政府規(guī)制在江蘇省幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理中存在的問(wèn)題及原因分析

馬崗峰 田國(guó)祥 呂廣霞 郁超然

(徐州幼兒師范高等專科學(xué)校體育系 江蘇徐州 221000)

2015年，國(guó)家體育總局“十三五”規(guī)劃宣布，計(jì)劃到2020年，全國(guó)體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過(guò)3萬(wàn)億元，體育培訓(xùn)行業(yè)總規(guī)模將達(dá)2000 億元，體育培訓(xùn)行業(yè)逐漸發(fā)展壯大，幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)始應(yīng)運(yùn)而生。2020年6月，體育總局、教育部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范社會(huì)體育俱樂(lè)部發(fā)展的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)從多個(gè)角度闡述了對(duì)社會(huì)體育俱樂(lè)部的支持，并且針對(duì)目前社會(huì)體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題提出了相關(guān)規(guī)范，強(qiáng)化政府監(jiān)督管理。雖然國(guó)家在校外體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理方面出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)定，不斷打出“重拳”和“組合拳”，下大力氣治理體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，政府規(guī)制的效果越來(lái)越好，但是隨著各種因素的制約，良好的政策不能完全落地，執(zhí)行力也受到制約，方法和手段適應(yīng)不了新形勢(shì)的變化等，各種亂象不斷呈現(xiàn)。所以，只有究其真正的原因，才能確保幼兒體育培訓(xùn)市場(chǎng)的穩(wěn)定、有序和安全。

1 研究對(duì)象和方法

1.1 研究對(duì)象

該文以江蘇省幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門作為研究對(duì)象，主要調(diào)查了政府監(jiān)管部門在監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題。

1.2 研究方法

1.2.1 調(diào)查法

對(duì)具有代表性的30 家幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家長(zhǎng)、監(jiān)管部門工作人員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查和訪談，涉及各個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，得到單位規(guī)模、政府管理、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、教學(xué)模式和內(nèi)容、受教育者反饋等方面真實(shí)的資料，并進(jìn)行分析。

1.2.2 數(shù)理統(tǒng)計(jì)法

該文所有問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果均運(yùn)用Excel 進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入、整理和圖表制作，確保該文所用數(shù)據(jù)的科學(xué)、可靠。

2 結(jié)果與分析

2.1 江蘇省幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)政府規(guī)制的現(xiàn)狀及問(wèn)題

2.1.1 機(jī)構(gòu)接受的政策宣傳效應(yīng)較低，國(guó)家政策不能完全落地

對(duì)于幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理者來(lái)說(shuō)，學(xué)懂、弄通相關(guān)校外培訓(xùn)的法律法規(guī)和規(guī)定是工作前提，從而不違反政府規(guī)制的要求。圖1 顯示，很了解相關(guān)規(guī)制的法律法規(guī)的只占到20%，完全不了解的占到13.33%，可以看出只有1/5的幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)知曉相關(guān)規(guī)定，只有知曉才有可能去遵守，對(duì)于66.67%的半知半解的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，極大概率會(huì)出現(xiàn)違規(guī)行為。

圖1 培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)管理方面相關(guān)法律法規(guī)的知曉率

對(duì)于政府的相關(guān)管理部門來(lái)說(shuō)，向轄區(qū)內(nèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)傳達(dá)上級(jí)通知和政策是首要任務(wù)。同時(shí)，政府相關(guān)部門要采取座談會(huì)、通報(bào)會(huì)、學(xué)習(xí)研討會(huì)等形式對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行思想教育，只有占據(jù)了思想高地，才能引起重視［1］。

2.1.2 監(jiān)管部門權(quán)責(zé)關(guān)系雜亂，沒(méi)有發(fā)揮最大效用

每一個(gè)幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都不是獨(dú)立存在，它和監(jiān)管部門形成了“發(fā)展共同體”，形成了相互制約和促進(jìn)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。政府對(duì)機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管需要各個(gè)部門各負(fù)其責(zé)、通力合作，形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，才能有助于問(wèn)題的解決。調(diào)查顯示（見(jiàn)圖2），86.67%的機(jī)構(gòu)與體育部門打過(guò)交道，80%的機(jī)構(gòu)與教育部門打過(guò)交道，60%的機(jī)構(gòu)與工商行政管理部門打過(guò)交道，說(shuō)明幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要想正常發(fā)展，首先要和監(jiān)管部門密切聯(lián)系，嚴(yán)格遵守各項(xiàng)規(guī)定，這是基礎(chǔ)工作。目前來(lái)看，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要和教育、體育、工商行政管理、民政、司法公安等部門接觸較多，如此多的部門同一時(shí)期內(nèi)都下達(dá)規(guī)定或通知，對(duì)于機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)也是應(yīng)接不暇。如果只有一個(gè)部門統(tǒng)籌監(jiān)管，從人力、監(jiān)管力度等方面考慮，監(jiān)管效果也是不高的。

圖2 幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接觸的監(jiān)管部門

對(duì)于是一個(gè)部門統(tǒng)籌監(jiān)管合理，還是多個(gè)部門監(jiān)管合理的問(wèn)題，目前從實(shí)際情況來(lái)看，如果一個(gè)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)違規(guī)或違法現(xiàn)象，家長(zhǎng)首先找的就是公安部門，然后是各個(gè)部門進(jìn)行舉報(bào)，最終形成“踢皮球”的局面，這也是現(xiàn)實(shí)中常見(jiàn)的情況。對(duì)一個(gè)組織來(lái)說(shuō)，管理者的數(shù)量與管理質(zhì)量存在一種倒U 型曲線的關(guān)系，管理者數(shù)量太少、太多都會(huì)帶來(lái)管理質(zhì)量的困境［2］。規(guī)制主體權(quán)責(zé)關(guān)系的確定，對(duì)于問(wèn)題解決起到直接的作用，明確監(jiān)管部門的主體責(zé)任，形成工作合力，才能發(fā)揮最大效用。

2.1.3 機(jī)構(gòu)被監(jiān)督的頻次和力度不夠，助長(zhǎng)機(jī)構(gòu)“隨意發(fā)展”

政府規(guī)制是促進(jìn)幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的重要手段，定期監(jiān)督和檢查是政府相關(guān)部門的正常工作。經(jīng)過(guò)調(diào)查（見(jiàn)圖3），60%的幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)多次接受過(guò)政府相關(guān)部門的監(jiān)督和檢查，有過(guò)監(jiān)督，但次數(shù)不多，時(shí)間隨意占到26.67%，也有13.33%的機(jī)構(gòu)沒(méi)有被監(jiān)督過(guò)，說(shuō)明政府對(duì)這些機(jī)構(gòu)的管理還未全覆蓋，監(jiān)督缺失也許會(huì)助長(zhǎng)不正之風(fēng)的形成，對(duì)提升政府公信力方面產(chǎn)生副作用。

圖3 政府監(jiān)管情況

2.1.4 機(jī)構(gòu)被監(jiān)管的手段缺乏創(chuàng)新，靈活性不高

行政處罰是監(jiān)管部門行使的最常見(jiàn)的手段［3］。如遇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)、價(jià)格欺詐、虛假宣傳、不正當(dāng)教學(xué)等情況，在不違反法律的情況下，監(jiān)管部門將給予行政處罰，以正視聽(tīng)。對(duì)江蘇省30家幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)調(diào)查顯示（見(jiàn)圖4），6.67%的機(jī)構(gòu)被處罰過(guò)，93.33%的機(jī)構(gòu)從來(lái)沒(méi)有被處罰過(guò)，至于更嚴(yán)重的吊銷證照、停業(yè)整頓、追究責(zé)任等處罰措施沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)。從數(shù)據(jù)上看，大部分幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是規(guī)范運(yùn)營(yíng)，沒(méi)有觸碰到規(guī)定的“底線”，對(duì)于這類市場(chǎng)的良性運(yùn)行起到了基礎(chǔ)性作用。然而，現(xiàn)實(shí)中經(jīng)?？吹骄W(wǎng)上出現(xiàn)“培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不規(guī)范經(jīng)營(yíng)”的新聞，不管是個(gè)例問(wèn)題，還是廣泛性問(wèn)題，建議監(jiān)管部門采取定期與不定期相結(jié)合的方法，每年年底進(jìn)行年終考核，平時(shí)檢查和年終考核相結(jié)合，得出最終考核結(jié)果，合格者可以繼續(xù)辦學(xué)，基本合格者立即整改，不合格者限期整改，甚至停止辦學(xué)。嚴(yán)厲的措施、高昂的代價(jià)，才能促使幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在思想上重視起來(lái)，自身實(shí)力才能不斷提升。

圖4 政府相關(guān)監(jiān)管部門監(jiān)管方法與比例

可以看出，相比十年前，政府針對(duì)青少年校外體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理辦法和舉措依舊沒(méi)有顯著的進(jìn)步和改觀，手段依然是處罰金、停業(yè)整頓、吊銷證照、追究責(zé)任等，當(dāng)然這些手段依舊發(fā)揮著重要的約束作用［4］。機(jī)構(gòu)會(huì)重點(diǎn)關(guān)注“紅線”和“底線”，較輕程度的監(jiān)管手段已經(jīng)不能發(fā)揮實(shí)效，如處罰金，“能用金錢解決的問(wèn)題都不是問(wèn)題”，這句話正好影射了這一現(xiàn)實(shí)。所以，“關(guān)口前移”，總結(jié)出多樣化、創(chuàng)新的監(jiān)管手段，既讓機(jī)構(gòu)記住了教訓(xùn)，又能體現(xiàn)出政府服務(wù)的公信力和威信力，同時(shí)也能促進(jìn)當(dāng)?shù)乇拘袠I(yè)的良性發(fā)展。

2.2 政府規(guī)制在江蘇省幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在問(wèn)題的原因分析

2.2.1 功能性錯(cuò)配，主動(dòng)性和服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)

幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門，主要涉及工商行政執(zhí)法、教育、體育、民政、公安等部門，齊抓共管是他們的工作方法。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)單位獨(dú)自或聯(lián)合下發(fā)的各項(xiàng)文件和規(guī)定，及時(shí)且準(zhǔn)確地下達(dá)到各個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是基礎(chǔ)工作。雖然現(xiàn)在是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息四通八達(dá)，中央下發(fā)的規(guī)定，也許有的機(jī)構(gòu)能夠看到，有的看不到，這就需要政府的監(jiān)管部門主動(dòng)去宣傳和講解，將利與弊講清講透，最大限度地降低機(jī)構(gòu)違反規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)［5］。另外，政府還欠缺服務(wù)意識(shí)，不能一味地以行政命令的形式開(kāi)展工作，“共同體”意識(shí)還是不強(qiáng)。治理的目標(biāo)是使之更好地發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)作出貢獻(xiàn)，而不是減弱或消失，治理能力的欠缺導(dǎo)致固有的治理體系存在漏洞。

各監(jiān)管部門之間功能性錯(cuò)配是治理效果不高的一個(gè)重要原因。雖然監(jiān)管部門眾多，但各責(zé)任主體之間沒(méi)有形成有機(jī)的配合與合力，存在孤島效應(yīng)與九龍治水的問(wèn)題。與此同時(shí)，地方對(duì)于中央下發(fā)的各項(xiàng)任務(wù)缺乏應(yīng)有的激勵(lì)，只有硬指標(biāo)下的任務(wù)要求。這種工作機(jī)制導(dǎo)致了幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)制上的失衡問(wèn)題，勢(shì)必造成培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門之間的對(duì)立與避責(zé)態(tài)度。這種功能性錯(cuò)配的邏輯根源，最終導(dǎo)致各級(jí)部門機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期處于人浮于事、執(zhí)法懸置、人員不足、力量有限的矛盾狀況下［6］。

2.2.2 作為監(jiān)管責(zé)任主體的政府治理能力存在系統(tǒng)性缺失

作為監(jiān)管責(zé)任主體，治理能力的系統(tǒng)性缺失是造成目前幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)政府規(guī)制困境的重要原因。隨著新時(shí)代幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，以往的治理手段和方法已經(jīng)不能順應(yīng)潮流。政府作為單一的治理主體，自身的治理能力對(duì)于整個(gè)治理過(guò)程的重要性不言而喻。但分析發(fā)現(xiàn)，其治理能力與治理地位嚴(yán)重不匹配，治理能力的建設(shè)滯后于或者遲滯于政府的行政責(zé)任與治理責(zé)任演化和擴(kuò)張的速率［7］。越來(lái)越精細(xì)化的工作要求促使政府在治理方法和手段上不斷更新，缺少科學(xué)化、信息化、技術(shù)性的手段，勢(shì)必會(huì)造成“做了很多工作，但收效甚微”的局面，單一的行政命令已經(jīng)不能滿足治理能力提升的要求。所以，作為幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任主體，應(yīng)該不斷革新和提升自己的治理能力，以面對(duì)不斷發(fā)展和變化的形勢(shì)。

2.2.3 學(xué)習(xí)勁頭不足，墨守成規(guī)意識(shí)嚴(yán)重

在治理方法和手段上，政府監(jiān)管部門墨守成規(guī)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。新形勢(shì)、新變化、新要求對(duì)監(jiān)管部門提出了不斷學(xué)習(xí)的要求，不去研究監(jiān)管對(duì)象，如何“對(duì)癥下藥”？不去學(xué)習(xí)先進(jìn)的監(jiān)管理念和方法，如何應(yīng)對(duì)新問(wèn)題？作為從業(yè)主體的幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)不同于成人或青少年體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，它有其獨(dú)特的教育教學(xué)文化和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，監(jiān)管部門拿著監(jiān)管其他類體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的方法去監(jiān)管幼體機(jī)構(gòu)，肯定會(huì)存在效果偏差，分門別類地監(jiān)管才能取得預(yù)期的效果。因此，政府應(yīng)多組織工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)各項(xiàng)公共管理理論和行政執(zhí)法理論，研究幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，討論監(jiān)管方法和手段，切實(shí)提升治理能力。

3 結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)的幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈遞進(jìn)式增長(zhǎng)，體育市場(chǎng)占有率和老百姓的關(guān)注度逐年升高，政府作為治理責(zé)任主體，要像“衛(wèi)士”一樣守護(hù)著體育培訓(xùn)市場(chǎng)，確保市場(chǎng)穩(wěn)定、安全、可持續(xù)發(fā)展，身上的擔(dān)子比較重。因此，面對(duì)當(dāng)前政府監(jiān)管部門宣傳工作不到位、監(jiān)管部門權(quán)責(zé)關(guān)系雜亂、監(jiān)督頻次和力度不夠、政府監(jiān)管手段缺乏創(chuàng)新等問(wèn)題，精確分析各種緣由及矛盾所在，結(jié)合科學(xué)的市場(chǎng)規(guī)制理論，總結(jié)出在幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)方面、家長(zhǎng)思想意識(shí)方面、政府法治化監(jiān)管方面、幼兒園等方面的對(duì)策和建議，將是筆者下一步認(rèn)真考慮的問(wèn)題。當(dāng)然，目前關(guān)于幼兒體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)方面的法規(guī)或法律依然空白，加快立法進(jìn)程，讓地方監(jiān)管部門有法可依、有據(jù)可查，切實(shí)加快法治化進(jìn)程，為構(gòu)建一個(gè)安全、健康、有序的幼兒體育培訓(xùn)市場(chǎng)而共同努力。