“碳中和”愿景下應對氣候變化法律體系的完善

梁平 潘帥

摘 要：氣候變化是當今人類面臨的重大全球性挑戰(zhàn)，運用立法手段應對氣候變化已經(jīng)成為各國共識。我國應對氣候變化法律體系面臨國內、國際上的雙重壓力，法律體系建設明顯滯后，存在相關立法分散無法發(fā)揮合力、立法落后于政策實施、地方立法缺少上位法依據(jù)等問題。有必要充分借鑒各國立法經(jīng)驗，完善我國當前應對氣候變化法律體系。建議盡快制定混合型的《中華人民共和國應對氣候變化法》，作為低碳法律體系的政策性、基礎性法律，并以此為依據(jù)修訂完善相關法律法規(guī)，建立高層次、跨部門的管理機構推進具體制度的實施，為碳中和愿景提供法治保障。

關鍵詞：碳中和;法律;法律體系;應對氣候變化法

基金項目：國家社會科學基金項目“新時代法治型國家治理研究”（19BFX006）。

[中圖分類號] D922.6 [文章編號] 1673-0186（2022）004-0006-017

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.004.001

綠色低碳發(fā)展已是當今國際潮流，也是我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設的重大戰(zhàn)略。2020年9月，國家主席習近平在第75屆聯(lián)合國大會上鄭重承諾“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”。這不僅彰顯出我國積極履行國際責任、構建人類命運共同體的大國擔當，也為建設生態(tài)中國、美麗中國的高質量發(fā)展道路注入了強心劑，一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革正在全國范圍內悄然發(fā)生。同時也要清醒認識到，我國從碳達峰到碳中和僅30年，遠低于發(fā)達國家50～70年，面臨的挑戰(zhàn)前所未有。“凡屬于重大改革都要于法有據(jù)”[1]，對于“碳達峰、碳中和”這場重大且廣泛的變革，必須堅持立法先行，構建完備的應對氣候變化法律體系，為“碳中和”愿景的實現(xiàn)提供堅實法治保障。

一、應對氣候變化法律體系面臨的時代挑戰(zhàn)

我國一直重視氣候變化問題，在應對氣候變化方面也取得了顯著成效：自2006年在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中寫入溫室氣體減排目標始，每個“五年規(guī)劃”均順利完成規(guī)劃中的指標，且絕大多數(shù)超額完成。在使用清潔能源降低碳排放方面，近十年來，煤炭占我國一次能源的消費比重從70%下降到57%，非化石能源比重提高到15.9%;在植樹造林吸收溫室氣體方面，我國森林植被的總碳儲量達到92億噸①。歷史目標不斷達成，但“雙碳”目標下應對氣候變化法律體系面臨的時代挑戰(zhàn)依然嚴峻。

（一）向低碳經(jīng)濟發(fā)展模式轉型的嚴峻挑戰(zhàn)

當前，我國堅持以新發(fā)展理念引領高質量發(fā)展，經(jīng)濟社會發(fā)展從注重“量”轉變?yōu)樽⒅亍百|”，加快向低碳化轉型。比如，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標綱要》中沒有設定往年最受關注的綜合性GDP具體指標，而是對能源消耗強度、碳排放強度提出了約束性指標，足見我國向綠色低碳發(fā)展模式轉變的決心。2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議把“做好碳達峰、碳中和工作”列入2021年八大重點任務之一。推動低碳經(jīng)濟發(fā)展已是推動我國新時代能源事業(yè)高質量發(fā)展的必由之路，也是我國在國際競爭中彎道超車、引領全球經(jīng)濟向可持續(xù)發(fā)展轉型的關鍵之舉。

但是，我國人均資源短缺的問題仍影響著我國經(jīng)濟社會發(fā)展。在適應氣候變化方面，我國森林覆蓋率低于全球30.7% 的平均水平，人均森林面積不足世界人均的1/3，農業(yè)領域人均耕地面積遠低于世界人均水平，又是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，生態(tài)系統(tǒng)脆弱問題突出②。同時，煤炭在世界能源結構中所占的比重到2020年降至27%，但我國的煤炭消費占比仍高達56.8%③，“富煤貧油少氣”的能源結構注定我國碳減排工作相較于其他國家要面臨更大的困難。當前，我國尚處于經(jīng)濟發(fā)展模式轉型的“陣痛期”和關鍵期，低碳發(fā)展與民生保障、權利保護、利益分配等存在著某種不協(xié)調之處，在控制溫室氣體的總量和強度、發(fā)展清潔能源、加快產(chǎn)業(yè)結構調整等方面需要強制性的法律保障，以此建立起嚴格的監(jiān)督管理體系;在運行碳排放權交易市場、鼓勵增加碳匯等領域需要明確性的法律導向，以增加投資者信心，向市場傳遞長期穩(wěn)定的信號?？偠灾?，碳中和愿景下，我國經(jīng)濟社會發(fā)展全面低碳轉型對當前應對氣候變化法律體系提出了一系列嚴峻挑戰(zhàn)，急需一套完善的法律體系為如此廣泛且長期的低碳變革保駕護航。

（二）面臨應對氣候變化國際博弈的重大挑戰(zhàn)

2021年1月美國現(xiàn)任總統(tǒng)拜登上任后便宣布重返《巴黎協(xié)定》，承諾履行碳減排義務，大力推動氣候政策納入財政刺激計劃、新財年預算法案等重大規(guī)劃，意圖在經(jīng)濟振興、國家安全、全球事務等“全領域”構建氣候驅動發(fā)展戰(zhàn)略，確保在2050年前實現(xiàn)碳中和。2021年6月，歐盟通過歐洲首部氣候法，在法律層面上為歐洲國家政策的制定和實行設定了目標，在全球氣候治理的舞臺釋放了積極信號，大大加快了歐洲應對氣候變化的步伐，也引領了全球氣候行動的方向。當前西方發(fā)達國家正不遺余力地推動“碳中和”，因為氣候變化已不光是單純的環(huán)保問題，更是國際政治博弈的工具。人權、民主、環(huán)保是西方國家慣用的話語工具，盡管其雙標性和虛偽性不言自明且被實踐反復證實，但至今仍操控著國際輿論，且在少數(shù)國家鼓動下，碳排放已成為西方國家遏制發(fā)展中國家的“權柄”。發(fā)達國家利用“先發(fā)優(yōu)勢”率先完成工業(yè)化，走過了高度依賴能源促進經(jīng)濟發(fā)展的“高污染”歷史時期，以高新科技、新型設備、先進管理等為支撐的清潔發(fā)展取得了支配地位，面對不同步的發(fā)展中國家，采取嚴格的高標準進行扼殺，實際上是對其他國家發(fā)展利益的再次掠奪。鑒于人類利益的共同性，西方發(fā)達國家的話語仍有相當?shù)膰H市場，導致發(fā)展中國家陷入艱難境地：要么為控制碳排放量而放棄經(jīng)濟發(fā)展，要么高價購買發(fā)達國家的碳排放權，要么重金引進發(fā)達國家的清潔能源設備技術。“碳中和”已成為西方發(fā)達國家限制落后國家發(fā)展和對他國進行經(jīng)濟掠奪的借口。

我國是當今最大的碳排放國，西方發(fā)達國家一直在碳排放問題上對我們發(fā)難，并試圖以環(huán)保的名義遏制我國的發(fā)展。但我國早就一針見血地指出，氣候變化問題歸根到底是發(fā)展問題，發(fā)展中國家應當享有發(fā)展權，并在國際社會堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則。與此同時，在國內積極推動生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展模式，大力發(fā)展清潔能源，在輸電技術、清潔能源發(fā)電技術等多個能源科技領域已經(jīng)達到世界領先水平，清潔能源利用率也位居世界前列。我國將“碳中和”列為長期的重大戰(zhàn)略決策，不但要在氣候變化議題上贏得國際話語權和規(guī)則設置的主導權，而且要把碳交易體系作為自己的全球治理觀切入實際的一個突破口，借助“碳中和”成為全球生態(tài)文明建設的參與者、貢獻者、引領者，這是我國可持續(xù)發(fā)展的內在要求，也是擺脫西方國家借故施壓、把握國際輿論主動權的機遇。習近平總書記已向國際社會作出了擲地有聲的表態(tài)，我國有必要進一步完善應對氣候變化法律體系，把“碳達峰碳中和”作為專門立法的理念和目標，既為我國氣候行動提供堅實法律依據(jù)，又可抵擋西方國家以“碳中和”立法為借口的恣意攻擊，使我國在國際社會占有更主動的地位，從國際氣候治理的“跟隨者”逐漸成為“引領者”。

二、我國應對氣候變化法律體系的現(xiàn)狀及問題

改革開放以來，我國逐漸從粗放型向集約型發(fā)展轉型，以此應對能源緊張、環(huán)境污染等問題，并于1995年確定了可持續(xù)發(fā)展重大戰(zhàn)略。進入21世紀以來，我國已在多領域、多方面推動低碳發(fā)展，此過程中立法與政策起到了重要作用，多部法律中已融入低碳發(fā)展的理念，并頒布了大量規(guī)制碳排放的相關政策，初步形成了應對氣候變化法律與政策體系。應當對當前應對氣候變化法律體系進行梳理與反思，為將來我國應對氣候變化立法的進一步完善奠定基礎。

（一）我國應對氣候變化法律體系的現(xiàn)狀

1.應對氣候變化法律體系之立法現(xiàn)狀

為共同應對氣候變化，我國分別簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等國際條約，這些國際法律條文是我國氣候變化法律體系的重要組成部分，也深刻影響著我國國內的相關立法與政策。在國內法方面，我國當前并未制定應對氣候變化的專門法，但針對低碳減排的相關法律規(guī)定數(shù)量并不少，主要分散在各個法律部門之中。

（1）憲法

2018年修正的《中華人民共和國憲法》，在其序言中增加了包含綠色發(fā)展的“新發(fā)展理念”，將“生態(tài)文明”作為國家根本任務，明確建設“美麗中國”，這些表述彰顯了憲法文本中生態(tài)保護的重要地位，構成了我國低碳法律體系的憲法基礎。此外，《憲法》第八十九條規(guī)定國務院領導和管理生態(tài)文明建設，明確了國家的環(huán)境義務①;第二十六條規(guī)定了國家應當“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，并鼓勵植樹②。雖然未直接規(guī)定減少碳排放，但是保護生態(tài)環(huán)境要求減少碳排放，鼓勵植樹造林可以增加碳匯，氣候變化可納入“其他公害”進行防治，這些無疑均與碳減排密切相關，可以將上述條文理解為我國應對氣候變化的憲法依據(jù)。融入綠色發(fā)展理念、注重生態(tài)文明建設，目標打造“美麗中國”的新憲法，為其他部門法增加低碳發(fā)展理念提供了指引，也為共同構建起應對氣候變化法律體系，實現(xiàn)“碳中和”愿景提供了憲法支撐。

（2）環(huán)境保護方面的法律

環(huán)境保護與應對氣候變化息息相關，《中華人民共和國環(huán)境保護法》在第一條規(guī)定“為保護和改善環(huán)境……推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法”，及時更新了環(huán)保理念，對促進低碳發(fā)展具有重要意義。在具體內容中，第六條規(guī)定公民采取低碳的生活方式，通過鼓勵公民節(jié)約資源、使用環(huán)保產(chǎn)品來減少溫室氣體的排放③;第四條規(guī)定國家應采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源的政策和措施來促進社會低碳發(fā)展④?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》與應對氣候變化聯(lián)系最為緊密，其第二條專門規(guī)定推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，溫室氣體和大氣污染物實施協(xié)同控制①。這表明針對溫室氣體的排放可以適用《中華人民共和國大氣污染防治法》中的監(jiān)督管理、防治措施等相關制度，令碳減排工作有法可依。同時，第七條規(guī)定公民應采取低碳、節(jié)儉的生活方式，第三十二條規(guī)定政府應調整能源結構，推廣清潔能源的使用②，通過設置低碳生活的法律義務以及鼓勵清潔能源的發(fā)展來減少碳排放，為全社會的低碳發(fā)展提供了方向性指引。

（3）能源利用方面的法律

大多數(shù)溫室氣體的排放來源于人們對傳統(tǒng)能源的使用，因此能源方面的法律法規(guī)對于碳減排具有舉足輕重的作用?！吨腥A人民共和國節(jié)約能源法》意在加強對建筑、交通等重點領域的監(jiān)督管理，對能源標識、節(jié)能產(chǎn)品認證等方面作出規(guī)定，以鼓勵社會節(jié)約能源?！吨腥A人民共和國可再生能源法》對可再生能源的開發(fā)利用作出規(guī)定，通過改善能源結構推動低碳發(fā)展，其2009年修訂后的新增條文還設定了可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標及發(fā)電目標，以應對氣候變化。《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》通過促進清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率實現(xiàn)碳排放的減少?！吨腥A人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》通過在生產(chǎn)、流通、消費等過程提高資源利用效率，促進建立循環(huán)型社會。此外，在落實碳減排目標的重要行業(yè)，《中華人民共和國煤炭法》鼓勵和支持開發(fā)煤炭過程中清潔技術的使用③，《中華人民共和國電力法》鼓勵利用可再生能源和清潔能源發(fā)電④，為行業(yè)低碳發(fā)展提供了法律保障。

（4）增加碳匯方面的法律

世界上公認的溫室氣體減排主要有兩種途徑：一是工程減排，即通過工程措施減少溫室氣體的絕對排放量，二是間接減排，即通過植樹造林等措施增加對溫室氣體的吸收（碳匯）。研究結果表明，陸地生態(tài)系統(tǒng)可吸收同期人為碳排放的45%⑤，可見增加碳匯的重要作用。《中華人民共和國森林法》第二十八條規(guī)定國家應加強森林資源保護，發(fā)揮森林調節(jié)氣候功能①?！吨腥A人民共和國農業(yè)法》規(guī)定加強對草原的保護，防止草原退化、沙化和鹽漬化以增加碳匯能力?！吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國草原法》通過土地用途管制制度、草原利用和保護制度等相關規(guī)定改善土地質量，為提升土地碳封存能力提供了保障。

（5）適應氣候變化方面的法律

提高生態(tài)保護能力、保護人類免受氣候變化影響是適應氣候變化法律的主要內容，也是應對氣候變化法律體系的重要組成部分?！吨腥A人民共和國農業(yè)法》規(guī)定實行全民義務植樹制度，禁止毀林毀草開墾，依法執(zhí)行捕撈限額和禁漁、休漁等制度內容提高農業(yè)資源與生態(tài)系統(tǒng)保護能力。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國氣象法》等法律針對海岸帶保護、氣象防災等防災適應方面作出規(guī)定，以保護人類免受氣候變化影響。在這些相關法律為增強我國自然生態(tài)領域氣候韌性提供法治保障的同時，以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為核心的環(huán)境法律體系也在為保障重要生態(tài)安全地區(qū)生態(tài)功能提供法律支撐，共同提升我國適應氣候變化的能力。

2.應對氣候變化法律體系之相關政策

相較于法律，政策在我國當前應對氣候變化領域發(fā)揮著主導性作用。1994年《中國21世紀議程》首次提到氣候變化，2007年《中國應對氣候變化國家方案》詳細闡述了我國氣候變化的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，提出了相關的應對措施，這是我國首份應對氣候變化的國家政策性文件。2008年發(fā)布《中國應對氣候變化的政策與行動》，詳細闡述了我國應對氣候變化的戰(zhàn)略與目標。2009年國務院發(fā)布《關于應對氣候變化工作情況的報告》，同年正式對外宣布控制溫室氣體排放的行動目標。隨后青海和山西作為氣候變化的“敏感區(qū)”，結合本省實際，率先進行地方立法。2011年發(fā)布《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，寫入了減排目標，并要求開展低碳試驗試點、探索建立碳排放交易市場等工作，該工作方案對各社會主體形成了有效約束，溫室氣體排放控制成效明顯。2016年《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》發(fā)布，各地為確保完成“十三五”碳減排約束性指標，大多制定了本行政區(qū)內的工作方案。2021年發(fā)布《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》《碳排放權交易管理規(guī)則（試行）》等落實碳減排工作的具體性規(guī)定。除了專門的應對氣候變化的政策，我國還制定了大量促進低碳發(fā)展的相關政策，如《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》等節(jié)能環(huán)保政策，《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等可再生能源政策，《國家林業(yè)局關于推進林業(yè)碳匯交易工作的指導意見》等碳匯政策。這些政策對推進應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護工作、支撐碳達峰目標實現(xiàn)發(fā)揮了重要作用。

（二）我國應對氣候變化法律體系存在的問題

1.應對氣候變化相關立法分散，規(guī)范“碎片式”難以形成合力

當前我國形成以《憲法》為核心，以環(huán)境保護、能源利用、增加碳匯方面的法律控制溫室氣體排放、以《中華人民共和國農業(yè)法》等適應性法律增強適應氣候變化能力的應對氣候變化法律體系。在此法律體系之中，雖然相關法律繁多，但仍沒有直接針對“氣候變化”“碳減排”的相關內容?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》針對氣候變化的相關內容，如公民應增強環(huán)保意識等，均是通過節(jié)能減排間接控制溫室氣體的排放，雖然與碳減排存在一定關聯(lián)，但主要是倡導性條款，缺乏實際操作性。具有“環(huán)境憲法”之稱的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，全篇僅提及一次“低碳”，法律規(guī)則的嚴重不足限制了環(huán)保法在應對氣候變化法律體系中的作用發(fā)揮?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定溫室氣體和大氣污染物實施協(xié)同控制，這也是法律針對“溫室氣體”唯一的正面規(guī)定，但溫室氣體的法律定位并非污染物，導致兩者法律地位存在差異，對溫室氣體的控制減排不能直接適用該法，此外除了第二條提及“溫室氣體”，其他部分均沒有涉及，直接規(guī)定和間接規(guī)定均處于缺位狀態(tài)。

《中華人民共和國可再生能源法》以促進可再生能源開發(fā)利用為目的，但促進可再生能源發(fā)展并不能直接導致溫室氣體排放減少，可能出現(xiàn)可再生能源發(fā)展迅速的同時，非再生能源的消費也持續(xù)增加?！吨腥A人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》主要針對污染物的產(chǎn)生和排放，而非針對溫室氣體進行規(guī)定。能源單行法如《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國煤炭法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》雖然近些年進行了修正，但法律修改的內容極其有限，與當前正在進行的能源行業(yè)改革相比，立法存在滯后性，且未將碳排放或應對氣候變化作為重要考量因素，難以滿足當前推進低碳工作的現(xiàn)實需求?！吨腥A人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》等增加碳匯法的法律，雖然可以控制溫室氣體的排放，但沒有規(guī)定直接增加碳匯的相關法律內容。各單行法更多服務于本身的立法目的，放置于應對氣候變化的法律體系之中，其突兀之處在于均未直接對應對氣候變化的內容作出規(guī)定，具體規(guī)則中相關制度措施缺失，難以為“碳中和”提供體系化的法治保障?？傮w而言，當前我國應對氣候變化的法律體系立法分散繁多，且存在規(guī)范“碎片化”以及缺乏對“碳中和”的直接規(guī)定，一方面導致“碳中和”缺乏明確具體的法律依據(jù)，另一方面導致各個法律難以形成系統(tǒng)性合力，由此凸顯出我國“碳中和”立法總體滯后于政策。

2.立法與政策制定實施相脫節(jié)，導致政策缺乏長期約束力

政策在我國氣候變化立法中一直扮演著重要作用，是我國應對氣候變化的主要規(guī)范依據(jù)。如《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中規(guī)定了詳細具體的溫室氣體減排、應對氣候變化的內容，在推進國家碳減排工作中發(fā)揮重要指導作用。但這些政府規(guī)范性文件也存在諸多問題。首先是政策先于立法，導致這些“超前”的政策文件缺少明確的法律依據(jù)?！胺矊儆谥卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)”，在我國全面推進法治國家建設的過程中，法律應當起到引領和推動作用，規(guī)范性文件的制定應當以法律為依據(jù)。在法律缺位的情況下，溫室氣體減排目標只是政策性規(guī)定，因缺乏法律的強制力難以保障目標的實現(xiàn)，需要一部專門的法律提供行政執(zhí)法的依據(jù)，建立長期有效、有法可依的工作機制，加快“雙碳”目標的實現(xiàn)。

其次，規(guī)范性法律文件往往具有靈活性、臨時性特點，如《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》只是針對“十三五”期間這五年內的碳減排工作制定目標和要求，政策不具有法律的穩(wěn)定性，難以提供長期約束力。能源產(chǎn)業(yè)投資力度大，回報周期長，這必將增加低碳投資者的投資顧慮，影響清潔能源產(chǎn)業(yè)和碳交易市場的健康運行。當前大量控制溫室氣體排放的政策亟須法律長期的支撐和約束，而當下我國既無應對氣候變化的綜合立法，也缺少以應對氣候變化或低碳為名的法律法規(guī)，甚至整個法律規(guī)范中關于“應對氣候變化”“低碳”的法律概念也暫付闕如，“碳中和”的重任下制定專門性的應對氣候變化的法律法規(guī)呈現(xiàn)出相當?shù)木o迫性。

3.地方性立法缺少上位法依據(jù)，難以保證法律制度的實施

當前我國尚未制定專門的應對氣候變化的法律法規(guī)，一些地方進行了積極探索。比如《山西省應對氣候變化辦法》，規(guī)定了總則、減緩、適應、溫室氣體排放管理及保障措施五個方面的內容，對應對氣候變化各方面的工作提出要求，并且規(guī)定了縣級以上人民政府的考核體系、評價體系以及監(jiān)督檢查制度。但地方立法探索更多只能在節(jié)能減排、優(yōu)化能源結構、促進清潔生產(chǎn)、造林綠化等減緩、適應氣候變化等方面控制溫室氣體排放，對于溫室氣體排放管理則很難做出具體性規(guī)定。比如，建立碳排放總量控制制度，運行全國碳排放交易市場，完善碳排放核算標準，建立溫室氣體信息公開制度、總量控制與目標責任制度等，這些事項涉及國家層面的頂層設計和總體建構，具有立意高、管長遠的特征，需要上位法為其提供依據(jù)。盡管地方探索可為國家立法積累一些經(jīng)驗，但從實現(xiàn)“碳達峰碳中和”的艱巨性和緊迫性來看，亟須制定全國性的應對氣候變化專門法，以此構建包含總量分配、交易市場、資金投入、標準體系、目標考核、法律監(jiān)管等全要素的溫室氣體排放管理體系。

三、國外應對氣候變化立法及對我國的啟示

依上所述，當前我國應對氣候法律體系建設明顯滯后，難以為我國“碳中和”愿景的實現(xiàn)提供必要支持。而與此同時，世界上越來越多國家已經(jīng)制定出專門的法律法規(guī)，為其“碳中和”事業(yè)提供法治保障（表1）。梳理當前各國應對氣候變化的立法進展，可為我國低碳立法提供寶貴經(jīng)驗。

（一）各國應對氣候變化立法進展

《京都議定書》誕生后，日本于1998年制定出政策型的《全球氣候變暖對策推進法》，這是世界上首部應對氣候變化的法律，拉開了各國應對氣候變化立法的序幕。2009 年底哥本哈根氣候大會前后，國際社會迎來第一輪應對氣候變化國內立法高潮[2]。2008年英國通過綜合型的《氣候變化法案》，該法開創(chuàng)性地將溫室氣體減排目標明確寫入法律，首設碳預算制度，設置專門的主管機構，在應對氣候變化立法進程中具有里程碑式意義。菲律賓因地理位置對氣候變化最為敏感，于2009年出臺政策型的《氣候變化法》。韓國同年出臺政策型的《氣候變化對策基本法（草案）》，2010年發(fā)布《低碳綠色增長基本法》對此前政策型立法中框架性內容進行了具體明確。2012年墨西哥通過綜合型的《墨西哥氣候變化基本法》，明確了減排目標，設立了包括氣候變化委員會在內的管理體系。2015年法國通過了綜合型的《綠色增長能源轉型法》。2019年德國通過了框架性的《德國聯(lián)邦氣候保護法》，但其中明確了具體的減排目標，同時創(chuàng)新性地針對不同行業(yè)建立碳排放預算許可制度。2021年5月，日本通過修訂后的《全球變暖對策推進法》，將碳中和目標寫入法律;6月歐盟通過《歐洲氣候法》，將此前《歐洲綠色新政》中的減排目標再次提高后納入立法。

（二）對我國完善應對氣候變化法律體系的啟示

雖然當前各國面臨的發(fā)展形勢、立法目的、減排目標存在差異，導致應對氣候變化的立法類型、內容也不盡相同，但是從最新的立法進程來看，各國立法存在一定的共同趨勢，可以為我國應對氣候變化法律體系的完善提供一些啟示。

1.制定混合型的專門性應對氣候變化法

縱觀各國的應對氣候變化立法，可以分為綜合型立法和分散型立法，其中僅有政策宣示性的綜合型立法模式又被稱為“政策型立法”。從各國立法最新進展來看，大多數(shù)國家都在法律中了明確減排目標，立法模式有逐漸向專門性混合型立法發(fā)展的趨勢。如分散型立法代表性國家德國，之前通過對能源結構、可再生能源開發(fā)利用、推進能源效率等能源領域進行專門立法，形成主要以能源法體系來控制溫室氣體排放，通過制定《溫室氣體排放交易法（2004年）》等碳交易相關法律來建立碳減排的配套制度，以分散型立法建構應對氣候變化體系。在此法律體系之下，德國2016年與1990年相比，經(jīng)濟增長39%的同時，碳排放減少27%，實現(xiàn)了經(jīng)濟增長與碳排放脫鉤[3]。但近年來，德國發(fā)現(xiàn)原有的減排措施、路徑、政策性減排目標因缺乏強制力而難以實現(xiàn)，于是正式啟動針對應對氣候變化的專門性立法進程。在2019年德國出臺《德國聯(lián)邦氣候保護法》，其中明確提出了減排目標，該法總體而言仍屬于框架性立法，但在框架性的法律結構下明確了具有法律約束力的減排目標，并制定行業(yè)目標分解的年度排放預算許可制度，通過對能源、建筑、交通等行業(yè)設置排放預算來分解碳減排目標，配套報告制度，促進目標完成?！兜聡?lián)邦氣候變化法》在分散型立法的基礎上制定出了一部專門性混合型立法，形成了分散立法模式與專門立法模式并存的情形。

又如政策型立法代表性國家日本，日本的《全球氣候變暖對策推進法》多用委任性規(guī)則和準用性規(guī)則對應對氣候變化的相關制度作宏觀性規(guī)定，其立法內容包括總則、基本計劃、管理機構組成、減緩和適應兩方面措施、溫室氣體配額管理、碳封存保障、減排輔助措施、法律責任等內容，因為并未對減少溫室氣體排放的目標和制度作出具體性規(guī)定，總體而言屬于政策性宣示。2021年5月，日本通過修訂后的《全球變暖對策推進法》，首次將2050年實現(xiàn)碳中和的目標寫入法律，在此前政策型的立法模式之上為日本設置了強制性的減排目標和減排時間表，不再是單純的政策型立法。又如歐盟2021年出臺《歐洲氣候法》，該法因為并沒有將此前分散型立法中有關應對氣候變化的具體內容整合，沒有規(guī)定具體的減排或能源生產(chǎn)制度，所以不能將其歸為類似英國的綜合型立法，但其又制定了具體的減排目標，明確了具體權利義務，也不能歸為政策型立法，呈現(xiàn)出混合型立法模式。

2.成立高級別、跨部門的專門管理機構

大多數(shù)國家在立法中規(guī)定了應對氣候變化管理機構，并明確其組成、職權，呈現(xiàn)出高級別、跨部門的特點。如英國《氣候變化法案》對氣候變化委員會的設立與職責作出詳細規(guī)定，該新機構獨立于英國政府，向政府提供關于應對氣候變化方面獨立的建議。菲律賓的《氣候變化法》第二部分新設“氣候變化委員會”直隸于總統(tǒng)辦公室，法律中明確了其組成、職權等內容，立法并賦予環(huán)境與自然資源部、教育廳、內政部、新聞局等機構與碳減排相關的職能，確定了部門間協(xié)調原則[4]。韓國《氣候變化對策基本法》在總統(tǒng)所屬下設置氣候變化對策委員會，委員長為總統(tǒng)，副委員長為國務總理，由總統(tǒng)任命具有氣候變化領域學識和豐富經(jīng)驗的委員，負責氣候變化基本計劃的制定、實施、檢查及評估等事項?！兜吞季G色增長基本法》規(guī)定了國家和地方“綠色增長委員會”的組成及職能等內容，該機構負責協(xié)調多部門間工作，由國務總理直接負責，由環(huán)境部部長、企劃財政部部長等總統(tǒng)令任命的官員，以及由總統(tǒng)選任相關領域的專家任委員會委員?！赌鞲鐨夂蜃兓痉ā返臋C構設置由氣候變化部際間委員會等5個部門組成。氣候變化部際間委員會負責協(xié)調聯(lián)邦公共管理機構之間的行動、制定和實施，氣候變化理事會作為前者的常設機構負責促進利益相關者廣泛參與，生態(tài)與氣候變化國家研究所負責協(xié)調、發(fā)展和氣候變化政策有關的科技研究、制定、評估國家政策等工作，氣候變化國家系統(tǒng)負責在國家、各州、市鎮(zhèn)之間的協(xié)調，氣候變化評價委員會負責評估國家應對氣候變化政策的遵守情況，呈現(xiàn)出跨部門、相關利益部門廣泛參與的框架構造。

四、完善應對氣候變化法律體系的理論基礎

氣候變化問題的根源是人與自然的關系，思考人與自然的關系，并以此為基礎擴展至人與人之間的關系，構成應對氣候變化立法的理論基礎。

（一）現(xiàn)代人類中心主義理論

早在公元前6世紀，我國道家便提出了“天人合一”的哲學思想，這是一種人類社會和自然世界協(xié)調統(tǒng)一的理想關系。但道家主張的這種“天人合一”“道法自然”的傳統(tǒng)彰顯是主客合一，甚至呈現(xiàn)“自然為主，人類為客”的思想，過于低估人類可以改造自然的主觀能動性。而西方哲學家及基督教會一直主張“人類處在支配地位，自然界的其他部分從屬人類”[5]。17世紀后發(fā)展起來的科學也在支持這種論調，直至19世紀達爾文的《物種起源》的出版將人類拉到和普通生物同等層面，人類關于自己在生物界中的地位的看法發(fā)生了深刻變化，也徹底擊碎了“人類中心論”的絕對地位。20世紀60年代起，基督教生態(tài)神學開始崛起，主張人類是上帝創(chuàng)造世界過程中的一部分，所有生命形式都在其自身中保持獨特的尊嚴，這個世界的任何成員不能“支配其他成員的命運”[6]。這也同我國的道家思想一樣低估了人類對于自然的作為，馬克思與恩格斯批判吸收東西方自然哲學思想后提出了科學的“人與自然觀”[7]。即人與自然結成“主體是人，自然為客”的“主客體關系”，在此關系中，人發(fā)揮著決定性的作用，即“自然”自有了人類社會以來就不再是純粹的“自然”，而是經(jīng)過人類改造的“自然”[8]。

在人與自然關系的問題上，“非人類中心主義”將人類顛倒為客體，離開人類利益，保護生態(tài)環(huán)境的行動無疑是無源之水。而“傳統(tǒng)的人類中心主義”只顧人類自身利益而不顧自然生態(tài)之整體利益，資本的逐利和無限增殖造成嚴重的生態(tài)危機，人與自然陷于二元對立，唯有轉變此種思想才能實現(xiàn)“人與自然的和解”。相比之下，暗合了馬克思主義自然觀的“現(xiàn)代人類中心主義”更加合理，既肯定以人類為中心，當人類的生存與發(fā)展與其他物種相對立時，無疑優(yōu)先選擇人類，也肯定了整個自然界存在的權利和價值，即人類對于自然合理而非無限的權利。自然界并非孤立于人類社會之外，人類社會的一切發(fā)展也脫離不開自然，人類只有通過與自然互動，才能彰顯人類的價值，保護自然即在保護人類，氣候變化亦是如此。只有始終堅持馬克思主義的科學態(tài)度去認識人與自然的關系，才能解決好人與自然和諧共生的問題。習近平總書記指出：“人類應該尊重自然、順應自然、保護自然，推動形成人與自然和諧共生新格局?！雹倩诂F(xiàn)代人類中心主義視野，人類負有順應自然、保護生態(tài)、與自然和諧共生的責任，其中包括積極使用清潔能源、轉變生產(chǎn)消費方式、盡量減少碳排放、避免生態(tài)環(huán)境惡化等實現(xiàn)低碳目標的義務。

（二）生態(tài)理性理論

2007年，著名的《斯特恩報告》發(fā)布，成功引起世界對于氣候變化的廣泛關注，指出氣候變化是全世界見證的最嚴重的市場失靈。氣候變化源于溫室氣體排放，一部分人在制造或者排放溫室氣體，加劇溫室氣體的集聚引起氣候變化，其他人也要承受這種變化后果，顯然是一種外部性[9]，其典型的表現(xiàn)是“搭便車”（正外部性）和“公地悲劇”（負外部性）。氣候變化領域中的個體，基于“經(jīng)濟人”的理性幾乎不可能做出主動防止全球變暖的行動;各國企業(yè)作為資本的代言人、追求利潤最大化的主體，更不可能寄希望企業(yè)積極主動實施低碳措施;國家置于氣候變化領域，同樣面臨本國利益與全球利益沖突的難題?！敖?jīng)濟人”理性之下，最大多數(shù)人共享的事物卻只得到最少的照顧，氣候問題的外部性尤為凸顯。根據(jù)“經(jīng)濟理性”，將無法克服氣候變化領域中各主體的外部性問題，引入“生態(tài)理性”才能克服上述不足。

生態(tài)理性下的“生態(tài)人”是具有生態(tài)意識，在自覺遵循生態(tài)規(guī)律的前提下追求生態(tài)、經(jīng)濟和社會綜合效益的個人或群體[10]，可以指政府、企業(yè)或個人。一個“理性生態(tài)人”具有整體論世界觀，推崇經(jīng)濟、社會和生態(tài)三者協(xié)調發(fā)展，不再拘泥于機械論世界觀和主客二分的思維模式，而是將“人—自然—社會”視作有機整體考慮解決生態(tài)問題，相較于“經(jīng)濟理性人”，是更高級的人性假設，并且有著其理論基礎和現(xiàn)實基礎，絕非僅存在于理想中的烏托邦。我國2018年憲法修正案加入了“生態(tài)文明”“美麗”“貫徹新發(fā)展理念”“推動構建人類命運共同體”等新表述，均體現(xiàn)了生態(tài)理性的理念?！胺膳c生態(tài)的聯(lián)姻”有助于重新審視氣候變化的正義問題，也是氣候變化領域進行責任分配的前提，即氣候領域的每個主體都有義務去合作而非“搭便車”?！吧鷳B(tài)文明”入憲是中華文明對于生態(tài)環(huán)境與個人發(fā)展等人類重大命題的深刻認識，夯實了我國氣候變化立法基礎，也標志我國正堅定地迎接生態(tài)文明時代的到來。

（三）氣候正義理論

氣候變化與當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、經(jīng)濟制度等多方面緊密聯(lián)系，不同國家間、地區(qū)間遭受氣候變化的影響各異。從氣候變化的原因與結果來看，其顯著的問題在于，排放溫室氣體最多者卻不是遭受氣候變化最嚴重者，而排放最少者卻遭受著嚴重的氣候威脅。如貧困國家并未貢獻多少碳排放，卻因其所在多屬于氣候脆弱地區(qū)，基礎設施缺乏等因素導致適應氣候的能力較低而遭受嚴重的氣候災害。氣候正義理念便基于此產(chǎn)生，即氣候變化的歷史責任在于富國與富人，卻不成比例地影響了最貧窮的地區(qū)和群體。近年來，氣候災害頻發(fā)甚至影響落后地區(qū)貧困人民的生命權、健康權、食物權，氣候問題開始與人權問題相關聯(lián)。2000年前后，一些非政府組織開始提出“氣候正義”，即所有國家、地區(qū)和個人平等地使用和享受氣候資源，也平等地承擔穩(wěn)定氣候系統(tǒng)的義務[11]，即利益共享、后果共擔的公平理念。

對于我國國內立法而言，我國幅員遼闊，也存在著發(fā)展不均的問題，中西部地區(qū)相比于東部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展較為落后、碳排放量更少，而適應氣候變化的能力卻更脆弱敏感。氣候立法應當堅持氣候正義的理念，將氣候正義視作其正當性基礎之一，這也是一部“良法”的內在要求。法律對于氣候問題的調整，必須以正義為價值導向，將氣候正義的價值落實在立法中，才能讓各方感受到公正性，通過體現(xiàn)氣候正義的權利義務機制調動各個主體積極參與到氣候保護的行動中，才能保證“碳達峰碳中和”的目標愿景實現(xiàn)。

五、完善我國應對氣候變化法律體系的設想

我國應對氣候變化法律體系亟須完善已經(jīng)成為共識，然而完善的途徑尚存在爭議。有學者主張通過修改《中華人民共和國大氣污染防治法》，規(guī)定溫室氣體減排的相關內容①。有學者主張制定《中華人民共和國能源法》，是應對氣候變化立法較好的選擇[12]。有學者主張修改相關法律法規(guī)來應對氣候變化[13]。針對此三種觀點而言，大氣污染防治法的目的針對的是大氣污染物，將不屬于污染物的溫室氣體規(guī)定其中并不適宜;而能源法的立法目的決定了其只是應對氣候變化的措施之一，并不能涵蓋應對氣候變化的全部內容;對相關法律的小修小補的分散式立法，即使對各個領域進行完善，也無法形成有效的合力，還可能產(chǎn)生立法重合、相互沖突等問題。應對氣候變化是復雜的綜合性問題，涉及環(huán)保、經(jīng)濟、能源、政治等多個領域，上述三種立法方式均無法為“碳中和”如此廣泛且深刻的社會變革提供有力的法律保障，無法滿足低碳立法的廣度和深度。因此在“碳達峰碳中和”如此長期性的目標愿景之下，有必要盡快制定一部專門性的應對氣候變化法，以新法為核心完善應對氣候變化法律體系，對照修改相關法律法規(guī)以統(tǒng)領各領域的分散立法，推動全社會的“低碳革命”。

（一）法律體系的核心——專門性應對氣候變化法的確立

從國內經(jīng)濟發(fā)展來看，需要專門性立法為低碳經(jīng)濟發(fā)展提供法律保障，增強低碳投資者信心，促進我國向低碳轉型，以實現(xiàn)“碳達峰碳中和”目標;從國際博弈來看，需要專門性立法維護我國在國際社會中負責的大國形象，緩解國際壓力。針對我國當前立法分散無法發(fā)揮合力、立法落后政策實施、地方立法缺少上位法依托的立法現(xiàn)狀，制定專門法解決上述問題更為合適，我國大多數(shù)學者對于氣候變化的專門立法也持積極態(tài)度②，這也符合當前國際的立法潮流，但其立法模式仍值得思考。

1.應對氣候變化法的立法定位

應對氣候變化法應是一部旨在促進低碳發(fā)展，減緩和適應氣候變化的政策性基礎性法律。該法的價值定位是融入現(xiàn)代人類中心主義理論、生態(tài)理性理論、氣候正義理論，在實現(xiàn)“碳達峰碳中和”目標愿景的過程中，于氣候變化領域構建起生態(tài)文明，推進人類命運共同體建設。該法是應對氣候變化法律體系中統(tǒng)領低碳相關領域的基礎性法律，也是在氣候變化領域起到導向功能的政策性法律。第一，應對氣候變化法應以實現(xiàn)“雙碳”目標作為其初步價值定位，為全方位、全領域推動低碳發(fā)展，各主體積極參與到氣候保護的行動中提供法律支持，更為我國如期實現(xiàn)“碳中和”提供法律保障，進而該法以實現(xiàn)氣候領域的生態(tài)文明作為其深層次價值定位，推動構建人類命運共同體。第二，該專門立法是應對氣候變化法律體系的基礎性法律。應對氣候變化是一項龐大的系統(tǒng)性工程，該法的制定將統(tǒng)領生態(tài)環(huán)保、能源經(jīng)濟、循環(huán)發(fā)展等低碳相關領域，是統(tǒng)領低碳相關立法的重要基礎，其在總則中確定應對氣候變化的總體規(guī)定，以法律原則的形式對各領域低碳發(fā)展作出規(guī)定，確?！吧鷳B(tài)文明”“氣候正義”等理念貫徹到低碳發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，解決立法碎片化問題。第三，該專門立法是國家應對氣候變化的導向性法律。其作用應定位于為氣候治理提供價值導向，協(xié)調生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關系，確定國家低碳發(fā)展政策的方向，確定氣候領域基本法律原則，設定主要法律制度等。

2.應對氣候變化法立法路徑選擇

從各國立法經(jīng)驗來看，我國應制定一部混合型的應對氣候變化法。綜合型立法明確了具體的減排目標和制度措施，能夠為應對氣候變化提供全面綜合的法律保障，但也因為其綜合全面易出現(xiàn)修改頻繁缺乏穩(wěn)定性、與相關法規(guī)銜接不暢等問題。如英國的應對氣候變化法律體系便呈現(xiàn)出“疊床架屋”式的結構，就電力行業(yè)為例，該領域企業(yè)面臨來自多個法律法規(guī)及相關管理機構的監(jiān)管，形成“九龍治水”的監(jiān)管局面[14]。且以法律的形式規(guī)定具體的碳減排相關制度，一旦出現(xiàn)新情況，制度發(fā)生變動，法律也要隨之修改，而法律的頻繁修訂無疑會損害其穩(wěn)定性和權威性，進而影響碳減排制度的實施和投資者的信心。當前，我國應對氣候變化的實踐檢驗不夠充分，立法經(jīng)驗尚不足，政策型立法更適合我國當下的立法條件，其規(guī)定的內容較為籠統(tǒng)，在法律中沒有規(guī)定具體的減排目標和制度措施，通常僅對立法目的、機構設置作出規(guī)定，以表明本國應對氣候變化的積極態(tài)度。政策型立法的靈活性是綜合型立法無法比擬的，但是其框架性的內容可能導致在實踐中無法發(fā)揮實質性功能，低碳工作沒有強制性的法律保障難以達到預期目標。因而，當前制定一部混合型的應對氣候變化法更為合適?；旌闲土⒎▽儆诰C合型立法和政策型立法的折中，在框架性的立法上明確具體的減排目標及權利義務的劃分。在這種模式之下，宏觀確立國家關于氣候變化的方針政策，確定基本法律原則，設置機構、監(jiān)督管理等框架性的制度內容，側重對應對氣候變化工作的引導功能，同時將“2030年碳中和目標和2060年碳中和愿景”明確寫入立法目的，以法律的強制力保障目標實現(xiàn)，這也是相關責任主體未完成碳減排義務時的追責依據(jù)。

從國外立法經(jīng)驗來看，立法內容應包括氣候變化的減緩和氣候變化的適應兩大內容。法國在制定《綠色增長和能源轉型法》后仍需重新制定包含適應性內容的應對氣候變化法，此舉無疑增加了立法成本。我國應該吸取法國立法經(jīng)驗，在立法之初就應當將減緩和適應兩大方面內容納入新法，形成全面性綜合性的應對氣候變化法。減緩方面主要控制溫室氣體絕對或相對排放量，涉及能源、產(chǎn)業(yè)、增加碳匯等領域。首先應當針對在碳排放領域中占大頭的能源領域進行規(guī)制，將我國《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》等法律中關于促進可再生能源和清潔能源使用的部分進行整合，納入應對氣候變化法;其次，將我國《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等產(chǎn)業(yè)領域的法律中有關生產(chǎn)過程中溫室氣體減排的內容、行業(yè)標準納入新法之中;再次，新法應當吸收我國《森林法》《草原法》等法律中關于增加碳匯的相關規(guī)定，構成專門章節(jié)，最后在減緩方面規(guī)定關于碳排放交易市場、溫室氣體目標與考核、溫室氣體排放信息公開等制度。

適應方面主要是增強人類社會適應和生態(tài)系統(tǒng)適應力兩方面。首先，應當將我國《農業(yè)法》《氣象法》等法律中關于人類社會適應的規(guī)定整合，其次將我國《環(huán)境保護法》中關于生態(tài)系統(tǒng)保護的相關規(guī)定吸收，最后將生態(tài)脆弱地區(qū)適應氣候變化能力建設的制度性措施納入新法，建立起災害綜合監(jiān)測和預報、防御極端天氣的專門性機制。但考慮到我國各地地理環(huán)境等實際情況的差異，上述關于減緩和適應的規(guī)定應當以原則性規(guī)定為主，應對氣候變化法只是一個總綱，其具體的實施細則應通過相關的法律修訂、發(fā)布部門規(guī)章、地方性立法的方式分地區(qū)、分行業(yè)地進行具體明確。

（二）法律體系的完善——相關法律法規(guī)的修訂與制定

如果只有框架性的專門立法，而沒有相關的法律法規(guī)及其制度相推進，新法無疑會被“束之高閣”，無法發(fā)揮實質性的作用。因此在制定完應對氣候變化法后，有學者主張采取韓國的立法模式，即在宏觀框架型的立法《氣候變化對策基本法（草案）》之上，再制定微觀的《低碳綠色增長基本法》來應對氣候變化工作[15]。但韓國微觀立法中規(guī)定了可持續(xù)發(fā)展基本計劃、綠色國土管理、水資源管理、低碳交通等一系列的具體措施，采取韓國模式必然與我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等現(xiàn)有立法大量重合。因此，更為適當?shù)淖龇ㄊ且曰旌闲偷膽獙夂蚍楹诵?，以此對照修改相關法律法規(guī)，即采取“統(tǒng)分結合”的立法模式。

具體而言，《中華人民共和國應對氣候變化法》為整個低碳法律體系提供框架性規(guī)定，包括立法目的、基本原則、管理機構、減緩與適應制度措施、問責機制等內容，但立法宜寬不宜細，其主要的作用定位是發(fā)揮基礎性、政策性的“統(tǒng)領”功能。并且氣候變化廣泛地影響著自然生態(tài)和人類社會發(fā)展，無法歸入某個特定領域，作總則性規(guī)定可使法律在多領域發(fā)揮優(yōu)勢。而各領域、行業(yè)、部門具體的低碳制度的落實則體現(xiàn)在“分”之上，由相關的單行法規(guī)進行完善，與低碳相關的主要法律以專門性框架性的應對氣候變化法為基礎修訂其相關的法律條文。如《中華人民共和國應對氣候變化法》中規(guī)定推進高碳排放企業(yè)通過技術改造提高能源效率，控制碳排放，比照到《中華人民共和國電力法》中，就應當新增對火力發(fā)電的碳捕捉與封存、可再生能源并網(wǎng)發(fā)電等內容;《中華人民共和國應對氣候變化法》中規(guī)定開展環(huán)境溫室氣體濃度監(jiān)測等規(guī)定，可考慮在《中華人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定的環(huán)境影響評估制度中，新增對氣候變化不利影響的評估。

此種方式無疑能夠建立起完善的應對氣候變化的法律體系，但考慮到現(xiàn)實情況，比照新法對相關法律一一進行修訂，其修法的規(guī)模與成本顯然過于龐大。由于不同的法律有自身的立法目的，將具體的碳減排措施規(guī)定其中也并不妥當。相較而言更合適的方式是，只根據(jù)新法修訂環(huán)境環(huán)保、能源利用等領域與碳減排相關的主要立法，如我國的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)法》，且只將低碳發(fā)展的理念融入相關法律之中，而不涉及具體的相關制度措施，其主要目的是通過在主要相關立法之中加入低碳理念，宏觀協(xié)調應對氣候法與其他相關法律的關系，以保證整個應對氣候變化法律體系的統(tǒng)一。而具體的措施制度建議由國務院出臺“應對氣候變化法實施細則”予以規(guī)定，地方政府根據(jù)我國《應對氣候變化法》與《應對氣候變化法實施細則》制定本區(qū)域內的應對氣候變化實施方案?！稇獙夂蜃兓▽嵤┘殑t》中應當明確要求各地方政府制定本區(qū)域內的碳中和時間表，將碳減排指標分地區(qū)、分行業(yè)層層分解，具體落實到縣（區(qū)）一級政府及重點企業(yè)，定期進行考核。

（三）法律體系的保障——管理體制機制的建立

在促進低碳發(fā)展的過程中，首先要堅持以往已經(jīng)建立的環(huán)保法律制度，其次更要建立應對氣候變化的專門法律制度機制。當前我國應對氣候變化工作由生態(tài)環(huán)境部下屬的應對氣候變化司負責，但應對氣候變化工作涉及環(huán)保、能源、工業(yè)、交通、氣象等多個領域，從各國立法實踐來看，多數(shù)國家在專門立法中均對政府、企業(yè)、公民減少溫室氣體排放的責任與義務進行明確，并在立法中建立起中央統(tǒng)一管理，各主管部門、各地方分工負責的管理機制。借鑒域外經(jīng)驗，新法中應成立高級別的應對氣候變化委員會，由生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部等作為成員，在縣級以上地方政府同樣成立應對氣候變化委員會，協(xié)調地方發(fā)改、工信、環(huán)保等部門在各自職權范圍內分工合作，建立中央—地方統(tǒng)一監(jiān)督管理機制。同時可以借鑒《德國聯(lián)邦氣候保護法》將減排責任分配到各重點行業(yè)的做法，建立起重點行業(yè)垂直監(jiān)督管理機制，形成統(tǒng)一監(jiān)督管理與重點行業(yè)分工負責的雙重管理機制。

在此管理機制的運行下，落實專門立法中具體的碳排放管理制度，建議碳排放管理制度以“信息公開制度”“總量控制與目標責任制度”“碳排放權交易制度”三大制度為重點，以“統(tǒng)計核算與報告制度”“低碳產(chǎn)品標準及認證制度”“低碳產(chǎn)品政府采購制度”“政府評價考核與問責制度”“預測預警制度”“氣候保險制度”“宣傳教育與公民參與制度”“國際合作制度”等相關制度為輔助，協(xié)同保障低碳法律體系的有序運行。在應對氣候變化法律制度、管理制度健全后，可將碳排放者違反碳排放義務或者消極履行碳減排義務，又不通過碳交易市場購買配額的行為納入環(huán)境民事公益訴訟的受案范圍，將相關監(jiān)督主體未依法履職、怠于履行職權的行為納入環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍，由適格主體通過提起環(huán)境公益訴訟來改變“一元監(jiān)督”的局面，進一步完善碳排放監(jiān)督體制機制。

從國際國內形勢來看，低碳發(fā)展已是我國的必然選擇。實現(xiàn)低碳轉型，應對氣候變化需要有良好的法治環(huán)境和支撐條件，我國當前的相關立法顯然無法為低碳發(fā)展的長期目標提供支持。運用法治手段保障“碳中和”目標的實現(xiàn)已是國際社會的普遍做法，我國應盡快制定專門立法并以此進行系統(tǒng)修正，完善應對氣候變化法律體系，為我國緊迫的“碳中和”愿景提供法律保障，為建設生態(tài)文明、實現(xiàn)美麗中國提供重要抓手。

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Improvement of the legal system to deal with climate change under the vision of carbon neutrality

Liang Ping? ?Pan Shuai

（Department of Law and Political Science，North China Electric Power University， Baoding， Hebei 071003）

Abstract： Climate change is a major global challenge facing mankind today，using legislative means to deal with climate change has become a national trend.China's legal system to deal with climate change is facing dual pressures at home and abroad.The construction of the legal system is obviously lagging behind. There are some problems， such as scattered relevant legislation， unable to exert joint efforts，legislation lags behind policy， and lack of superior law support for local legislation.It is necessary to draw on the legislative experience of other countries and improve China's current legal system to deal with climate change.It is suggested that the mixed climate change law be formulated as soon as possible as the policy basic law of the low-carbon legal system， and relevant laws and regulations should be revised and improved based on this， and high-level and cross-departmental management agencies should be established to promote the implementation of specific systems， so as to provide legal support for the vision of carbon neutrality.

Key Words： carbon neutrality;law;legal system;Climate Change Law

①央視新聞.世界地球日|關注碳排放三張圖看懂中國為減碳付出了什么[EB/OL].[2021-07-02]https：//m.thecover.cn/video_details.html？id=7304962.

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③鄢麗娜.全球供煤或將出現(xiàn)總量與結構大調整[N].中國煤炭報，2021-07-22（003）.

①《憲法》第八十九條第六款規(guī)定：“國務院行使下列職權：……（六）領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設?！?/p>

②《憲法》第二十六條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！?/p>

③《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條第二款規(guī)定：“公民應當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務。”

④《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四條第二款規(guī)定：“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調?！钡谌鶙l規(guī)定：“國家鼓勵和引導公民、法人和其他組織使用有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品和再生產(chǎn)品，減少廢棄物的產(chǎn)生。國家機關和使用財政資金的其他組織應當優(yōu)先采購和使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品、設備和設施?！钡谌藯l規(guī)定：“公民應當遵守環(huán)境保護法律法規(guī)，配合實施環(huán)境保護措施，按照規(guī)定對生活廢棄物進行分類放置，減少日常生活對環(huán)境造成的損害。”

①《中華人民共和大氣污染防治法》第二條第二款規(guī)定：“防治大氣污染，應當加強對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制?！?/p>

②《中華人民共和大氣污染防治法》第七條第二款規(guī)定：“公民應當增強大氣環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行大氣環(huán)境保護義務?！钡谌l規(guī)定：“國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，調整能源結構，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用;優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉化過程中的大氣污染物排放?！?/p>

③《中華人民共和煤炭法》第九條規(guī)定：“國家鼓勵和支持在開發(fā)利用煤炭資源過程中采用先進的科學技術和管理方法。煤礦企業(yè)應當加強和改善經(jīng)營管理，提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益?！?/p>

④《中華人民共和電力法》第五條規(guī)定：“電力建設、生產(chǎn)、供應和使用應當依法保護環(huán)境，采用新技術，減少有害物質排放，防治污染和其他公害。國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電?！?/p>

⑤保羅·帕爾默.中國植被的綠色貢獻（國際論壇）[N].人民日報，2021-03-23（3）.

①《中華人民共和國森林法》第二十八條規(guī)定：“國家加強森林資源保護，發(fā)揮森林蓄水保土、調節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護生物多樣性和提供林產(chǎn)品等多種功能?！?/p>

①習近平向巴基斯坦世界環(huán)境日主題活動致賀信[N].人民日報，2021-06-06（001）.

①參見《中華人民共和國大氣污染防治法》（修訂草案送審稿）第六章。

②曹明德.氣候變化的法律應對[J].政法論壇，2009（4）：158-167.常紀文，田丹宇.應對氣候變化法的立法探究[J].中國環(huán)境管理，2021（2）：16-19.肖隆平.專訪全國政協(xié)常委呂忠梅：用法律保障實現(xiàn)碳達峰碳中和[EB/OL].[2021-03-08].https：//www.bjnews.com.cn/detail/161518572315012.html.

作者簡介：梁平，華北電力大學法政系教授，博士生導師，研究方向：法治與國家治理;潘帥，華北電力大學法政系碩士研究生，研究方向：民事訴訟法。