我國省級政府債務融資對市級民生性公共服務供給的影響

鄭旭 李會平

內容提要：隨著我國政府職能的轉型，民生性公共服務供給越來越受到政府重視，省級政府在地方政府債務發(fā)行和管理上起著決定性作用，省級政府融資對地級市政府民生性公共服務的供給具有重要影響。本文選取我國30個省市自治州271個地級市作為研究對象，探究2010-2017年省級政府發(fā)債對地級市政府民生性公共服務供給的跨層影響，以及省級政府發(fā)債行為對地級市政府促進民生性公共服務供給的調節(jié)作用。研究發(fā)現(xiàn)：省級政府對民生性公共服務供給的重視程度會促進地級市地方政府民生性公共服務的供給，即地級市地方政府發(fā)展性公共服務的供給隨著省級政府一般政府債券規(guī)模的增加而增加;省級政府一般債券發(fā)行對地級市城投債促進民生性公共服務供給同時具有正反兩個方向的調節(jié)作用：一方面，在省級政府重視民生性公共服務供給的條件下，地級市地方政府對民生性公共服務的供給會增加;另一方面，地級市政府會由于省級政府在民生性公共服務上的支出而降低自身的支出。因此，在縱向政府治理體系中的民生性公共服務供給機制上需要關注上級政府對下級政府復雜的作用機制，在調動下級政府供給民生性公共服務積極性的同時合理確定上級政府的供給規(guī)模，避免發(fā)生下級政府可能因為上級政府的投入而減少民生服務投入的現(xiàn)象。

關鍵詞：政府治理層級;債務融資;民生性公共服務;分層線性模型

中圖分類號：F81243??文獻標識碼：A??文章編號：1001-148X（2022）04-0076-09

收稿日期：2021-09-30

作者簡介：鄭旭（1990-），男，浙江寧波人，北京大學應用經濟學博士后科研流動站/平安銀行股份有限公司博士后科研工作站博士后，經濟學博士，研究方向：地方政府債務、城市治理、數(shù)字經濟;?李會平（1978-），女，石家莊人，上海財經大學公共經濟與管理學院副教授，博士生導師，管理學博士，研究方向：城市發(fā)展、居住分離、收入不平等。

基金項目：國家自然科學基金項目“中國城市的地方政府治理對公共服務提供機制的影響研究”，項目編號：71503157。

一、引言

2011年以來我國實行的是行政發(fā)包制債務治理制度，省級政府在地方政府債務發(fā)行和管理上起到了決定性作用，我國地方政府債務管理基本形成了中央政府確定省級政府債務目標，省級政府在債務限額內對轄區(qū)內地級市政府實行債轉貸，同時實施債務風險管控的模式[1]。在這種治理體系下，我國省級政府可以發(fā)行一般政府債券，用以民生性公共服務的供給。這表明中央政府已轉變民生性公共服務的供給方式，改變了過去完全禁止到現(xiàn)在委托代理、實行債務發(fā)包的管理模式，旨在更加高效地提供民生性公共服務[2]。2012年我國頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，為我國各層級政府履行基本公共服務職責提供了指導意見，債務融資成為各級地方政府的重要資金來源。因此，隱形債務加劇了我國宏觀調控風險，如何合理配置中央與地方政府、地方政府不同層級之間的舉債融資權限和債務資金額度分配就顯得尤為重要[3]。

中央政府授權給省級政府，省級政府又授權給市級政府或縣級政府實施具體的民生性公共服務的供給。由于市級政府或縣級政府要根據(jù)省級政府制定的標準和自身財政資源進行實際操作，省級政府層面的債務融資行為將對市級或縣級政府產生重要影響[4-5]。本文選取我國30個省市自治州271個地級市作為研究對象，通過多層線性回歸模型分析2010—2017的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)省級政府對民生性公共服務供給的重視程度會促進地級市地方政府民生性公共服務的供給，省級政府一般債券發(fā)行對地級市城投債促進民生性公共服務供給具有正向調節(jié)作用，地級市地方政府對民生性公共服務的供給也會增加;省級政府對民生性公共服務的投入同時也會產生負向調節(jié)作用，地級市政府會由于省級政府在民生性公共服務上的支出而降低自身的支出。

二、理論分析與研究假設

2003年我國將民生性公共服務視為各級政府的主要職能，民生性公共服務的供給得到我國地方政府的重視[6]。2015年《新預算法》實施后，省級政府可以合法發(fā)債。一般省級政府發(fā)行政府債券的主要用途為民生性公共服務的供給，這既體現(xiàn)了上級政府對民生性公共服務供給的重視，也體現(xiàn)了我國地方政府職能正在朝著服務型政府轉變[7-8]。從2011年開始我國實行債務行政發(fā)包制以來，地方政府債務的治理機制就變?yōu)橛芍醒胝Ａ魝鶆漳繕说脑O定權，將日常債務監(jiān)管權和分配權下放給省級政府，省級政府對地級市政府的債務融資具有決定作用。值得注意的是，盡管建立多層級供給機制可以提升民生性公共服務供給效率[9-10]，但官僚制等傳統(tǒng)政府關系的弊端[11-12]使得多層級供給的建立也不能很好地提供民生性公共服務。因此，隨著政府內部一系列的規(guī)則和程序不斷產生、考核體系和激勵機制的建立，作為管理方的省級政府往往會利用手中的項目資源從而推動其屬地的已有發(fā)展目標。因此，本文提出以下假設。

H1：省級政府發(fā)行一般政府債券直接促進了地級市政府民生性公共服務的供給。

1994年實施分稅制改革以來，支出責任的層層下移使得地方政府承擔了大量的民生性公共服務支出，舉債融資成為地方政府的重要資金來源。伴隨我國城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，大量的民生性公共服務需求進一步加劇了地方政府收入和支出的缺口，使得地方政府舉債的規(guī)模不斷增加，地方政府的財權與事權出現(xiàn)了嚴重不平衡現(xiàn)象[13-14]。

根據(jù)財政部財政科學研究所（2010）的調研[15]，地級市政府債務資金主要用于：（1）保證政權運轉、保證干部職工工資、實施農村義務教育;（2）城市基礎設施建設;（3）消化糧食企業(yè)財務掛賬、基金會掛賬;（4）興建公共設施等公益性支出;（5）投資興辦企業(yè)的生產性支出;（6）墊繳稅費。由于省級民生性公共服務并不能直接為地級市地方政府產生效用，加之其在過去的發(fā)展中也不作為地方政府官員的考核指標，從債務資金的使用角度看，地級市政府并不會將債務資金更多地用于民生性公共服務的支出，而省級政府對民生性公共服務的重視卻體現(xiàn)在地級市或縣級政府的具體行動上[16]。一是支出責任的下移[17]，省級政府對民生性公共服務的重視直接通過支出責任下移體現(xiàn)在市縣級政府的公共支出上。省級民生性公共服務的事權逐級交由市縣政府完成，除教育外的供給在很大程度上都會下放至市縣級政府。二是自下而上的標尺競爭機制[18]，地方政府在這種競爭模式中主要是作為省級以及中央政府的代理人，他們的目標函數(shù)是為了使省級以及中央政府滿意。當省級政府對民生性公共服務重視時，市縣政府也會增加轄區(qū)內民生性公共服務的供給，從而獲得在政治晉升的優(yōu)勢。因此，隨著民生性公共服務供給績效考核比重越來越大，市縣級政府在民生性公共服務方面的支出比重也會逐漸增加。由于城投債滿足了地方政府進行經濟建設的資金需求，省級政府可以通過發(fā)行一般政府債券來籌資供給民生性公共服務，從而增加了地方政府預算內財政資金的靈活性[19-20]。當民生性公共服務供給績效面臨著考核時，地方政府就可以通過“增加”預算內的財政收入進行供給，即省級政府對民生性公共服務供給的重視會對市縣政府民生性公共服務的供給起到正向的調節(jié)作用。

對于省級政府而言，一般政府債券相當于省級政府可以直接使用的項目資源，從而幫助省級政府改善民生性公共服務供給，促進完成民生領域建設目標[21-22]。省級政府一般政府債券的發(fā)行直接體現(xiàn)了省級政府對民生性公共服務供給的重視程度，反映了省級政府對地級市政府民生性公共服務供給的直接作用;同時，其下屬的地級市政府也會增加民生性公共服務的供給，從而與省級政府的目標保持一致，這一機制主要是通過發(fā)行城投債實現(xiàn)的。由于城投債的出現(xiàn)在很大程度上替代了原本用于發(fā)展性公共服務支出的財政收入，使得地級市政府可以有更多的預算內收入用于民生性公共服務供給，形成一種“收入作用”。隨著地級市政府城投債發(fā)行規(guī)模的增加，財政預算收入內發(fā)展性公共服務的支出比例就會減少，財政靈活性就會增加，對民生性公共服務的供給也會增加，省級政府一般政府債券對地級市民生性公共服務供給可起到正向調節(jié)作用。因此，本文提出以下假設。

H2：省級政府一般政府債券對地級市政府債務融資供給民生性公共服務具有正向調節(jié)作用。

考察省級政府融資對市級政府民生性公共服務供給的調節(jié)作用，還要考慮省級政府在民生性公共服務供給過程中可能產生的“替代作用”。2015年開始我國實施的《新預算法》明確了我國省級政府可以獨立發(fā)行債務，省級政府債務的用途主要包括高速公路建設、城市基礎設施建設和教育投資三個方面，省級政府對民生性公共服務供給的投入可能會替代一部分原本需要地級市政府進行投入的民生性公共服務[23]。這種替代作用還可能隨著省級政府對民生性公共服務供給的重視而不斷增強，債務融資對民生性公共服務供給的直接作用開始體現(xiàn)。所以，省級政府承擔的民生性公共服務供給責任及其投入就會降低市級政府的投入，從而產生一種替代作用。因此，本文提出以下假設。

H3：省級政府對民生性公共服務的投入會降低市級政府對民生性公共服務的投入。

在我國各級政府間縱向分權治理模式下，省級政府對民生性公共服務供給的重視反映在地級市地方政府層面上，地級市政府發(fā)行城投債可以正向調節(jié)民生性的公共服務供給。作為外部資金的重要來源，城投債承擔了地級市地方政府本身績效考核和政治晉升的職責，從而釋放了預算內收入對民生性公共服務的供給。因此，省級政府發(fā)行一般性政府債券對我國地級市政府發(fā)行城投債形成了“收入作用”，間接地促進了民生性公共服務供給;同時，隨著省級政府對民生性公共服務供給的投入，地級市政府也有可能降低對民生性公共服務的投入，從而對地級市供給民生性公共服務形成負向的調節(jié)作用。

三、變量選取、數(shù)據(jù)來源和模型設定

（一）變量描述與數(shù)據(jù)來源

本文的被解釋變量是各地級市民生性公共服務供給，主要選取地級市在教育、社會保障和就業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生三個支出總和對其進行度量，采用總支出占財政預算支出的比例來作為測量，核心解釋變量是地方政府債務。地級市層面的地方債用城投債表示，省級政府層面用地方政府債券表示。對地級市層面以及省級層面的地方債均使用滯后一年地方債余額與地方政府預算收入的比例作為核心解釋變量，這是為了衡量這種“收入作用”增加所帶來的對民生性公共服務供給影響，同時也考慮城投債發(fā)放一般需要將近一年時間[24]。

對于地方政府而言，地方債是一種額外收入，收入越大影響公共服務供給的規(guī)模越大，從而促進了原有預算收入對民生性公共服務的供給，增加城投債的發(fā)行相當于增加了地方政府的收入。另外，雖然2015年之前我國規(guī)定地方政府不能發(fā)行債券，但在《新預算法》實施之前中央政府可以代發(fā)地方政府債券，并且將其納入省級地方政府預算管理，即地方政府債券是省級政府層面的地方債代理變量。其他控制變量還包括人均土地出讓收入、財政自主權、土地城市化率、人口密度、人均GDP、二三產業(yè)占比之和以及人均FDI，除財政自主權、二三產業(yè)之和沒有取對數(shù)，其余變量均進行了取對數(shù)處理。為了消除物價因素的影響，分別以省級層面和地級市層面的GDP平減指數(shù)對省級政府和地級市政府的所有數(shù)據(jù)進行了平減，有關數(shù)據(jù)的統(tǒng)計性描述如表1所示。

本文使用的數(shù)據(jù)來源主要是《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》以及Wind數(shù)據(jù)庫中一級市場的城投債板塊?？紤]我國省級政府從2009年開始發(fā)行地方政府債券，并且我國地級市政府城投債發(fā)行規(guī)模爆發(fā)于2011年，排除西藏后最終選取我國30個省市自治州271個地級市2010—2017年的數(shù)據(jù)作為研究對象。

（二）模型設定

分層線性模型是Lindley（1972）提出用于分析具有嵌套結構數(shù)據(jù)的一種統(tǒng)計模型，通過構造一個兩水平或三水平的層次結構，分層線性模型可以探究個體內、個體間以及群體間的因素對個體發(fā)展的影響[25]。由于HLM模型可以定義不同層次數(shù)據(jù)的隨機差異，從而解釋個體隨時間變化的復雜情況，以及不受傳統(tǒng)模型中的一些限制性假設，如個體內的觀測值必須相互獨立，可用HLM模型分析具有不同層次的嵌套結構數(shù)據(jù)具有較大優(yōu)勢[26-27]。

本文數(shù)據(jù)結構分為省級和地級市兩個層級，存在數(shù)據(jù)嵌套所產生的殘差不獨立等問題，可采用分層線性模型（HLM）構造一個基于地級市政府—省級政府的兩水平發(fā)展模型，分析省級政府發(fā)債融資對地級市政府民生性公共服務供給的影響，具體模型如下。

（1）基準模型：

水平1：Ytij=α0ij+α1ijTtij+α2ijDebttij+α3ijXtij+εtij

水平2：α0ij=β0j+λ0jBondj+μ0j

α1ij=β1j+λ1jBondj

α2ij=β2j+λ2jBondj

α3ij=β3j+μ3j

（2）最終模型：

Ytij=β0j+β1jTtij+β2jDebttij+β3jXtij+λ0jBondj+λ1jBondjTtij+λ2jBondjDebttij+（μ0j+μ3jXtij+εtij）

其中，Ytij表示j省的地級市i在時間t時的民生性公共服務供給支出;Ttij表示時間，時間是從2010—2017年;Debttij表示j省的地級市i在時間t時的城投債余額;Xtij表示一系列控制變量，包括財政自主權、城市化率、人口密度、人均GDP、二三產業(yè)之和占比、人均土地出讓金以及人均FDI;Bondj表示j省的一般政府債券余額。水平1基準模型表示在地級市層面，時間、城投債以及相關控制變量對民生性公共服務供給的影響;水平2基準模型表示水平1模型中截距以及各個因素系數(shù)即斜率的固定效應和隨機效應。由于模型中的斜率不再限制各個地級市的同質性，允許各地級市的回歸線可以自由變動;同時，由于地級市發(fā)行城投債往往需要經過很長時間的籌備，省級城府發(fā)債的時間以及對地方政府城投債的發(fā)行不具有隨機效應①，通過考察水平1和水平2中變量系數(shù)的顯著性以及符號，就可以判定省級政府及其發(fā)債行為是否會對地方政府供給民生性公共服務供給產生影響。在最終模型中，前半部分是固定效應，表示地級市政府相關特征對民生性公共服務供給的影響以及省級政府對地級市政府所產生的跨層影響;后半部分是隨機效應，表示地級市層面政府的隨機效應。

本文在最終模型中主要關注系數(shù)λ0j、λ1j?、λ2j和β2j，λ0j表示省級政府發(fā)行地方政府債券對地級市政府民生性公共服務供給的影響;在控制了省級政府發(fā)債的情況下，λ1j表示地級市政府供給非經濟公共品的所產生的影響，即省級政府一般政府債券對地級市政府會產生的負向調節(jié)作用;在控制了省級政府發(fā)債的情況下，λ2j表示地級市政府發(fā)行城投債對民生性公共服務供給的影響，即省級政府一般政府債券對地級市城投債間接促進民生性公共服務具有正向調節(jié)作用;β2j表示地級市層面地方債對民生性公共服務供給的影響。在估計方法上，由于地級市層面的部分地級市部分年份沒有城投債發(fā)行記錄，本文的數(shù)據(jù)結構是非平衡面板數(shù)據(jù)。由于HLM方法采用極大似然（MLE）或限制性極大似然（REML）方法可以對缺失值進行迭代處理，可采用的估計方法是極大似然值估計方法和限制性極大似然值估計方法。

四、實證結果及分析

（一）零模型

在進行HLM分析之前需要對數(shù)據(jù)進行檢驗，以確定地方政府的民生性公共服務供給是否存在層次結構，需要先建立零模型。

（1）基準模型：

水平1：Ytij=α0ij+εtij

水平2：α0ij=β0j+μ0j

（2）最終模型：

Ytij=β0j+μ0j+εtij

根據(jù)最終模型計算得到的組內相關系數(shù)（ICC）為07632，即民生性公共服務供給的差異約有7632%是由省份之間的差異決定的。根據(jù)判定標準，如果ICC系數(shù)大于0059就需要考慮使用分層線性模型來進行組間差異的處理。因此，本文零模型的檢驗結果顯示有必要進行多層線性回歸，以確定省級政府及其發(fā)債行為對地級市層面政府的民生性公共服務供給影響。

（二）完全模型

完全模型如上述分析進行構建，通過零模型檢驗后將通過完全模型對省級政府發(fā)債影響地級市層面政府供給民生性公共服務的影響進行分析，具體結果如表2所示。其中，模型1表示只控制省級政府發(fā)債對地級市截距的固定效應，模型2在模型1的基礎上加入了省級政府發(fā)債對時間的固定效應，模型3在模型2的基礎上加入省級政府發(fā)債對地級市層面發(fā)行城投債影響的固定效應。

從表2的結果來看，在只控制水平1截距項固定效應、同時控制截距項以及時間斜率固定效應以及截距、時間和城投債斜率固定效應都控制的情況下，省級層面地方政府發(fā)行的地方政府債券對地級市層面地方政府的民生性公共服務具有顯著的促進作用。若以MLE參數(shù)估計方法為例，在同時控制了截距、時間和城投債斜率固定效應后，此時截距估計值的指數(shù)為exp（-0493）=06108，即在沒有省級政府發(fā)行債券的情況下，地級市政府民生性公共服務供給的比例為6108%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)結果來看，省級政府發(fā)行債券占省級政府財政收入的比例為00136到40963，省級政府發(fā)行債券對地級市政府供給民生性公共服務在6108%基礎上的貢獻程度在033%（0024*00136）到0983%（0024*40963）之間。從模型3的結果來看，省級政府發(fā)債對地級市政府發(fā)債供給民生性公共服務具有顯著的正向調節(jié)作用。即地級市政府債務對民生性公共服務供給的效應與省份用于民生性公共服務供給債務之間呈正相關，其系數(shù)為0007，對地方政府發(fā)債促進民生性公共服務供給的貢獻程度在000952%（0007*00136）到287%（0007*40963）之間。

相較于省級一般債券對地級市城投債的正向調節(jié)作用，表2表明省級政府一般債券余額的增加會抑制地級市政府民生性公共服務的供給。省級政府的一般性政府債由于主要供給民生性公共服務，可能對地級市的民生性公共服務產生替代作用，進而減少了地級市民生性公共服務供給，并形成一種負向的調節(jié)作用。其系數(shù)為-0016，對地方政府供給民生性公共服務負向調節(jié)作用的程度在002%（-0016*00136）到655%（-0016*40963）之間。

（三）異質性分析

我國不同區(qū)域的省級地方政府債務融資，對地級市民生性公共服務供給調節(jié)作用存在差異。根據(jù)國家統(tǒng)計局2011年發(fā)布的《東西中部和東北地區(qū)劃分方法》，我國地區(qū)劃分為東部、中部、西部和東北四個區(qū)域。本文將東部與東北部合并，從而比較東部、中部和西部的差別。如表3所示，在我國東中西三個區(qū)域中，只有東部地區(qū)會產生顯著正向調節(jié)作用，中西部地區(qū)的調節(jié)作用并不顯著。經濟發(fā)展程度較好的東部地區(qū)居民對民生性公共服務的需求較中西部地區(qū)大，促進了東部地區(qū)地方政府提供更多的民生性公共服務。同時，相較于中西部地區(qū)，東部地區(qū)地方政府發(fā)行城投債的條件更為便利，其預算內收入就可以更多地供給民生性公共服務，省級政府對地級市的調節(jié)作用更加顯著。

五、穩(wěn)健性檢驗

本文之前考慮地級市政府發(fā)行債務并不具有隨機效應，在很大程度上會取決于省級政府的示意以及同級政府發(fā)債行為的影響。由于中國地級市層面的地方政府數(shù)量較多，從全域的角度看地級市政府發(fā)債的行為有可能存在隨機效應。因此，在穩(wěn)健性檢驗中考慮地級市地方政府發(fā)債的隨機效應，即在基準模型的水平2中，將系數(shù)α2ij設定為：

α2ij=β2j+λ2jBondj+μ2j

此時，最終模型將變?yōu)椋?/p>

Ytij=β0j+β1jTtij+β2jDebttij+β3jXtij+λojBondj+λ1jBondjTtij+λ2jBondjDebttij+（μ0j+μ1jTtij+μ2jDebttij+μ3jXtij+εtij）

考慮人均變量的回歸，即原被解釋變量與核心解釋變量都是相對概念，考慮絕對增長之間的關系可采用實際人均債務的支出是否會影響人均民生性公共服務的供給。因此，本文以人均總民生性公共服務支出為被解釋變量，人均實際省級地方政府債務和人均實際地級市城投債余額為核心變量進行回歸;同時，考慮地級市政府債務非隨機效應和隨機效應。具體結果如表4所示，與上文分析的結果一致。

六、結論與建議

隨著我國政府職能的轉型，民生性公共服務供給越來越受到各級政府的重視。通過對我國30個省市自治州271個地級市2010—2017年數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)省級政府對民生性公共服務供給的重視程度會促進地級市地方政府民生性公共服務的供給，即地級市地方政府發(fā)展性公共服務的供給會隨著省級政府一般性債券規(guī)模的增加而增加，省級政府一般性債券的發(fā)行對地級市城投債促進民生性公共服務供給具有正向調節(jié)作用。在省級政府重視民生性公共服務供給的條件下，地級市政府對民生性公共服務的供給也會增加。通過城投債發(fā)行規(guī)模的增加，地級市政府會增加預算內財政收入中用于民生性公共服務供給的支出。但是，省級政府對民生性公共服務的投入也會產生負向的調節(jié)作用，地級市政府會由于省級政府在民生性公共服務上的支出而降低自身的支出。

在縱向政府治理體系中的民生性公共服務，在供給機制上需要關注上級政府對下級政府復雜的作用機制;同時，也需要認識地方政府債務融資的正面作用以及潛在的財務風險。地方債務融資對地方政府提供民生性公共服務的意義在于：第一，相較于稅收等融資方式，舉債可以較低的成本獲得提供民生性公共服務所需的資金。第二，在時間期限上，由于民生性公共服務產生的效益需要較長時間，通過舉債方式進行提供可以促使舉債期限與民生性公共服務效益期限進行匹配。就地級市地方政府而言，城投債促進其民生性公共服務的供給機制，主要是通過“收入作用”強化地方政府的發(fā)展性公共服務支出，從而增加其預算內的民生性公共服務支出。雖然這種間接的作用在一定程度上確實改善了民生性公共服務的供給，但是也會加速地方政府債務的積累，進而加劇全國債務風險。因此，可允許經濟好的地級市地方政府發(fā)行一般性政府債券用以民生性公共服務供給，且規(guī)定必須以預算內收入作為還款來源，從而保證地級市政府的預算平衡。根據(jù)需要發(fā)行債券的規(guī)模，既控制了地方政府的債務風險，又確保民生性公共服務供給的效率。

注釋：

①?本文在后續(xù)進行穩(wěn)健性檢驗時考慮了地方債發(fā)行過程中存在的隨機效應。

②?限于篇幅，異質性分析的隨機效應未在文中呈現(xiàn)。

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The?Influence?of?Provincial?Government?Debt?Financing?on?Municipal?Public

Service?Supply——Based?on?Hierarchical?Linear?Model?Analysis

ZHENG?Xu1，LI?Hui-ping2

（1.?Applied?Economics?Postdoctoral?Research?Station，?Peking?University/Postdoctoral?Research?Workstation，

Ping?An?Bank?of?China?Co.，?Ltd.，Shenzhen??518000，China;2.School?of?Public?Economics?and

Administration，?Shanghai?University?of?Finance?and?Economics，?Shanghai?200433，China）

Abstract：With?the?transformation?of?government?functions?in?China，?the?supply?of?people′s?livelihood?public?services?has?been?paid?more?and?more?attention?by?the?central?government.?In?the?vertical?relationship?of?government?governance?in?China，?provincial?government?plays?a?decisive?role?in?local?government?debt?issuance?and?management.?On?the?basis?of?local?debt?promoting?people′s?livelihood?public?service?through?“income?function”，?provincial?government?financing?has?an?important?impact?on?the?supply?of?people′s?livelihood?public?service?of?prefecture?level?city?government.?In?this?paper，?271?prefecture?level?cities?in?30?provinces?and?autonomous?prefectures?of?China?from?2010?to?2017?are?selected?as?the?research?objects?to?explore?the?cross?layer?impact?of?provincial?government?debt?issuance?on?the?supply?of?public?services?for?people′s?livelihood?of?prefecture?level?cities?and?the?regulatory?role?of?provincial?government?debt?issuance?on?the?supply?of?public?services?for?people′s?livelihood?of?prefecture?level?cities.?The?findings?of?this?paper?are?as?follows：?the?provincial?government′s?emphasis?on?the?supply?of?public?services?for?people′s?livelihood?will?promote?the?supply?of?public?services?for?people′s?livelihood?of?local?governments?at?prefecture?level，?that?is，?the?supply?of?development?public?services?by?local?governments?at?prefecture?level?will?increase?with?the?increase?of?the?scale?of?general?government?bonds?at?provincial?level.?The?general?bond?issuance?of?provincial?government?can?regulate?the?supply?of?public?service?for?people′s?livelihood?by?the?municipal?investment?bond.?On?the?one?hand，?under?the?condition?that?the?provincial?government?attaches?great?importance?to?the?supply?of?people′s?livelihood?public?services，?the?supply?of?people′s?livelihood?public?services?by?the?local?governments?of?prefecture?level?cities?will?also?increase.?On?the?other?hand，?the?local?government?will?reduce?its?own?expenditure?because?of?the?provincial?government′s?expenditure?on?public?services?for?people′s?livelihood.?This?paper?shows?that?in?the?vertical?government?governance?system，?the?supply?mechanism?of?people′s?livelihood?public?services，?we?need?to?pay?attention?to?the?complex?mechanism?of?the?higher?government′s?role?in?the?lower?government.?While?mobilizing?the?enthusiasm?of?the?lower?government?in?providing?people′s?livelihood?public?services，?we?need?to?reasonably?determine?the?supply?scale?of?the?higher?government，?so?as?to?avoid?that?the?lower?government?may?reduce?the?input?of?people′s?livelihood?services?due?to?the?input?of?the?higher?government?Phenomenon?occurs.

Key?words：government?governance?level;?debt?financing;?public?services?for?people′s?livelihood;?hierarchical?linear?model

（責任編輯：關立新）