《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》的內(nèi)容解讀與思考

鐘萬梅

摘要：為進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作法治化、規(guī)范化、科學(xué)化，更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化等各項工作，國家檔案局于2021年10月20日發(fā)布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》。與《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》相比，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》在語言風(fēng)格和內(nèi)容條款上都體現(xiàn)了對新《檔案法》的遵循，充分吸收了檔案治理理念，更強(qiáng)化檔案安全建設(shè)，在規(guī)范性、科學(xué)性方面有較大提升。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作 檔案治理 部門規(guī)章

Abstract： In order to further strengthen the town？ ship archives work， promote the legalization， stan？ dardization and scientization of township archives work， and better serve the Rural Revitalization Strate？ gy， the modernization of grass-roots governance sys？ tem and governance capacity， the National Archives Administration issued The Measures for Township Ar？ chives Work on October 20， 2021. Compared with the Trial Measures for Township Archives Work， the Measures reflect the compliance with the new re？ vised Archives Law in terms of language style and content， fully absorb the concept of archives gover？ nance， strengthen the construction of archives securi？ ty， and greatly improve the standardization and scient？ ificity. However， there are still some problems， such as the expression of some words is not rigorous enough， the expression of some sentences is not clear enough， and the relevant provisions should be supplemented.

Keywords：Township archives work；Archives gov？ ernance；Departmental rules

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》），提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作能力和水平，更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化等各項工作，國家檔案局于2020年9月啟動了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》（檔發(fā)字〔1998〕1號）的修訂工作，并于2021年10月20日，以國家檔案局第18號令公布。修訂后的辦法為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》（以下簡稱《辦法》），于2022年1月1日起施行，同時《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）廢止。《辦法》以強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作責(zé)任落實(shí)、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作體制機(jī)制、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案業(yè)務(wù)建設(shè)、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案保管條件、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)為抓手[1]，旨在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作法治化、規(guī)范化和科學(xué)化建設(shè)，從而推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案事業(yè)的發(fā)展。本文將在介紹《辦法》主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對其進(jìn)行解讀和思考，并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的現(xiàn)狀提出改進(jìn)建議。

一、《辦法》的主要內(nèi)容

與《試行辦法》相比，《辦法》共有7章36條，就結(jié)構(gòu)而言，“第一章總則”“第二章機(jī)構(gòu)、人員及其職責(zé)”及最后一章“附則”保持不變；增加了“設(shè)施設(shè)備”和“檔案信息化”章節(jié)，分列為第三章和第六章；原來的第三章“文件材料的立卷與歸檔”保留，更名為“文件材料歸檔”列為第四章；原來的第四章“檔案的管理”和第五章“檔案的開發(fā)利用”合并為“檔案保管與利用”，列為第五章，增加了附件“鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表”。

（一）“總則”部分的內(nèi)容

“總則”明確了《辦法》的制定目的、制定依據(jù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的定義、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的地位及管理體制機(jī)制等內(nèi)容。

《辦法》的第一條明確了制定目的和制定依據(jù)。與《試行辦法》相比，制定目的由“為健全和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作，更好地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和農(nóng)民服務(wù)”變?yōu)椤盀榧訌?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作法治化、規(guī)范化、科學(xué)化”，在制定目的上，《辦法》站位更高，更強(qiáng)調(diào)依法治檔、對業(yè)務(wù)工作的具體規(guī)范并注重條款的合理性和科學(xué)性。在依據(jù)方面，《辦法》依據(jù)《檔案法》及有關(guān)法律法規(guī)，并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實(shí)際制定而成。新修訂的《檔案法》強(qiáng)化了檔案工作相關(guān)主體的職責(zé)，如對黨和各級人民政府、各級檔案主管部門、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及各級檔案館的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，加強(qiáng)了檔案工作的體制機(jī)制保障；與之對應(yīng)，《辦法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的分管領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門、檔案形成部門、上級檔案主管部門的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。《檔案法》跟進(jìn)檔案管理對象和手段的變化，增設(shè)了檔案信息化建設(shè)專章，為檔案信息化建設(shè)提供法治保障；《辦法》依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的特點(diǎn)，也增設(shè)了“檔案信息化”專章，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作中，主要面臨領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、體制機(jī)制不完善、人員不穩(wěn)定、工作經(jīng)費(fèi)缺乏、檔案難于集中管理和安全保管條件不足等問題，《辦法》對每個問題都提出了針對性的解決措施，特別是針對保管條件問題，增設(shè)了“設(shè)施設(shè)備”專章，對庫房條件和設(shè)施設(shè)備要求進(jìn)行了明確規(guī)定。

《辦法》的第二條界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的概念，相比《試行辦法》，該定義的調(diào)整主要體現(xiàn)在兩處：一是將形成主體中的“社會團(tuán)體”變?yōu)椤叭簣F(tuán)組織”，二是將形成領(lǐng)域的“在工作、業(yè)務(wù)活動中”改為“在各項活動中”。根據(jù)2016年修訂的《社會團(tuán)體登記管理條例》，社會團(tuán)體是指“中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”?！渡鐣F(tuán)體登記管理條例》規(guī)定了三類團(tuán)體不屬于社會團(tuán)體，包括參加政治協(xié)商會議的人民團(tuán)體，國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體及在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部活動的團(tuán)體，可見，社會團(tuán)體具有較強(qiáng)的“民間性”。而群團(tuán)組織主要指具有“官方”背景的團(tuán)體，如工會、婦女聯(lián)合會等，屬于上述非社會團(tuán)體類型。很顯然，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的一部分，與黨委、政府、人大并列的應(yīng)是群團(tuán)組織，新定義在表達(dá)上更科學(xué)、準(zhǔn)確。將“在工作、業(yè)務(wù)活動中”改為“各項活動中”，在表達(dá)上更準(zhǔn)確、簡明。

《辦法》的第三條明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的地位和作用，與《試行辦法》相比，突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的“基礎(chǔ)性、支撐性”作用，并明確其在“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中”的重要作用，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)中，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的新定位，有利于進(jìn)一步提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作重要性的認(rèn)識。

《辦法》的第四條至第七條是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作管理體制機(jī)制的規(guī)定。第四條明確了“三納入一解決”，與《試行辦法》相比，增加了“納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門和履行公共服務(wù)職能等機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍”，有助于進(jìn)一步落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案形成部門的歸檔責(zé)任，推動解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案難于集中管理的問題。第五條提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)管理的原則，維護(hù)檔案的完整與安全，便于利用”，與《檔案法》的表述一致，同時又兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作處于基層的特點(diǎn)，將“分級管理”改為“科學(xué)管理”。第六條明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作經(jīng)費(fèi)的來源，為落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作經(jīng)費(fèi)提供制度保障。第七條明確了上級檔案主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的職責(zé)，提出“縣級以上地方檔案主管部門根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，協(xié)調(diào)有關(guān)部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作給予政策、資金、項目等方面的支持”，有利于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的支持力量，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的發(fā)展。

（二）“機(jī)構(gòu)、人員及其職責(zé)”部分的內(nèi)容

本章對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、人員要求等進(jìn)行了規(guī)定?！掇k法》的第八條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)明確分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，“建立檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制，處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的重要事項”，相比《試行辦法》提出的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人民政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”，要求更具體、明確、便于執(zhí)行。

《辦法》的第九條要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)確定檔案機(jī)構(gòu)或崗位（簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門）主管本鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作，是對《檔案法》關(guān)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指定人員負(fù)責(zé)管理本機(jī)關(guān)的檔案，并對所屬單位、基層群眾性自治組織等的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”規(guī)定的進(jìn)一步貫徹落實(shí)，有助于推動解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作中面臨的檔案工作人員無崗位的問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作提供組織保障。第九條關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門職責(zé)的規(guī)定中，在原有貫徹執(zhí)行檔案工作有關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、對所轄單位進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)、做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案“收、管、存、用”的基礎(chǔ)上，增加了建章立制，加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)，開展檔案宣傳、培訓(xùn)、統(tǒng)計工作，維護(hù)檔案安全等方面的職責(zé)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門的履職能力提出了更高的要求，這也是新時代推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作發(fā)展的必然要求。

《辦法》的第十條提出了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人員的要求，將原來的“應(yīng)具備高中以上文化程度，具有檔案專業(yè)知識”改為“應(yīng)當(dāng)政治可靠、忠于職守，具備做好檔案工作所需要的知識與技能”，刪去了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人員的學(xué)歷要求，更突出“政治可靠、忠于職守”的檔案職業(yè)品質(zhì)，與《檔案法》對檔案工作人員“應(yīng)當(dāng)忠于職守，遵紀(jì)守法，具備相應(yīng)的專業(yè)知識與技能”的要求保持一致?！掇k法》保留了“保持相對穩(wěn)定”的要求，并將《試行辦法》“第四章檔案的管理”中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門人員調(diào)動時，應(yīng)辦理交接手續(xù)”前移，放在本條，更科學(xué)、合理。

《辦法》的第十一條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位檔案工作做了原則性的規(guī)定，要求“指定人員負(fù)責(zé)檔案工作，確保檔案完整、安全，便于利用”，《試行辦法》同時還對村民委員會檔案工作提出了要求，由于國家已于2018年出臺了《村級檔案管理辦法》，對村級組織檔案工作有專門規(guī)定，故在本辦法中刪去了對村級檔案工作的要求。

《辦法》第十二條要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檔案室建設(shè)，并鼓勵有條件的設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館，與《試行辦法》的此條規(guī)定相比，表達(dá)更簡明。

（三）“設(shè)施設(shè)備”部分的內(nèi)容

相比《試行辦法》，本章屬于新增章節(jié)，共有5條內(nèi)容，明確了館舍布置、庫房建設(shè)與管理、檔案裝具等方面的要求，以增進(jìn)檔案庫房的規(guī)范化建設(shè)，為檔案安全保管提供保障。

確保檔案安全是做好檔案工作的底線，而合格的檔案庫房環(huán)境又是確保檔案安全的底線。受限于主客觀等各方面的因素，當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在檔案庫房條件差、檔案保管狀況堪憂的問題，《辦法》專設(shè)一章規(guī)定檔案的庫房環(huán)境要求，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案安全保管現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)?！掇k法》第十三條要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)置適宜的“檔案庫房、業(yè)務(wù)和技術(shù)用房、辦公用房”，重點(diǎn)對庫房分區(qū)和面積做了要求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案館舍布置提供了規(guī)范性依據(jù)。第十四條規(guī)定了庫房選址要求，要求遠(yuǎn)離“自然災(zāi)害易發(fā)地段和易燃易爆等場所，不得毗鄰可能危及檔案安全的用房，不宜設(shè)置在地下”。第十五條規(guī)定應(yīng)配備必要的設(shè)施設(shè)備滿足庫房的“八防”要求。第十六條對各類檔案裝具提出了要求，特別規(guī)定了使用密集架的庫房條件。第十七條要求應(yīng)加強(qiáng)檔案庫房管理，“定期檢查檔案設(shè)施設(shè)備運(yùn)行狀況，發(fā)現(xiàn)問題及時采取措施提出要求”。這些規(guī)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案庫房的規(guī)范化建設(shè)提供了依據(jù)。

（四）“文件材料歸檔”部分的內(nèi)容

本章對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料的歸檔工作進(jìn)行了規(guī)定?！对囆修k法》在“文件材料的立卷及歸檔”中主要對文件材料積累期的管理、文件材料立卷的具體操作和歸檔要求進(jìn)行了規(guī)定。與之相比，《辦法》增加了對文件制成材料的要求，第十八條規(guī)定應(yīng)采用“耐久、可靠、滿足長期保存要求的記錄載體和記錄方式”，體現(xiàn)了對檔案安全的前端控制；明確了歸檔范圍和保管期限，制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》（在附件），歸檔范圍涉及黨群、行政、司法民政綜治、城建、財政經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)等各項工作領(lǐng)域，涵蓋文書、科技、會計、聲像和實(shí)物等各門類，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的收集、進(jìn)一步建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案資源體系建設(shè)提供了制度保障。在整理方面的規(guī)定更科學(xué)，《試行辦法》主要局限于對文書類文件的分類、排列、編目等立卷工作的具體規(guī)定，而《辦法》明確了歸檔范圍，對文件的整理規(guī)定兼顧了各門類文件整理方法的不同，提出整理各門類文件的依據(jù)規(guī)范，省去了具體的操作細(xì)節(jié)，更簡潔、科學(xué)；對各類文件歸檔的時間進(jìn)行了規(guī)定；規(guī)定應(yīng)當(dāng)歸檔的文件材料，“任何部門和個人不得拒絕歸檔或據(jù)為己有”，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的集中統(tǒng)一管理，進(jìn)一步確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的安全。

（五）“檔案保管與利用”部分的內(nèi)容

本章主要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案保管、到期鑒定、利用、統(tǒng)計、向縣級綜合檔案館移交、安全等方面進(jìn)行了規(guī)定。對比《試行辦法》，《辦法》將“檔案的管理”和“檔案的開發(fā)利用”部分的內(nèi)容進(jìn)行了整合、優(yōu)化，刪去了檔案整理和“建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案及有關(guān)資料、圖書、信息中心”的條款，將庫房要求拓展另設(shè)專章，將工作交接手續(xù)的規(guī)定移至第二章，對“檔案的開發(fā)利用”章節(jié)的其余條款合并為一條，并新增了檔案移交和建立檔案安全機(jī)制的條款。

《辦法》第二十三條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位檔案的管理主體、涉密檔案的管理進(jìn)行了規(guī)定?！掇k法》規(guī)定若不具備安全保管條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位檔案可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門代管，這與《試行辦法》一脈相承，但取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案安全保管條件不足時由縣（市）檔案館代管的規(guī)定，這表明了國家對加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案保管條件的決心。

《辦法》第二十四條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的到期鑒定、銷毀工作進(jìn)行了規(guī)定?！对囆修k法》側(cè)重于對檔案鑒定過程進(jìn)行描述，但對鑒定的定性（屬于初始鑒定還是到期鑒定）表述不清，對銷毀的規(guī)定較粗略，相比而言，《辦法》將鑒定工作明確為到期鑒定，并對檔案銷毀的要求做了更明確的規(guī)定，如“經(jīng)鑒定確無保存價值的檔案”才予以銷毀，并應(yīng)永久保存鑒定報告與銷毀清冊。

《辦法》第二十五條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案利用工作進(jìn)行了規(guī)定，包括應(yīng)當(dāng)編制檢索工具、做好檔案資源開發(fā)利用、規(guī)范利用程序、開展利用效果登記。第二十六條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案統(tǒng)計工作進(jìn)行了規(guī)定，相比《試行辦法》，將統(tǒng)計的頻率由“每年”改為“定期”，統(tǒng)計的內(nèi)容由檔案的“收進(jìn)、移出、保管、利用等情況”改為“檔案保管、檔案利用、設(shè)施設(shè)備和人員等情況”，增加了對設(shè)施設(shè)備和人員統(tǒng)計的要求。

相比《試行辦法》，《辦法》的第二十七、二十八條屬于新增條款，第二十七條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門應(yīng)按規(guī)定向縣級綜合檔案館移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案，并同時移交檢索工具和編研成果。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門屬于基層檔案機(jī)構(gòu)，僅建立檔案室的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚不具備永久保管檔案的能力，應(yīng)按規(guī)定向縣級檔案館移交檔案，此規(guī)定明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)檔案向縣級綜合檔案館的移交責(zé)任，有利于理順兩者之間的關(guān)系。第二十八條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)建立健全檔案安全工作機(jī)制，加強(qiáng)檔案的應(yīng)急管理，確保檔案安全。天災(zāi)人禍、突發(fā)事件是影響檔案安全的重要因素，檔案部門除了做好常規(guī)的庫房管理外，還應(yīng)當(dāng)建立健全檔案安全工作機(jī)制，制定應(yīng)急預(yù)案并加強(qiáng)演練，以提升應(yīng)急處置能力，確保檔案的安全。此條規(guī)定為進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案安全建設(shè)提供制度保障。

（六）“檔案信息化”部分的內(nèi)容

“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”[2]，為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)，貫徹落實(shí)《檔案法》精神，《辦法》新增“檔案信息化”章節(jié)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)的要求。

《辦法》第二十九條從整體上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)的要求，包括應(yīng)加強(qiáng)檔案信息化工作，使其與各項信息化工作協(xié)調(diào)發(fā)展，政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)考慮檔案管理需求等。其中提出的“將檔案查閱服務(wù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)事項”，有利于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案利用服務(wù)工作，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案“為民服務(wù)”的理念。

《辦法》第三十條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位開展檔案信息化建設(shè)的具體任務(wù)和要求，包括配備必要的信息化設(shè)施設(shè)備、使用檔案管理信息系統(tǒng)、開展檔案數(shù)字化和電子文件管理工作、推進(jìn)數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化的具體落實(shí)指明方向。

《辦法》第三十一條規(guī)定應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字檔案資源成果管理，對受托開展檔案信息化服務(wù)的其他機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)督。第三十二條對縣級檔案主管部門在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化方面的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，要求履行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)職責(zé)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)提供保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)整體水平較低，較缺乏資金、專業(yè)人才和技術(shù)支持，因此，加強(qiáng)縣級檔案主管部門的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)職責(zé)就非常必要，尤其有利于推進(jìn)區(qū)域性鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)的發(fā)展。

《辦法》第三十三條規(guī)定縣級綜合檔案館應(yīng)當(dāng)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化建設(shè)，為檔案數(shù)字資源備份提供便利。由于數(shù)字資源自身的“脆弱性”，對其開展多形式的備份是保障安全的有效措施，縣級綜合檔案館在庫房條件、技術(shù)和管理方面均相對優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門，加強(qiáng)縣級綜合檔案館對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化的支持，有利于進(jìn)一步保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案數(shù)字資源的安全。

（七）“附則”部分的內(nèi)容

《辦法》的第三十四條規(guī)定《辦法》的解釋權(quán)歸國家檔案局所有。《辦法》考慮到各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作水平的差異性，第三十五條規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市可結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。第三十六條規(guī)定《辦法》自2022年1月1日起施行，《試行辦法》同時廢止。

二、《辦法》的主要特點(diǎn)

（一）遵循新修訂《檔案法》規(guī)定

新修訂的《檔案法》根據(jù)新形勢新任務(wù)，在理順檔案工作體制機(jī)制、健全檔案管理制度、構(gòu)建檔案安全體系、加大檔案開放利用、推動檔案信息化建設(shè)等方面進(jìn)行了全面的優(yōu)化和升級，“為新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅強(qiáng)法治保障”[3]。作為新《檔案法》施行后出臺的部門規(guī)章，《辦法》在語言風(fēng)格和內(nèi)容條款上都體現(xiàn)了對新《檔案法》的遵循。在語言風(fēng)格方面，《辦法》采用與《檔案法》相同的語言風(fēng)格，條款中大量使用“主語應(yīng)當(dāng)xxx”的祈使句，與《試行辦法》相比發(fā)生顯著變化，對權(quán)責(zé)的規(guī)定更加清晰、簡明。在內(nèi)容條款方面，如前文分析，《辦法》很多條款根據(jù)新《檔案法》并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作實(shí)際進(jìn)行了調(diào)整，在理順檔案工作體制機(jī)制、檔案管理、檔案安全及檔案信息化建設(shè)等方面得到加強(qiáng)。

（二）吸收檔案治理理念

隨著“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”國家全面深化改革的總目標(biāo)的提出，檔案領(lǐng)域也在積極推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出要“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)”。在學(xué)術(shù)研究方面，學(xué)界對“治理”及“檔案治理”開展了研究，并取得了較豐富的研究成果，如肯定了檔案在國家治理、社會治理中的積極作用，對檔案治理內(nèi)涵的理解基本達(dá)成共識：認(rèn)為檔案治理需要多元主體參與，其中黨委和政府起領(lǐng)導(dǎo)作用，檔案主管部門起主導(dǎo)作用，各級各類檔案機(jī)構(gòu)、社會組織與個人起協(xié)同作用；認(rèn)為檔案治理需基于一定的規(guī)則，主要是法律法規(guī)制度。[4][5]《辦法》在條款的制定中，充分吸收了檔案治理方面的相關(guān)研究成果，如明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的作用；規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、縣級檔案主管部門、縣級綜合檔案館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案形成部門等多元主體的職責(zé)；加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案文件歸檔、檔案安全及信息化建設(shè)等方面的制度建設(shè)。

（三）強(qiáng)化檔案安全建設(shè)

與《試行辦法》相比，《辦法》更突出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案安全的重視。在36條規(guī)定中，涉及檔案安全的規(guī)定達(dá)12條，占總條款的1/3。對檔案安全的要求貫穿了《辦法》的始終：在“總則”部分，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作應(yīng)“維護(hù)檔案的完整與安全”；在“機(jī)構(gòu)、人員及其職責(zé)”部分，將“維護(hù)檔案安全”加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門的工作職責(zé)；增設(shè)“設(shè)施設(shè)備”專章，明確了從庫房選址建設(shè)、庫房內(nèi)部分區(qū)設(shè)置、設(shè)施設(shè)備配備、檔案裝具選用到檔案庫房管理的要求，確保檔案保管安全；在“文件材料歸檔”部分，規(guī)定應(yīng)使用耐久、滿足長期保存的記錄載體和方式，規(guī)定任何部門和個人不得拒絕歸檔，從前端到全程都體現(xiàn)了對檔案安全的重視；在“檔案保管與利用”部分，要求建立健全檔案安全工作機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急演練，以降低自然災(zāi)害和突發(fā)事件對檔案安全造成的影響；在“檔案信息化”部分，重視檔案信息化建設(shè)中的安全問題，要求加強(qiáng)對檔案數(shù)字資源成果管理，加強(qiáng)對檔案數(shù)字化或信息化受托方的監(jiān)督，確保檔案信息安全。

（四）體現(xiàn)規(guī)范性、科學(xué)性

《辦法》明確將推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的規(guī)范化、科學(xué)化列入制定目標(biāo)。與《試行辦法》相比，《辦法》整體內(nèi)容在規(guī)范性、科學(xué)性方面有較大提升。在規(guī)范性方面，《辦法》注重體制機(jī)制建設(shè)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級檔案主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各機(jī)關(guān)的職責(zé)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的健康發(fā)展提供體制機(jī)制保障；注重制度建設(shè)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案部門不僅要貫徹執(zhí)行檔案工作相關(guān)法律法規(guī)、方針政策，還要求其自身具有建章立制的能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理制度化、規(guī)范化；在具體業(yè)務(wù)層面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料的收集、整理、檔案庫房建設(shè)、檔案利用、鑒定、統(tǒng)計和檔案信息化建設(shè)做出了具體規(guī)定，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人員對照開展工作。[6]在科學(xué)性方面，有關(guān)規(guī)定更具彈性和靈活性，如第十九條提出在機(jī)構(gòu)或職能發(fā)生重大變化時應(yīng)及時修訂文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，第三十五條兼顧各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作水平的差異，允許各地區(qū)結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則；此外，相關(guān)條款的制定、調(diào)整充分考慮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案的變化發(fā)展情況，在制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》時，除了文書類，還將科技類、會計類、聲像類和實(shí)物類文件材料納入了歸檔范圍，在整理規(guī)定中，對文書類、科技類、會計類、聲像類、實(shí)物類文件及電子文件的整理依據(jù)進(jìn)行了說明，相比《試行辦法》，規(guī)定更科學(xué)。

三、對進(jìn)一步完善《辦法》內(nèi)容的相關(guān)建議和思考

（一）建議補(bǔ)充獎勵性條款

《檔案法》第九條規(guī)定，“對在檔案收集、整理、保護(hù)、利用等方面做出突出貢獻(xiàn)的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作存在檔案人員不穩(wěn)定、工作積極性不高等方面的問題，應(yīng)采取必要的激勵措施，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作人員的積極性。《試行辦法》中也有“對工作中取得顯著成績的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人民政府應(yīng)給予表彰和獎勵”的規(guī)定，但在修訂時沒有保留。因此，為貫徹《檔案法》精神，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作人員的積極性，建議補(bǔ)充獎勵性條款，可在《辦法》第十一條后面新增一條，內(nèi)容為“對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案收集、整理、保護(hù)、利用、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及村級組織開展監(jiān)督、指導(dǎo)等方面做出突出貢獻(xiàn)的集體和個人，縣級檔案主管部門及有關(guān)單位給予表彰、獎勵”。

（二）建議強(qiáng)化縣級檔案主管部門的主導(dǎo)作用

檔案治理研究表明，檔案主管部門在檔案治理中起主導(dǎo)作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案治理中，應(yīng)發(fā)揮縣級檔案主管部門的主導(dǎo)作用。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作開展得較好的地區(qū)，縣級檔案主管部門起到了關(guān)鍵作用，如常熟市檔案局統(tǒng)攬全局，建立了縣域城鄉(xiāng)一體化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理的新模式，有效地提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)檔案的管理水平；[7]濱州市檔案局通過多種措施，“使全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案管理站檔案室均達(dá)到省級先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)”[8]。從現(xiàn)實(shí)情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作存在領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作重視不夠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作人員不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高等問題，要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作高質(zhì)量發(fā)展，必須加強(qiáng)縣級檔案主管部門的主導(dǎo)作用，在制度上對縣級檔案主管部門的有關(guān)職責(zé)給予明確。目前《辦法》涉及縣級檔案主管部門的相關(guān)規(guī)定在第五條、第七條、第十九條和第三十二條中，內(nèi)容涉及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作進(jìn)行“監(jiān)督、指導(dǎo)”的原則性規(guī)定，對有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)以給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作政策、資金、項目方面的支持，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件材料歸檔范圍和保管期限表的審核及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案信息化工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，然而，對縣級檔案主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案人才培養(yǎng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查等方面的職責(zé)規(guī)定尚欠缺，建議后續(xù)補(bǔ)充相應(yīng)的條款。

《辦法》的頒布施行標(biāo)志著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作進(jìn)一步走向法治化、規(guī)范化和科學(xué)化，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供更好的檔案服務(wù)。但是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的現(xiàn)狀出發(fā)，如何更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作的高質(zhì)量發(fā)展，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作提供更完善的制度依據(jù)，《辦法》還有進(jìn)一步健全和完善的空間。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1][6]《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》正式發(fā)布國家檔案局有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問[N].中國檔案報，2021-11-08（001）.

[2][3]國家檔案局政策法規(guī)研究司.新修訂的《中華人民共和國檔案法》解讀[J].中國檔案，2020（7）：24-25.

[4]常大偉.檔案治理的內(nèi)涵解析與理論框架構(gòu)建[J].檔案學(xué)研究，2018（5）：14-18.

[5]李孟秋.檔案治理的涵義、內(nèi)容與內(nèi)在邏輯——基于中外治理觀的審視[J].檔案與建設(shè)，2020（8）：40-44.

[7]郭重慶.探索縣域城鄉(xiāng)一體化鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)檔案管理新模式[J].檔案與建設(shè)，2015（11）：73-76.

[8]劉軍，高淑姬.實(shí)施鄉(xiāng)村振興檔案保駕護(hù)航——努力推動新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案工作高質(zhì)量發(fā)展[J].山東檔案，2018（4）：71-72.

作者單位：1.中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院2.海南醫(yī)學(xué)院檔案館