農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系建設(shè)的成效及問(wèn)題

黃云凌，覃夏霏

(閩南師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 漳州 363000)

農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)不僅事關(guān)兒童權(quán)益，也影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，是全面建成小康社會(huì)急需解決的問(wèn)題。近年來(lái)，黨和政府十分重視農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。2016年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》指出，各地區(qū)、各部門(mén)要加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)工作人員，確?；钣腥烁?、責(zé)有人負(fù)。2019年民政部等十部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村兒童保護(hù)工作的職責(zé)分工、人員配給和能力建設(shè)等做了具體部署。與此同時(shí)，民政部與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)聯(lián)合開(kāi)展為期三年的兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)體系試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。該項(xiàng)目在甘肅省、廣西壯族自治區(qū)、江西省、山東省選取9個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)一年多的試點(diǎn)，該項(xiàng)目積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，也存在一些值得討論的問(wèn)題。

有關(guān)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系的討論，西方學(xué)界的學(xué)者致力于合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，關(guān)注政府、NGO和社區(qū)等層面的資源動(dòng)員和協(xié)作，以解決兒童受虐待、忽視等問(wèn)題[1](P67-93)。在國(guó)內(nèi)，學(xué)界對(duì)農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)的研究主要集中于兒童需求分析及政策建議、政策梳理和轉(zhuǎn)型設(shè)想以及地方經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反思等方面。相關(guān)論文主要分為三類：一是基于農(nóng)村留守兒童及家庭的特點(diǎn)、問(wèn)題和需求[2](P27-38)，從不同角度提出兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系建設(shè)的建議[3](P172-186)。二是梳理各地兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)政策的問(wèn)題[4](P73-75)，并提出政策轉(zhuǎn)型的設(shè)想[5](P99-105)，倡導(dǎo)構(gòu)建一個(gè)政府為主導(dǎo)，學(xué)校為重點(diǎn)，村居為依托，家庭為核心、全社會(huì)共同參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系[6](P55-73)[7] (P100-104)。三是總結(jié)各地區(qū)的模式經(jīng)驗(yàn)，分析問(wèn)題并提出建議[8](P42-44)。雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系提出多方位思考，但仍存在以下缺失：一是國(guó)外的研究雖然比較系統(tǒng)，但是發(fā)達(dá)國(guó)家的研究出自成熟的公民社會(huì)環(huán)境，政府與社會(huì)力量之間的協(xié)作經(jīng)驗(yàn)豐富，相關(guān)研究結(jié)論對(duì)我國(guó)農(nóng)村的適用性有待驗(yàn)證；二是國(guó)內(nèi)研究大多從關(guān)愛(ài)保護(hù)體系的內(nèi)容出發(fā)，反思農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)的問(wèn)題并提出政策建議。幾乎沒(méi)有從網(wǎng)絡(luò)理論的角度，對(duì)關(guān)愛(ài)保護(hù)體系中各方的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)地討論。

兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的課題，涉及的事務(wù)繁多，兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系除服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和制度外，本質(zhì)上是一個(gè)包含政府、社會(huì)力量等在內(nèi)的合作網(wǎng)絡(luò)，兒童面臨的問(wèn)題需要各單位合作解決。合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量直接決定工作成效。在試點(diǎn)建設(shè)初期，關(guān)愛(ài)保護(hù)合作網(wǎng)絡(luò)尚未成型，各部門(mén)機(jī)構(gòu)處于磨合階段，角色責(zé)任有待明確，協(xié)作機(jī)制比較粗放，很難形成協(xié)作合力。網(wǎng)絡(luò)理論有助于分析和解釋這種情況。因此，如何理順合作關(guān)系，明確不同主體間的角色責(zé)任，提高協(xié)作水平，作為兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，有待深入探索。鑒于此，本文以試點(diǎn)城市廣西L縣為例，依托網(wǎng)絡(luò)理論，從合作網(wǎng)絡(luò)的3大屬性，即：相互依賴性、資源和成員身份等角度，分析我國(guó)農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系建設(shè)的建設(shè)成效，探討其中存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出對(duì)策建議。

一、農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系的建設(shè)成效

本文依托民政部與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)聯(lián)合開(kāi)展的兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)體系試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目展開(kāi)。該項(xiàng)目聚焦農(nóng)村兒童監(jiān)護(hù)狀況改善，探索兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及工作隊(duì)伍能力提升模式。該項(xiàng)目在甘肅省、廣西壯族自治區(qū)、江西省、山東省選取9個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，L縣是其中之一。L縣地處我國(guó)西南邊陲，外出務(wù)工是L縣農(nóng)村人口增加收入的主要途徑。截止2020年6月，全縣未成年人9.92萬(wàn)人。其中留守兒童和困境兒童數(shù)量分別為3662和1480人。(1)數(shù)據(jù)來(lái)自L縣相關(guān)部門(mén)報(bào)送的資料。父母離家進(jìn)城打工，重要家庭成員角色缺失，生活環(huán)境中不穩(wěn)定因素增多，給當(dāng)?shù)貎和瘞?lái)較大的成長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)。L縣作為試點(diǎn)工作中基線調(diào)研的3個(gè)縣市之一，能夠全面反映試點(diǎn)情況。因此，本研究選取L縣為調(diào)查地，以文獻(xiàn)分析法和半結(jié)構(gòu)式訪談法，深入分析兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系的運(yùn)作及部門(mén)協(xié)作情況。

作為試點(diǎn)城市，2020年L縣組建由副縣長(zhǎng)為召集人，民政局等25個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議，明確基本原則和職責(zé)分工。政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的未成年人保護(hù)工作機(jī)制初步建立。在此基礎(chǔ)上，L縣從人才隊(duì)伍、運(yùn)行機(jī)制及社會(huì)資源等方面發(fā)力，初步搭建起農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)平臺(tái)。按照試點(diǎn)方案要求，兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)平臺(tái)的服務(wù)流程包括：接受報(bào)告、應(yīng)急回應(yīng)、傷害評(píng)估、干預(yù)服務(wù)和幫助受害兒童回歸家庭結(jié)案等5個(gè)步驟。根據(jù)平臺(tái)設(shè)計(jì)的初衷，在村莊層面上，每個(gè)村莊成立兒童之家，選派1個(gè)兒童主任與社工合作，負(fù)責(zé)兒童傷害監(jiān)測(cè)預(yù)防，尋找風(fēng)險(xiǎn)因素并提供早期干預(yù)，以此來(lái)降低兒童傷害事件發(fā)生的可能性。工作內(nèi)容包括：搜集兒童及其家庭的信息、建立兒童檔案、分類干預(yù)服務(wù)和上報(bào)等。截至2020年12月，L縣共建設(shè)132個(gè)兒童之家，選聘132個(gè)兒童主任，實(shí)現(xiàn)全縣所有村(居)全覆蓋。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，L縣共建設(shè)10個(gè)未成年人保護(hù)站，配備10名兒童督導(dǎo)員。兒童督導(dǎo)員負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)各村兒童保護(hù)工作，接收兒童主任上報(bào)的案件并移交給縣未保中心，并對(duì)兒童主任進(jìn)行培訓(xùn)、管理和考核。縣級(jí)層面上，L縣成立1個(gè)未成年人保護(hù)中心，1個(gè)流浪兒童救助保護(hù)中心。根據(jù)試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)，未成年人保護(hù)中心負(fù)責(zé)全縣未保服務(wù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，并對(duì)案件進(jìn)行評(píng)估和分類處置，一部分緊急案例移交給公安等部門(mén)，另一部分案例直接聯(lián)系民政、福利院、醫(yī)療等部門(mén)鏈接服務(wù)，還有一部分比較復(fù)雜的案例，未保中心不定期召集相關(guān)部門(mén)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議商議處理方案。未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)接受的疑似案例報(bào)告，不僅來(lái)自村居兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)，還包括學(xué)校、公安、司法以及任何公民的報(bào)告。最后，社工等專業(yè)人士對(duì)康復(fù)返回社區(qū)的兒童進(jìn)行必要的跟進(jìn)(見(jiàn)圖1)。

圖1 農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)體系框架圖

除了政府部門(mén)的參與外，在試點(diǎn)中，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)主要負(fù)責(zé)提供資金，專家負(fù)責(zé)關(guān)愛(ài)保護(hù)體系建設(shè)和社工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人培訓(xùn)，社工機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)基層兒童工作者的管理制度設(shè)計(jì)和兒童主任的培訓(xùn)。這些組織機(jī)構(gòu)共同組成網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)資源共享，應(yīng)對(duì)農(nóng)村兒童保護(hù)的問(wèn)題。

二、兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系存在的問(wèn)題及原因

農(nóng)村弱勢(shì)兒童及其家庭面對(duì)的問(wèn)題多元復(fù)雜，決定了兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)需要一個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)政府和社會(huì)各界的協(xié)作，調(diào)動(dòng)各種資源來(lái)共同應(yīng)對(duì)。兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系的效率，很大程度上取決于合作網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量[9](P419-442)。經(jīng)過(guò)一年多的試點(diǎn)，組織機(jī)構(gòu)之間形成一個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系初步成型。然而，從網(wǎng)絡(luò)理論的角度出發(fā)，以合作網(wǎng)絡(luò)的3個(gè)屬性來(lái)審視現(xiàn)有體系，本文發(fā)現(xiàn)想要達(dá)成政府部門(mén)、兒童督導(dǎo)員、兒童主任、社區(qū)居民以及其他專業(yè)機(jī)構(gòu)間的有效協(xié)作，仍存在諸多難題。

(一)同級(jí)部門(mén)間工作聯(lián)合不聯(lián)動(dòng)

網(wǎng)絡(luò)成員的相互依賴關(guān)系是建立在愿景和承諾基礎(chǔ)上的一種積極主動(dòng)的工作關(guān)系。在兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系中，網(wǎng)絡(luò)成員通過(guò)建立共同的愿景和凝聚力，合理分配參與者的角色，保持承諾，界定權(quán)利和責(zé)任，才能形成有效的互動(dòng)合作關(guān)系。所有成員必須有主人翁意識(shí)，才能真正落實(shí)協(xié)作任務(wù)。當(dāng)前各部門(mén)主要依靠聯(lián)席會(huì)議的方式開(kāi)展合作，共同擬定政策措施和年度計(jì)劃，組織協(xié)調(diào)兒童保護(hù)工作。從網(wǎng)絡(luò)依賴關(guān)系的角度來(lái)說(shuō)，一些成員單位雖然表現(xiàn)出一定的合作意愿，并已聯(lián)合開(kāi)展了一部分工作，但現(xiàn)有的兒童保護(hù)聯(lián)席工作仍存在明顯不足。一是工作形式及內(nèi)容固化，各干各的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各部門(mén)主導(dǎo)開(kāi)展的兒童服務(wù)活動(dòng)主要可歸納為三類：主題宣傳或講座、特定節(jié)假日發(fā)放物資、走訪慰問(wèn)。各單位提供的服務(wù)內(nèi)容重復(fù)單一，彼此之間缺少合作互補(bǔ)。同級(jí)部門(mén)之間的協(xié)作僅停留在“聯(lián)合”層面，缺少“聯(lián)動(dòng)”。二是工作主動(dòng)性有待提高。當(dāng)前聯(lián)席部門(mén)多以被動(dòng)接受任務(wù)為主，自主開(kāi)展工作的積極性不高。在對(duì)部門(mén)兒童工作負(fù)責(zé)人的訪談中，個(gè)別受訪者甚至表示并不清楚所在部門(mén)位列聯(lián)席會(huì)議的成員單位名單之內(nèi)，更別說(shuō)了解職責(zé)并主動(dòng)開(kāi)展工作。由于缺乏前瞻性和主動(dòng)性，聯(lián)席會(huì)議一直沒(méi)有建立針對(duì)特殊案例的應(yīng)急處理機(jī)制，以致出現(xiàn)部門(mén)介入干預(yù)侵害案例滯后，導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)最佳處置時(shí)間的事情。

造成部門(mén)間聯(lián)合不聯(lián)動(dòng)的主要原因有以下幾點(diǎn)：首先，在進(jìn)行機(jī)制建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的時(shí)候，只是以政府發(fā)文的形式來(lái)組建聯(lián)席會(huì)議，各部門(mén)并沒(méi)有充分溝通協(xié)商、分解工作內(nèi)容和流程，明確各自的角色和責(zé)任，將兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作與日常工作做有效銜接。網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)成員都有自身的利益，如果缺少共同愿景和組織承諾，彼此的依賴關(guān)系將變得松散，合作參與將流于表面。在部門(mén)工作人員的訪談中，近半數(shù)人表示，當(dāng)前各部門(mén)忙于完成本職業(yè)務(wù)，只將兒童服務(wù)列為額外任務(wù)，自然不會(huì)花更多時(shí)間精力和人力在上面。召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議時(shí)，某些部門(mén)指派出席的人員甚至不知道會(huì)議性質(zhì)和所在部門(mén)的角色，由此可見(jiàn)日常協(xié)作比較生疏。其次，作為牽頭單位的縣民政部門(mén)橫向協(xié)調(diào)能力不足，難以調(diào)動(dòng)成員單位的積極性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民政部門(mén)多次遇到會(huì)議空缺、材料欠交等尷尬情況。聯(lián)席工作制度在面上得到完善與發(fā)展，實(shí)際工作卻未得到落實(shí)。最后，聯(lián)席會(huì)議配套機(jī)制缺位，針對(duì)各成員單位的協(xié)作、考核和監(jiān)督制度沒(méi)有落實(shí)，一定程度上影響成員單位之間的合作成效。

(二)未成年人保護(hù)中心的樞紐作用未充分發(fā)揮

合作網(wǎng)絡(luò)的第二個(gè)屬性是資源(Resource)。在合作網(wǎng)絡(luò)中，每個(gè)成員占據(jù)不同的節(jié)點(diǎn)，掌握的資源和權(quán)力存在差異，對(duì)協(xié)作的影響也不一樣。作為兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系中的樞紐，縣未成年人保護(hù)中心具有承上啟下的功能，既負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并評(píng)估、處置鎮(zhèn)未保站上報(bào)的案件，又要為服務(wù)對(duì)象鏈接民政、教育、醫(yī)療和社工服務(wù)等資源，還要對(duì)接各個(gè)聯(lián)席會(huì)議成員單位，協(xié)調(diào)復(fù)雜案例的處理。按網(wǎng)路理論的觀點(diǎn)，未保中心處于網(wǎng)絡(luò)的核心位置，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，讓其掌握更多資源和信息，更有能力發(fā)起合作。然而，調(diào)研資料顯示，縣未成年人保護(hù)中心當(dāng)前面臨定位不清、制度建設(shè)落后、人員配置不齊等問(wèn)題，影響其功能發(fā)揮。

在定位方面，各地作法不一樣，有些地方直接把救助站掛牌為未保中心，有些地方成立具有獨(dú)立編制的事業(yè)單位。而L縣的作法是從縣教育系統(tǒng)選派一個(gè)人員擔(dān)任專職工作者，未保中心雖然設(shè)在民政局里面，但其定位和性質(zhì)并沒(méi)有明確，其究竟是民政局直屬部門(mén)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)還是下屬事業(yè)單位，目前并不清楚。網(wǎng)絡(luò)的排他性表明，在網(wǎng)絡(luò)中獲得成員資格是參與合作和資源共享的前提。這種定位不清的情況給工作開(kāi)展帶來(lái)一定的難度，很多業(yè)務(wù)只能暫時(shí)由民政部門(mén)代勞。而作為未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)的職能代理人，民政局與鎮(zhèn)未保站和兒童督導(dǎo)員沒(méi)有形成穩(wěn)固的工作關(guān)系。訪談資料顯示，鎮(zhèn)未保站與縣民政局平時(shí)沒(méi)有什么業(yè)務(wù)交流，兒童督導(dǎo)員只有遇到特殊兒童身份認(rèn)定不清的時(shí)候才會(huì)來(lái)電咨詢。制度建設(shè)方面，日常工作機(jī)制、工作流程及管理?xiàng)l例等尚未出臺(tái)，中心工作人員對(duì)自己的職責(zé)和日常事務(wù)也不是很清楚。人員配置方面，縣未成年人保護(hù)中心目前只有一個(gè)工作人員，缺少專業(yè)資質(zhì)和訓(xùn)練，對(duì)業(yè)務(wù)不熟悉，很難有效開(kāi)展工作?？h未成年人保護(hù)中心的樞紐位置沒(méi)有確立，成員資格不明，也是造成兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)合作體系零散，部門(mén)各自為戰(zhàn)的重要原因。

(三)兒童督導(dǎo)員與兒童主任間的協(xié)作層次較低

網(wǎng)絡(luò)成員之間的依賴關(guān)系還體現(xiàn)在協(xié)作深度上。兒童督導(dǎo)員、兒童主任作為最主要的兩大力量，肩負(fù)著打通農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)“最后一公里”的使命。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隊(duì)伍開(kāi)展工作的實(shí)際情況稍顯滯后，彼此之間的協(xié)作層次比較低。首先，兒童督導(dǎo)員與兒童主任間并未形成成熟的工作配搭模式。按照政策設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童督導(dǎo)員主要負(fù)責(zé)兒童主任的管理，包括選拔、指導(dǎo)、培訓(xùn)、跟蹤、考核等工作。然而，在訪談中，大部分基層兒童工作者表示，兒童督導(dǎo)員及兒童主任一般按照上級(jí)命令進(jìn)行一些例行的信息收集工作，偶爾開(kāi)展一些關(guān)愛(ài)服務(wù)活動(dòng)，其他時(shí)間少有聯(lián)系。截至目前，兒童督導(dǎo)員尚未開(kāi)展對(duì)兒童主任的管理工作，兒童主任未定期向督導(dǎo)員匯報(bào)工作，二者協(xié)作的方式有待調(diào)整。其次，二者間協(xié)作產(chǎn)出工作成果的質(zhì)量差。根據(jù)試點(diǎn)要求，基層工作者的其中一項(xiàng)任務(wù)是建立健全信息臺(tái)賬，動(dòng)態(tài)更新特殊兒童信息。由于特殊兒童家庭的部分信息隱蔽性高、取證難度大，兒童主任時(shí)常出現(xiàn)漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)的情況，兒童督導(dǎo)未能給予指導(dǎo)。二者的協(xié)作大多是為了完成上級(jí)任務(wù)，網(wǎng)絡(luò)理論所指的依賴關(guān)系并未建立，基層兒童工作者的主動(dòng)性和積極性較差。

影響基層兒童工作隊(duì)伍協(xié)作成效的因素包括以下幾點(diǎn)：一是工作機(jī)制不完善，很難達(dá)到協(xié)同效果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然民政部對(duì)兒童工作者的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但是基層的層級(jí)協(xié)同和績(jī)效考核等配套制度并未跟上。沒(méi)有制度的保障，兒童督導(dǎo)員很難開(kāi)展工作，對(duì)兒童主任的管理也缺少正當(dāng)性。二是基層兒童工作者整體待遇低，工作動(dòng)力不足。自被任命以來(lái)，兒童督導(dǎo)員和兒童主任每月分別領(lǐng)取300和100元的崗位補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼主要來(lái)自縣財(cái)政撥付的資金，補(bǔ)貼金額一直未做調(diào)整。較高的工作要求與較低的薪酬形成反差，影響工作積極性。一部分兒童督導(dǎo)員考慮到兒童主任補(bǔ)貼少，也不好意思對(duì)他們提工作要求。三是兒童主任普遍年齡大、學(xué)歷低，難以獨(dú)自完成諸如填寫(xiě)工作表格等基本工作，更不用說(shuō)提供高質(zhì)量的服務(wù)?？傊?，如網(wǎng)絡(luò)理論所說(shuō)，缺少制度建設(shè)，未充分考慮成員的需求和動(dòng)機(jī)，直接影響角色和職責(zé)的劃定，不利于依賴性合作關(guān)系的建立。

(四)網(wǎng)絡(luò)的靈活性和適應(yīng)性不足，影響資源多樣性

合作網(wǎng)絡(luò)的第三個(gè)屬性是成員身份(Membership)。網(wǎng)絡(luò)既具有排他性又具有包容性。排他性方面，在網(wǎng)絡(luò)中獲得成員資格是合作和交換資源的前提。靈活性方面，不限成員名額使網(wǎng)絡(luò)具有靈活性和適應(yīng)性，面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，可尋找合適的合作對(duì)象，使組織松散耦合，讓它們?cè)谀承┣闆r下比結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的正式組織更有效率[10](P271-295)。兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)需要廣泛的合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，不僅政府對(duì)兒童保護(hù)負(fù)有責(zé)任，網(wǎng)絡(luò)的靈活性和適應(yīng)性使得遇到特定案例時(shí)，有關(guān)部門(mén)能夠?qū)ふ业胶线m的合作對(duì)象，相關(guān)的非政府組織、企業(yè)、社區(qū)、專業(yè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人都有機(jī)會(huì)參與其中。多方的松散耦合，能夠提高資源數(shù)量和利用效率，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)滿足弱勢(shì)兒童及其家庭的多元需求。

通過(guò)梳理平臺(tái)情況，我們發(fā)現(xiàn)：雖然L縣建立起從村居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城的一整套關(guān)愛(ài)保護(hù)體系，但是網(wǎng)絡(luò)的靈活性和適應(yīng)性并未充分發(fā)揮。首先，合作網(wǎng)絡(luò)成員類型單一，缺少企業(yè)、NGO和社區(qū)的參與，社會(huì)力量參與不足直接影響資源的多樣性。以項(xiàng)目資金為例，當(dāng)前L縣的項(xiàng)目基金主要來(lái)自兒基會(huì)，縣民政部門(mén)配套一部分資金，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算中尚未包含兒童發(fā)展專項(xiàng)資金，各單位只能利用部門(mén)專項(xiàng)資金，為兒童提供服務(wù)。由于資金預(yù)算比較有限，僅能開(kāi)展次數(shù)有限、規(guī)模較小的服務(wù)活動(dòng)，且受益群體的類型比較隨機(jī)。這也是導(dǎo)致兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)變得零碎表面，缺少系統(tǒng)性、協(xié)同性和長(zhǎng)效性的重要原因。其次，社工機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量參與層次淺，只負(fù)責(zé)管理制度設(shè)計(jì)和兒童主任的培訓(xùn)，沒(méi)有真正介入兒童保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這種情況無(wú)法適應(yīng)兒童保護(hù)的需要。調(diào)查過(guò)程中，一些基層兒童工作者表示，他們?cè)趯?shí)際工作中對(duì)兒童的分類、問(wèn)題評(píng)估等環(huán)節(jié)會(huì)遇到很多困難和疑惑，渴望得到專業(yè)人士的協(xié)助指導(dǎo)，卻沒(méi)有專業(yè)社工介入其中。

影響合作網(wǎng)絡(luò)靈活性和適應(yīng)性的因素包括以下兩點(diǎn)：一是協(xié)調(diào)層次低，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量。根據(jù)試點(diǎn)文件，這方面的事務(wù)主要由縣未保中心和兒童督導(dǎo)員負(fù)責(zé)。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣未保中心由于各種原因，尚未真正開(kāi)展工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，當(dāng)前兒童督導(dǎo)員多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員兼任，他們本身時(shí)間精力有限，很難真正投入合作網(wǎng)絡(luò)的拓展。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面資源相對(duì)匱乏，能夠發(fā)動(dòng)的社會(huì)力量也不多。村莊層面上，大部分兒童主任能力有限，完成本職工作都有一定難度，更別說(shuō)讓他們?cè)诖迩f里倡導(dǎo)社區(qū)參與。二是民間力量的經(jīng)驗(yàn)不足，影響參與。以社工機(jī)構(gòu)為例，一些機(jī)構(gòu)對(duì)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)不熟悉，同時(shí)地方政府在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)時(shí)也較少涉及兒童保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這些因素都可能阻礙社工機(jī)構(gòu)的介入。

三、改善農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系的對(duì)策建議

根據(jù)上文分析，當(dāng)前兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)體系面臨的組織機(jī)構(gòu)協(xié)作水平差、未保中心樞紐作用未發(fā)揮以及網(wǎng)絡(luò)的靈活性和適應(yīng)性不足等問(wèn)題，本質(zhì)上與機(jī)制建設(shè)、資金投入、工作隊(duì)伍管理及社會(huì)參與有關(guān)，因此，本文從以下四方面入手，提出對(duì)策建議。

(一)機(jī)制建設(shè)有效化：健全落實(shí)各項(xiàng)制度

工作制度和機(jī)制缺失對(duì)農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)環(huán)節(jié)都產(chǎn)生不利的影響。為提高關(guān)愛(ài)保護(hù)合作成效，應(yīng)從制度建設(shè)入手。首先，完善已有制度，提高機(jī)構(gòu)間的協(xié)作承諾。針對(duì)部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，修訂合作章程、權(quán)責(zé)規(guī)定、考核標(biāo)準(zhǔn)等，形成部門(mén)之間的共識(shí)和承諾。其次，補(bǔ)充新制度，提升體系運(yùn)作效率。針對(duì)基層兒童工作者制定日常管理、考評(píng)獎(jiǎng)懲等制度，提高權(quán)責(zé)意識(shí)，理清隸屬關(guān)系，推動(dòng)兒童工作進(jìn)入正軌。最后，加強(qiáng)未成年人保護(hù)中心相關(guān)制度建設(shè)，確立其樞紐地位。

(二)資金投入合理化：設(shè)立專項(xiàng)及調(diào)整薪資

資金投入不足直接導(dǎo)致服務(wù)協(xié)同性差以及基層工作者激勵(lì)不足等問(wèn)題。鑒于此，首先，應(yīng)逐步將構(gòu)建農(nóng)村兒童服務(wù)體系納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制訂明確的縣級(jí)兒童工作年度財(cái)政計(jì)劃，設(shè)立農(nóng)村兒童服務(wù)專項(xiàng)資金，確保工作的系統(tǒng)性和長(zhǎng)效性。其次，為激發(fā)基層兒童工作者的積極性和主動(dòng)性，應(yīng)建立合理有效的薪酬管理辦法，通過(guò)增加財(cái)政預(yù)算、接受社會(huì)捐贈(zèng)等多種渠道，提升薪酬福利。同時(shí)，提高資金使用效率，按照“多勞多得，少勞少得”的原則，給予工作者相應(yīng)的崗位補(bǔ)貼，盡量做到薪資與工作要求、工作成效相適應(yīng)。

(三)工作隊(duì)伍規(guī)范化：推動(dòng)崗位專職專業(yè)

調(diào)研顯示，無(wú)論是聯(lián)席部門(mén)、縣未成年人保護(hù)中心還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居都存在工作隊(duì)伍不專業(yè)的情況。首先，針對(duì)聯(lián)席部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)員和村居兒童主任身兼數(shù)職、積極性較差的問(wèn)題，提倡專人專崗，根據(jù)實(shí)際情況，在多涉及兒童事務(wù)的部門(mén)如民政、婦聯(lián)、團(tuán)委中增設(shè)兒童事務(wù)專員崗位，在兒童人數(shù)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中增加兒童督導(dǎo)員數(shù)量。其次，針對(duì)村居兒童主任文化水平低，能力差的問(wèn)題，除了在選聘階段積極動(dòng)員村莊年輕人、大學(xué)生村官來(lái)?yè)?dān)任之外，還可以加強(qiáng)對(duì)兒童主任的培訓(xùn)。最后，通過(guò)設(shè)置崗位、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)等形式，讓更多社工參與到兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，協(xié)助提高各級(jí)工作的專業(yè)性。

(四)工作過(guò)程社會(huì)化：引導(dǎo)社會(huì)力量參與

社會(huì)力量的參與能夠提高兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)的專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，滿足多樣化需求。針對(duì)當(dāng)前L縣兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)中社會(huì)參與不足的問(wèn)題，首先，建議將負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，改為由縣民政部門(mén)和群團(tuán)組織負(fù)責(zé)，未保中心統(tǒng)籌安排，這些部門(mén)在聯(lián)絡(luò)動(dòng)員方面更為專業(yè)。其次，通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公益創(chuàng)投、社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)等方式，將各類資金、資源引入農(nóng)村兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)中，推動(dòng)完善政府主導(dǎo)、社會(huì)補(bǔ)充的兒童工作模式，形成兒童服務(wù)領(lǐng)域中政府與社會(huì)的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制。最后，加強(qiáng)宣傳和監(jiān)督，增強(qiáng)服務(wù)透明性和參與性。深入學(xué)校、村居開(kāi)展兒童保護(hù)、未保政策法規(guī)等主題宣傳活動(dòng)，提高社會(huì)參與意識(shí)，并開(kāi)通未保熱線和網(wǎng)絡(luò)通道，增加參與渠道，獎(jiǎng)勵(lì)事件上報(bào)，接受群眾監(jiān)督。