常德市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系研究

范斯琦 劉智勇 賀小紅 林湘奇 張琳芳

摘 要 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系屬于應(yīng)急管理體系的主要構(gòu)成體系，具有預(yù)防、控制、解決、消滅公共衛(wèi)生事件危險(xiǎn)的重要責(zé)任。自此次新冠肺炎疫情以迅猛之勢(shì)全球化蔓延以來(lái)，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理成為我國(guó)政府部門(mén)的關(guān)注重點(diǎn)。本文以常德市為研究對(duì)象，通過(guò)理論聯(lián)系實(shí)際，結(jié)合常德市應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情案例進(jìn)行剖析，對(duì)常德市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系進(jìn)行思考并提出建議。

[關(guān)鍵詞]公共衛(wèi)生;應(yīng)急管理體系;研究對(duì)策

引言：自2003年SARS事件后，我國(guó)高度重視公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，開(kāi)始相繼規(guī)劃完善了以《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為代表的有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)于衛(wèi)生管理體系和預(yù)案體系也同樣開(kāi)始建立。2006年起，國(guó)務(wù)院與各地區(qū)省級(jí)政府部門(mén)開(kāi)始陸續(xù)設(shè)立專門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的政府機(jī)構(gòu)，2009年，湖南省緊跟國(guó)家宏觀政策步伐，設(shè)立了省級(jí)突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)，2018年10月，在湖南省機(jī)構(gòu)改革后在湖南省人民政府下組建了湖南省應(yīng)急管理廳，專門(mén)負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)應(yīng)急管理事件有關(guān)工作。常德市作為湖南省GDP總量排名前三的重要城市，在2018年12月，常德市人民政府依照《常德市機(jī)構(gòu)改革方案》正式組建成立了湖南省首個(gè)地級(jí)應(yīng)急管理局。

2019年年末，新型冠狀病毒肺炎疫情在湖北省武漢市開(kāi)始全國(guó)性爆發(fā)，2020年1月24日，常德市確診首例輸入性新冠肺炎病例，常德防疫工作警報(bào)正式拉響，在市委市政府的頑強(qiáng)帶領(lǐng)與區(qū)各衛(wèi)生應(yīng)急指揮部成員單位等共同發(fā)揮的作用之下，常德市實(shí)現(xiàn)28天全市無(wú)新增病例，40天確診病例清零，全市整個(gè)疫情防控期間82例新冠肺炎確診病例患者零死亡，醫(yī)護(hù)人員零感染的滿意“答卷”。但縱觀整個(gè)疫情發(fā)生期間的全部過(guò)程，常德市關(guān)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的應(yīng)用建設(shè)，也還存有較多則亟待改善的不足。

一、常德市現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系基本情況

按分級(jí)原則，常德市將本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件按照影響程度和范圍劃分為一般、較重、重大和特別重大四個(gè)級(jí)別。當(dāng)本市所屬區(qū)域內(nèi)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件或隱患發(fā)生時(shí)，所有組織個(gè)與人都具有向相關(guān)政府部門(mén)報(bào)告的權(quán)利與義務(wù)，收到突發(fā)報(bào)告公共衛(wèi)生事件的衛(wèi)生部門(mén)需要立即組織展開(kāi)前期確認(rèn)調(diào)查工作，并在45分鐘之內(nèi)向本級(jí)政府部門(mén)報(bào)告，同時(shí)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件逐級(jí)呈報(bào)給上級(jí)政府部門(mén)，確定突發(fā)公共衛(wèi)生事件的級(jí)別。

在《常德市突發(fā)公共衛(wèi)生事形成的整件應(yīng)急預(yù)案》明確規(guī)定，特大突發(fā)事件發(fā)生后市人民政府成立由常德市人民政府分管副市長(zhǎng)為指揮長(zhǎng)，市公安局、交通運(yùn)輸局、財(cái)政局、衛(wèi)計(jì)委、教育局、常德海關(guān)等各單位部門(mén)負(fù)責(zé)人為指揮部成員的常德市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部。應(yīng)急指揮部成立后，對(duì)全市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急響應(yīng)工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

本著“平戰(zhàn)結(jié)合”的原則，常德市應(yīng)急指揮部的日常工作機(jī)構(gòu)設(shè)立在衛(wèi)計(jì)委，有著專門(mén)的應(yīng)急指揮部辦公室（簡(jiǎn)稱“應(yīng)急辦”）。應(yīng)急辦日常主要負(fù)責(zé)常德市行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息收集、調(diào)查評(píng)估、信息發(fā)布、組織相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門(mén)進(jìn)行應(yīng)急培訓(xùn)演練等工作。 在突發(fā)公共衛(wèi)生事件確認(rèn)發(fā)生后，應(yīng)急辦即遵從統(tǒng)一指揮原則，在應(yīng)急指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)全市范圍內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的事前、事中、事后全程的應(yīng)急管理進(jìn)行組織與協(xié)調(diào)。

當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生，突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮部的所有成員單位和事發(fā)地有關(guān)單位部門(mén)應(yīng)服從當(dāng)?shù)厝嗣裾蚱鋺?yīng)急指揮部的統(tǒng)一指揮，在啟動(dòng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的情況下，所有相關(guān)單位與部門(mén)應(yīng)根據(jù)《常德市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，明確各自所屬職責(zé)，按照急指揮部所劃分的職能組別完成相關(guān)應(yīng)急管理工作。

同時(shí)，應(yīng)急指揮部根據(jù)情況成立突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件層面的應(yīng)急響應(yīng)提出建議與采取適當(dāng)行動(dòng)和做出相關(guān)措施，并在事中為政府部門(mén)提供應(yīng)急服務(wù)決策支持，為公共衛(wèi)生事件事后做出評(píng)估總結(jié)與完善建議。

二、常德市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系存在的問(wèn)題

1.政府部門(mén)間職能不清晰、協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善

當(dāng)前常德市應(yīng)急管理局的職責(zé)主要以全市的生產(chǎn)安全類和自然災(zāi)害類的防治工作為主，對(duì)于公共衛(wèi)生事件的保障措施與應(yīng)急處置能力不夠。常德市對(duì)于重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急處理，主要還是根據(jù)常德市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，臨時(shí)設(shè)立由副市長(zhǎng)任指揮長(zhǎng)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮的專項(xiàng)的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部。如此次常德市新冠疫情防控指揮部則是常德市副市長(zhǎng)周代慧任指揮長(zhǎng)，各政府單位負(fù)責(zé)人為指揮部成員臨時(shí)組建而成。雖然在《常德市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)范性文件中有明確規(guī)定各指揮部成員單位職責(zé)，但由于個(gè)單位之間事前聯(lián)動(dòng)演練不足，使得在實(shí)際操作中各指揮部成員單位和部門(mén)之間會(huì)出現(xiàn)職能劃分不明晰，溝通協(xié)作效率不高，配合性不夠的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理指揮部成員單位和部門(mén)之間的有效全鏈條聯(lián)動(dòng)和互動(dòng)，是提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系效率的重要因素。

2.基礎(chǔ)醫(yī)療水平不足，醫(yī)防融合需要加強(qiáng)。

醫(yī)療水平對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響舉足輕重，但我國(guó)的基層醫(yī)療水平還是處于多方面需求較為匱乏的狀態(tài)。常德市的基層醫(yī)療建設(shè)在此次新冠疫情的防控應(yīng)對(duì)中也突顯出了這一缺點(diǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別衛(wèi)生院本身整體的醫(yī)療建設(shè)水平不夠，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對(duì)于處理突發(fā)傳染病等公共衛(wèi)生事件的人員和裝備嚴(yán)重不足。而且由于日常缺少對(duì)醫(yī)護(hù)人員關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的培訓(xùn)演練，所以基層衛(wèi)生院醫(yī)護(hù)人員在面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理時(shí)，就會(huì)存在專業(yè)應(yīng)對(duì)能力不足的情況。另外，農(nóng)村街道衛(wèi)生室布局基本呈呈缺乏、流失、分布少的特征，較大一片區(qū)域內(nèi)只有一個(gè)或兩個(gè)衛(wèi)生室存在，這也就使疫情防控期間街道衛(wèi)生室都屬于集中式診療，讓疫情防控期間交叉感染的傳播風(fēng)險(xiǎn)大幅度提高。

3.應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足

疫情防控之初，常德市嚴(yán)重缺乏醫(yī)療防護(hù)物資，口罩、呼吸機(jī)、防護(hù)服等重要醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備面臨嚴(yán)重供需不足的情況，導(dǎo)致市面上出現(xiàn)“一罩難求”、溢出天價(jià)的市場(chǎng)亂象，甚至涌現(xiàn)出很多不法分子妄圖通過(guò)倒賣劣質(zhì)防護(hù)物資來(lái)發(fā)一筆橫財(cái)?shù)倪`法犯罪行為，嚴(yán)重危害了市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境與社會(huì)的安全穩(wěn)定發(fā)展。一方面所需物資在不斷攀升，另一方面應(yīng)急儲(chǔ)備物資太少，后續(xù)生產(chǎn)供給不足，這些都暴露出了常德市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系在應(yīng)急儲(chǔ)備機(jī)制存在的不足。

4.公共衛(wèi)生人才緊缺

目前，常德市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)中，人才儲(chǔ)備不足與專業(yè)水平不高的問(wèn)題并存。在此次疫情中，常德市公共衛(wèi)生人才的稀缺問(wèn)題突顯明顯，結(jié)合常德市的歷史公共衛(wèi)生發(fā)生情況來(lái)看，該地區(qū)受公共衛(wèi)生事件的影響一直較小，發(fā)生頻率也較低，所以導(dǎo)致政府和相關(guān)部門(mén)在此次疫情發(fā)生之前對(duì)于公共衛(wèi)生體系的相關(guān)人才建設(shè)關(guān)注度并不高、人才隊(duì)伍專業(yè)化有待加強(qiáng)。另外，在常德地區(qū)的高等院校中也并沒(méi)有設(shè)立與公共衛(wèi)生有關(guān)的相關(guān)專業(yè)，也進(jìn)一步導(dǎo)致該市公共衛(wèi)生后續(xù)儲(chǔ)備人才地供給不足。

5.社會(huì)公眾危機(jī)意識(shí)淡薄

公眾的危機(jī)意識(shí)是管理公共衛(wèi)生的關(guān)鍵，和公共衛(wèi)生事件的最終成功與否有著緊要的關(guān)聯(lián)，從此次常德市新冠肺炎疫情的處理經(jīng)驗(yàn)來(lái)分析，廣大市民對(duì)于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的危機(jī)意識(shí)較為薄弱。在疫情防控初期，很多人還沒(méi)有佩戴口罩或居家隔離的防護(hù)意識(shí)，因?yàn)槿鄙賹?duì)相關(guān)傳染病、疾控預(yù)防等知識(shí)的了解，所有并沒(méi)有感受到它的威脅性，存有僥幸心理，包括后期的疫苗接種，也仍有許多市民存在疑問(wèn)。另外，政府和相關(guān)衛(wèi)生行政部門(mén)在對(duì)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行日常管理時(shí)，一方面對(duì)專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)缺少了具有針對(duì)性的應(yīng)急演練與專業(yè)技能培訓(xùn)，另一方面也缺乏對(duì)市民進(jìn)行有關(guān)衛(wèi)生知識(shí)和突發(fā)性公共衛(wèi)生事件危害的宣傳教育。

二、推進(jìn)常德市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的對(duì)策思考

1.落實(shí)法律法規(guī)、優(yōu)化部門(mén)協(xié)同

《常德市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》對(duì)指揮部成員單位的職責(zé)明確規(guī)定，但不少單位依法意識(shí)薄弱，對(duì)于應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的職責(zé)掌握、執(zhí)行不到位。作為指揮部成員的各單位負(fù)責(zé)人應(yīng)該提升自我對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范意識(shí)，由各單位負(fù)責(zé)人為應(yīng)急預(yù)案的下達(dá)落實(shí)負(fù)責(zé)。通過(guò)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地集中指揮體系與建立完善的疫情防控指揮系統(tǒng)，使各單位職責(zé)明晰有序。應(yīng)加強(qiáng)日常各單位對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急演練，使各單位之間的合作互動(dòng)更加順暢有效。

2.完善基層公共衛(wèi)生體系建設(shè)，加強(qiáng)醫(yī)防融合

基層是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的薄弱地帶也是不可或缺的地帶，政府要加大對(duì)基層公共衛(wèi)生體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入，有意識(shí)地把醫(yī)療資源向基層傾斜，推進(jìn)地區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的科學(xué)合理布局與基層醫(yī)療資源配置，根據(jù)人口分布情況，提升人口多、密度高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生院建立標(biāo)準(zhǔn)，提升基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公共衛(wèi)生應(yīng)急救治能力，讓群眾對(duì)基層醫(yī)療有信心。完善疾控與醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的信息平臺(tái)建設(shè)，形成以居民健康檔案為基礎(chǔ)上下貫通，市、區(qū)兩級(jí)疾控組織、醫(yī)療組織、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)組織之間互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享的工作網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。加速先進(jìn)醫(yī)療資源合理擴(kuò)張和區(qū)域公平分布，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向基層延伸。

3.完善信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制建設(shè)。

在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的過(guò)程中，信息有著舉足輕重的作用，及時(shí)更新與共享信息可以有效促進(jìn)政府部門(mén)之間的合作。當(dāng)前，各地方政府雖然可以在信息共享平臺(tái)上獲取部分公共衛(wèi)生應(yīng)急管理信息，但大多數(shù)信息都是零散和不完整的。省級(jí)政府部門(mén)可以領(lǐng)導(dǎo)下面各市、區(qū)縣政府依托現(xiàn)代化科學(xué)信息技術(shù)水平建立一個(gè)在全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生監(jiān)控和資源共享系統(tǒng)，通過(guò)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、5G等信息技術(shù)的支撐，使公共衛(wèi)生應(yīng)急管理智能化。使各地區(qū)公共衛(wèi)生資源有效實(shí)現(xiàn)跨域分配和協(xié)同管理。

4.健全公共衛(wèi)生物資儲(chǔ)備體系

“兵馬未動(dòng)，糧草先行”。為避免再次發(fā)生像此次新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)過(guò)程中口罩、防護(hù)服等醫(yī)療物資嚴(yán)重緊缺的現(xiàn)象，確保重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生時(shí)人民和醫(yī)療系統(tǒng)所需物資能及時(shí)恢復(fù)和補(bǔ)充。常德市政府部門(mén)應(yīng)做好公共衛(wèi)生應(yīng)急物資資源的儲(chǔ)備工作，把政府儲(chǔ)備、社會(huì)儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備相結(jié)合，完善國(guó)家衛(wèi)生儲(chǔ)備體系。政府儲(chǔ)備要求必須確保足夠的應(yīng)急儲(chǔ)備物資;對(duì)于社會(huì)儲(chǔ)備的方式政府部門(mén)可以采取與相關(guān)企業(yè)簽訂應(yīng)急物資緊急征用協(xié)議，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)公眾在家庭中長(zhǎng)期儲(chǔ)備一些應(yīng)急物資有備無(wú)患的方法來(lái)確保公共衛(wèi)生的滿足。政府部門(mén)對(duì)于協(xié)定企業(yè)的應(yīng)急物資生產(chǎn)能力也應(yīng)該提前準(zhǔn)備部署，如：企業(yè)的應(yīng)急物資生產(chǎn)許可證等相關(guān)生產(chǎn)資質(zhì)。

5.加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)

強(qiáng)有力的專業(yè)人才儲(chǔ)備，是克服突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)，對(duì)此，應(yīng)加大公共衛(wèi)生領(lǐng)域骨干人才培養(yǎng)力度。一方面，要加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)各級(jí)專業(yè)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開(kāi)展針對(duì)性的應(yīng)急演練與專業(yè)技能培訓(xùn)，整體提升常德市醫(yī)療衛(wèi)生救援隊(duì)伍對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)處置能力。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)確切充實(shí)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系及相關(guān)領(lǐng)域的人才隊(duì)伍，可以適當(dāng)增加或調(diào)劑領(lǐng)域人員編制。把對(duì)公共衛(wèi)生人才的培養(yǎng)、保障、考評(píng)和上升機(jī)制的相關(guān)政策規(guī)定落實(shí)到位，提升疾控人員薪資待遇。

三、結(jié)語(yǔ)

政府部門(mén)應(yīng)建立健全應(yīng)急管理新聞宣傳制度體系，通過(guò)新媒體平臺(tái)和宣發(fā)部門(mén)隊(duì)伍建設(shè)，全平臺(tái)、多渠道、多方式地對(duì)公共衛(wèi)生等相關(guān)方面的宣傳教育對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行教育引導(dǎo)。通過(guò)開(kāi)展科學(xué)宣傳傳染疾病相關(guān)知識(shí)，提高公眾對(duì)衛(wèi)生傳染疾病危害的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)自衛(wèi)防護(hù)意識(shí);開(kāi)展法制教育，提高公眾依法辦事意識(shí)，提高社會(huì)整體法治素養(yǎng);開(kāi)展健康養(yǎng)生科普，提高社會(huì)公眾健康生活的觀念念與習(xí)慣。經(jīng)過(guò)政府宣傳教育的長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈，從而提升社會(huì)整體文明水平，提升人們理性思考和相信科學(xué)的能力。

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