新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村公共交通發(fā)展存在的問題與對策研究

王軍利

摘要：我國農(nóng)村地域廣闊，人口眾多，根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)2014年年末我國鄉(xiāng)村人口為6.18億，但是我國城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)明顯。為了解決城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的各種矛盾，必須走新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的道路，同時逐步縮小改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為有效推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須改變城鄉(xiāng)客運的二元結(jié)構(gòu)，在廣大農(nóng)村逐步發(fā)展公共交通，良好的公共交通是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)和強有力的支持，同時也有助于解決農(nóng)村群眾出行問題，對地區(qū)經(jīng)濟和國家社會經(jīng)濟發(fā)展都有極大推動作用。本文將通過分析當前農(nóng)村公共交通發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，提出推動農(nóng)村公共交通發(fā)展的對策。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村；公共交通；研究對策

中圖分類號：F015 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）003-000-02

一、農(nóng)村公共交通發(fā)展現(xiàn)狀

我國農(nóng)村路網(wǎng)結(jié)構(gòu)逐步完善，截止2014年末，全國農(nóng)村公路（含縣道、鄉(xiāng)道、村道）里程388.16萬公里，其中縣道55.20萬公里、鄉(xiāng)道110.51萬公里、村道222.45萬公里。全國通公路的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占全國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)99.98%，其中通硬化路面的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占全國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)98.08%；通公路的建制村占全國建制村總數(shù)99.82%，其中通硬化路面的建制村占全國建制村總數(shù)91.76%。近幾年，部省市也通過財政補貼形式給予農(nóng)村客運站場建設(shè)資金補助，特別是“路站運一體化”建設(shè)理念的推行，推動了農(nóng)村客運站的建設(shè)，農(nóng)村路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和運輸場站的完善為農(nóng)村公共交通的發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)。但由于我國農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、居住分散以及政策資金、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等原因農(nóng)村公共交通沒有得到大力發(fā)展，當前農(nóng)村群眾出行主要通過農(nóng)村客運班線，更有些地方群眾出行方式還依賴自行車、摩托車甚至步行的方式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，當前農(nóng)村的客運班線模式已經(jīng)不能滿足地區(qū)群眾出行和經(jīng)濟發(fā)展的需求。

二、農(nóng)村公共交通發(fā)展存在的主要問題及原因

農(nóng)村公共交通發(fā)展需要道路、客運站、停車場、調(diào)度站、運輸車輛等硬件的支持，需要政策資金、運營管理、信息平臺等軟件支持，因此要使農(nóng)村公共交通得到大力發(fā)展，必須從這幾方面進行研究，找出我國農(nóng)村公共交通發(fā)展存在的問題及原因。

1.不少農(nóng)村地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施不健全或者規(guī)劃不合理，影響公共交通發(fā)展

農(nóng)村公共交通的發(fā)展離不開道路基礎(chǔ)設(shè)施的支持，雖然近年來我國道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，但是大部分農(nóng)村路網(wǎng)密度和道路等級相對較低，一些農(nóng)村道路通行條件差，達不到公共交通通行要求，或者通行安全隱患較大。因為農(nóng)村地理位置、地形、地質(zhì)等自然條件或地方政府經(jīng)濟條件致使道路、橋梁修筑成本較高或者等級較低，公共交通工具通行困難，影響農(nóng)村公共交通發(fā)展。農(nóng)村客運場站建設(shè)相對城市發(fā)展較為緩慢，因為規(guī)劃不合理、建設(shè)不合理等原因沒有得到有效利用，甚至閑置、廢棄。這些因素在一定程度上都制約影響了農(nóng)村公共交通的發(fā)展。

2.多數(shù)農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)村客運班線為主，農(nóng)村公共交通發(fā)展緩慢

本文的農(nóng)村公共交通是相對于城市公共交通而言，是指在農(nóng)村地區(qū)定線運營的公共汽車及軌道交通等交通方式。農(nóng)村客運班線的定義參照交通部頒發(fā)的《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》中的定義，指縣內(nèi)或者毗鄰縣間至少有一端在鄉(xiāng)村的客運班線。農(nóng)村客運班線與城市公共交通的差別從根本上說應(yīng)該是體制造成的，以前城市零公里內(nèi)的車輛歸建設(shè)部門管理，叫城市公交；出了零公里歸交通部門管理，叫長途客運或者班車客運，包括農(nóng)村客運。這樣的發(fā)展模式，導(dǎo)致了目前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)都是以農(nóng)村客運班線為主，只有在發(fā)展較為迅速的地區(qū)，公共交通才逐步向農(nóng)村延伸。隨著現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展客運班線的弊端愈加明顯，已經(jīng)遠遠不能滿足群眾出行的需求。

3.農(nóng)村公共交通發(fā)展缺乏政策和資金支持

當前城市公共交通發(fā)展已經(jīng)有了較為完善的政策機制和較大的資金扶持力度，但是農(nóng)村公共交通缺乏強有力的政策支持，今年4月份交通部發(fā)布《關(guān)于加快推進農(nóng)村客運發(fā)展有關(guān)事項的通知》重點也是鼓勵政府支持農(nóng)村客運發(fā)展，探索建立保障機制，尚未提出發(fā)展農(nóng)村公共交通的意見。當前農(nóng)村客運班線與城市公共交通在政策資金方面存在很大差別，城市公交享受各項稅費減免政策，執(zhí)行公益性運輸任務(wù)，財政有補貼，當然票價較低，班次較多，管理規(guī)范服務(wù)較好。而農(nóng)村客運正常繳納各種稅費，票價相應(yīng)較高，班次也較少，管理較差服務(wù)水平較低，雖然近年在強制險、燃油費等方面給予了適當補貼，但是跟公交的補貼費用相差還是太遠。西安某縣城與西安市區(qū)相接，2008年市區(qū)公交公司進入該縣承擔了人群較為集中地區(qū)的公共交通運營，相對偏遠地區(qū)仍然以農(nóng)村客運班線為主，由于經(jīng)營虧損，到2010年已經(jīng)有兩條客運班線停運。另外還有某縣城，為了解決群眾出行，在縣城開通了免費公交車，但是免費公交由于沒有公交相關(guān)手續(xù)，也得不到城市公交的補助政策，地方政府負擔較大，運營困難。

4.農(nóng)村公共交通安全系數(shù)低、服務(wù)質(zhì)量差

農(nóng)村相對于城市而言其道路通行條件一般較低，農(nóng)村公共交通因為道路狀況等原因，安全系數(shù)也就較低，容易發(fā)生道路安全事故。一些農(nóng)村地區(qū)的候車亭等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施不夠健全，群眾候車環(huán)境較差，候車時間也較長。當前農(nóng)村地區(qū)已開通的公共交通基本上都是市區(qū)公交公司延伸經(jīng)營，工作人員在進入農(nóng)村經(jīng)營后一時不適應(yīng)農(nóng)村群眾的生活習(xí)慣，加上群眾維權(quán)意識較差，導(dǎo)致公交服務(wù)質(zhì)量較差。

三、在農(nóng)村發(fā)展公共交通的必要性

我國當前在農(nóng)村地區(qū)支持發(fā)展農(nóng)村客運班線，同時在條件允許的地區(qū)鼓勵進行公交化經(jīng)營。但是兩種通行模式造成了城市出行人群比農(nóng)村出行人群享有更便利的出行方式、更低的出行成本、更高的服務(wù)質(zhì)量，這與城市人群的高收入和農(nóng)村人群的低收入又極不相稱。農(nóng)村客運班線雖然一定程度上對當前農(nóng)村群眾出行提供了便利，但由于其安全、管理、服務(wù)等多方面原因，勢必會被公共交通逐步取代。農(nóng)村客運班線推行的地區(qū)客流相對較少且不穩(wěn)定，道路通行條件不好。多年來的一種現(xiàn)象是：城市擴散化發(fā)展或者農(nóng)村經(jīng)濟迅猛發(fā)展，農(nóng)村客運班線經(jīng)過發(fā)展成熟，公交公司收購，有些班線因為經(jīng)營較好，利潤較大，或者經(jīng)營業(yè)主害怕失業(yè)，必然會遇到經(jīng)營業(yè)主阻力，在協(xié)調(diào)的過程中，有的線路經(jīng)營業(yè)主巨額要價，公交公司無力負擔，引發(fā)諸多社會矛盾，甚至群體性事件。公交公司不愿進入農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營，當前一些農(nóng)村地區(qū)引進公交公司進駐經(jīng)營，但這些公司僅收購?fù)ㄐ袟l件好、客流相對穩(wěn)定的線路，對于稍偏遠地區(qū)不開通線路。這樣的現(xiàn)象存在于大部分農(nóng)村地區(qū)，并不利于我國經(jīng)濟社會的發(fā)展。另外我國正在推進人類歷史上最大的城鎮(zhèn)化進程，只有良好的公共交通條件才能有力推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。鑒于以上原因在農(nóng)村發(fā)展公共交通有利于促進地區(qū)經(jīng)濟交流、推動國民經(jīng)濟的整體提升，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，彰顯制度公平，有利于改善民生，增強廣大人民群眾幸福感，同時會減少客運班線向公共交通轉(zhuǎn)型的矛盾。

四、解決農(nóng)村公共交通發(fā)展問題的對策

鑒于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、道路通行條件、資金等原因?qū)Πl(fā)展農(nóng)村公共交通的制約，應(yīng)主要從完善中央省市的農(nóng)村公共交通扶持政策、改善道路通行條件、加大資金扶持力度等方面逐步改善農(nóng)村公共交通發(fā)展的現(xiàn)狀，突破農(nóng)村公共交通發(fā)展的困境，促進我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。

1.中央省市應(yīng)盡快完善農(nóng)村公共交通扶持政策

在政策制定方面應(yīng)該充分調(diào)研當前農(nóng)村公共交通發(fā)展的現(xiàn)狀，尤其針對當前大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村客運班線運行模式如何向公共交通發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，要制定合理的過渡政策，既要鼓勵農(nóng)村公共交通的迅速發(fā)展，又要避免損害當前班線經(jīng)營者的利益，逐漸使農(nóng)村客運班線退出客運市場。探索建立農(nóng)村公共交通持續(xù)發(fā)展的政策機制，從國家省市各層面出臺相關(guān)扶持政策，建立完善的農(nóng)村公共交通發(fā)展政策和體制。鑒于大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟能力有限的現(xiàn)狀，中央省市應(yīng)承擔發(fā)展農(nóng)村公共交通的主要任務(wù)，尤其對于偏遠貧困地區(qū)的農(nóng)村公共交通應(yīng)該統(tǒng)一由省市一級公交公司或者資質(zhì)較高的公交公司劃片負責(zé)開通線路，統(tǒng)一經(jīng)營，保證群眾出行。當前農(nóng)村客運班線和城市公共交通二元模式的存在既不公平又制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，因此城鄉(xiāng)客運發(fā)展一體化刻不容緩，應(yīng)該鼓勵支持發(fā)展一批資質(zhì)較高、規(guī)模較大的公交公司，或者鼓勵城市公交公司進入農(nóng)村經(jīng)營，給予這些公交公司與城市公交相同的補貼政策。

2.加大農(nóng)村公共交通資金扶持 力度

農(nóng)村公共交通的發(fā)展離不開交通基礎(chǔ)設(shè)施的支持和科學(xué)的運營管理，必須經(jīng)過充分調(diào)研，科學(xué)論證，建立經(jīng)濟高效的公共交通運行網(wǎng)絡(luò)。大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟力量薄弱，公共交通的發(fā)展需要持續(xù)的資金支持，因此中央省市縣各級政府應(yīng)該合理承擔扶持資金。尤其對于較為貧困的地區(qū)，中央省市應(yīng)該承擔更多的公共交通運營資金。探索建立規(guī)范的農(nóng)村公共交通補貼補償制度，逐步落實財政支持和補償機制，制定可行的優(yōu)惠政策，減輕農(nóng)村公交公司的稅費負擔；建立規(guī)范的財政補償機制，對農(nóng)村公交公司因價格因素造成的政策性虧損予以補貼，對因公交公司承擔社會公益性和完成政府指令性任務(wù)所需要的資金給予財政補貼。另外，政府應(yīng)逐步加大對農(nóng)村公共交通站場、車輛等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，確保農(nóng)村公交的建設(shè)與發(fā)展；逐步將農(nóng)村公共交通的發(fā)展納入公共財政體系，在資金上統(tǒng)籌安排，重點扶持；安排專項資金用于農(nóng)村公共交通規(guī)劃確定項目的建設(shè)及車輛、設(shè)備的更新，使農(nóng)村公交事業(yè)發(fā)展有穩(wěn)定的資金來源。

3.改善車輛通行條件

對于一些道路通行條件較差的農(nóng)村地區(qū)，要加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造力度，完善道路基礎(chǔ)設(shè)施、提升道路等級，改善通行條件。在通行道路條件改善成本太大，地區(qū)經(jīng)濟負擔困難的情況下，一些地區(qū)為道路增加避車帶、選擇特殊車型的方式也可以推廣。公共交通運行事關(guān)群眾生命安全，因此道路通行條件和安全狀況的改善尤為重要。

4.加強運營管理、完善考評機制，提高服務(wù)質(zhì)量

應(yīng)加強農(nóng)村公交的運營管理，建立考評機制，分析探索農(nóng)村公共交通的特點，建立適合地區(qū)公交發(fā)展的運營管理機制和考評機制，促進農(nóng)村公交規(guī)范運營，持續(xù)發(fā)展。要建設(shè)運營管理平臺，監(jiān)測車輛運營服務(wù)情況，給群眾出行提供及時準確的信息，做好車輛運營管理，服務(wù)管理，提高運營效率和服務(wù)質(zhì)量。公交公司要科學(xué)調(diào)度車輛和編制運行圖，形成合理的公交網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，縮短乘客等候時間；要積極選用安全、舒適、節(jié)能、環(huán)保的車輛，淘汰環(huán)境污染嚴重、技術(shù)條件差的車輛；要加強對公交站場、車輛、設(shè)施裝備的維護保養(yǎng)，為群眾創(chuàng)造良好的乘車和候車環(huán)境；加大對公交駕乘人員的培訓(xùn)，制定技術(shù)和服務(wù)評定標準，將駕乘人員的工資收入與服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效能直接掛鉤，提高公交一線駕乘人員改善服務(wù)、提高質(zhì)量的自覺性與積極性?？茖W(xué)的管理有利于提高農(nóng)村公共交通的經(jīng)營效益、有利于農(nóng)村公共交通的可持續(xù)發(fā)展。

5.鼓勵支持有實力的公交公司在農(nóng)村發(fā)展

農(nóng)村公共交通的發(fā)展離不開農(nóng)村公交公司的運營，要逐步提高農(nóng)村客運經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、管理水平，發(fā)展改造一批資質(zhì)高、實力強的大型公交公司。調(diào)整行政審批規(guī)則，提高農(nóng)村公交公司的審批資質(zhì)，對于已有的道路客運班線經(jīng)營業(yè)主或者企業(yè)，要鼓勵其通過組建公交公司、資產(chǎn)置換、兼并重組等方式，逐步向公交專營公司轉(zhuǎn)型，提高經(jīng)營資質(zhì)，管理水平，增強競爭實力，減少直至杜絕承包經(jīng)營等粗放型經(jīng)營模式。

五、結(jié)語

農(nóng)村公共交通的發(fā)展是一個系統(tǒng)長期的過程，要從政策資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營管理各個環(huán)節(jié)進行逐步完善。在當前城鎮(zhèn)化步伐不斷加快的過程中，必須科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村公共交通，探索建立全面覆蓋、干支協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、高效快捷的公共交通系統(tǒng)，為群眾提供安全可靠、方便周到、經(jīng)濟舒適的公共交通服務(wù)。