公共服務項目制中的社會組織形態(tài)分化
——基于開放系統(tǒng)理論的多案例比較

任彬彬

[提要]本文引入中觀層次的組織結構視角，基于開放系統(tǒng)觀中環(huán)境的不確定性與復雜性特征，構建了公共服務項目制中社會組織形態(tài)分化的理論分析框架。文章通過對H市社會組織的多案例比較，發(fā)現(xiàn)公共服務項目制中的社會組織主要存在直線型、模塊型、內部分化型以及外在化型四種形態(tài)，并進一步提煉形成關于社會部門發(fā)展的三個命題：一是項目資源獲取的不確定性會影響社會部門公共服務供給的專業(yè)化水平；二是項目需求的復雜性促使社會組織逐漸從內部協(xié)調轉向外部組織間合作，推動了社社合作開展；三是當代社會部門正嵌入于政府職能轉變中，受到政府項目發(fā)包的影響，以產品服務優(yōu)化為主線，通過結構形態(tài)的分化，進行差異化發(fā)展。最后，文章對上述研究發(fā)現(xiàn)的理論與政策意蘊進行了討論。

一、問題的提出

近年來，伴隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程，黨和國家為了解放與增強社會活力，對社會組織宏觀制度環(huán)境進行了適應性調整，要求充分發(fā)揮社會組織治理功能，支持社會組織承接政府購買公共服務，使其逐漸發(fā)展成為共建共治共享社會治理格局的多元主體。相較于之前社會組織雙重管理與限制競爭的單一控制邏輯，政府通過向社會組織購買公共服務，將其引入到國家治理體系中，不僅表明對其態(tài)度從“控制”到“發(fā)展”的轉變，更揭示了政社合作互動的治理邏輯，成為國家與社會關系發(fā)展的新動向。[1]

縱觀我國社會組織研究發(fā)展歷程，既有研究經(jīng)歷了從宏觀關系敘事向微觀行動敘事的轉變，即在承認國家中心基本視角基礎上，力圖通過對個體社會組織經(jīng)驗材料的描述分析，刻畫社會組織參與國家治理實踐的復雜現(xiàn)實情形。然而，行動敘事過度強調對社會組織小事件現(xiàn)象的瑣碎信息解讀，也使其陷入“貼標簽”的困境，其結果是難以從某一類社會組織能動性考察中，對社會部門如何與國家治理體制相匹配、與治理體系相適應的宏觀理論問題作出整體性思考。換言之，既有研究在社會組織微觀經(jīng)驗材料與宏觀政社關系理論構建之間缺乏一個將二者有效勾連起來的中間橋梁——中觀組織結構視角。當前，學者們正逐漸意識到社會組織內部結構分析對其發(fā)展的重要性，通過現(xiàn)實經(jīng)驗的實證分析，認為作為自變量的社會組織結構能夠顯著影響組織的政策倡導[2]和政策參與能力。[3]同時，部分學者將社會組織結構作為因變量，注意到領導人的知識、背景等資源性要素對于推動其結構調整發(fā)揮重要作用。[4-5]不難發(fā)現(xiàn)，學者們普遍將社會組織結構作為一個研究議題，而并非一個能夠將微觀行為與宏觀理論勾連的中觀視角。事實上，從中觀組織結構視角來看，區(qū)域內不同類型社會組織的結構形態(tài)集合，對于審視社會部門構成多樣性具有重要的現(xiàn)實意義，有助于對國家治理體系下的社會部門發(fā)展做更進一步探索。

圖1 作為橋梁的中觀層次社會組織結構

在國家治理取向的基礎上，宏觀制度環(huán)境的嬗變正促使社會組織逐漸從被動的治理對象轉變成為能動性的治理主體。在公共服務項目制中，社會組織的能動性不僅鐫刻于獲取合法性、資源的策略性行為上，更體現(xiàn)于其內部結構形態(tài)對國家治理環(huán)境的適應性調整中。[6]那不由得反思，在國家治理實踐中，社會組織存在哪幾種類型的結構形態(tài)，其特征又是什么？不同類型的社會組織結構形態(tài)與國家治理環(huán)境之間又存在什么樣的聯(lián)系？這對于理解當代社會部門發(fā)展又具有什么樣的現(xiàn)實意義？對于上述問題的探討不僅有助于擴展社會組織研究的視角，彌補微觀經(jīng)驗材料與宏觀理論敘事間的鴻溝，更有助于從整體性的視角理解當代社會部門發(fā)展，從而進一步推動社會組織有序參與國家治理現(xiàn)代化實踐。

二、文獻回顧與分析框架

(一)文獻回顧：項目制治理下的社會組織研究

國家治理理念轉變與服務型政府建設不僅推動了政府職能轉變，更激活了社會自治力量，使社會組織在扶貧開發(fā)、志愿服務等領域展現(xiàn)出巨大的公共服務供給能力。在民生政治需求與治理轉型壓力的影響下，具有務實精神的地方政府通過項目制形式，向社會組織購買公共服務，有選擇性地讓渡部分公共服務職能，使其逐漸成長為國家治理體系中的多元治理主體。自2012年起，政府向社會組織購買公共服務的項目制模式在中央層面得以制度化，并迅速在地方擴散。

目前，公共服務項目制治理已經(jīng)成為探究國家與社會組織間互動關系的重要途徑。在宏觀關系敘事方面，學者們基于項目制內涵的詮釋，普遍認為公共服務項目制作為政府職能轉變的機制創(chuàng)新，不僅賦予社會組織參與社會治理的合法性身份，更激發(fā)了社會活力，進而推動國家與社會關系的調整。一方面，部分學者通過對公共服務項目制何以產生的政策合流梳理，揭示其背后的政府行政發(fā)包體制邏輯，認為政府運用購買公共服務方式所塑造的是以對社會組織單向度權力控制為特征的管家關系，而并非委托代理關系。[7]另一方面，在“分類控制”[8]與“行政吸納服務”[9]的治理邏輯基礎上，部分學者通過引入政府理性選擇理論，強調社會組織公共服務功能對當代政府治理轉型的重要性，認為政府通過公共服務購買構建了向社會組織進行職能轉移的合作框架，并介入到社會組織發(fā)展培育中，從而提出以合作治理為中心更為細致的宏觀關系敘事理論，如甄別性吸納[10]、策略性合作[11]、行政借道社會[12]、調適性合作[1]等?？傊?，學者們借助公共服務項目制，對當前國家與社會間關系進行深描，但由于從整體主義與結構決定論視角解讀宏觀制度環(huán)境對社會組織的塑造，往往默認宏觀政策被各級政府無差別執(zhí)行，進而忽視了地方政府在項目制治理中的能動性與利益訴求，導致其不可避免地落入靜態(tài)觀察的窠臼，其結果則是囿于理論推論，往往難以洞穿實踐的認知瓶頸，甚至無法真實有效地呈現(xiàn)國家與社會之間的關系。

在微觀行動敘事方面，學者們基于對項目制的運作機制剖析，將社會組織置于公共服務供給的治理實踐中，通過其在具體生活情景下角色扮演與行為方式的歸納總結，揭示了社會組織獲取政府項目外包的能動性行為。首先，從政府購買公共服務的獨立性與競爭性兩個維度，學者們對項目外包模式類型進行分析，而實踐中無論政府是否選擇獨立性購買，[13]其競爭性購買模式基本不存在。這促使社會組織往往通過能動性行為，試圖與政府構建穩(wěn)定的合作關系，而對于社會組織規(guī)避項目發(fā)包非競爭風險的行為策略則被概括為行政化趨勢。[14]其次，受到政府公共服務定向購買的影響，部分學者對項目制中的社會組織自主性議題產生了濃厚的興趣，認為處于關系網(wǎng)絡中的社會組織并非完全自主，為了實現(xiàn)項目資源獲取的穩(wěn)定性，會主動依附于政府，但受到非協(xié)同治理制度環(huán)境的影響，又會努力爭取自主性，呈現(xiàn)行動上的策略性自主。[15]于是，學者們借助“嵌入”的概念，發(fā)現(xiàn)政府在公共服務項目的打包、發(fā)包、執(zhí)行、監(jiān)管過程中，將自身的價值目標逐漸滲入社會組織日常運作中，實現(xiàn)社會組織的嵌入式治理。[16]相反，社會組織同樣會反向嵌入于政府中，[17]而在嵌入結構方面的差異，更會影響組織在公共服務項目中的資源動員能力。[18]除此之外，學者們也注意到政府并非鐵板一塊的統(tǒng)一體，而遵循行政發(fā)包的思路，提出“模糊發(fā)包”的概念，用以刻畫復雜性政府體系對社會組織行動策略的影響。[19]由此可見，項目制中的行動敘事提供了一個動態(tài)觀察視角，豐富了社會組織經(jīng)驗材料，有助于理解現(xiàn)實生活情景中社會組織的多樣化發(fā)展，但由于其偏好個案研究，致使其存在解釋力上的局限性，更難以從個體社會組織的策略性行為中對社會部門發(fā)展作出更深層次思考。

綜上所述，公共服務項目制顯然已成為審視當代中國社會組織發(fā)展的重要載體，而學者們對項目制下社會組織宏觀關系敘事與微觀行動敘事的探討，則跳出了傳統(tǒng)國家與社會二元對立的分析框架，開始注意到以國家為中心的治理體系變革對社會組織能動性的型塑。但既有研究重點強調國家社會治理宏觀制度安排對社會組織發(fā)展的影響，也一定程度上導致其微觀經(jīng)驗材料的捕捉過于片面化抑或是過于碎片化，難以有效支撐起國家與社會間的宏大理論建構。鑒于此，為了搭建社會組織微觀經(jīng)驗材料與宏觀理論構建的橋梁，試圖引入社會組織研究的中觀視角——組織結構形態(tài)，通過對公共服務項目制中社會組織形態(tài)的類型學探討，進而從整體性視角審視國家治理實踐中的社會部門發(fā)展。

(二)分析框架：一個開放系統(tǒng)的組織理論視角

19世紀以來，社會的組織化發(fā)展將人類的生產生活運轉起來，促使各種各樣的組織逐漸成為社會活動的載體，組織理論逐漸成為一個獨立的研究領域。在組織研究初期，古典組織理論從理性的視角出發(fā)，認為組織是具有高度正式化社會結構的集體，旨在追求目標效益的最大化；行為科學組織理論則注意到自然屬性對組織的影響，提出組織與其他社會集體具有不可剝離的共同屬性，且受此影響與制約。事實上，古典組織理論與行為科學組織理論普遍將組織視為一個封閉系統(tǒng)，將研究聚焦于組織內部結構的設計與建構，而組織外部環(huán)境則往往成為一個給定的變量存在。[20]然而，自20世紀80年代以來，工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉變，推動了人類社會的高度復雜性與高度不確定性發(fā)展，促使組織環(huán)境控制的靜態(tài)思維喪失其合理性。[21]為此，現(xiàn)代組織理論基于開放系統(tǒng)的觀點，將組織研究從內部結構擴展至外部環(huán)境，更加強調組織外部環(huán)境與內部構成要素的“耦合”，為剖析處于持續(xù)環(huán)境變化中的組織發(fā)展提供一個重要的分析視角。

組織結構分析是組織理論研究的基本對象之一。在古典組織理論的理性視角下，組織內部被視為封閉、穩(wěn)定的理性結構，其本質是一種樸素的機械式觀點；在行為科學組織理論的自然視角下，組織的非理性因素會推動其結構動態(tài)調整，但其結構變化僅局限于組織內部人員變動，依然將組織視為封閉系統(tǒng)。[22]伴隨著開放系統(tǒng)視角的發(fā)展，現(xiàn)代組織理論愈發(fā)重視外界環(huán)境對組織內部結構的型塑與建構，即組織外部環(huán)境的改變會引發(fā)其內部秩序的變化，抑或說，嵌入于社會發(fā)展中的組織有能力以合理的方式適應環(huán)境的變化。在組織結構與環(huán)境關系的理論探討中，決策理論關注到環(huán)境的復雜性，發(fā)現(xiàn)有限理性的決策者為了應對復雜性環(huán)境，會主動進行內部結構的分化，進而降低環(huán)境復雜性對組織的風險。[23]權變理論則提出組織結構的主動調整旨在適應外界環(huán)境的不確定性，而組織高績效產出必然是內部結構設置與環(huán)境不確定性程度相互協(xié)調后的結果。[24]資源依賴理論則強調環(huán)境中的資源爭奪，認為組織為了滿足生存需求，必須努力從外界環(huán)境中獲取資源，而組織結構的適應性調整能夠推動組織在資源爭奪中處于有利競爭位置。[25]雖然不同理論對于組織結構與外部環(huán)境關系的看法有所不同。但整體而言，開放系統(tǒng)視角表明，外部環(huán)境已經(jīng)成為觀察組織結構演變的重要切入點，而組織受到環(huán)境的復雜性、不確定性特征的影響，其在獲取生存資源時，會主動進行內部結構調整，以適應外部特定環(huán)境的要求。

公共服務項目制作為國家宏觀制度環(huán)境嬗變的產物，推動了社會組織外部治理環(huán)境的改變，而社會組織受到國家治理環(huán)境的影響，會主動進行組織內部結構的適應性調整，進而保證其治理功能的充分發(fā)揮。為此，本文借鑒整合了開放系統(tǒng)視角中關于組織結構與外部環(huán)境關系的基本洞見，認為處于國家治理體系中的社會組織為了獲取項目資源，會依據(jù)公共服務項目制中的復雜性與不確定性環(huán)境，進行內部結構形態(tài)的分化，以實現(xiàn)組織內部結構與外部國家治理環(huán)境的耦合。一方面，公共服務項目制作為社會組織治理的外界環(huán)境具有資源屬性，其項目發(fā)包體現(xiàn)了政府與社會組織間的資源流動，獲取政府的資金支持，是實現(xiàn)組織生存的第一需求。另一方面，社會組織在獲取項目資源的過程中，受到公共服務項目制的不確定性與復雜性影響，其內部結構形態(tài)會發(fā)生改變，以滿足組織生存需求與促進治理功能發(fā)揮。在公共服務項目制中，不確定性反映了社會組織是否能夠從政府手中獲取穩(wěn)定的項目資金支持。不同于企業(yè)組織，我國社會組織資源獲取渠道較為單一，主要來源于政府的項目外包。社會組織獲取政府項目外包越穩(wěn)定，其面臨的外部環(huán)境不確定性越弱。[26]復雜性則反映了政府項目發(fā)包所需解決社會治理問題的復雜程度，主要體現(xiàn)為公共服務項目制的治理需求與利益訴求多樣性。[6]政府以項目發(fā)包形式，將社會組織引入到社會治理實踐中，其目的旨在彌補政府失靈與市場失靈的局限性，為復雜性社會治理問題提供有效的解決方案。社會組織承接的公共服務項目需求越多元，其面臨的外部環(huán)境復雜性越強。綜上所述，本文基于開放系統(tǒng)的視角，從公共服務項目的不確定性與復雜性特征入手，構建社會組織形態(tài)分析框架。

表1 開放系統(tǒng)視角下社會組織形態(tài)的解釋維度

基于公共服務項目制的不確定性與復雜性特征，將社會組織形態(tài)劃分為直線型、模塊型、內部分化型以及外在化型四種模式。“直線型”是指社會組織面臨強不確定性與弱復雜性環(huán)境時，通過職權從高層直接向下傳遞，以直線對上負責的方式設置上下級權責關系，適應政府公共服務項目資源不穩(wěn)定與項目治理需求單一的需要；“模塊型”是指社會組織面臨弱不確定性與強復雜性環(huán)境時，通過業(yè)務模塊建設，將組織內部結構重組，進一步夯實與政府的項目合作關系，且能夠滿足項目的單一需求；“內部分化型”是指社會組織適應弱不確定性與強復雜性環(huán)境的結構形態(tài)，該結構形態(tài)反映了社會組織與政府建立穩(wěn)定合作關系狀態(tài)下，通過項目孵化培育社會組織，進而滿足復雜性治理問題的多元化需求；“外在化型”是指社會組織在強不確定性與強復雜性環(huán)境下，通過契約合同與合作網(wǎng)絡等手段，將正式組織結構逐漸轉化為非正式組織結構，以適應項目資源獲取不穩(wěn)定與治理需求多元化的現(xiàn)狀。

圖2 項目治理中的社會組織形態(tài)類型

三、研究設計與案例簡介

(一)研究方法與資料來源

為了揭示國家治理實踐中的社會組織形態(tài)全貌，本文主要采用類型學與多案例比較方法。一方面，分類是比較的前提。類型學研究能夠對復雜的研究對象進行簡單化處理，以便研究者更清晰地認識事物。為此，本文應用類型學的研究方法，以公共服務項目制的不確定性與復雜性特征為分析維度，對不同類型的社會組織形態(tài)進行總結概括，描繪區(qū)域內社會部門的內部構成圖景。另一方面，變異是比較的基礎。社會現(xiàn)象的描述與分類僅是前科學階段，而社會科學的終極目標仍是要追求因果關聯(lián)性。[27]雖然國家治理實踐的多樣性，促使社會組織形態(tài)受到諸多非決定性的因素影響，但若要深入剖析中觀層次的社會組織結構類型，不僅需要從理論上構建分析框架，更需要借助多案例比較進行理論檢驗，以保證新生成命題的科學性與嚴謹性。因此，本文采取理論抽樣方式，通過多案例比較，重點討論公共服務項目制的不確定性與復雜性在不同變異水平對社會組織形態(tài)的影響，進而將碎片化的經(jīng)驗材料整合起來，詮釋其所蘊含的國家與社會關系發(fā)展新動向。

在具體的資料獲取上，本文主要使用訪談法與參與式觀察法。筆者在2019至2021年期間，曾先后6次深入H市，對區(qū)域內參與政府購買公共服務的12家社會組織進行調研，其服務范圍涉及弱勢群體、社區(qū)治理、行業(yè)標準等多個領域。在此過程中，筆者除對相關社會組織負責人、成員進行深度訪談外，還以實習生身份進入到部分社會組織中，取得大量一手資料。同時，為了提高數(shù)據(jù)資料的多樣性與故事論述的完備性，筆者依據(jù)“三角論證”的原則，與社區(qū)居民、民政部門相關領導進行溝通交流，并收集了H市政府購買公共服務、公益創(chuàng)投的政策文本與相關社會組織的宣傳材料等文本資料。

(二)案例選擇與簡介

H市是浙江省下轄地級市，區(qū)域內常住人口300余萬，2020年人均GDP約10.4萬元。2013年，H市開始以項目制的形式，向社會組織購買公共服務。同時，H市于2014年引入“風投”概念，基于社會治理的需要，對其概念進行了自主改造，逐漸演化為政府向社會組織購買公共服務的一種特殊形式。實踐中，社會組織公益創(chuàng)投以政府為主體，以彩票公益金為創(chuàng)投啟動資金，社會組織可通過自主設計進行項目申報，而項目金額從2萬元到6萬元不等，實施時間為1年。這表明，社會組織公益創(chuàng)投的開展形式依然是公共服務項目制，其發(fā)包實際歸口至H市的民政、統(tǒng)戰(zhàn)、扶貧辦、團委、工會等職能部門。

在案例選擇過程中，本文為了呈現(xiàn)公共服務項目制的不確定性、復雜性特征與社會組織形態(tài)之間的因果關聯(lián)性，依據(jù)“最大相似”原則中控制其他變量規(guī)范案例選擇的要求，從訪談調研的H市12個社會組織中選取4個案例進行比較研究。所控制的條件變量如下：(1)對社會組織的背景進行控制。4個社會組織均為民辦非企業(yè)單位，以H市民政部門為登記管理機關，社會組織評估為3A及以上等級，具備接受政府職能轉移與政府公共服務購買的優(yōu)先資格；(2)對社會組織類型與業(yè)務范圍進行控制。4個社會組織均為樞紐型社會組織，其業(yè)務范圍主要為承接政府公共服務、社會組織培育、社工服務等；(3)對社會組織承接公共服務項目的情景性因素進行控制。4個社會組織承接公共服務項目的時間節(jié)點均為2017至2018年間，有利于進一步剔除時間因素不同對案例比較結論的偏差。依據(jù)上述控制條件，本文最終選取GL、HN、HS、RG四家社會組織，作為多案例比較對象，詳見表2。

表2 4個社會組織情況概括

四、社會組織形態(tài)的多案例比較與分析

(一)GL社會組織的直線型結構

GL社會組織于2016年在社區(qū)兩委的基礎上成立，是一家旨在培育社區(qū)公共精神，提升社區(qū)基層自治活力，深化“三社聯(lián)動”社會治理創(chuàng)新機制的社區(qū)自治服務中心。自成立以來，GL社會組織先后培育發(fā)展了悅動舞蹈隊、夕陽合唱隊以及慧心手工興趣小組等多個草根組織。在發(fā)展初期，GL社會組織主要通過微公益與社區(qū)黨員眾籌的方式，獲取資源維系組織的正常運轉。2018年，GL社會組織參與H市舉辦的公益創(chuàng)投活動，從街道辦事處獲得“扮靚家園”的社區(qū)環(huán)境改造項目，項目資金2萬元，實施周期1年。GL社會組織通過調研走訪，發(fā)現(xiàn)社區(qū)綠地被隨意開墾、單元樓內生活物品亂堆亂放問題的背后是社區(qū)居民公共理念的缺失。這表明社區(qū)環(huán)境問題呈現(xiàn)弱復雜性，其項目需求主要表現(xiàn)為社區(qū)居民自治能力的欠缺。為此，GL社會組織以“增強居民自治能力，提高公共意識”為目標，通過建設社區(qū)議事空間，開展以社區(qū)公共空間為主題的多項議事活動，完成了鄰里茶座、輪胎花園、空中花架、幸福長廊與韻亭等多處微景觀打造，不僅改善了社區(qū)環(huán)境，更喚醒了社區(qū)居民共建共治共享的理念。

在社區(qū)環(huán)境改造項目中，GL社會組織的中心主任對整個項目負責，根據(jù)項目內容要求，將組織內的志愿者劃分為居民自治能力提升的策劃小組與美化社區(qū)環(huán)境的行動小組。其次，策劃小組借助幸福“鄰”課堂，充分發(fā)揮社區(qū)黨員干部的先鋒模范作用，將社區(qū)居民有效地組織起來，通過社區(qū)公共文化宣傳，提升了社區(qū)居民的環(huán)境意識以及對公共活動空間的認知，使其積極參與到社區(qū)環(huán)境美化的協(xié)商活動中。再次，策劃小組以社區(qū)環(huán)境改造為議題，通過舉辦“鄰里幸福論壇”帶動居民參與商討，重點解決垃圾點位升級、社區(qū)綠地保護、樓道公共空間使用等問題。最后，中心主任通過審閱策劃小組匯總的協(xié)商表決方案，督促行動小組迅速落實，增設社區(qū)景觀，改善社區(qū)環(huán)境，并要求其對社區(qū)居民進行回訪，收集社情民意，將項目評估結果反饋于中心主任。整體而言，GL社會組織內部結構呈現(xiàn)直線型，中心主任對項目擁有絕對的指揮權與決策權，通過下設兩個項目小組，進行項目任務的分解、傳遞、執(zhí)行，并要求各個項目小組負責人對中心主任進行項目匯報?！拔覀冎挥兄行闹魅问侨毜?，工資主要來自于社區(qū)，其他的25個成員都是兼職的，其中2個小伙伴要負責社區(qū)接待，其他被分成策劃組與行動組，分別負責社區(qū)活動的前期策劃與后邊執(zhí)行”(202006-GL-X)。

從組織的發(fā)展史來看，GL社會組織內部的權責關系與溝通方式呈現(xiàn)直線型，中心主任成為組織運轉的絕對核心，對于組織發(fā)展的穩(wěn)定性具有重要意義。一方面，直線型結構能夠使GL社會組織在有限資源供給情況下保障組織的正常運轉。GL社會組織中心主任表示：“我們組織資金的來源很緊張，到現(xiàn)在為止，我們主要從老年人關愛、糖尿病知識宣傳、務工子女等項目中獲得了5萬元左右的經(jīng)費支持，很多時候需要社區(qū)自籌一些經(jīng)費。我們現(xiàn)在這樣能夠勉強支撐我們運轉”(202006-GL-W)。另一方面，直線型結構的職責分明與信息溝通便捷特征，降低了組織的協(xié)調成本，能夠保障社區(qū)工作得以落實。該組織的一位資深社工表示：“社區(qū)里很多工作并不難，很多時候就是沒人去管。中心主任承擔了大量工作，既要去街道那邊溝通，又要給我們各個小組分配任務，不過這也讓很多工作落實下去?！?202006-GL-Z)。

(二)HN社會組織的模塊型結構

HN社會組織是H市最早承接政府公共服務購買的5A級社會組織。自2009年成立以來，HN社會組織受政府委托，開發(fā)并運營了X縣社區(qū)服務熱線，平均年接線量3萬多次；建立智慧養(yǎng)老系統(tǒng)，在X縣1000多名政府購買養(yǎng)老服務對象中推廣使用，與政府建立了良好的政社合作關系。在《關于加快推進民政標準化工作的意見》影響下，H市政府于2016年通過向社會組織購買履職輔助性公共服務的方式，啟動了社會組織標準化試點工作。2017年，HN社會組織受X縣老齡委的項目委托，為其制定了地方標準《政府購買居家養(yǎng)老服務規(guī)范》。2018年，H市民政部門發(fā)起，設立社會組織標準化工作專項資金，通過向HN社會組織進行定點性項目發(fā)包，推進社會組織參與社會治理的行業(yè)標準體系建設，而每年度項目金額為十到十五萬元不等。由于社會組織標準服務項目需求主要與發(fā)包部門的行政職能緊密相關，其項目需求較為單一，呈現(xiàn)弱復雜性特征。

在社會組織標準化工作項目中，HN社會組織成立標準化技術委員會，對行業(yè)標準服務進行學習、探索，并將其設定為組織發(fā)展的業(yè)務模塊。標準委員會主要由標準研制小組與標準評估小組構成。標準研制小組設組長1名，為標準技術委員會執(zhí)行長，組員5名，分別為行政部、社工部、財務部等各個部門的正副職，其主要任務為按照項目要求，進行社會組織相關標準的研制、修訂，并組織召開標準立項的討論會、審定會。標準評估小組則設組長1名，為標準技術委員會副執(zhí)行長，組員3名，分別是來自行政部、社工部、財務部的成員，主要任務是對各項社會組織標準的使用率與效果開展調查、評估、反饋。標準技術委員會的兩個小組會根據(jù)項目階段、功能定位等，分別與各部門、標準使用者、社區(qū)居民進行對接。例如，標準研制小組在標準起草與制定過程中，與由民政部門分管領導組成的政策法規(guī)指導組、由市場監(jiān)督部門相關處室負責人組成的專業(yè)顧問組、由各個高校教師組成的理論專家組進行廣泛交流，努力提高社會組織標準的科學性。標準評估小組則主要與由相關街道分管領導、社區(qū)書記和社會組織負責人組成的評價反饋組進行對接，保障了社會組織標準制定的實用性?！拔覀兂闪藴始夹g委員會就是把社會組織行業(yè)標準做成一個業(yè)務模塊?，F(xiàn)在分成社會治理標準化、社會組織培育孵化、社會組織黨建創(chuàng)新三個模塊，項目放在模塊中去做，所有事情都有人去跟”(201904-HN-D)。

事實上，社會組織標準化項目的穩(wěn)定性推動HN社會組織的一體化層級組織被非層級的模塊結構所取代，進而使組織的各個組成部分實現(xiàn)靈活的鏈接和不同形式的配置，以保障產品與服務的專業(yè)性。[28]換言之，HN社會組織正通過對傳統(tǒng)組織結構的解構與整合，形成以經(jīng)營單位為核心的模塊化結構，從而使組織的產品服務具備極強的競爭力。[29]該組織的負責人表示：“我們現(xiàn)在做了《社會組織公益創(chuàng)投規(guī)范》《社會組織培育規(guī)范》，一共是9項市級標準，3項縣級標準，已經(jīng)有很不錯的影響力了，把它做成一個業(yè)務模塊就是為了做精做細，再去做大做強，做專業(yè)的社會服務”(201904-HN-D)。

(三)RG社會組織的內部分化型結構

RG社會組織成立于2014年，以“發(fā)展社會組織、創(chuàng)新社會治理”為核心使命，致力于通過與政府的廣泛合作，加強社會組織孵化培育，實現(xiàn)組織賦能，推動社會創(chuàng)新。2017年4月，H市殘聯(lián)對特殊兒童的社會調研發(fā)現(xiàn)，全市存在近2000例的自閉癥兒童，其中絕大多數(shù)常年跟隨父母，無法進入校園學習，公共服務需求供給問題突出。2018年H市殘聯(lián)通過定點委托的形式，將自閉癥兒童服務項目委托于RG社會組織，在市轄區(qū)內的W、Y、Z三個社區(qū)進行試點。在“星星的孩子”項目前期，RG社會組織成立項目小組，對其進行自閉癥兒童教育、陪伴等專業(yè)技能培訓，并通過社區(qū)書記對試點小區(qū)中的服務對象進行摸查。令人感到吊詭的是項目執(zhí)行的前兩個月中，自閉癥家庭的父母對于參與項目活動并不積極，最初報名參與的6個家庭在兩個月后僅剩2個，導致項目難以推進。受此影響，RG社會組織意識到自閉癥兒童項目存在異質性需求，而項目失敗的根源則在于自閉癥兒童的父母需求被忽視。自閉癥家庭的父母既需要勸慰開導，才會同意孩子走向公共空間，又需要身體和精神上的休息，才能保證項目的長久運轉?！白蚤]癥兒童服務要從家庭到兒童，既要關注自閉癥的父母，又要對自閉癥兒童進行康復治愈。很多媽媽需要做思想工作，不愿意自己孩子出來，覺得是見不得人的事。還有就是這些自閉癥孩子媽媽累得要死，更需要休息，也要為他們提供服務”(201910-RG-P)。

為了有效化解自閉癥家庭的異質性需求，RG社會組織籌建第二支為自閉癥兒童的父母提供公共服務的項目小組，其具體工作主要為：首先，對自閉癥兒童父母進行心理疏導，減輕其心理負擔；其次，制定喘息計劃，每周定期走進家庭，陪伴自閉癥兒童，讓自閉癥兒童的父母得到休息；最后，以自閉癥兒童的媽媽為主體，組建幫扶小組，建立自閉癥家庭的關系網(wǎng)絡，通過父母間的溝通交流與集體活動，重拾對孩子、家庭的信心。在實踐中，RG社會組織的兩個項目小組有效化解了“星星的孩子”項目的個體與家庭的異質性需求，形成了良好的功能互補。同時，項目的順利推進也吸引了越來越多的自閉癥家庭主動參與進來，定點社區(qū)與其他社區(qū)共計有28個自閉癥兒童。H市殘聯(lián)則將“星星的孩子”項目打造成特色項目，并與RG社會組織簽訂為期3年的公共服務購買合同。自此之后，RG社會組織第一項目小組進行全職志愿服務人員招聘，項目小組人員從6人增長至11人，而越來越多的自閉癥兒童媽媽參與到第二項目小組組織的活動中，逐步形成32人的自閉癥媽媽互助小組，并實現(xiàn)常態(tài)化運行。2018年10月，RG社會組織借助“星星的孩子”項目，以兩個項目小組為基礎，進行內部分化，孵化培育了RG1與RG2兩個社會組織，其中RG1社會組織為特殊青少年發(fā)展中心，其職能是自閉癥兒童的康復理療；RG社會組織作為一家女性社會組織，專注于維護自閉癥兒童媽媽的合法權益。

RG社會組織基于“以項目促培育”的原則，以政府發(fā)包的公共服務項目為載體，通過不斷提高項目小組專業(yè)技能，在項目順利推進的同時，構建了內部分化型組織結構。由于內部分化所形成的子組織往往與母組織之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系與業(yè)務合作關系，[30]這不僅加強了區(qū)域之間的組織合作，形成了組織集群，更成為子組織與母組織之間進行資源轉移的通道，為新生子組織提供了較強資源稟賦，有助于提高新生組織的存活率。[31]因此，內部分化型組織結構表明，社會組織作為國家治理重要主體，會主動借助政府的公共服務項目，進行社會資本凝聚與公益精神培育，進而彌補特殊類型社會組織在國家治理體系中的缺位，實現(xiàn)區(qū)域內的社會組織集群發(fā)展?！拔覀兊捻椖慷急容^穩(wěn)定，也能夠為新孵化的社會組織提供幫助，新的組織也能夠承擔原來我們做不了、做不過來的一些事。……現(xiàn)在我們三家都在一起辦公，一起做自閉癥兒童項目，去年還獲獎了。中心二樓那些孩子，都是RG1社會組織服務的。也有很多自閉癥孩子的媽媽在我們這里做活動，做蛋糕、甜品，分享給別的家庭。”(201910-RG-P)。

(四)HS社會組織的外在化型結構

HS社會組織于2016年4月成立，服務于社工人才與社工機構。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，殘疾人脫貧一直是黨和國家高度重視的問題。《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確規(guī)定加大貧困殘疾人康復工程、特殊教育與技能培訓，實現(xiàn)殘疾人精準脫貧。2018年，脫貧攻堅進入沖刺時期，如何為殘疾人提供優(yōu)質公共服務，實現(xiàn)其精準脫貧成為H市政府公共服務購買的重要項目之一。HS社會組織通過H市民政局舉辦的公益創(chuàng)投活動，申請到助殘脫貧項目，資金為2萬元，項目周期為1年。在項目初期，HS社會組織通過技能培訓與聯(lián)系就業(yè)單位的方式對殘疾人W進行幫扶，但卻發(fā)現(xiàn)其就業(yè)意愿并不積極，很多工作難以長久維持。該組織負責人表示，“剛開始，W情緒很差，做了很多思想工作，才有勇氣出來找工作試試。我們跑遍全市，找了20多個單位給他，但是沒有幾個單位要他。有個單位去了幾天，就干不下去了”(202010-HS-Z)。對此，HS社會組織發(fā)現(xiàn)殘疾人致貧原因的復雜性，單一性的社工志愿服務、技能培訓往往難以有效滿足其異質化的公共服務需求。最終，HS社會組織以社區(qū)快遞點建設為切入點，幫扶殘疾人進行社會創(chuàng)業(yè)。

在社區(qū)快遞點建設初期，HS社會組織為了讓參與社會創(chuàng)業(yè)的殘疾人放下思想包袱，真正走向社會，通過向H市心理咨詢市協(xié)會購買心理咨詢服務的形式，對其進行心理輔導。在此過程中，HS社會組織與市殘聯(lián)展開合作，通過殘聯(lián)開具相關證明，在工商部門以備案制的形式租賃社區(qū)閑置車庫，解決社區(qū)快遞點建設的倉儲問題。其次，在社區(qū)快遞點建設過程中，HS社會組織通過購買H市快遞協(xié)會人工服務的形式，對社區(qū)快遞點殘疾人進行快遞派件與寄件的工作流程、設備使用、業(yè)務咨詢等方面的技能培訓。同時，HS社會組織借助與H市快遞協(xié)會的業(yè)務往來，對H市各種品牌的快遞公司資源進行整合，通過多次協(xié)商，使越來越多的快遞公司為殘疾人社會創(chuàng)業(yè)項目“開綠燈”，例如原本只送到社區(qū)外的快遞，考慮到殘疾人身體情況，會主動送到社區(qū)快遞倉儲站，減輕了社區(qū)快遞點的工作負擔。最后，為了實現(xiàn)社區(qū)快遞點的長期運轉，HS社會組織主動聯(lián)系社區(qū)書記進行組織關懷，并與社區(qū)社會組織建立合作關系，借助社區(qū)志愿服務力量，解決了社區(qū)快遞點節(jié)假日工作量急增與搬運大件行李困難的現(xiàn)實需求?！斑@個項目就2萬塊錢，有16個人就業(yè)了，其中還有4個人出去開了快遞代收點。剛開始幫扶的W快遞點，有兩個殘疾人員工都是四五千一個月，再也沒有吃過國家低?！?202011-HS-Z)。

整體而言，HS社會組織并沒有為了組織功能實現(xiàn)在內部設置對應的職能部門，而是通過項目合作、契約合同外包、非正式關系等方式，將功能轉移至外部其他組織，構建了以殘疾人社會創(chuàng)業(yè)為核心的社會組織群體網(wǎng)絡，即組織內部結構的外在化。相較于其他類型的組織結構，外在化型作為一種非正式型組織結構，更加強調通過組織外部合作，將組織內部協(xié)調機制轉化為外部激勵機制，獲取不同類型社會組織的專業(yè)技能、組織資源等組織能力的專有性，從而實現(xiàn)滿足異質性公共服務需求與降低組織運行成本的雙重目標。[32]“公益創(chuàng)投大多是短期項目，可能下一季度不做了，通常我們都是跟別的組織找合作完成，也能夠降低我們的一些成本?！@個項目我們和其他組織建立了不錯的合作關系，小王成了殘聯(lián)宣傳的典型，好多電視臺采訪，社區(qū)社會組織也把他們樹立成社區(qū)榜樣。原來給我們做心理輔導的心理咨詢師協(xié)會還請這些殘疾人去給他們的項目做勵志演講，居然講得社區(qū)矯正對象都哭了”(202011-HS-Z)。

(五)案例小結與命題推論

依據(jù)前文論述的組織內部結構與外部環(huán)境間關系分析框架，可以發(fā)現(xiàn)基礎條件極為相似的社會組織，在公共服務項目制中受到不確定性與復雜性變量的影響，其組織內部結構形態(tài)產生較大差異，并形成了各具特色的組織特征，具體見表3。

表3 案例社會組織形態(tài)比較

GL社會組織項目資源獲取不穩(wěn)定，面對的外部環(huán)境具有較強不確定性，而社區(qū)居民的單一需求，也降低了外部環(huán)境的復雜性，采取直線型的組織形態(tài)，能夠降低組織成本，提高組織運轉效率，使其在有限的資源供給中保持高度的穩(wěn)定性。對于HN社會組織而言，項目的定點委托與社會組織標準制定的單一需求，使其外部環(huán)境的不確定性與復雜性較弱，組織會通過能力基因的重組，形成以經(jīng)營單位為核心的模塊化結構，從而提高組織服務的專業(yè)化，增強競爭力。RG社會組織受到穩(wěn)定項目獲取與多元化項目需求影響，使其外部環(huán)境的不確定性較弱但復雜性較強，會主動以項目為載體進行內部分化，從而推動區(qū)域內社會組織集群的形成，有利于地區(qū)內社會資本的培育成長。與上述組織不同，HS社會組織項目獲取不穩(wěn)定，且項目需求更多元，使其面臨的外部環(huán)境具有較強的不確定性與復雜性，為了保證項目的完成，往往會通過“契約合同”與“合作網(wǎng)絡”等非正式組織結構的方式，將組織內部結構的協(xié)調轉變?yōu)榻M織外部間的激勵，進而獲取其他組織的能力專有性。區(qū)別于內部分化型結構中母組織與子組織的業(yè)務合作，HS社會組織受到項目資源的不確定性影響，所形成社會組織群體網(wǎng)絡以項目為核心，是較為松散的組織間合作關系。

通過上述社會組織形態(tài)比較分析，可以推論出以下三個命題：

命題一，項目資源獲取的不確定性會影響社會部門公共服務供給的專業(yè)化水平。社會組織與政府間項目委托代理關系越穩(wěn)定，所面臨的外部環(huán)境不確定性越弱，會通過模塊型與內部分化型組織結構進行產品、服務的專業(yè)化發(fā)展。反之，直線型與外在化型組織結構則更加關注如何在維持組織日常運轉情況下完成項目要求。這表明國家治理實踐中的社會組織能力建設主要受到資源導向影響，體現(xiàn)出較強的資源依賴性。

命題二，項目需求的多元化會推動社會組織結構從內向外的演變，以增強組織對外部環(huán)境強復雜性的適應。在國家治理現(xiàn)代化進程中，社會治理問題的復雜性推動了治理需求的多元化發(fā)展，使得無論是政府部門還是社會部門都難以獨自應對。公共服務項目制不僅為政社合作提供契機，更促使社會組織逐漸從內部協(xié)調轉向外部組織間合作，推動了社社合作積極開展，使其能夠通過組織群體網(wǎng)絡有效適應國家治理實踐的現(xiàn)實需要。

命題三，處于國家治理體系中的社會組織受到政府項目發(fā)包影響，其結構演變主要以服務、產品為主線，而進一步從整體性視角審視則表明當代社會部門的發(fā)展正嵌入于政府職能轉變中，成為項目資源承接的能動性治理主體。產品與職能之間的緊張關系一直是推動組織結構轉變的核心張力，而當代社會部門的發(fā)展則受到政府項目發(fā)包的影響，正以產品、服務的優(yōu)化為主線進行差異化發(fā)展。同時，社會組織形態(tài)分化也表明一地區(qū)內社會部門內部的多樣性特征，正從單一向多元結構元素集合轉變，對于增強社會部門與國家治理的契合度具有重要的現(xiàn)實意義。

五、結論與討論

伴隨著國家治理現(xiàn)代化進程，政府愈發(fā)頻繁地借助公共服務項目制，將社會組織引入到國家治理體系中，國家與社會間關系更為復雜、生動。本文基于開放系統(tǒng)的組織理論視角，通過多案例比較重點探討了公共服務項目制中的社會組織形態(tài)類型及其與國家治理環(huán)境的內在關聯(lián)，努力呈現(xiàn)公共服務項目制中國家社會關系的新進展。

本文的主要貢獻有以下兩個方面：在理論發(fā)展上，本文通過引入中觀層次的組織結構視角，勾勒了國家治理實踐中的社會組織形態(tài)全貌。這不僅擴展了社會組織研究視角，有效彌補微觀經(jīng)驗材料與宏觀理論敘事間的鴻溝，使其能夠從整體性視角審視國家治理實踐中的社會部門發(fā)展，更將組織結構這一經(jīng)典議題重新帶回到社會組織研究中，指出公共服務項目的不確定性與復雜性成為影響社會組織形態(tài)分化的重要外部環(huán)境變量。在學術認知上，本文對于社會組織形態(tài)的類型學探討，有助于更加細致地展示社會組織在公共服務項目制這一常規(guī)化治理機制中所面臨的制度環(huán)境，從而呈現(xiàn)社會組織發(fā)展的新動向，在理論層面加深國家與社會關系的理解。一方面，公共服務項目制作為社會組織發(fā)展的重要外部環(huán)境，具有不確定性與復雜性特征，對于社會組織能力建設與組織合作產生重要影響。當項目資源獲取穩(wěn)定時，社會組織所面臨的國家治理環(huán)境不確定性較弱，會將更多注意力置于組織能力發(fā)展上，進而以產品服務為主線，通過模塊型與內部分化型的組織內部結構，以便與政府建立更為穩(wěn)定的合作關系。當項目需求呈現(xiàn)多元化時，社會組織所面臨的國家治理環(huán)境呈現(xiàn)較強的復雜性，會更加注重組織間能力互補，通過組織結構的外在化與內部分化，形成以項目為核心的組織群體網(wǎng)絡，推動區(qū)域內社會活力的解放與激活。另一方面，不同類型的社會組織形態(tài)反映了社會部門內部構成的多樣性特征，揭示了社會部門對國家治理實踐的適應性。從整體性視角來看，以公共服務項目制為代表的國家治理環(huán)境會推動區(qū)域內社會組織結構形態(tài)分化。這不僅體現(xiàn)了社會組織的韌性與可塑性，更揭示了社會部門內部構成的差異化發(fā)展，使其能夠適應國家治理現(xiàn)代化建設的多元化需求。

值得注意的是，以上研究也表明，社會組織受到公共服務項目制影響會導致其服務范圍的偏移或產生大量以項目驅動的社會組織。當前，社會組織借助公共服務項目制，以自下而上的方式參與到地方政府的社會治理實踐中，不斷增強組織的資源汲取能力。但在與政府的項目合作過程中，社會組織也將面臨著因項目執(zhí)行需要而不得不轉變組織服務范圍，導致其處于偏離組織宗旨或懸浮于社會之上的困境中。同時，對于那些受到項目資源推動分化出來的社會組織而言，其可持續(xù)發(fā)展問題也對地方政府社會組織治理形成巨大挑戰(zhàn)。為此，在政策意蘊方面，地方政府要加大公共服務購買力度，逐步將社會組織引入到政府職能轉變的深水區(qū)，積極鼓勵不同類型社會組織通過項目合作，為復雜性治理問題提供綜合性治理方案，從而推動區(qū)域內社會組織生態(tài)系統(tǒng)的科學發(fā)展；另一方面，地方政府更要重視公共服務購買的統(tǒng)籌設計，通過延長項目合同期限，增強項目資金的穩(wěn)定性，從而降低社會組織發(fā)展的合同焦慮，使其能夠嵌入于社會中，抵制項目中的行政權力侵蝕，能夠將更多組織精力置于公共服務生產與組織能力建設中，而并非項目獲取。

由于篇幅與研究條件限制，本研究依然存在以下不足：首先，研究材料的有限性。目前只能證明在公共服務項目制中樞紐型社會組織存在結構形態(tài)的分化，而對于其他類型社會組織的結構形態(tài)則需做進一步驗證。其次，本文可能承擔著社會組織結構形態(tài)未窮盡的風險。在接下來的研究中，亟需通過研究材料的不斷收集，進一步理清社會組織在公共服務項目制中外部環(huán)境的約束性條件，從而更為全面地呈現(xiàn)國家治理實踐中的社會組織結構形態(tài)。