閩粵兩地僑批檔案政府規(guī)章的立法比較與啟示

葛博強(qiáng) 陳祖芬

摘? 要：我國(guó)現(xiàn)有的福建、廣東僑批檔案保護(hù)規(guī)章為當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)與利用僑批檔案工作的開(kāi)展提供法律保障。選取福建、廣東兩省僑批檔案政府規(guī)章的條文，運(yùn)用比較研究法對(duì)兩省僑批檔案政府規(guī)章的定義與收集范圍、保護(hù)原則、保護(hù)主體的責(zé)任與義務(wù)、數(shù)字化問(wèn)題、利用問(wèn)題和特色內(nèi)容進(jìn)行分析并比較其異同點(diǎn)，總結(jié)地方立法的經(jīng)驗(yàn)與不足，為我國(guó)僑批檔案立法提供啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：僑批檔案;地方政府規(guī)章;立法比較

Abstract：? The existing regulations on the protection of Qiaopi Archives in Fujian and Guangdong provide legal protection for the local protection and utilization of Qiaopi Archives. This paper selects the provisions of government regulations of Qiaopi Archives in Fujian and Guangdong provinces， and uses comparative research method to analyze the definition and collection scope， protection principle， responsibility and obligation of protection subject， digitization problem， utilization problem and characteristic content of government regulations of Qiaopi Archives in the two provinces， and compares their similarities and differences， summarizes the experience and disadvantage of local legislation， and provides enlightenment and reference for the legislation of Qiaopi Archives in China.

Keywords：? Qiaopi archives; Local government regulations; Legislative comparison

《福建省僑批檔案保護(hù)與利用辦法》（以下簡(jiǎn)稱《福建辦法》）自2021年12月1日起施行，《廣東省僑批檔案保護(hù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《廣東辦法》）自2018年1月24日起施行，《廣東辦法》是全國(guó)第一個(gè)出臺(tái)的關(guān)于世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)的地方政府規(guī)章。

1 閩粵兩地政府規(guī)章出臺(tái)背景

2013年，福建、廣東兩省聯(lián)合申報(bào)的僑批檔案被列入《世界記憶遺產(chǎn)名錄》（以下簡(jiǎn)稱《名錄》），這是福建、廣東兩省首個(gè)被列入世界記憶遺產(chǎn)的項(xiàng)目。根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織出臺(tái)的《世界記憶——保護(hù)文獻(xiàn)遺產(chǎn)總方針》的條款規(guī)定，被列入名錄的文獻(xiàn)遺產(chǎn)如果沒(méi)有完善的保護(hù)和管理機(jī)制，并且其安全完整性遭到損害，需要對(duì)該項(xiàng)遺產(chǎn)的保護(hù)機(jī)制進(jìn)行整改，情節(jié)嚴(yán)重者面臨著被《名錄》除名的風(fēng)險(xiǎn)。

廣東、福建兩省聯(lián)合申報(bào)并入選《名錄》的僑批檔案約16萬(wàn)件，其中廣東的僑批數(shù)量約15萬(wàn)件，福建的僑批檔案共1萬(wàn)余件。錢淑儀（2018）指出目前三分之二以上的僑批檔案為社會(huì)組織或者個(gè)人收藏所有，其中廣東省的15萬(wàn)件僑批檔案中，約5萬(wàn)件由公立機(jī)構(gòu)保存，約10萬(wàn)件由社會(huì)組織或私人博物館保存[1]。由于缺少對(duì)僑批檔案的管理與保護(hù)的規(guī)范，由非官方保存的僑批檔案面臨著損毀、丟失、外流等風(fēng)險(xiǎn)。廣東、福建兩省相繼以政府規(guī)章的形式組織立法工作，希望能為僑批檔案的管理與保護(hù)提供法律保障。2018年，廣東省頒布《廣東辦法》，這是國(guó)內(nèi)首部由政府制定頒布的關(guān)于記憶遺產(chǎn)保護(hù)的政府規(guī)章，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)法制化、規(guī)范化的先河。2021年，福建省頒布《福建辦法》，為僑批檔案的規(guī)范化保護(hù)與利用提供法律保障。

2 閩粵兩地僑批檔案政府規(guī)章內(nèi)容比較

《福建辦法》共27條內(nèi)容，《廣東辦法》共16條內(nèi)容。兩份規(guī)章的主要內(nèi)容包括：制定依據(jù);僑批的定義和收集的范圍;檔案保護(hù)原則;各保護(hù)主體的責(zé)任與義務(wù);法律責(zé)任;僑批檔案的利用問(wèn)題;開(kāi)展數(shù)字化工作和其他規(guī)定等。

2.1 閩粵兩地僑批檔案概念、范圍與保護(hù)原則比較。僑批檔案的定義不同?！稄V東辦法》規(guī)定了從清代至上世紀(jì)70年代末為僑批檔案產(chǎn)生的時(shí)間范圍，除了兩省法規(guī)所共同規(guī)定的信件、票據(jù)、證書(shū)、賬冊(cè)、照片、印章等載體外，還包括譜牒、廣告、匾額等載體也被認(rèn)定為屬于僑批檔案。《福建辦法》則沒(méi)有規(guī)定僑批檔案的產(chǎn)生時(shí)間，除了上述二者包含的載體外，還將文書(shū)列入僑批檔案的范圍。由此可見(jiàn)，《廣東辦法》對(duì)于僑批的定義范圍更加細(xì)致廣泛。由于海外華人華僑在寄送僑批的時(shí)候，需要附上與信件相關(guān)聯(lián)的物品，因此福建廣東兩省在僑批檔案的定義方面不僅僅局限于信件單一形式的載體，擴(kuò)大了僑批檔案的載體范圍。僑批的產(chǎn)生范圍還包括在從事僑批經(jīng)營(yíng)管理中產(chǎn)生的僑批檔案，寄送信件的僑批局或者其他的民間機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)來(lái)往的過(guò)程中，形成賬冊(cè)、廣告、票據(jù)、照片、證書(shū)、譜牒、印章、匾額等，也是僑批檔案的組成部分。

僑批檔案收集范圍不同?！稄V東辦法》僅適用于15萬(wàn)件已收錄于《名錄》且館藏保存的僑批檔案，并且規(guī)定除已收錄于《名錄》的15萬(wàn)件僑批檔案外，由其他單位或者個(gè)人保管的僑批檔案從進(jìn)館之日起納入《廣東辦法》的管理范圍[2]。與《廣東辦法》相比，《福建辦法》收集的范圍不僅僅局限于已收錄于《名錄》的僑批檔案，一是目前福建省收錄于《名錄》的僑批檔案僅1萬(wàn)件，還有大量的僑批檔案散落在民間，所以法規(guī)的出臺(tái)不僅是對(duì)已經(jīng)集中保管的僑批檔案的保障，也是對(duì)未被收藏于檔案館散落在民間的僑批檔案的保護(hù)。二是散落在民間的僑批檔案是僑批檔案收集工作的重難點(diǎn)。此外，兩省的辦法中共同提到了鼓勵(lì)社會(huì)組織或個(gè)人向檔案館捐贈(zèng)或寄存僑批檔案的做法，對(duì)捐贈(zèng)者予以嘉獎(jiǎng)等措施，有利于僑批檔案的保護(hù)。

《福建辦法》與《廣東辦法》的制定依據(jù)和保護(hù)管理的原則一致。從制定依據(jù)來(lái)看，兩省都是以檔案法和文物保護(hù)法為依據(jù)，因?yàn)閮S批不僅是檔案而且也具有文物屬性，同時(shí)也是參照相關(guān)的檔案法規(guī)和世界記憶遺產(chǎn)的公約規(guī)定修訂的辦法，可見(jiàn)其制定依據(jù)重要性。明確保護(hù)管理的原則規(guī)定了檔案工作的原則以及確保檔案的完整、安全與可靠性的要求。

2.2 閩粵兩地僑批檔案各保護(hù)主體的權(quán)責(zé)義務(wù)比較。《福建辦法》與《廣東辦法》在明確省人民政府、檔案主管部門、保管單位及個(gè)人的責(zé)任與義務(wù)的規(guī)定上存在差異，從行政機(jī)關(guān)、保管單位以及個(gè)人來(lái)劃分權(quán)責(zé)主體。

2.2.1 政府部門和檔案主管部門的權(quán)利與責(zé)任。兩省法規(guī)的制定單位不同?！稄V東辦法》的制定由省人民政府編制并公布，再落實(shí)到各縣市實(shí)施，并且人民政府負(fù)責(zé)制定到實(shí)施貫穿全程，體現(xiàn)省政府對(duì)立法工作的重視?！陡＝ㄞk法》由省檔案主管部門編制，省政府負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施，再落實(shí)到各縣市執(zhí)行，法規(guī)的制定由省檔案主管部門負(fù)責(zé)更具專業(yè)性和針對(duì)性。兩省根據(jù)自身工作特點(diǎn)和實(shí)際情況組織制定法規(guī)工作。兩省檔案主管部門的工作內(nèi)容有所不同。

一是在僑批檔案的利用方面?！稄V東辦法》利用僑鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)，提出檔案行政主管部門要充分利用當(dāng)?shù)刭Y源積極開(kāi)展僑批檔案的對(duì)外交流工作，搭建溝通的橋梁以提升僑批檔案在海外的關(guān)注度，吸引海外華僑對(duì)僑批檔案現(xiàn)狀的關(guān)注。《福建辦法》則提到各檔案主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜，開(kāi)展僑批檔案的相關(guān)工作[3]。

二是在僑批檔案的保護(hù)方面?！稄V東辦法》規(guī)定檔案行政部門定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)的僑批檔案保存情況進(jìn)行檢查和報(bào)備，如有發(fā)現(xiàn)安全隱患可及時(shí)采取搶救措施[4]，保障了僑批檔案的存放安全?！陡＝ㄞk法》建立僑批檔案?jìng)浒傅怯浿贫?，?guī)定縣級(jí)以上檔案主管部門應(yīng)定期對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)僑批檔案相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查和登記[5]。

三是政府部門的經(jīng)費(fèi)保障。《福建辦法》規(guī)定了縣級(jí)以上的政府可根據(jù)僑批檔案保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的實(shí)際情況制定所需的經(jīng)費(fèi)并列入政府預(yù)算予以統(tǒng)籌保障，這項(xiàng)舉措對(duì)于僑批檔案的保護(hù)管理與開(kāi)發(fā)利用工作的展開(kāi)提供了經(jīng)費(fèi)的保障，有利于相關(guān)工作的順利開(kāi)展?！稄V東辦法》中并未提到經(jīng)費(fèi)保障方面的內(nèi)容，但是鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人通過(guò)捐贈(zèng)等方式設(shè)立僑批檔案保護(hù)基金，用于僑批檔案的保護(hù)管理、研究和開(kāi)發(fā)利用[6]。

四是僑批檔案所有權(quán)的變更?！陡＝ㄞk法》在《廣東辦法》規(guī)定列入《名錄》的僑批檔案所有權(quán)變更需要向檔案行政管理部門報(bào)備的基礎(chǔ)上，對(duì)報(bào)備的時(shí)間期限限制在60天范圍內(nèi)，此規(guī)定有利于及時(shí)知曉僑批檔案的去向，便于管理，同時(shí)在文中提到鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人配合僑批檔案相關(guān)情況的調(diào)查工作[7]。兩省辦法的起草編制到貫徹實(shí)施需要橫向的同級(jí)部門之間的合作，也需要縱向的上下級(jí)部門之間的密切配合。

2.2.2 保管單位以及個(gè)人的責(zé)任與義務(wù)。兩省保管單位以及個(gè)人的責(zé)任與義務(wù)有所不同。

一是在僑批檔案的保管環(huán)境與個(gè)人權(quán)益方面?！稄V東辦法》規(guī)定僑批檔案所有權(quán)人或者保管人應(yīng)當(dāng)妥善保管僑批檔案并且鼓勵(lì)社會(huì)組織與個(gè)人向檔案館捐贈(zèng)或寄存僑批檔案，同時(shí)明確雙方的權(quán)利與義務(wù)?！陡＝ㄞk法》特別規(guī)定保管單位要按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)配置僑批檔案的保管環(huán)境，在強(qiáng)調(diào)科學(xué)管理的同時(shí)指出依法保障僑批檔案保管單位與個(gè)人的合法權(quán)益[8]，這些權(quán)益是在保障僑批檔案的完整與安全的基礎(chǔ)上所享受的。

二是各保管單位開(kāi)展交流工作方面?！陡＝ㄞk法》指出僑批檔案保管單位可以根據(jù)各自身業(yè)務(wù)范圍，開(kāi)展僑批檔案的學(xué)術(shù)研究、開(kāi)發(fā)推廣、共享利用、宣傳教育、展覽展示、交流合作等工作[9]，《廣東辦法》鼓勵(lì)各單位積極開(kāi)展館際間的合作交流活動(dòng)，與其他有條件的單位例如高校、博物館等開(kāi)展對(duì)僑批檔案的開(kāi)發(fā)與利用的研究工作，并且提出與之合作的單位應(yīng)該充分尊重相關(guān)單位的合法權(quán)益。

2.3 閩粵兩地僑批檔案利用與法律責(zé)任比較

2.3.1 僑批檔案信息化建設(shè)?！稄V東辦法》中提到建立全省僑批檔案管理信息系統(tǒng)，進(jìn)行數(shù)字化管理?！陡＝ㄞk法》在此基礎(chǔ)上提出了建立區(qū)域性的僑批檔案信息共享數(shù)據(jù)庫(kù)，建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互享互通。

2.3.2 僑批檔案資源開(kāi)發(fā)與利用。兩省法規(guī)注重僑批檔案資源的開(kāi)發(fā)與利用?！陡＝ㄞk法》規(guī)定各保管單位和檔案主管部門可根據(jù)自身的特點(diǎn)與業(yè)務(wù)范圍對(duì)僑批檔案的資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)與利用，開(kāi)展館際間跨區(qū)域的交流活動(dòng)?！稄V東辦法》則提出開(kāi)展僑批檔案管理的咨詢服務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人參與僑批檔案的開(kāi)發(fā)與利用工作。兩省法規(guī)在僑批檔案資源的開(kāi)發(fā)與利用方面各有不同的側(cè)重點(diǎn)。

2.3.3 閩粵僑批檔案立法特色內(nèi)容。兩省的法規(guī)各有自身的特色內(nèi)容?！陡＝ㄞk法》中規(guī)定單位與個(gè)人要合法使用記憶遺產(chǎn)的標(biāo)識(shí)，同時(shí)指出保障由聯(lián)合國(guó)教科文組織世界記憶遺產(chǎn)項(xiàng)目機(jī)構(gòu)認(rèn)證或政府部門授權(quán)的民間組織的研究與交流工作的條件，鼓勵(lì)其開(kāi)展國(guó)際性的交流活動(dòng)?！陡＝ㄞk法》對(duì)條例中出現(xiàn)的專有名詞進(jìn)行解釋和限定范圍，對(duì)僑批檔案世界記憶標(biāo)識(shí)的所有權(quán)進(jìn)行解釋?！稄V東辦法》提出開(kāi)展僑批檔案的對(duì)外交流工作，鼓勵(lì)建立僑批檔案專項(xiàng)基金會(huì)。

2.3.4 僑批檔案的法律責(zé)任問(wèn)題比較。兩省法規(guī)在明確法律責(zé)任方面，福建法規(guī)更為細(xì)致。一是兩省辦法共同提到了對(duì)違反規(guī)定所需擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任，以及對(duì)做出巨大貢獻(xiàn)的社會(huì)組織與個(gè)人進(jìn)行表?yè)P(yáng)或獎(jiǎng)勵(lì)的措施。二是《福建辦法》在《廣東辦法》的基礎(chǔ)上對(duì)法律責(zé)任的獎(jiǎng)懲措施進(jìn)行細(xì)分，除了獎(jiǎng)勵(lì)措施外，還特別強(qiáng)調(diào)對(duì)違反僑批檔案所有權(quán)發(fā)生變更未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)上報(bào)的主體責(zé)令改正，對(duì)于不規(guī)范使用世界記憶遺產(chǎn)標(biāo)識(shí)的責(zé)令改正。三是《福建辦法》中強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員違反規(guī)定所擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任，而《廣東辦法》中并未提到。

3 閩粵兩地僑批檔案政府規(guī)章立法啟示

3.1 國(guó)家立法時(shí)機(jī)已成熟。國(guó)家性的法律出臺(tái)有利于開(kāi)展僑批檔案的保護(hù)工作，完善僑批檔案保護(hù)與利用體系，提升僑批檔案在全國(guó)范圍的關(guān)注度，也體現(xiàn)國(guó)家對(duì)華人華僑工作的重視程度。

3.2 廣東可考慮修訂法規(guī)，完善法律機(jī)制。廣東省僑批檔案保護(hù)辦法于2018年出臺(tái)施行，作為全國(guó)第一個(gè)世界記憶遺產(chǎn)的地方性法規(guī)。隨著僑批檔案保護(hù)工作的深入開(kāi)展，工作的內(nèi)容更加精細(xì)化，在此過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)某些問(wèn)題的處理措施在法規(guī)中無(wú)據(jù)可循的現(xiàn)象，因此需要更加完善和規(guī)范的法規(guī)支持僑批檔案保護(hù)工作的順利開(kāi)展。在僑批檔案保護(hù)利用工作中需要通過(guò)法律來(lái)對(duì)各主體的行為進(jìn)行規(guī)范和制約，《廣東辦法》對(duì)各主體違反條例所需擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任并未展開(kāi)說(shuō)明，不利于僑批檔案的保護(hù)與利用。

3.3 量化法律責(zé)任，增加剛性條款。2020年新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》中提到對(duì)違反規(guī)定的各主體的處置辦法，對(duì)于玩忽職守、擅自買賣交易、篡改等非法行為進(jìn)行警告和一定數(shù)量的罰款，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。閩粵法規(guī)可在《檔案法》基礎(chǔ)上，根據(jù)僑批檔案的工作特點(diǎn)制定詳細(xì)的法規(guī)條例。量化的法律法規(guī)可以更好地衡量違法者的法律責(zé)任，剛性條款提升大眾對(duì)法律的敬畏感。

3.4 閩粵兩地僑批規(guī)章可增加地方特色。閩粵兩地在制定政府規(guī)章時(shí)可以多突出地方特色，使得規(guī)章內(nèi)容可精準(zhǔn)反映本地區(qū)實(shí)際情況和需求，可從當(dāng)?shù)氐奈幕?、風(fēng)俗、民風(fēng)等體現(xiàn)立法內(nèi)容的創(chuàng)新之處。

福建廣東兩省的僑批檔案有所區(qū)別，因地緣影響分別形成閩南語(yǔ)系和粵語(yǔ)系的僑批檔案，這兩派系的華僑外出地域不同，寄回的僑批構(gòu)成成分也不同，閩南語(yǔ)系的華僑主要以東南亞等距離較近的國(guó)家為目的地，粵語(yǔ)系的華僑主要以美洲、澳洲等距離較遠(yuǎn)的國(guó)家為主，閩南語(yǔ)系的華僑通常直接將銀錢寄回并且寄信頻率高，粵語(yǔ)系的華僑因?yàn)榫嚯x遙遠(yuǎn)銀錢貴重通常以支票的形式寄回并且寄信頻率低。閩粵兩省的規(guī)章可根據(jù)實(shí)際情況展現(xiàn)地方特色文化，避免僑批檔案保護(hù)辦法同質(zhì)化。

3.5 帶動(dòng)其他世界記憶遺產(chǎn)法規(guī)的出臺(tái)。目前，中國(guó)共有13項(xiàng)的檔案文獻(xiàn)遺產(chǎn)入選世界記憶遺產(chǎn)名錄，但是只有僑批檔案有相應(yīng)的地方政府規(guī)章支持保護(hù)與利用工作的開(kāi)展，其他的世界記憶遺產(chǎn)項(xiàng)目還沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。例如《本草綱目》《黃帝內(nèi)經(jīng)》等單體文獻(xiàn)遺產(chǎn)被保管單位完整保存，未面臨著保管安全等風(fēng)險(xiǎn)可能不需要出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)。僑批檔案由于大量分布在民間，所以亟須法律保障。《廣東辦法》的順利出臺(tái)與實(shí)施為國(guó)內(nèi)其他世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)辦法的出臺(tái)提供了經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，在充分的實(shí)踐中總結(jié)普適性的規(guī)律與特點(diǎn)，以推動(dòng)全國(guó)性世界記憶遺產(chǎn)項(xiàng)目的保護(hù)法規(guī)出臺(tái)。

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（作者單位：葛博強(qiáng)，福建師范大學(xué)社會(huì)歷史學(xué)院;陳祖芬，莆田學(xué)院文化與傳播學(xué)院 來(lái)稿日期：2022-02-26）