高校教育教學預算績效評價分析及應用建議

文/黃琪 方州閩（武漢工程大學）

全面預算績效管理指在預算管理中融入績效理念，將績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果應用納入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，從而將預算和績效管理有機結合起來，并通過提升績效目標管理質量，加強預算執(zhí)行跟蹤，借助專業(yè)評審等措施，強化績效管理約束，以提高預算經濟效益和社會效益。

教育教學是高校一切工作的中心，建立教育教學預算績效評估事關高校教育發(fā)展方向、確立高校工作中教學的中心地位、推動高校教育教學改革進一步發(fā)展，對確保高校完成人才培養(yǎng)這一根本任務具有重要意義。對國家來講，可以評估教育投入的產出效益，掌握各學校的辦學水平和辦學質量，通過宏觀調控督促高校提高辦學質量，用評估指標體系指明高校今后辦學的努力方向，引導民眾獲得物有所值的教育[1]。

一、高?？冃гu價現(xiàn)狀分析

全面實施預算績效管理是我國財政體制的重大改革，是推動國家治理現(xiàn)代化的重要組成。

財政部、教育部先后出臺一系列政策，指導和要求各高校圍繞預算績效管理主要內容和環(huán)節(jié)，制定預算績效管理制度和相關細則，完善立項有目標、運行有監(jiān)控、績效有評價、結果有應用的管理流程。

開展績效評價對于資產使用、項目實施有重要的意義。從預算績效政策看，績效評價是將績效評價服務于決策、發(fā)揮預算績效閉環(huán)管理作用的重要手段。從政府部門看，績效評價是落實政府過緊日子、應對財政收支矛盾、提高資金效益的重要抓手。從權責機制落實看，開展項目績效評價是推動教育事業(yè)高質量發(fā)展的重要舉措。

目前，湖北省高?？冃гu價工作中普遍存在的主要問題如下：

（1）高校對績效評價的重視不足，工作流于形式。部分高校存在重投入、輕管理，重支出、輕績效的觀念[2]，缺乏講求績效的行動自覺，又不善于引入第三方機構參與績效評價，造成自評工作較敷衍。

項目申報部門只以資金申請作為重點，忽略了資金的投入產出比及項目的實施效益。部分項目申報只是照搬之前的績效評價指標，并未直面新時代、新變化、新要求的大環(huán)境，未從學校的長期目標出發(fā)進行深入研究，缺乏主動改革的意識。

（2）缺乏完善統(tǒng)一的績效評價體系。由于高校的項目差異、資金來源不一，管理方式不同，且不同類型高校的辦學水平、教學方式、科研能力等都存在很大的差異，導致績效評價體系的構建沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標準。由于項目負責人專業(yè)能力和對績效評價的重視程度不同，部分項目指標體系的科學性、合理性有待進一步提升，還存在績效指標解釋不清楚、評價適用范圍模糊、評價方法不明確等問題。同時在績效評價體系的構建中，對于指標如何選取、怎樣將其轉化為量化標準、如何因校而異與實際情況合理結合等還沒有達成共識。部分高校在對項目進行追蹤和評估時，更多地將成果作為評價依據(jù)，缺少過程性評價，如教育教學方面更多是關注學校的發(fā)展，而忽視了教師教學中的管理和學生學習過程的管理等。

華中科技大學檔案館2017年完善“檔案業(yè)務網上服務系統(tǒng)”。根據(jù)師生反饋意見，對系統(tǒng)進行了修改和完善：重新修改了使用界面，使系統(tǒng)功能更直觀明了；增加了在線互動功能，方便申請人和審核人進行交流；對部分系統(tǒng)缺陷進行了修改，使其更加安全穩(wěn)定。項目在2017年獲得學?！暗诙霉ぷ髁鞒淘O計與再造競賽” 優(yōu)勝項目獎項。

（3）缺乏有效的績效評價結果跟蹤反饋機制。目前學校將績效評價結果納入各單位工作目標考核范疇，并作為重要依據(jù)。對績效執(zhí)行及評價結果較差的項目，扣減年度年終績效。但評價結果的運用只體現(xiàn)在局部，只與部門績效或個人績效掛鉤，未能與新項目申報與預算資金分配掛鉤，未與項目預算實質性結合。另外評價結果沒有被充分利用，未實現(xiàn)高校之間的縱向對比、學院之間的橫向對比，評價結果不能用于項目質量的持續(xù)改進。

針對以上種種問題，近幾年，湖北省扎實開展事前績效評價、績效目標設置、績效評價、結果應用等一系列工作，加大培訓力度，提升重視程度，著力構建績效評價結果應用機制，積極探索實踐，穩(wěn)步推進預算績效管理各項工作的開展。

2020年7月，湖北省財政廳印發(fā)關于全面實施預算績效管理系列制度的通知，實現(xiàn)“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的預算管理模式。

該體系取得了三個方面的重要成效：一是建立健全“項目單位自評、業(yè)務處室全面參與、專業(yè)機構嚴格把關、財務處統(tǒng)籌協(xié)調”的績效評價工作方式；二是項目績效評價全覆蓋、并對部門項目進行重點評價；三是有效應用評價結果。

以上成效具體應用于高校中可以體現(xiàn)在以下三個方面：

一是進一步明確了部門之間的職責定位。高校項目一般由財務處撥付相關職能部門管理，職能部門進一步劃撥至具體學院使用，學院提供數(shù)據(jù)給職能部門形成績效評價報告，職能部門參與程度不高。績效管理通知初步解決了財務處“單邊推進”、職能部門和學院“單打獨斗”的問題，強調了職能部門的參與性。高校可以通過第三方機構的參與，結合自身實際情況，加強預算績效管理方式，由第三方機構獨立開展評價工作，并出具評價報告，形成評價結果。

二是規(guī)定績效管理評價范圍。以前高校一般只對納入年初預算管理的、使用財政資金安排的項目進行評價，對于年中追加的或者使用其他資金安排的項目不予評價，或者只進行簡單評價。根據(jù)湖北省財政廳印發(fā)的績效管理通知，原則上應對評價年度當年納入預算管理的所有項目全部進行評價，尤其對于評價結果顯示需進一步提升績效的財政資金安排的重大項目，可以持續(xù)開展評價。

三是重塑預算績效評價結果應用。除與部門績效或個人績效掛鉤外，還應落實“建立評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制”的要求，對評價結果的應用作出細化的、硬性的規(guī)定，增加可操作性。例如，根據(jù)項目評價結果等級，按相應比例扣減下一年度部門預算，對于評價結果為差等的，甚至可以考慮在下一年度取消該項目。

二、構建教育教學預算績效指標體系

在全面預算績效管理中，構建績效指標體系是管理的基礎。對于高校而言，教育教學工作至關重要。建立科學合理的教育教學評價體系對促進教學工作、提高教學質量和學校管理水平有重要的作用和意義：

一是合理的績效評價能夠將教學行為指標化、數(shù)量化，以更加形象和直觀的特征促進教育教學活動的不斷改善和教學效果的不斷提升，是對教學過程的有力監(jiān)督和有效指導，是推動教學行為不斷改良創(chuàng)新的重要動力。

二是科學的績效評價體系能改善財政專項資金使用效率，達到避免資金浪費、濫用的目的。同時激發(fā)全校教職工的積極性和工作潛力，更好地為學校教學工作服務、為提升教學質量助力。

三是從宏觀層面推動全面預算績效管理改革，從微觀層面建立預算績效管理辦法，進一步加深高校對人才培養(yǎng)和教學中心地位的認識，并將評價結果運用到下一年度的資金分配中，保證教學項目的足額投入，結合學校發(fā)展規(guī)劃，確定重點投入的領域和投入方式。

目前，部分地區(qū)的初中、小學建立了教育教學績效指標，可用于同地區(qū)學校辦學水平的績效評價。但由于高校之間的獨特性和復雜性，設置相同的指標體系進行一味地橫向對比意義不大。根據(jù)每所高校的特點，設置自身的預算績效指標，并進行縱向對比和激勵才是提升教育教學質量的關鍵。下面以湖北省某省屬高校為例，試著建立該校教育教學預算績效指標，并逐步推廣運用于各學院績效評價。

湖北省某省屬高校是一所以工為主，覆蓋工、理、管、經、文、法、藝術、醫(yī)學、教育學九大學科門類的多科性教學研究型大學，現(xiàn)有本科教育、研究生教育及國際教育，具有學士、碩士、博士學位授予權（69個專業(yè)招生、22個一級學科碩士點、2個一級學科博士點），面向全國一本招生。有全日制在校生25000人，其中，研究生超過5000人、本科生近20000人。

高校應以教和學的環(huán)境因素為保障，以師生的能力培養(yǎng)為核心，以師生學習成果為導向，實現(xiàn)教育教學目標體系的整體優(yōu)化[3]。針對該校的辦學特色和發(fā)展重點，教育教學績效指標體系主要從學校發(fā)展、學生發(fā)展、教師發(fā)展等幾個方面建立。

目標一：學校發(fā)展。學習國家層面頒布的關于教學質量的政策性文件，在此基礎上制定和完善適合本校學情的各項校內規(guī)章制度。全面梳理學校規(guī)章制度中存在的缺陷和漏洞，廣泛聽取師生的意見及評價，認真開展校園規(guī)章制度的“廢、改、立”工作，有效推動校園管理的制度化建設，推進院校內涵建設和高質量發(fā)展，形成“事事制度約束，人人依規(guī)辦事”的法治校園環(huán)境，從而為保障教學質量做好服務發(fā)展、服務決策和服務落實工作。

充分整合校內各種資源，如實訓條件、教學設備、網絡設備等教學資源和圖書館、網絡平臺等學習資源。對與教學條件相關的績效指標開展頂層設計，如對教學設備、實訓基地、網絡平臺等的利用率調查、使用滿意度調查以及專家評估等。面向教師、學生、同行開展對圖書及在線資源的質量調查和使用滿意度調查等。根據(jù)調查數(shù)據(jù)研判各種教與學資源存在的合理性，優(yōu)化資源配置，提高教育資金的利用率。

高度重視校園的安全制度建設，尤其是食品、消防、實驗室管理、交通等方面，加大宣傳力度，加強技能培訓，防止校園盜竊和電信詐騙。學校各部門應協(xié)調分工，建立安全工作機制，利用信息化手段強化“人技管理”，實現(xiàn)校園安全管理新發(fā)展。

目標二：學生發(fā)展。優(yōu)化人才培養(yǎng)結構，提高國際化學生和雙專業(yè)復合型專業(yè)學生的比例，提高“互聯(lián)網”“大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽”等高水平學科競賽的參與度、獲獎比率及獲獎層次等。開展各項實習、創(chuàng)業(yè)等活動，提升學生理論聯(lián)系實踐的能力。

鼓勵學生在校期間參與不同形式的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，如成立高校創(chuàng)業(yè)社團、開設創(chuàng)業(yè)課程、提供兼職崗位等，不斷提升相關指導老師的專業(yè)技能，為學生提供專業(yè)、有效的解答和服務。

目標三：教師發(fā)展。不斷提高和優(yōu)化師資質量是教學管理中的核心工作，對現(xiàn)有師資進行合理規(guī)劃，根據(jù)需要引進促進教學發(fā)展的專家教授及學科帶頭人等。強化教師的培訓工作，為有潛力的教師提供專業(yè)培訓及出國進修的機會，提升教師教學水平。重視對青年教師的培養(yǎng)，制定青年教師培養(yǎng)機制，舉辦學術教學研討活動等，促進青年教師全面快速發(fā)展[4]。

繼續(xù)落實高等教育“放管服”改革，將教學管理重心下移至二級學院，給予學院教師和管理人員更多的權限，科學分配教務處和各學院的職能，兩者分工明確又相互配合，不斷增強學院的創(chuàng)新意識和自主能力，推動教育教學工作穩(wěn)步發(fā)展（具體指標體系如表1）。

表1 湖北省某高校教育教學預算績效指標體系表

三、關于高校教育教學預算績效指標的應用建議

（1）完善機制體制，設立預算績效管理機構。結合績效管理的特點，預算績效管理組織架構應該是全方位、多層次的，能夠體現(xiàn)統(tǒng)一領導、分級負責的管理機制。

（2）規(guī)范工作流程，建立和完善預算績效管理制度。高校要順利推進績效管理工作，應出臺與高校發(fā)展相適應的預算績效管理政策，進一步優(yōu)化和規(guī)范預算管理流程。在預算編報、項目申請、經費執(zhí)行、績效獎勵等各環(huán)節(jié)有章可循，各職能管理部門口徑一致、政策相通。

（3）進一步研究建立完善的預算績效評價指標體系。評價指標從預算資金投入、使用監(jiān)管、結果反饋及應用等方面進行全方位設計。把學校長期發(fā)展規(guī)劃目標納入績效化考核目的中來，為之后的教學工作提供方向和目標。

（4）完善評價結果，加強結果應用。一是將績效評價結果與預算安排有機結合，正向激勵、反向懲罰。二是不斷完善績效目標，修正目標的科學性、合理性。三是完善績效信息公開制度，接受大眾監(jiān)督。

（5）加大培訓力度，提升全?？冃б庾R。加強各部門間的溝通，開展各項財經政策、教學改革等方面的培訓，幫助師生樹立成本、績效等方面的意識，不斷提升學校的資金使用效率及管理水平。