社會組織參與基層社區(qū)治理現(xiàn)狀和機制創(chuàng)新研究
——以甘肅省為例

馬曉翠，樊王妮

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

2019年10月，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中多次提到“要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平”，強調(diào)“社會治理是國家治理的重要方面，必須加強和創(chuàng)新社會治理”?；鶎由鐓^(qū)治理作為社會治理的重要方面，牽一發(fā)而動全身，基層社區(qū)治理水平的高低，治理能力的現(xiàn)代化程度，既影響目前社會秩序的穩(wěn)定，也影響社會的良性發(fā)展和運行。

2020年新冠疫情暴發(fā)，基層社區(qū)作為重要防線扮演了不可替代的角色，使基層社區(qū)的重要性再次凸顯。對基層社區(qū)治理水平和能力的研究，也引起社會各界的高度關(guān)注和討論。我國改革開放40年的歷史實踐證明：基層社區(qū)治理不僅僅是政府的責(zé)任，社會組織、企業(yè)、公眾也是重要參與力量。推進社會組織參與社會治理，應(yīng)積極構(gòu)建現(xiàn)代化的社會組織體系。社會組織應(yīng)精準(zhǔn)定位，爭取社會支持，完善服務(wù)機制，加強組織協(xié)商能力，培育公眾參與意識，維護社會穩(wěn)定。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，甘肅省社會組織參與基層社區(qū)治理的潛力尚未充分彰顯，發(fā)掘空間較大。在深化改革的背景下，積極探討社會組織參與社會治理的路徑，完善基層社區(qū)治理體系，提升基層治理能力至關(guān)重要。社會組織參與甘肅省城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理，能夠更加充分地整合和利用社區(qū)現(xiàn)有和潛在資源，完善社區(qū)功能，對于提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量和提升居民生活幸福指數(shù)有著不可替代的社會意義；能夠在協(xié)助搭建供需對接平臺，促進農(nóng)民增收中發(fā)揮切實有效的經(jīng)濟意義；能夠完善基層社區(qū)內(nèi)技能培訓(xùn)與技術(shù)推廣體系，提高基層社區(qū)居民科學(xué)文化素質(zhì)，促使社區(qū)居民由傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民轉(zhuǎn)變，促進甘肅省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；能夠與政府實現(xiàn)更高契合度的協(xié)作，在降低政府管理成本的同時有效緩解公共資源短缺和居民養(yǎng)老以及文化資源匱乏等社會問題。社會組織充分參與甘肅省城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理，在社會、政治、經(jīng)濟、文化等方面都有著極其重要的現(xiàn)實意義。

甘肅文化資源豐富，社會狀況復(fù)雜，社會組織數(shù)量較多，相較于北上廣及沿海地區(qū)，社會組織本土化色彩濃厚，可以作為典型代表分析研究，以探索社會組織在建構(gòu)社區(qū)合作治理機制中的積極作用，發(fā)揮社會組織自身的優(yōu)勢。調(diào)查問卷主要以甘肅省社會組織負(fù)責(zé)人和中層管理人員為調(diào)查對象，針對甘肅省各地社會組織參與社區(qū)治理、政府購買和社區(qū)發(fā)展等方面情況展開調(diào)查，綜合運用多學(xué)科視角來分析社會組織參與甘肅省基層社區(qū)治理的現(xiàn)狀和機制創(chuàng)新情況。

一、調(diào)研概述

（一）樣本說明

本文選取近年來甘肅省內(nèi)發(fā)展速度較快且影響力較大的49家社會組織作為樣本，49家社會組織的服務(wù)領(lǐng)域各有不同，規(guī)模大小和時空分布也各有差異，由此構(gòu)成的樣本具有較好的代表性。問卷主要針對甘肅省各地社會組織服務(wù)領(lǐng)域和開展活動類型等展開調(diào)查，運用社會學(xué)、人類學(xué)等多學(xué)科視角分析社會組織參與社區(qū)發(fā)展的基本狀況。本次問卷涵蓋甘肅各地社會組織負(fù)責(zé)人、中層管理人員、一線社工、基層服務(wù)人員和志愿者等多種社會組織群體；涉及社會組織機構(gòu)的多種類型，包括民辦非企業(yè)單位、社會團體、基金會及備案類社區(qū)社會組織四大類。參與調(diào)查的機構(gòu)中，民辦非企業(yè)單位占比較高，有29家，占所調(diào)查機構(gòu)總量的59%；社會團體16家，占比33%；備案類社區(qū)社會組織3家，占比約為6%；基金會1家，占比2%。被調(diào)查的49家社會組織中，有36家機構(gòu)從事社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，占比73.47%；10家機構(gòu)涉及養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，占比20%；17家機構(gòu)涉及青少年服務(wù)領(lǐng)域，占比約35%；19家機構(gòu)涉及教育服務(wù)領(lǐng)域，占比約為39%；14家機構(gòu)涉及助殘服務(wù)領(lǐng)域，占比約28.57%；13家機構(gòu)涉及婦女兒童服務(wù)領(lǐng)域，占比26.53%；5家機構(gòu)涉及文化服務(wù)領(lǐng)域，占比10%；3家機構(gòu)涉及社會心理服務(wù)領(lǐng)域，占比6%；1家機構(gòu)從事（其他）能源環(huán)保領(lǐng)域，占比2%；1家機構(gòu)從事（其他）愛心公益領(lǐng)域，占比2%。由此可見，參與社區(qū)服務(wù)的社會組織數(shù)量最多，涉及教育服務(wù)、青少年服務(wù)、助殘服務(wù)及婦女兒童服務(wù)領(lǐng)域的社會組織數(shù)量較多。

（二）甘肅省社會組織的特點

根據(jù)具體實踐，甘肅省社會組織呈現(xiàn)以下特點：（1）甘肅省各地尤其臨夏和甘南地區(qū)的民間社會團體和慈善組織逐漸增多，但專業(yè)性不強。2013年以后，部分機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)型，朝著專業(yè)社會工作的方向發(fā)展，已有起色。（2）甘肅省本土社會組織參與社區(qū)發(fā)展的渠道呈現(xiàn)多元化特點，傳統(tǒng)和現(xiàn)代兼容并蓄，且特色鮮明。（3）服務(wù)對象多元化、不限于單一民族或單一弱勢群體。（4）業(yè)務(wù)擴大化，關(guān)注點從具體的個案、人群到文化（如傳統(tǒng)習(xí)俗、傳統(tǒng)手工藝、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護）等均有涉及。（5）服務(wù)實踐的區(qū)域擴大化、地域間合作逐漸增多。（6）社會組織間跨省、跨地區(qū)的交流互動增強。（7）以宗教活動場所、宗教團體為背景的傳統(tǒng)慈善行為在部分地區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)式微狀態(tài)。（8）傳統(tǒng)的慈善媒介由宗教活動場所轉(zhuǎn)向新興的民間社會團體、慈善組織（如非營利組織、基金會、志愿者團隊等）和專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)。（9）部分志愿者團隊和愛心團隊等有成為社會組織的發(fā)展?jié)摿Γ幱谵D(zhuǎn)型初期。（10）多族群參與推廣同一社會組織服務(wù)實踐的情況逐漸增多，體現(xiàn)出一定的包容性和廣泛的社會互動性。（11）女性參與社會組織服務(wù)的人數(shù)逐漸增多，且由女性發(fā)起的社會服務(wù)機構(gòu)呈現(xiàn)上升趨勢。（12）在地域差異條件下，社會組織的服務(wù)實踐也存在差異化、多樣性等特點。

二、社會組織參與甘肅省基層社區(qū)治理現(xiàn)狀

著名管理大師彼得·德魯克認(rèn)為，管理的本質(zhì)在于創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代，隨著我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，社區(qū)居民逐漸以“社區(qū)人”的身份參與到社區(qū)事務(wù)中，在這種情況下，急需一種新的管理體制以滿足社區(qū)居民的新需求。由此，治理的概念相伴而生，“社區(qū)治理”被引入我國社區(qū)管理體制機制中，發(fā)揮了巨大作用。目前，有關(guān)社區(qū)治理的研究中，如下定義比較符合我國的現(xiàn)實情況。魏娜認(rèn)為，社區(qū)治理就是“政府、社會組織、社區(qū)居民在社區(qū)范圍內(nèi)共同對社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)進行管理的活動?！盵1]135-140與之類似，康宇認(rèn)為，社區(qū)治理“是指社區(qū)內(nèi)的不同主體依托一定的社區(qū)資源，相互影響相互作用的過程?！盵2]65-67王思斌則認(rèn)為社區(qū)治理是一個過程，即“強調(diào)在多方力量的協(xié)同作用下促進形成有效運作的社區(qū)秩序，形成一個生活共同體?！盵3]41-43綜上可知，“社區(qū)治理”是在社區(qū)范圍內(nèi)，通過構(gòu)建多元主體參與的社會網(wǎng)絡(luò)體系，使各個主體在相互協(xié)商和合作交流的方式下共同管理社區(qū)事務(wù)，并在此過程中，發(fā)揮各方優(yōu)勢，盤活社區(qū)資源，從而解決社區(qū)存在的問題，并滿足社區(qū)居民需要。同時，注重培養(yǎng)社區(qū)居民自治意識，提升居民自治能力，最終形成安定、有序、和諧和充滿活力的社區(qū)氛圍。21世紀(jì)以來，對社會組織本土化的研究日益成為熱點。總體來看，國內(nèi)關(guān)于社會組織參與社區(qū)發(fā)展的相關(guān)研究主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對社會組織與社區(qū)發(fā)展之間關(guān)系的研究。認(rèn)為社會組織的專業(yè)優(yōu)勢與社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)之間相互耦合，可以提供理念支持且貫穿于整個社區(qū)發(fā)展工作之中。二是社會組織在社區(qū)發(fā)展實務(wù)工作中的探索和發(fā)現(xiàn)，多以個案為主，開發(fā)和探索不同情境下，社會組織介入具體實務(wù)的模式、作用等。近年來，國內(nèi)各地不斷推動“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)型，提高城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理水平和創(chuàng)新能力。社會組織具有“民間性、社會性、公益性、自主性”等特征，應(yīng)對其加以有效引導(dǎo)和規(guī)范，使其成為甘肅省城鄉(xiāng)社區(qū)治理的一支重要參與力量。

（一）社會組織參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀

社區(qū)的成長和發(fā)展，不僅依托于政府提供的制度環(huán)境，同時也需要社會組織和社區(qū)居民發(fā)揮自身的優(yōu)勢力量。社會組織通過提供專業(yè)化的社區(qū)公共服務(wù)，不斷滿足社區(qū)居民日益增長的公共服務(wù)需求，減輕了政府的工作壓力，促進了社會公益精神的形成。社會組織參與社區(qū)治理，符合當(dāng)今社會發(fā)展需要，是提升社區(qū)治理水平的重要環(huán)節(jié)，對于塑造社區(qū)多中心治理模式具有重要作用。通過對甘肅省49家社會組織進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)：目前甘肅省社會組織參與服務(wù)的主要領(lǐng)域包括：社區(qū)服務(wù)、教育領(lǐng)域、婦女兒童、青少年、助殘和養(yǎng)老等。除此之外，社會組織也提供一些文化、社會心理等服務(wù)，但數(shù)量相對較少。（見圖1）

圖1 甘肅省社會組織參與的服務(wù)領(lǐng)域分布圖

社會組織參與甘肅省社區(qū)治理的途徑主要包括：提供民生服務(wù)、動員公眾參與、提升公眾意識、搭建合作平臺、提供政策倡導(dǎo)等，分別占比38.8%、32.7%、12.2%、10.2%、6.1%。（見圖2）可見目前甘肅省社會組織在提供民生服務(wù)、動員公眾參與方面成效較好。實地調(diào)查可知，社會組織服務(wù)質(zhì)量較好，服務(wù)效率較高，服務(wù)供給較充分，服務(wù)成本較低，這是公眾參與成效好的主要原因。

圖2 社會組織參與甘肅省社區(qū)治理的途徑

（二）社會組織參與政府購買的現(xiàn)狀

社會組織參與政府購買公共服務(wù)，涉及面廣，影響因素多，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。政府購買服務(wù)是政府遵循市場基本原則，有效滿足社會公共需求的重要途徑。西方發(fā)達國家早在20世紀(jì)80年代就開始探索公共服務(wù)市場化的途徑，并且把政府購買公共服務(wù)作為重要手段。萊斯特·M.薩拉蒙在Rethinking Public Management:Third-Party Government and the Changing Forms of Government Action一書中論述了第三方管理理論，他認(rèn)為政府和社會組織（包括非營利組織）在提供公共服務(wù)方面各有優(yōu)勢，認(rèn)為兩者應(yīng)建立起一種互補關(guān)系，從而較好地完成服務(wù)提供的責(zé)任。[4]110-135文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆教授在E.Public Goods and Public Choices,in Alternatives for Delivering Public Ser-vice:Toward Improved Performance中特別區(qū)分了公共服務(wù)的“生產(chǎn)”和“提出”，認(rèn)為政府不是公共服務(wù)唯一的提供者，要考慮到其他形式的服務(wù)供給。[5]26他們主張供給主體的多元化，以解決成本高效率低的問題。美國民營化大師E·S·薩瓦斯認(rèn)為自20世紀(jì)60年代以來，政府傳統(tǒng)的管理戰(zhàn)略發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。在向社會提供公共服務(wù)的過程中，政府不再是服務(wù)提供的單一主體，而是趨向于與社會組織合作，通過這種多元化的方式為公眾提供服務(wù)，在合作過程中政府與社會組織是伙伴關(guān)系。[6]18由此可見，社會組織在西方的社會治理實踐中發(fā)揮了極其重要的作用。當(dāng)前，我國社會轉(zhuǎn)型過程中，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大調(diào)整和變化，整個社會對社會組織提供公共服務(wù)的需求日益提升，社會組織參與政府購買已成為解決供給不足的有效手段。

通過調(diào)查甘肅省社會組織參與政府購買服務(wù)的情況，發(fā)現(xiàn)隨著社會組織參與政府購買的頻率不斷提高，社會組織與政府相關(guān)部門形成了良性合作機制。政府作為社會公共服務(wù)主要提供者的角色也不斷得到轉(zhuǎn)變，也帶動政策逐步完善，管理機制不斷優(yōu)化，相應(yīng)的平臺建設(shè)也取得了初步成效，社會組織的自我發(fā)展也在不斷提高。但是，由于對傳統(tǒng)社會路徑的依賴，仍然存在政府主導(dǎo)現(xiàn)象。同時，社會組織對政府也有一定的依賴性，處于被動狀態(tài)。

關(guān)于“近三年是否承接政府購買項目”的調(diào)查中，49家社會組織中有31家社會組織沒有承接過政府購買項目，占比63.3%。關(guān)于“社會組織承接的購買服務(wù)項目來源”的調(diào)查中，縣（區(qū)）政府比重最大，其次是省級政府，再次是市級政府，之后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和中央政府，比重分別為：38.78%、32.65%、16.33%、8.16%和4.08%。（見圖3）在對“社會組織承接的政府購買項目金額”的進一步調(diào)查中，承接金額“10萬元以下”的占比最大，為48.98%；其次是“10～50萬元”，占比為16.33%，“50萬元以上”的相對較少，為12.24%。這說明目前社會組織承接政府購買服務(wù)，主要是以中小額為主，大額服務(wù)相對較少。

圖3 社會組織承接的政府購買服務(wù)項目來源

關(guān)于“社會組織通過何種方式獲得政府購買服務(wù)”的調(diào)查中，“公開招標(biāo)和申請審核”為主要方式，占比69.39%。除此之外，“定向委托和單一來源采購”，分別占比18.37%和12.24%。有18家社會組織表示政府購買服務(wù)項目之前，針對購買服務(wù)項目征求意見或進行需求調(diào)研，占比36.73%。這說明政府在向社會組織開展購買服務(wù)過程中，存在一定的盲目性，針對性不足。

在社會組織與政府部門的關(guān)系調(diào)查中，17家社會組織認(rèn)為目前與政府部門關(guān)系良好，占比34.7%；13家社會組織認(rèn)為和政府處于平等合作地位，占比26.5%；10家社會組織認(rèn)為目前關(guān)系不對等，社會組織完全從屬于政府，占比20.4%；9家社會組織認(rèn)為主要是社會組織依附于政府部門，缺乏獨立性，占比18.4%。數(shù)據(jù)說明：甘肅省社會組織和政府部門關(guān)系總體呈現(xiàn)良性發(fā)展趨勢，也存在社會組織被動、依賴政府的狀況。（見圖4）

圖4 政府與社會組織在購買服務(wù)中的關(guān)系

（三）社會組織參與社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀

1960年聯(lián)合國發(fā)布的《社區(qū)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展》中提出：社區(qū)發(fā)展“指依靠人民自己的努力和政府當(dāng)局的努力，改善社區(qū)的經(jīng)濟、社會和文化狀況，并把這些社區(qū)整合進國家生活，使其全力以赴對全國進步做出貢獻的過程?！盵7]徐永祥認(rèn)為：社區(qū)發(fā)展，“概指居民、政府和有關(guān)的社區(qū)組織整合社區(qū)資源、發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)問題、改善社區(qū)環(huán)境、提高社區(qū)社會質(zhì)量的過程，是塑造社區(qū)居民歸屬感（社區(qū)認(rèn)同感）和共同體意識、加強社區(qū)參與、培養(yǎng)互助與自治精神的過程，是增強社區(qū)成員凝聚力、建立新型人際關(guān)系的過程，也是推動社會全面進步的過程”。[8]33-35黎熙元認(rèn)為：“社區(qū)發(fā)展是社會行為過程在社區(qū)中的具體化。它是人類有組織、有目的、有計劃地在具體社區(qū)中，將社區(qū)各要素有機地組織起來，根據(jù)社區(qū)的共同需求，協(xié)調(diào)社區(qū)中的各種力量，充分利用社區(qū)內(nèi)外的各種資源，采取一系列的步驟，更好地解決社區(qū)問題，促進社區(qū)物質(zhì)文明和精神文明的建設(shè)，從而使整個社區(qū)處于良性循環(huán)之中?！盵9]115我國的社會發(fā)展實際表明，社區(qū)發(fā)展是指社區(qū)居民在政府機構(gòu)的指導(dǎo)和支持下，依靠本社區(qū)的力量，改善社區(qū)經(jīng)濟、社會、文化狀況，解決社區(qū)共同問題，提高居民生活水平，構(gòu)建和諧社區(qū)環(huán)境，促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。

關(guān)于“社會組織參與社區(qū)類型”的情況，調(diào)查顯示，服務(wù)于老式開放小區(qū)的社會組織數(shù)量最多，占比為30.6%；其次是物業(yè)小區(qū)和新型智慧小區(qū)，占比均為20.4%；其他類型的小區(qū)合計占比26.5%。“社區(qū)居民對社會組織參與社區(qū)發(fā)展的態(tài)度”顯示：34.7%的社區(qū)居民對社會組織的態(tài)度非常好；44.9%的社區(qū)居民態(tài)度良好；前兩項合計占比達到79.6%。這說明當(dāng)前社會組織參與甘肅省社區(qū)發(fā)展得到了較廣泛的認(rèn)可，有較好的群眾基礎(chǔ)。在群體參與的調(diào)查中，老年群體參與社區(qū)活動更為積極，占比32.7%；其他群體，如婦女、兒童和青少年，占比均為22.4%。在有關(guān)“社區(qū)居民參與社區(qū)發(fā)展”的進一步調(diào)查中，有23家社會組織服務(wù)的社區(qū)居民在社區(qū)發(fā)展過程中互助合作的程度非常高或者比較高，合計占比46.9%。18家社會組織服務(wù)的社區(qū)居民在社區(qū)發(fā)展過程中互助合作的程度一般，占比36.7%。8家社會組織服務(wù)的社區(qū)居民在社區(qū)發(fā)展過程中互助合作的程度比較低或者非常低，合計占比16.4%。以上數(shù)據(jù)在一定程度上說明：甘肅省社區(qū)居民有了參與社區(qū)發(fā)展的、基本的公共意識，但并未普及，仍有相當(dāng)比例的社區(qū)居民對社區(qū)發(fā)展的關(guān)心程度不高。

有關(guān)“社區(qū)資源開發(fā)利用情況”的調(diào)查顯示：認(rèn)為社區(qū)資源開發(fā)利用程度“非常高、比較高、一般、比較低、非常低”的比例分別為2%、38.8%、36.7%、20.4%和2%。認(rèn)為社區(qū)資源開發(fā)程度較樂觀的比例合計為40.8%；不樂觀的比例合計為22.4%；持中立觀點的比例為36.7%。這組數(shù)據(jù)和上一組數(shù)據(jù)反映的情況基本吻合，即甘肅省目前基層社區(qū)治理取得了明顯成效，持肯定樂觀態(tài)度的人數(shù)比消極否定態(tài)度的人數(shù)多。值得關(guān)注的是仍有相當(dāng)數(shù)量的群體持觀望態(tài)度，今后基層社區(qū)治理過程中，如何進一步提高社區(qū)居民的參與意識，有效挖掘社區(qū)資源，將是基層工作人員面臨的難題。

關(guān)于“社區(qū)居民的需求”：排在第一位的是文體活動，如廣場舞、唱歌比賽和趣味運動會等，占比44.9%；其次是專題講座，如心理健康和安全講座等，占比24.5%；再次是維權(quán)咨詢，如法律咨詢、政策咨詢和行業(yè)咨詢等，占比12.2%；之后是興趣活動，如插花、烹飪和象棋等，占比10.2%。除此之外，米面油慰問、貧困農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和生計改善，占比均為2%。（見圖5）

圖5 社會組織服務(wù)的社區(qū)居民的共同需求

有關(guān)“社區(qū)發(fā)展面臨的主要困境”的調(diào)查中，有30.6%的社區(qū)認(rèn)為最主要的困難是“缺乏資金”；有22.4%的認(rèn)為“社區(qū)文化建設(shè)匱乏和居民參與度低”是最主要困難；有14.3%的社區(qū)認(rèn)為最主要的困難是“政府重視不夠”。除此之外，社區(qū)規(guī)劃不合理，農(nóng)村空心化和老齡化嚴(yán)重，缺乏建設(shè)主體，也是社區(qū)發(fā)展面臨的主要困境。

三、社會組織參與甘肅省基層社區(qū)治理存在的問題和原因分析

社區(qū)是橋梁和紐帶，連接個人與個人、個人與社會、個人與國家。作為社會的一份子，個體通過參與社會實踐，體驗和感受社會生活，成為構(gòu)建良好社區(qū)的基礎(chǔ)。同時，社區(qū)也為其成員提供一定的福利支持和幫助。社會組織可以有效銜接政府自上而下的資源撥付和居民自下而上的各種需求，從而提高基層治理效果，推動基層治理水平現(xiàn)代化。但甘肅省社會組織參與基層社區(qū)治理仍存在諸多發(fā)展困境。

（一）社會組織可持續(xù)發(fā)展動力不足

社會組織具有較好的民間性和自主性。我國“大政府、小社會”等傳統(tǒng)觀念影響深遠(yuǎn)，社會組織的民間性和自主性也往往成為其合法性地位模糊、發(fā)展缺乏保障、資金不足的重要原因。通過對甘肅省49個社會組織的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“缺乏法律保障，資金和場地等資源不足，缺乏和政府的合作機制，缺乏參與平臺”等，都是影響當(dāng)前甘肅省社會組織參與社會治理的主要因素。

在“制約政府?dāng)U大購買服務(wù)”的調(diào)查中，“政府自身理念制約”是最主要的因素，占比38.8%；其次是“政府資源投入不足”，占比36.7%；兩項合計占比75.5%。與之相關(guān)的調(diào)查顯示：“政府缺乏整體規(guī)劃、資金投入不足、資金使用限制過多、供給和需求脫節(jié)以及承接項目不公平”等，是政府向社會組織購買服務(wù)過程中存在的主要問題，分別占比26.5%、24.5%、18.4%、16.3%和14.3%。兩組數(shù)據(jù)在一定程度上說明：政府限制過多，資金投入不足等問題，在客觀上制約著甘肅省社會組織的發(fā)展，影響社會組織可持續(xù)參與基層社區(qū)治理的效果。

（二）社會組織參與社區(qū)發(fā)展成果的反饋機制不完善

社區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，對于民眾反映強烈而且迫切需要解決的問題及困難需要進行及時的干預(yù)和治理。盡管黨和政府施行了相應(yīng)的方針政策，但對于社區(qū)組織的參與而言，大的政策、文件和意見等內(nèi)容過于宏觀，基于各地不同省情、市情、縣情等內(nèi)容的差異化，沒有形成相應(yīng)的規(guī)范性細(xì)則。當(dāng)前社會組織參與社區(qū)發(fā)展的困境主要表現(xiàn)在參與程序與參與過程缺乏規(guī)范性。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“有的政府部門把社區(qū)社會組織看作被管理對象，總以為黨和政府的工作部署在社區(qū)靠行政命令一定能得到貫徹落實，自認(rèn)為很多公共事務(wù)或公益事業(yè)都是政府說了算，不需要征求社區(qū)各主體的意見?！盵10]254社會組織參與社區(qū)治理和社區(qū)發(fā)展的內(nèi)容始終呈現(xiàn)單一性的特點。

社會組織參與社區(qū)治理和社區(qū)發(fā)展的目的是為了解決群眾的實際困難和問題，促進社區(qū)治理的有效開展，實現(xiàn)社區(qū)及社區(qū)居民的健康發(fā)展。然而，具體實踐中，部分社會組織存在“為了項目而項目”“為了活動而活動”的情形，社會組織參與社區(qū)發(fā)展的形式重于過程和本質(zhì)，參與成果得不到有效落實，出現(xiàn)典型的“完任務(wù)”現(xiàn)象。同時，社區(qū)內(nèi)部也缺乏各治理主體參與社區(qū)發(fā)展成果的反饋機制，缺乏相應(yīng)的激勵機制和問責(zé)機制，導(dǎo)致社會組織“誰來誰參與”“參與完走人”的情況，取得的成果沒有得到有效鞏固。

（三）社區(qū)發(fā)展的推動主體缺乏協(xié)同合作意識

鄭永彪等人研究指出，“社區(qū)居委會及社區(qū)居民對社會組織認(rèn)識的缺乏主要表現(xiàn)為兩方面，一是對社會組織職責(zé)范圍認(rèn)識不清，二是對社會組織主體地位認(rèn)識不到位。”“社區(qū)居委會及居民并不了解社會工作協(xié)會的功能和職責(zé)，對社會工作協(xié)會的服務(wù)方法、服務(wù)內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)和體制機制也不清楚，因此，活動中社區(qū)居民會提出一些超出社會工作協(xié)會職責(zé)能力范圍的根本無法解決的問題?！盵11]123我們強調(diào)社會組織作為社區(qū)發(fā)展和社區(qū)治理的主體之一而存在，但是在現(xiàn)實中，普遍存在著社區(qū)居委會和社區(qū)居民不了解社會組織和社會工作的情形。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社會組織工作人員開展工作期間遭遇社區(qū)居民拒絕的現(xiàn)象普遍存在。這使參與其中的工作人員受挫，也是居民對社會組織認(rèn)知度不高的體現(xiàn)。此外，社會組織參與社區(qū)發(fā)展，具有一定的被動性。究其原因，一方面是當(dāng)下管理體制的限制。偏向傳統(tǒng)治理的縱向關(guān)系治理模式被人們普遍接受，社會組織參與到社區(qū)建設(shè)中來會有較長的磨合期，協(xié)同治理的時效性得不到充分保證。另一方面，由于各類社會組織以多元化主體參與社區(qū)治理，各社會組織間的合作交流較少，同質(zhì)化服務(wù)讓社區(qū)民眾無法準(zhǔn)確選擇。因此，推動“合作共治”關(guān)系模式是當(dāng)下實現(xiàn)多元主體參與社區(qū)發(fā)展的基本路徑。

（四）社會組織專業(yè)人才匱乏，內(nèi)部管理欠規(guī)范

雖然早在20世紀(jì)三四十年代，梁漱溟就明確指出：鄉(xiāng)村組織是建設(shè)鄉(xiāng)村的主要力量，可以解決農(nóng)村諸多問題。但我國現(xiàn)代意義上的社會組織發(fā)展歷程短，“嵌入性”發(fā)展特征明顯。甘肅省地處西部內(nèi)陸，經(jīng)濟社會發(fā)展相對薄弱，孕育社會組織的土壤比較貧瘠。

甘肅省社會組織發(fā)展相比北上廣等地區(qū)，社會影響力和公信度較低。社會組織自身發(fā)展面臨專業(yè)化水平低，專業(yè)人才匱乏，社會組織職工待遇低等現(xiàn)實困境，導(dǎo)致社會組織存在較大的人員流動和流失風(fēng)險。同時，社會組織內(nèi)部管理缺乏規(guī)范，參與基層治理的理念相對陳舊，工作方式方法較為單一，這是甘肅省社會組織參與基層社區(qū)治理效果欠佳的最主要內(nèi)在因素。如一些社會組織在參與農(nóng)村集體經(jīng)濟過程中，機制未公開透明，過程缺乏有效監(jiān)督，影響到服務(wù)對象對其的信任。

可見，缺乏專業(yè)理念、自身能力不足、建設(shè)不規(guī)范和缺乏項目實施專業(yè)人才，是影響當(dāng)前甘肅省社會組織發(fā)展的主要困境和挑戰(zhàn)。社會組織專業(yè)能力不足也是影響政府購買服務(wù)的主要因素之一。

（五）社區(qū)居民參與意識薄弱，動員難度大

“人與社會關(guān)系”的討論是社會學(xué)關(guān)心的核心議題之一。早在先秦時期，孟子便提出“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”?！班徖锖椭C，守望相助”也是我國一直倡導(dǎo)的理念。但與西方“團體社會格局”相比，我國“差序社會格局”特征明顯。改革開放后，我國社會變遷和流動速度加快，使得以“血緣和地緣”為基礎(chǔ)構(gòu)建的初級社會逐漸解體，以“業(yè)緣”為主導(dǎo)的次級群體間缺乏常態(tài)化的溝通和聯(lián)系，社會結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)原子化趨勢?，F(xiàn)代社區(qū)共同體的理念尚未普及，公共精神和集體意識觀念較為薄弱，我們似乎是單位人，卻不是“社區(qū)人”，社區(qū)的“陌生人”特征非常明顯。如在新冠疫情期間，我國城鄉(xiāng)社區(qū)封閉管理更多依靠的是自上而下的強制力，而非來自社區(qū)共同的文化認(rèn)可。農(nóng)村社會組織需要面對服務(wù)對象文化知識水平較低、主體參與能力不足等困境。如在農(nóng)村社會工作中，部分服務(wù)對象表示對和自身利益切實相關(guān)的事情比較關(guān)注，但是對村莊公共事務(wù)不太關(guān)心，覺得自己既沒能力去干涉，也不太想去參與。

社區(qū)居民參與意識薄弱，這也是當(dāng)前社會組織難以有效參與基層社區(qū)治理的重要原因，也使得社會組織的角色和地位較為尷尬。一方面，作為政府協(xié)助者的角色，需要貫徹自上而下的治理理念；另一方面，動員社區(qū)居民參與基層治理，扮演的協(xié)調(diào)者、鏈接者、溝通者效果則欠佳，加上我國民間慈善理念影響相對較弱，甘肅省經(jīng)濟水平相對落后，居民無暇參與社區(qū)活動，使得社會組織有時處于吃力不討好的境遇中。

四、社會組織參與甘肅省基層社區(qū)治理的創(chuàng)新機制

（一）完善社會組織參與基層社區(qū)治理的機制

社會組織參與基層社區(qū)治理需要從制度入手，完善參與服務(wù)體系，理順政府與社會組織之間的邏輯關(guān)系，實現(xiàn)良性發(fā)展。立足甘肅實際，完善社會組織參與基層社區(qū)治理的機制，一是建立相對完善的法律法規(guī)體系和穩(wěn)定可調(diào)的政策體系，具體包括合作制度、資金分配制度以及監(jiān)督與評審制度等。二是規(guī)范項目申報、預(yù)算編報、組織采購、項目監(jiān)管和績效評價的流程，社會組織參與基層社區(qū)治理工作必須嚴(yán)格明確自身的權(quán)利與義務(wù)，保證服務(wù)的質(zhì)量和效果。三是健全社會組織參與基層社區(qū)治理的落地措施。在政府購買社會組織服務(wù)的具體環(huán)節(jié)，如采購、合同管理、資金安排與支付等環(huán)節(jié)采取一定的措施，確保合同的進行。

此外，甘肅各級政府部門需要強化對公共物品的管理職能，給予社會組織處理公共事務(wù)的權(quán)力，提高社會組織的獨立性，提升其自主開展業(yè)務(wù)的空間。一是政府必須加快職能轉(zhuǎn)變，推進政治體制改革，改善社會組織參與基層社區(qū)治理的制度和機制，確保公平和公正。二是加強對社會組織的培育，加大社會組織承接政府購買服務(wù)的支撐力度，逐步擴大社會組織承接政府購買服務(wù)的范疇，政府可在同等條件下優(yōu)先向社會組織購買公共服務(wù)項目。目前，甘肅省大部分社會組織還不屬于政府購買服務(wù)的范圍，主要的經(jīng)費來源于社會捐贈和基金會，或其他社會組織的支持，不同規(guī)模組織的年支出在幾萬到幾十萬元不等。若能夠大力推進政府購買服務(wù)，既能為甘肅社會組織的發(fā)展提供資金支持，又能在一定程度上彌合基層社區(qū)與社會組織之間的張力，使得兩者共同成為社區(qū)建設(shè)的主體。三是要提升社會組織服務(wù)模式的多樣性與靈活性，加大對社會組織參與基層社區(qū)治理的支持力度。

（二）政府轉(zhuǎn)變治理理念，促進社會組織發(fā)展

國際國內(nèi)歷史實踐證明：政府大包大攬并非最佳的社會治理方式，政府干預(yù)太多會制約企業(yè)和社會組織的發(fā)展活力?，F(xiàn)代化社會需要的治理應(yīng)該是各司其職、各盡其責(zé)、民主協(xié)商的多元參與社會治理體系。要推動社會組織積極參與基層社區(qū)治理，首先，甘肅省相關(guān)政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變治理理念，創(chuàng)新工作方式方法，在做好宏觀調(diào)控的前提下，與社會組織形成合作關(guān)系，通過購買和轉(zhuǎn)移服務(wù)，激發(fā)社會組織的自主性，調(diào)動社會組織活力，促進社會組織發(fā)揮中堅力量，推動基層社區(qū)由單一管理走向協(xié)同治理，提高治理水平和效果，構(gòu)建社會治理共同體。其次，甘肅省民政部門應(yīng)為社會組織提供發(fā)展的政策保障，在嚴(yán)把社會組織登記準(zhǔn)入的同時，給予社會組織較好的制度環(huán)境、穩(wěn)定的法律保障和資金支持，破除社會組織參與基層社區(qū)治理的后顧之憂，促進其可持續(xù)發(fā)展。再者，政府應(yīng)注重回應(yīng)社區(qū)居民的利益訴求，將自上而下的資源撥付與自下而上的各種需求有效結(jié)合起來，實現(xiàn)由“問題導(dǎo)向”向“需求為本”的轉(zhuǎn)變，讓社區(qū)回歸自治本位。

（三）建立多元主體協(xié)同參與基層社區(qū)治理的格局

社區(qū)治理的基本出發(fā)點是“厘清并協(xié)調(diào)好社區(qū)治理各參與主體之間的利益關(guān)系，明確各自的角色或功能定位，以形成和諧共贏的利益結(jié)構(gòu)?！盵12]121-126現(xiàn)有研究也表明，“政府、市場、社會組織等社會治理多元主體并存的局面正逐漸成形”。在此過程中，基層政府、社區(qū)組織、社會組織和普通居民都成為基層社區(qū)治理的參與主體，如何實現(xiàn)上述主體之間的有效協(xié)同，推進基層社區(qū)的有效治理，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的治理格局，是基層工作者在具體實踐中應(yīng)該著重反思的問題。有研究認(rèn)為，“現(xiàn)實中參與社會合作治理的各方主體都是通過多次嘗試、磨合、成功或失敗后才達到博弈均衡?！盵13]181“只有地方政府及其派出機構(gòu)、各類社會組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)居民等多元治理主體之間彼此認(rèn)同、有效溝通、相互協(xié)作，才能真正實現(xiàn)社區(qū)治理創(chuàng)新，并最終實現(xiàn)社區(qū)的有序、和諧與可持續(xù)發(fā)展?！盵14]125-130

（四）加強社會組織專業(yè)人才隊伍建設(shè)，提高內(nèi)部管理效能

21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型加速，社會利益格局重組。與此同時，社會風(fēng)險也日益增多，社會矛盾凸顯，化解難度加大。2006年，中共中央十六屆六中全會做出《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，文件中提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”，社會工作作為一種職業(yè)開始普及，社會組織也因此迎來了發(fā)展的春天。經(jīng)過十多年的發(fā)展，經(jīng)濟較發(fā)達的深圳、上海等地社會組織的人才構(gòu)成、專業(yè)化水平都有了明顯提升，參與當(dāng)?shù)鼗鶎由鐓^(qū)治理也取得了顯著成效。與之相比，甘肅省社會組織發(fā)展起步晚，專業(yè)化人才不足，內(nèi)部管理不健全。因此，甘肅省社會組織應(yīng)注意借鑒和學(xué)習(xí)先發(fā)展地區(qū)的有益經(jīng)驗，通過多種方式加強對專業(yè)人才隊伍的教育，對社會組織內(nèi)部非專業(yè)人員進行崗位培訓(xùn)，提高社會組織的規(guī)范化和專業(yè)化，從而發(fā)揮社會組織參與基層治理的專業(yè)優(yōu)勢。同時，社會組織應(yīng)注重管理制度的建設(shè)和完善，完善規(guī)章制度，加強社會組織內(nèi)部自律，積極構(gòu)建社會組織內(nèi)部文化，提高管理效能，強化社會擔(dān)當(dāng)，從而提高社會公信力和影響力。

（五）提高居民參與意識，營造良好氛圍

社會組織在動員居民，提高基層社區(qū)治理方面取得的成效，已逐步得到社會各界認(rèn)可。因此，甘肅省應(yīng)充分借鑒其他發(fā)展較好地區(qū)的有益經(jīng)驗，大力培育社會組織，充分調(diào)動民間力量和志愿者團體；創(chuàng)新活動內(nèi)容和方式方法，提高城鄉(xiāng)居民的公共精神和集體意識；挖掘社區(qū)文化等資源，舉辦社區(qū)居民喜聞樂見的文化活動；鼓勵社區(qū)內(nèi)部的積極分子參與到基層社區(qū)治理過程中，并形成帶動效應(yīng)，吸引更多的社區(qū)居民關(guān)注、參與社會組織的活動。

同時，社會組織應(yīng)注重服務(wù)效果的宣傳，提高社會公信力，營造自身發(fā)展的良好社會環(huán)境，讓城鄉(xiāng)居民了解社會組織，愿意接受社會組織的服務(wù)。通過社會組織的銜接作用，建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體，從而提高甘肅省基層社區(qū)治理的水平和能力，推動甘肅省實現(xiàn)治理水平現(xiàn)代化的目標(biāo)。

五、結(jié)語

基層社區(qū)是居民生活的基本空間，也是社會治理的重要基礎(chǔ)。社區(qū)治理的核心理念是參與、自治、共享，社會組織作為基層社區(qū)治理的主體之一，參與社區(qū)治理，推動社區(qū)自治，最終也是社區(qū)治理的受益者之一。筆者關(guān)注甘肅省基層社區(qū)治理水平和能力建設(shè)，通過問卷調(diào)查，了解近年甘肅省社會組織參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀，分析社會組織在參與基層社區(qū)治理過程中取得的成效和面臨的困境，提出社會組織參與甘肅省基層社區(qū)治理的創(chuàng)新機制，強調(diào)基層社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展、居民的參與和互動在社區(qū)治理中的重要性。社會組織與政府、社區(qū)、居民等多方協(xié)同參與，才能推動社區(qū)治理取得成果，這是共享基層社區(qū)治理成果的前提。在此基礎(chǔ)上，堅持《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”的原則；貫徹習(xí)近平總書記多次強調(diào)的“社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)”“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶”的方針；積極參與落實黨和政府關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政策，為我國基層社區(qū)治理提供更多合理有效的社會化服務(wù)手段與方式，完善國家治理體系，推進社會治理現(xiàn)代化。