氣候變化視角下農(nóng)村基層公共衛(wèi)生安全治理研究

王向陽(yáng) 常麗君

摘要：本文簡(jiǎn)要介紹了國(guó)內(nèi)外氣候變化研究情況，基于強(qiáng)化多部門(mén)聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制，聚焦弱勢(shì)和貧困群體、農(nóng)村社區(qū)和基層公共衛(wèi)生工作者適應(yīng)氣候變化能力的提升進(jìn)行探索，提出加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的中國(guó)基層公共衛(wèi)生安全治理能力建設(shè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：適應(yīng)氣候變化 農(nóng)村 公共衛(wèi)生 安全治理

習(xí)近平總書(shū)記指出：“抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。要健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，織密織牢第一道防線(xiàn)?！彪S著新冠肺炎疫情在全球的持續(xù)大流行，今年將是全球疫病防控年，成為全球主要矛盾、焦點(diǎn)和主基調(diào)。亟待健全我國(guó)農(nóng)村、社區(qū)等基層公共衛(wèi)生安全治理體系，強(qiáng)化和提升弱勢(shì)和貧困群體，以及農(nóng)村社區(qū)和基層公共衛(wèi)生工作者適應(yīng)氣候變化能力。

一、國(guó)內(nèi)外氣候變化研究綜述

針對(duì)氣候變化對(duì)于人類(lèi)健康的影響，國(guó)內(nèi)外進(jìn)行了大量的學(xué)術(shù)研究，研究表明，氣候變化是人類(lèi)社會(huì)在21世紀(jì)面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，在全球范圍內(nèi)對(duì)于冰川融化帶來(lái)的病毒通過(guò)候鳥(niǎo)遷徙傳播及食源性疾病的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警至關(guān)重要。

（一）國(guó)外研究聚焦氣候變化對(duì)動(dòng)物媒介傳播疾病的影響

世界衛(wèi)生組織研究表明，非黑色素瘤皮膚癌的發(fā)生率在2050年后可增加6%～35%；全球氣溫每升高約1℃，登革熱的潛在傳染危險(xiǎn)將增加31‰～47‰。佛羅倫薩·?？说龋?019）研究了氣候變化對(duì)媒介傳播疾病的影響，瘧疾、黃熱病、萊姆病、鼠疫、登革熱和利什曼病等每年會(huì)導(dǎo)致全球70萬(wàn)人死亡。蓋茨基金會(huì)（2020）研究顯示，全球氣候變化加劇背景下，從艾滋病、非典、中東急性呼吸癥、埃博拉，再到新型冠狀病毒肺炎，均是動(dòng)物作為宿主而傳播到人類(lèi)身上的病毒。

（二）近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者也在氣候變化與人類(lèi)健康的相關(guān)研究取得了積極進(jìn)展，而成果的應(yīng)用有待加強(qiáng)

在全國(guó)層面，基于不利環(huán)境溫度給多種疾病死亡風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的負(fù)面影響得到首次估算，受到上述負(fù)面影響的城市與人群分布特征得到探索（闞海東等，2018）。殷倩等（2019）聚焦氣候變化對(duì)人類(lèi)健康的作用機(jī)制研究獲得新進(jìn)展，除了MMT（死亡溫度），他們引入了易獲取的MFT（最頻溫度）因子，首次估計(jì)了全球的MMT。

（三）針對(duì)適應(yīng)氣候變化的基層公共安全能力建設(shè)問(wèn)題的研究同樣取得積極成果，面臨的挑戰(zhàn)是多學(xué)科、多部門(mén)的合作機(jī)制有待加強(qiáng)

施小明（2017）、馬文軍等（2018）提出應(yīng)重視大氣污染和氣候變化急性健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與適應(yīng)研究，如何減緩風(fēng)險(xiǎn)、提高公眾適應(yīng)成為極為急迫的研究課題。趙英民（2019）指出，全面提升適應(yīng)氣候變化的公共衛(wèi)生治理能力，加快建立高溫?zé)崂伺c居民健康風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)的早期預(yù)警系統(tǒng)，建立健全健康調(diào)查、監(jiān)測(cè)和極端天氣風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度與標(biāo)準(zhǔn)體系，制定適應(yīng)氣候變化的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案，健全適應(yīng)氣候變化的救援機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的疫情動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、疾病防控和影響因子的研究。

（四）雖然針對(duì)農(nóng)村、社區(qū)基層公共衛(wèi)生安全治理能力建設(shè)存在的問(wèn)題開(kāi)展研究并取得進(jìn)展，但基層弱勢(shì)群體適應(yīng)氣候變化的背景研究有待深入

王琛?。?017）研究認(rèn)為，服務(wù)內(nèi)容落實(shí)不到位、人力資源匱乏、服務(wù)管理體制不順、經(jīng)費(fèi)來(lái)源保障不力、政策激勵(lì)導(dǎo)向不明等是制約基層公共衛(wèi)生服務(wù)能力提高的主因。俞祖成（2020）提出目前城鄉(xiāng)基層社區(qū)在疫情防控工作中普遍面臨工作人手不足、信息溝通不暢、法律意識(shí)不強(qiáng)、防控手段單一、志愿者動(dòng)員困難、居民情緒疏導(dǎo)方法缺乏、居民恐慌心理消解不足以及特殊群體關(guān)懷不足等一系列問(wèn)題。劉遠(yuǎn)立等（2020）則提出充分發(fā)揮基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和家庭醫(yī)生的“守門(mén)人”作用。

二、適應(yīng)氣候變化的農(nóng)村基層公共衛(wèi)生安全治理研究邏輯框架

（一）農(nóng)村基層公共衛(wèi)生安全治理結(jié)構(gòu)和體系有待完善，使用多學(xué)科方法具有必要性與緊迫性

研究表明，我國(guó)現(xiàn)有針對(duì)農(nóng)村、社區(qū)居民和弱勢(shì)群體適應(yīng)氣候變化的健康風(fēng)險(xiǎn)管理模式，有待加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成和制度創(chuàng)新，衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、氣象、農(nóng)業(yè)農(nóng)村各部門(mén)管理目標(biāo)碎片化，基層公共衛(wèi)生安全治理結(jié)構(gòu)和體系有待完善。其中，災(zāi)害管理學(xué)忽視氣候變化帶來(lái)的復(fù)雜健康影響，而聚焦極端天氣災(zāi)害的災(zāi)后救援與應(yīng)急管理。人類(lèi)生物氣象學(xué)則聚焦大氣成分變化和氣象因素在廣闊尺度上對(duì)大眾健康的影響，重點(diǎn)為城市熱島效應(yīng)和不利氣象條件。預(yù)防醫(yī)學(xué)研究則更加聚焦健康效應(yīng)評(píng)價(jià)，卻忽視社會(huì)因素和宏觀(guān)政策背景的作用。

（二）提煉出健全農(nóng)村基層公共衛(wèi)生安全治理體系的戰(zhàn)略路徑、戰(zhàn)略任務(wù)、戰(zhàn)略目標(biāo)等若干重大研究問(wèn)題

戰(zhàn)略路徑——優(yōu)化中國(guó)農(nóng)村、社區(qū)等基層公共衛(wèi)生安全治理結(jié)構(gòu)和體系、加大改革系統(tǒng)集成和制度創(chuàng)新力度。戰(zhàn)略任務(wù)——實(shí)現(xiàn)人防、技防、物防三位一體：在人防領(lǐng)域——基于多學(xué)科方法構(gòu)建新的多部門(mén)聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制；在物防領(lǐng)域——將氣候變化適應(yīng)重點(diǎn)和基礎(chǔ)醫(yī)療公共衛(wèi)生防控資源聚焦于農(nóng)村、脆弱社區(qū)；在技防領(lǐng)域——改進(jìn)現(xiàn)有與氣候變化敏感因子相結(jié)合的監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)。戰(zhàn)略目標(biāo)——全面提升適應(yīng)氣候變化的基層公共衛(wèi)生安全治理目標(biāo)系統(tǒng)性和整體防控能力。

（三）研究重點(diǎn)聚焦農(nóng)村基層公共衛(wèi)生安全治理能力建設(shè)，研究難點(diǎn)在于多部門(mén)通力合作、技術(shù)路線(xiàn)選擇和氣候變化引起中國(guó)區(qū)域健康風(fēng)險(xiǎn)的深度研究

重點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層公共衛(wèi)生安全治理能力建設(shè)，尤其加強(qiáng)環(huán)境衛(wèi)生綜合服務(wù)例如水資源、衛(wèi)生設(shè)施、疫苗接種，有效應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)城鄉(xiāng)弱勢(shì)居民群體攝取營(yíng)養(yǎng)的沖擊。

難點(diǎn)之一是多部門(mén)通力合作，深入開(kāi)展氣候變化和極端天氣對(duì)大眾健康的不利影響與相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，加強(qiáng)傳染病監(jiān)測(cè)和控制病媒，發(fā)展氣候、環(huán)境、健康三者整合的監(jiān)測(cè)方式。一方面基于針對(duì)氣候敏感性疾病的早期預(yù)警和監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)，向大眾提供匹配的氣候與氣象服務(wù)，另一方面用于指導(dǎo)公共衛(wèi)生相關(guān)規(guī)劃與政策。

難點(diǎn)之二是在設(shè)計(jì)適應(yīng)氣候變化的公共政策時(shí)，基于氣候決策給農(nóng)村、脆弱社區(qū)居民健康帶來(lái)的協(xié)同效益和潛在影響，制定性?xún)r(jià)比較高和被大眾廣為認(rèn)可的技術(shù)路線(xiàn)。

難點(diǎn)之三是加強(qiáng)研究全球變暖如何改變天氣模式并引起中國(guó)區(qū)域健康風(fēng)險(xiǎn)的變化，探索其災(zāi)難性健康后果的出現(xiàn)時(shí)間和閾值，健全氣候變化造成中國(guó)區(qū)域健康風(fēng)險(xiǎn)的檢測(cè)和歸因方法，研究氣候變化如何影響農(nóng)村、脆弱社區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)設(shè)施和功能，以及如何將氣候變化適應(yīng)納入衛(wèi)生部門(mén)的發(fā)展規(guī)劃等。

三、多管齊下健全適應(yīng)氣候變化的農(nóng)村基層公共衛(wèi)生安全治理體系

（一）強(qiáng)化依法應(yīng)急管理意識(shí)，健全早期監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)

完善疫情及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，健全極端天氣氣候事件與健康監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)（含食源性疾?。?，對(duì)極端天氣氣候事件所導(dǎo)致的健康危害進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、分析和評(píng)估，加強(qiáng)現(xiàn)有天氣和健康監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，拓展早期監(jiān)測(cè)內(nèi)容。全球氣候變化導(dǎo)致北極冰川加速融化和臭氧層破壞，因而帶來(lái)超級(jí)病毒（細(xì)菌）在全球傳播，其所引起的食源性疾病在全球暴發(fā)越來(lái)越成為大概率事件。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際合作，加快聚焦該領(lǐng)域進(jìn)行前瞻性研究與跟蹤，在全國(guó)建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，并與我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生預(yù)警響應(yīng)機(jī)制有效銜接。

（二）增加對(duì)適應(yīng)氣候變化的農(nóng)村基層公共衛(wèi)生安全治理體系的投資

各級(jí)財(cái)政加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，根據(jù)極端天氣變化狀況，優(yōu)化農(nóng)村、社區(qū)基層公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)布局，加大農(nóng)村、社區(qū)基層公共衛(wèi)生人才梯隊(duì)培養(yǎng)力度，增加基層公共衛(wèi)生服務(wù)人員激勵(lì)提升渠道，激勵(lì)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)。

（三）健全基于多學(xué)科多部門(mén)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

有針對(duì)性開(kāi)展氣候變化對(duì)公眾健康的影響與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將農(nóng)村、社區(qū)基層社區(qū)居民健康納入氣候決策過(guò)程，健全氣候變化造成中國(guó)區(qū)域健康風(fēng)險(xiǎn)的檢測(cè)和歸因方法。明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件農(nóng)村、社區(qū)基層應(yīng)對(duì)責(zé)任主體，健全疾病預(yù)防控制體系、突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制和儲(chǔ)備體系，完善應(yīng)急預(yù)案，將分級(jí)診療制度、傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警等進(jìn)行有效整合。

（四）實(shí)施適應(yīng)氣候變化的公共衛(wèi)生應(yīng)急（救援）預(yù)案演練考核

著力提高地方政府治理能力，加強(qiáng)各級(jí)地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，并納入干部年度培訓(xùn)計(jì)劃。應(yīng)根據(jù)極端天氣變化、交通狀況、人口密集度等定期完善、修訂應(yīng)急（救援）預(yù)案，國(guó)家疾病控制和應(yīng)急主管部門(mén)將地方政府突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案演練考核作為年度重點(diǎn)工作。

（五）提升農(nóng)村基層弱勢(shì)群體和衛(wèi)生工作者適應(yīng)氣候變化的能力

聚焦農(nóng)村、脆弱社區(qū)和貧困群體進(jìn)行特殊關(guān)懷，大力開(kāi)展氣候變化對(duì)人體健康的影響以及提升農(nóng)村、社區(qū)等基層衛(wèi)生工作者適應(yīng)氣候變化能力的科普宣傳與培訓(xùn)。

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（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院首都師范大學(xué)）責(zé)任編輯：宗宇翔