把握領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的要義

廖飛 李吉坤

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要按照系統(tǒng)工程的思路，抓好生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（以下簡(jiǎn)稱離任審計(jì)）是黨領(lǐng)導(dǎo)人民推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的需要，是向世界提供生態(tài)文明建設(shè)中國(guó)方案的需要。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，一方面是全面強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，另一方面是全面反饋履責(zé)情況并提供決策建議。審計(jì)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)干部既是審計(jì)與被審計(jì)的關(guān)系，又是合作共贏的關(guān)系，雙方共同目標(biāo)都是建設(shè)美麗中國(guó)，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

離任審計(jì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重要意義

充分發(fā)揮審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的監(jiān)督職能作用，是審計(jì)系統(tǒng)的重點(diǎn)工作內(nèi)容。黨中央提出扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，可以從兩個(gè)層面理解。

一是生態(tài)文明制度的層面。領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)地理解、消化上位制度精神，并結(jié)合實(shí)際情況審慎地制定本地化制度政策。如果只是按著文件字面意思辦、僵化地套用，會(huì)引致本地化制度政策走偏變形。領(lǐng)導(dǎo)干部須以身作則、帶領(lǐng)同志們切實(shí)執(zhí)行制度政策，并對(duì)執(zhí)行過(guò)程予以充分、恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行生態(tài)文明制度的過(guò)程中，須積極及時(shí)地總結(jié)、反思并優(yōu)化完善本土化政策制定及執(zhí)行過(guò)程。

二是建設(shè)任務(wù)的層面。國(guó)家大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，形成了自然資源使用及保護(hù)、能源消耗等方面的監(jiān)測(cè)體系。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，自然資源利用情況等，都是可以量化監(jiān)測(cè)、被直接體驗(yàn)到的。生態(tài)文明建設(shè)的投入要落在實(shí)處。傳統(tǒng)思維里，把對(duì)自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入都視為費(fèi)用和成本，領(lǐng)導(dǎo)干部普遍的思維是能省就省，生態(tài)修復(fù)、污染治理等方面的投入不足甚至被挪用。領(lǐng)導(dǎo)干部須真正意識(shí)到“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”，把這些投入視為投資。生態(tài)文明建設(shè)注重過(guò)程管控。大量人財(cái)物投入進(jìn)去，過(guò)程管控都必須越來(lái)越到位。信息技術(shù)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)等先進(jìn)手段的運(yùn)用，會(huì)加速?gòu)?qiáng)化管控的進(jìn)程。

離任審計(jì)是強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)性制度安排

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。健康可持續(xù)發(fā)展的自然資源與生態(tài)環(huán)境是美好生活的基石，生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)成化解上述矛盾的重要內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的重要意義正在于此：促使領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀和發(fā)展觀，正確履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，助力健全完善生態(tài)文明制度體系，推動(dòng)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出建立健全八項(xiàng)制度，構(gòu)成了生態(tài)文明制度的“四梁八柱”。這些制度約束和引導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)行為，以實(shí)現(xiàn)期望績(jī)效。其中，生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，構(gòu)成制度體系中至關(guān)重要的監(jiān)督與反饋機(jī)制，包含的績(jī)效、評(píng)價(jià)、考核、責(zé)任追究等細(xì)分制度體系，既嵌入在另外七項(xiàng)制度中，又對(duì)它們構(gòu)成整體監(jiān)督?？茖W(xué)的評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，可以促進(jìn)各方將生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)內(nèi)化為組織和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人目標(biāo)，引導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部行為，從而確保制度的制定和執(zhí)行不會(huì)走偏。離任審計(jì)制度之所以重要，在于它是該監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)性制度安排，并對(duì)整個(gè)反饋機(jī)制起著決定性的推動(dòng)作用。

離任審計(jì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)過(guò)程的全面監(jiān)督

要想建設(shè)好生態(tài)文明，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部。離任審計(jì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)履責(zé)過(guò)程的全面監(jiān)督。在實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)正在探索離任審計(jì)如何與其它類(lèi)型審計(jì)項(xiàng)目（如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、環(huán)保資金生態(tài)補(bǔ)償資金使用情況專項(xiàng)審計(jì)等）的聯(lián)動(dòng)，做到“在任時(shí)關(guān)注，離任時(shí)全面追溯”。

在任時(shí)關(guān)注。在領(lǐng)導(dǎo)干部任期中，若干審計(jì)項(xiàng)目都與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)相關(guān)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注涉及自然資源與生態(tài)環(huán)境的重大決策、制度政策、工程項(xiàng)目、資金等方面的執(zhí)行使用情況。專項(xiàng)審計(jì)，如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)情況審計(jì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況審計(jì)、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用情況審計(jì)、規(guī)劃審計(jì)等，與離任審計(jì)內(nèi)容有大量重合。在審計(jì)這些項(xiàng)目中，審計(jì)人員就開(kāi)始關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的履責(zé)情況。

離任時(shí)全面追溯。隨著大數(shù)據(jù)環(huán)境日益完善，審計(jì)人員可以在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)全面追溯其履責(zé)情況。常規(guī)的預(yù)算執(zhí)行情況、資金收支情況，都有較為完善的數(shù)字記錄。在自然資源方面，如土地、海洋、森林等，可以通過(guò)遙感、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)分時(shí)間、分區(qū)域的追溯，查找到領(lǐng)導(dǎo)干部在資源利用和保護(hù)方面的疑點(diǎn)并予以核實(shí)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，隨著生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系日益完善，污染源、排污情況逐步實(shí)現(xiàn)全面實(shí)時(shí)追蹤，為運(yùn)用數(shù)據(jù)分析技術(shù)查找疑點(diǎn)提供了條件。進(jìn)一步的內(nèi)容，包括環(huán)境保護(hù)稅、資源使用、能耗審批、用能權(quán)用水權(quán)排污權(quán)交易等，都大量運(yùn)用技術(shù)手段展開(kāi)審計(jì)。

對(duì)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)完成情況及評(píng)價(jià)考核的關(guān)注。黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核作出了部署。地方政府和職能部門(mén)對(duì)承擔(dān)的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解，形成任務(wù)目標(biāo)體系，據(jù)此簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)以推動(dòng)執(zhí)行。通過(guò)這種方式，壓力逐層傳遞，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)績(jī)效。目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施起到積極作用，但在實(shí)踐中也暴露出一些不足。目標(biāo)責(zé)任書(shū)本身存在不足，有形式主義之嫌；黨委與政府對(duì)執(zhí)行方的支持存在不足、對(duì)目標(biāo)責(zé)任完成過(guò)程的監(jiān)督不足、評(píng)價(jià)考核及追責(zé)的組織實(shí)施不到位。更嚴(yán)重的情況是，簽定目標(biāo)責(zé)任狀的各方依據(jù)對(duì)自己利益最大化原則來(lái)設(shè)定目標(biāo)責(zé)任，導(dǎo)致目標(biāo)責(zé)任考核的激勵(lì)效應(yīng)降低，甚至使考核流于形式。離任審計(jì)的重要內(nèi)容就是，對(duì)目標(biāo)責(zé)任制是否科學(xué)合理地切實(shí)落實(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

以系統(tǒng)工程思路開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和審計(jì)機(jī)關(guān)而言，最大的挑戰(zhàn)在于如何以系統(tǒng)工程思路開(kāi)展相關(guān)工作。在歷史機(jī)遇面前，雙方的唯一選擇是合作共贏，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值、組織價(jià)值與個(gè)人價(jià)值的統(tǒng)一。為推進(jìn)離任審計(jì)，應(yīng)重點(diǎn)考慮下述方面：

以系統(tǒng)工程思路應(yīng)對(duì)生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)條件的局限性。一方面，生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系高度復(fù)雜；另一方面，展開(kāi)生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不完備，造成績(jī)效評(píng)價(jià)高度困難，甚至不足以反映真實(shí)的績(jī)效情況。應(yīng)系統(tǒng)地推動(dòng)改善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)條件，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究，根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際履責(zé)情況以及審計(jì)自身需求，合理地確定離任審計(jì)評(píng)價(jià)體系，形成權(quán)威、客觀、公正的審計(jì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)。

以系統(tǒng)工程思路理解領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)行為的復(fù)雜性。一方面，生態(tài)文明制度體系的復(fù)雜性使領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)制度的行為（即如何制定本地化的執(zhí)行制度）表現(xiàn)出高度復(fù)雜性；另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)文明績(jī)效以及制度制定與執(zhí)行方面的責(zé)任不清晰。應(yīng)系統(tǒng)地分析與理解領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)行為的復(fù)雜性，更為系統(tǒng)深入地開(kāi)展生態(tài)文明制度體系研究，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)文明建設(shè)方面的職責(zé)予以更清晰準(zhǔn)確的刻畫(huà)。這些工作都會(huì)有助于審計(jì)人員理解領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)行為和內(nèi)容，從而更好地開(kāi)展審計(jì)工作。

以系統(tǒng)工程思路突破審計(jì)工作自身的限制。離任審計(jì)工作包含離任審計(jì)制度體系、審計(jì)項(xiàng)目管理、審計(jì)人員勝任能力、審計(jì)技術(shù)方法等多個(gè)方面。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)全面深化改革，充分重視最大化發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在生態(tài)文明建設(shè)中的積極作用，系統(tǒng)地提升離任審計(jì)能力，幫助審計(jì)人員有力地應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

（作者單位分別為南京審計(jì)大學(xué)、南京市審計(jì)局）

責(zé)任編輯：霍宏光