新《檔案法》背景下專業(yè)檔案館檔案開放問題探討

文/自然資源部海洋減災(zāi)中心 王偉紅；國家海洋信息中心 中國海洋檔案館 孫曉燕

檔案開放是指各級(jí)各類檔案館將無密級(jí)可公開的或保密期限已滿、通過鑒定審核解除密級(jí)的檔案，通過各種方式和手段提供給社會(huì)公眾服務(wù)的過程。檔案開放是發(fā)揮檔案作用和價(jià)值最直接的手段，是信息資源共享的重要途徑。檔案開放是檔案事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)和當(dāng)前檔案工作的重要內(nèi)容?！稒n案館開放檔案暫行辦法》自1986年發(fā)布以來，國家綜合檔案館作為檔案開放責(zé)任主體開展檔案開放已有36年。本文結(jié)合新《檔案法》要求，探討檔案法律法規(guī)、國家保密制度等因素對(duì)專業(yè)檔案開放范圍、時(shí)限和方式等的影響，及專業(yè)檔案開放工作存在的問題。

一、新《檔案法》背景下專業(yè)檔案開放勢(shì)在必行

（一）新《檔案法》要求專業(yè)檔案館開放檔案?！稒n案館開放檔案暫行辦法》、1988年實(shí)施的《檔案法》、1996年和2016年修正版《檔案法》中均規(guī)定僅各級(jí)國家檔案館需履行檔案開放職責(zé)。2021年新修訂實(shí)施的《檔案法》第二十七條規(guī)定的檔案開放主體明顯增多，除各級(jí)國家檔案館外，將企事業(yè)檔案館、專業(yè)檔案館在內(nèi)的其他檔案館納入檔案開放主體范圍。第三十條中規(guī)定對(duì)尚未移交進(jìn)館的檔案，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)開放審核，館藏檔案的開放審核由檔案館會(huì)同檔案形成單位或移交單位共同負(fù)責(zé)。此外，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、非國有企業(yè)等單位和個(gè)人也可向社會(huì)開放檔案。新《檔案法》擴(kuò)大了檔案開放主體范圍，開放主體之間的權(quán)責(zé)劃分更為明晰。專業(yè)檔案館作為國家檔案館網(wǎng)設(shè)置中的重要組成部分，有開放專業(yè)檔案的職責(zé)使命。

（二）《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出了專業(yè)檔案開放的新舉措?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出加快推進(jìn)檔案開放的相關(guān)內(nèi)容。要求除了各級(jí)國家檔案館以外，包含機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位在內(nèi)的專業(yè)檔案館要建立館藏檔案開放審核機(jī)制，健全檔案解密和開放審核有關(guān)制度，保障檔案開放審核的常態(tài)化、規(guī)范化和法制化。規(guī)劃進(jìn)一步擴(kuò)大各級(jí)國家檔案館提前開放檔案的范圍，提出要穩(wěn)步推進(jìn)檔案開放，推動(dòng)檔案館通過網(wǎng)站、新媒體等方式定期或不定期公布開放檔案目錄。新時(shí)期國家檔案發(fā)展規(guī)劃對(duì)檔案開放工作要求更為具體和明確，專業(yè)檔案館開放工作勢(shì)在必行。

二、專業(yè)檔案館的基本情況和專業(yè)檔案開放現(xiàn)狀

《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》中將專門檔案館、部門檔案館和企事業(yè)單位檔案館統(tǒng)歸為專業(yè)檔案館，納入全國檔案館網(wǎng)建設(shè)，主要包括三類：一是在中央設(shè)立的專門檔案館，屬于國家檔案館范圍，例如中國照片檔案館、中國科學(xué)技術(shù)檔案館和中國聲像檔案館等。二是部門檔案館，隸屬于中央和地方某些專業(yè)主管部門，例如外交部檔案館、安全部檔案館和應(yīng)急管理部檔案館等。三是企業(yè)、事業(yè)單位檔案館，例如中國科學(xué)院檔案館、中國社會(huì)科學(xué)院檔案館、國家教委直屬的院校檔案館等。截至2020年，在國家檔案局備案的中央和國家專業(yè)主管機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位設(shè)立的專業(yè)檔案館共有62家。

專業(yè)檔案館館藏檔案主要包括專業(yè)主管部門機(jī)關(guān)形成的檔案；主管部門派出機(jī)構(gòu)和直屬單位形成的永久保存的檔案；主管部門組織實(shí)施的重大任務(wù)、重大項(xiàng)目檔案；專門檔案（專業(yè)數(shù)據(jù)資料）；部門管理范圍內(nèi)產(chǎn)生或者相關(guān)行業(yè)形成的專業(yè)數(shù)據(jù)資料和成果；主管機(jī)關(guān)成立之前的專業(yè)檔案資料等。長(zhǎng)期以來，由于未被賦予檔案開放的法定職責(zé)，相比于綜合檔案館，專業(yè)檔案館館藏涉及民生問題的檔案相對(duì)較少，專業(yè)檔案有一定的機(jī)密性，許多專業(yè)成果資料和技術(shù)檔案在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)利用服務(wù)都局限于一定的范圍，專業(yè)檔案提供利用的主要方式是查考利用，服務(wù)范圍大多局限于本專業(yè)系統(tǒng)及檔案形成單位，向社會(huì)公眾開放檔案程度非常低。

三、專業(yè)檔案館檔案開放的影響因素

（一）新《檔案法》出臺(tái)影響專業(yè)檔案開放實(shí)踐。新《檔案法》規(guī)定，檔案館館藏檔案自形成之日起滿25年向社會(huì)開放，封閉期限由原規(guī)定的30年縮短為25年，顯著提升了檔案開放效率。新《檔案法》中將經(jīng)濟(jì)、科技、文化和教育等類檔案增加為可提前開放的范圍。檔案封閉期縮短和可提前開放檔案范圍增加，使得檔案館館藏待鑒定開放檔案的數(shù)量顯著增加。以某部屬國家級(jí)專業(yè)檔案館為例，截至2021年末，若按25年封閉期計(jì)算，相比較按30年封閉期計(jì)算而言，到期剩余待鑒定檔案數(shù)量增幅達(dá)25%，數(shù)量增加逾萬卷。

新《檔案法》明確檔案館不履行開放職責(zé)的處罰措施，第二十八條規(guī)定：“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個(gè)人可向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人?！钡谒氖藯l規(guī)定：“對(duì)不按規(guī)定向社會(huì)開放、提供利用檔案的行為，縣級(jí)以上檔案主管部門、有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！睆囊陨蟽蓷l“不開放要處罰”的角度強(qiáng)調(diào)了檔案館必須履行開放檔案職責(zé)，其中“不按規(guī)定向社會(huì)開放、提供利用檔案的”進(jìn)行處罰是新增條款。由此，專業(yè)檔案館要將檔案開放納入日常工作計(jì)劃，按照國家法規(guī)要求履行開放職責(zé)，向社會(huì)公眾提供專業(yè)檔案開放服務(wù)，不按規(guī)定開放檔案的可能受到利用者投訴和行政處罰。

（二）國家秘密范圍與降解密制度制約專業(yè)檔案開放范圍與時(shí)限。館藏專業(yè)檔案普遍存在標(biāo)密不規(guī)范或定密過高等問題。由于專業(yè)檔案的特殊性、復(fù)雜性和專業(yè)性、檔案形成單位的多元性，例如重大專項(xiàng)檔案可能涉及全國范圍內(nèi)的數(shù)百家檔案形成單位，及專業(yè)檔案館工作人員對(duì)涉密檔案的把握和研究能力較弱等現(xiàn)實(shí)問題，專業(yè)檔案館很少主動(dòng)開展檔案開放工作，即使檔案保密期滿也未按程序開展開放鑒定工作，更遑論主動(dòng)提請(qǐng)?jiān)軝C(jī)關(guān)、單位開展涉密檔案提前解密?！侗Ｃ芊ā芬?guī)定國家秘密的保密期限為秘密級(jí)不超過10年，機(jī)密級(jí)不超過20年，絕密級(jí)不超過30年，保密期限已滿的自行解密。新《檔案法》實(shí)施前，檔案封閉期限與涉密檔案30年的最高解密期限一致；新《檔案法》實(shí)施后，絕密級(jí)檔案的保密期多出檔案封閉期限5年，兩部法律中有關(guān)檔案開放與保密要求間存在銜接問題。按照規(guī)定需對(duì)封閉期限滿且尚未到解密期限的涉及民生的絕密級(jí)檔案提前開展解密和開放鑒定等工作，檔案開放鑒定工作量明顯增加。

（三）專業(yè)檔案開放形式受信息技術(shù)影響。新《檔案法》第二十八條規(guī)定：“檔案館應(yīng)通過其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案目錄，不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務(wù)形式……”《檔案法實(shí)施辦法》（國家檔案局令第5號(hào)）第二十三條規(guī)定了開放檔案的形式包括通過圖書、刊物、報(bào)紙、聲像和電子等出版物發(fā)表，出版檔案史料資料匯編或摘編，公開場(chǎng)合宣讀、網(wǎng)絡(luò)傳播、電臺(tái)電視臺(tái)播放，布設(shè)展覽和公開檔案復(fù)制件等形式。中國第一歷史檔案館、中國第二歷史檔案館等國家檔案館在官方網(wǎng)站和官方微信公眾號(hào)上設(shè)置了公開檔案目錄和全文檢索入口，為社會(huì)公眾利用開放檔案提供了便捷途徑。專業(yè)檔案開放要充分利用專業(yè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)搭建的網(wǎng)絡(luò)，將業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)其發(fā)展為服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高開放專業(yè)檔案的服務(wù)范圍。伴隨移動(dòng)電子終端發(fā)展，新媒體技術(shù)和APP技術(shù)等可為專業(yè)檔案開放提供新的服務(wù)平臺(tái)，將檔案開放服務(wù)終端延伸至智能電子設(shè)備上，探索移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)終端提供開放檔案服務(wù)模式，能充分提高專業(yè)檔案服務(wù)工作的效率，讓社會(huì)公眾和檔案需求群體能夠更為高效、便捷地利用專業(yè)檔案資源。

（四）政府信息公開與檔案開放客體內(nèi)容的差異。政府信息公開的內(nèi)容與《檔案法》規(guī)定實(shí)施檔案開放的內(nèi)容不同。政府信息公開的是現(xiàn)行文件或是尚未達(dá)到進(jìn)館年限的檔案。而《檔案法》要求開放的是檔案館按照接收單位和法定年限要求接收的檔案。盡管檔案開放的法定要求與政府信息公開的要求有沖突，但已出現(xiàn)很多履行政府信息公開查詢中心職能的各級(jí)國家檔案館，也是國家檔案館在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，主動(dòng)服務(wù)社會(huì)，積極參與政府改革的一種變通舉措。專業(yè)檔案館在承擔(dān)相關(guān)行業(yè)和機(jī)關(guān)政府信息公開職責(zé)時(shí)，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)信息公開和專業(yè)檔案開放尤為重要。如何將專業(yè)檔案服務(wù)由傳統(tǒng)的工作查考轉(zhuǎn)為全方位的主動(dòng)性、開放性的社會(huì)服務(wù)，加快建立兩者相互滲透和補(bǔ)充的長(zhǎng)效機(jī)制，是專業(yè)檔案開放需要思考解決的問題。

四、專業(yè)檔案館開放檔案存在的問題

（一）缺乏強(qiáng)有力的政策保障。我國現(xiàn)行檔案開放政策主要包括新《檔案法》（2021年實(shí)施）、《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》（1992年施行）和技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（1991年施行），大部分政策缺乏對(duì)專業(yè)檔案館檔案開放直接的指導(dǎo)性，且部分政策出臺(tái)時(shí)間早，已與新時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)，難以對(duì)開放工作進(jìn)行解釋和具體指引，導(dǎo)致開放政策條款在實(shí)施過程中缺乏可操作性。專業(yè)檔案開放通常遵循從嚴(yán)控制原則，降低了開放檔案的數(shù)量和比例。一些游走于政策邊緣，本可開放的檔案資料卻由于缺乏明確的政策依據(jù)被工作人員謹(jǐn)慎地控制起來。此外，已達(dá)到法定開放期限的專業(yè)檔案由于存在密級(jí)，解密工作缺乏具體的政策依據(jù)，不得不以履行保密責(zé)任為由拒絕或推遲檔案開放。

（二）專業(yè)檔案開放意識(shí)不強(qiáng)。新《檔案法》實(shí)施前，專業(yè)檔案館未被賦予檔案開放的法定職責(zé)，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，專業(yè)檔案館工作人員受傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)作風(fēng)影響，視檔案館為“機(jī)要重地”，檔案開放理念秉持“保密是原則，公開是例外”的傳統(tǒng)觀念，專業(yè)檔案館更多扮演著保管者角色，對(duì)于館藏封閉期已滿的檔案，即使?jié)M足開放條件，大多采取“明哲保身”的做法，在開放檔案所產(chǎn)生的社會(huì)效益和可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)之間反復(fù)權(quán)衡，將他們認(rèn)為有可能帶來麻煩的檔案全部控制起來，并降低了檔案開放的數(shù)量和比例。很多專業(yè)檔案館的檔案工作人員對(duì)檔案研究深度不夠，尤其一些關(guān)系國家安全和權(quán)益的專業(yè)檔案，擔(dān)心開放措施不謹(jǐn)慎導(dǎo)致有損國家利益的事件發(fā)生，直接影響了專業(yè)檔案開放工作進(jìn)展。

（三）專業(yè)檔案缺乏明確的開放范圍。國家層面和專業(yè)領(lǐng)域沒有出具明確的專業(yè)檔案開放范圍的指導(dǎo)性文件，導(dǎo)致開放工作無據(jù)可依。部分歐美國家對(duì)檔案開放范圍做出界定的做法值得我們借鑒，有利于明確責(zé)任，保證開放工作在政策規(guī)定的范圍內(nèi)開展。例如，《加拿大內(nèi)閣關(guān)于開放公共文件的指示》對(duì)公共檔案的開放利用做出了明確界定和闡釋，《關(guān)于法國國防檔案的法令》《關(guān)于法國公共檔案提供利用的法令》《關(guān)于法國外交部檔案的法令》中針對(duì)不同類型的檔案分別規(guī)定了詳細(xì)的檔案開放范圍。國家有關(guān)部門應(yīng)重視專業(yè)檔案開放范圍的設(shè)定，本著“開放為原則，不開放為例外”的宗旨，解決檔案開放的現(xiàn)實(shí)困境，充分考慮到當(dāng)前和今后的社會(huì)利用需求。

（四）尚未建立有效的監(jiān)督機(jī)制。《檔案法》中規(guī)定，檔案行政執(zhí)法主體和行政處罰的實(shí)施主體是各級(jí)檔案行政管理部門。對(duì)于檔案開放而言，檔案行政管理部門職責(zé)包括監(jiān)督各級(jí)各類檔案館貫徹執(zhí)行檔案開放法律法規(guī)，查處檔案開放利用過程中的違法案件。從這個(gè)角度來說，各級(jí)檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法范圍內(nèi)的檔案館開展檢查，對(duì)本級(jí)檔案工作和檔案開放工作具有定期檢查義務(wù)。然而，目前檔案執(zhí)法對(duì)象范圍僅是各級(jí)國家檔案館，尚不論各級(jí)綜合檔案館執(zhí)法檢查的意識(shí)和效果，專業(yè)檔案館并不在執(zhí)法檢查的范圍之內(nèi)，檔案開放方面的執(zhí)法更是受到忽視，專業(yè)檔案開放缺乏制度化的監(jiān)督手段，也是影響專業(yè)檔案開放的重要因素。