我國(guó)家庭政策的變遷、緣由及展望（1949—2021）

于凌云，魏秋芳

（西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610031）

一、引 言

自2000年以來(lái)，少兒比低位走勢(shì)與老年比快速上升的變動(dòng)趨勢(shì)使我國(guó)進(jìn)入了低生育率、高老齡化的人口發(fā)展軌道，我國(guó)面臨著人口失衡的風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)圖1）。積極調(diào)整人口政策以應(yīng)對(duì)少子老齡化成為我國(guó)的必然選擇。2021年《政府工作報(bào)告》指出，需以“一老一小”為重點(diǎn)完善人口服務(wù)體系，優(yōu)化生育政策，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平，發(fā)展普惠托育和基本養(yǎng)老服務(wù)體系［1］。緊扣人口發(fā)展目標(biāo)，《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，提出繼續(xù)深化生育政策，實(shí)施“三孩”生育政策和配套支持措施［2］。家庭作為養(yǎng)老撫幼的重要責(zé)任主體，調(diào)動(dòng)家庭的能動(dòng)性、提高家庭發(fā)展能力，才能順利促進(jìn)我國(guó)人口轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題。但日漸式微的傳統(tǒng)婚戀觀、家庭價(jià)值觀及家庭保障能力抑制了人口政策的積極效應(yīng)。因而，在倡導(dǎo)“三孩”生育、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的背景之下，制定和調(diào)整家庭政策以促進(jìn)人口均衡發(fā)展具有極大的必要性和緊迫性。厘清我國(guó)家庭政策的發(fā)展脈絡(luò)，從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，已然成為我國(guó)家庭政策研究領(lǐng)域一項(xiàng)重要的研究?jī)?nèi)容。在回顧歷史的基礎(chǔ)上，積極制定和調(diào)整家庭政策，將有利于緩解家庭的“一老一小”照顧壓力，并落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略，以保持我國(guó)人力資源稟賦優(yōu)勢(shì)。

圖1 2000—2020年我國(guó)少兒比、老年比

對(duì)家庭政策的理解有廣義和狹義之分。狹義的家庭政策是指具有直接而明確的家庭目標(biāo)，并以家庭或家庭成員為對(duì)象的政策［3］。廣義的家庭政策則為涵蓋國(guó)家及地方政府出臺(tái)的各種對(duì)家庭制度起到規(guī)范作用的法律，以及可能影響家庭生活的各項(xiàng)政策［4］?；仡櫸覈?guó)家庭政策的發(fā)展歷史，我國(guó)并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的家庭政策，與家庭有關(guān)的政策內(nèi)容大多附屬于生育、婚姻、就業(yè)政策以及針對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救助政策等。因而，本文以廣義的家庭政策為切口，在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，根據(jù)家庭責(zé)任承擔(dān)主體將我國(guó)的家庭政策劃分為去家庭化（1949—1978年）、家庭化（1979—2000年）、二階家庭化（2001—至今）三個(gè)階段，并基于時(shí)代背景探尋了家庭政策變遷的緣由、當(dāng)前我國(guó)家庭政策面臨的困境和未來(lái)的發(fā)展方向，以期通過(guò)探討我國(guó)家庭政策的建立和完善，為緩解目前低生育率、高老齡化的人口發(fā)展態(tài)勢(shì)，促進(jìn)人口均衡發(fā)展提供政策參考。

二、“去家庭化”時(shí)期（1949—1978年）

1949年新中國(guó)的成立開(kāi)啟了中國(guó)歷史發(fā)展的新紀(jì)元。為鞏固新生政權(quán)，實(shí)現(xiàn)為人民謀幸福的諾言，我國(guó)進(jìn)入了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制成為國(guó)家治理與社會(huì)治理的基本方式，生產(chǎn)和生活均被納入國(guó)家計(jì)劃之中［5］。與此相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的家庭政策呈現(xiàn)出去家庭化的特征?！叭ゼ彝セ敝竿ㄟ^(guò)國(guó)家規(guī)定、市場(chǎng)或公民社會(huì)中的志愿照料服務(wù)組織降低個(gè)體對(duì)家庭福利、照顧、經(jīng)濟(jì)等方面的依賴［6-7］。也有從女性主義的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)將女性從家庭照顧責(zé)任中解脫出來(lái)，認(rèn)為去家庭化的核心應(yīng)該是女性的自由度而非家庭的自由度［8］?？傊ゼ彝セ募彝フ唧w現(xiàn)了國(guó)家和市場(chǎng)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)——家庭的解構(gòu)［9］。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)家庭政策如此獨(dú)特的存在方式主要受到了馬克思社會(huì)福利思想和以公有制為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。

（一）馬克思社會(huì)福利思想的影響

中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)馬克思主義政黨，新中國(guó)的家庭福利理念自然受到了馬克思社會(huì)福利思想的影響。首先，無(wú)產(chǎn)階級(jí)貧困化問(wèn)題是馬克思無(wú)產(chǎn)階級(jí)社會(huì)福利思想的重要內(nèi)容，也是馬克思號(hào)召無(wú)產(chǎn)階級(jí)進(jìn)行革命斗爭(zhēng)的思想理論武器［10］。同時(shí)，其也深深扎根于資本主義私有制中。資本主義雇傭勞動(dòng)制是無(wú)產(chǎn)階級(jí)貧困化的根源，資本積累則是無(wú)產(chǎn)階級(jí)貧困化的直接原因［11］。為此，新中國(guó)在社會(huì)主義政權(quán)建立之后便著手建設(shè)社會(huì)福利體系以解決無(wú)產(chǎn)階級(jí)貧困化的問(wèn)題。其次，社會(huì)扣除理論成為建立社會(huì)福利的另一重要指導(dǎo)思想。馬克思認(rèn)為，在社會(huì)總產(chǎn)品中應(yīng)該扣除用來(lái)補(bǔ)償消費(fèi)掉的生產(chǎn)資料、用來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)的追加以及用來(lái)應(yīng)對(duì)不幸事故和自然災(zāi)害的后備基金或者保險(xiǎn)基金三個(gè)部分，此外還需要扣除管理費(fèi)用、用于滿足共同需要、為喪失勞動(dòng)力的人設(shè)立基金的三項(xiàng)費(fèi)用［12］。社會(huì)扣除理論說(shuō)明了建立社會(huì)保障制度，增進(jìn)社會(huì)福利的必要性。最后，馬克思認(rèn)為家庭承擔(dān)著生育、經(jīng)濟(jì)、教育等功能，為家庭提供福利保障不僅能滿足個(gè)人的需要，也能滿足社會(huì)的需要。因此，國(guó)家為家庭提供福利具有合理性和必要性。

（二）以公有制為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制提供了制度基礎(chǔ)

首先，公有制要求實(shí)現(xiàn)福利資源的全民共享。經(jīng)過(guò)社會(huì)主義三大改造，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了由生產(chǎn)資料私有制向社會(huì)主義公有制的轉(zhuǎn)變，并逐漸建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。公有制不僅要求實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的共同所有與占有，更要求實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的共同支配與使用，即福利資源也理應(yīng)實(shí)現(xiàn)全體公民的共享。其次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制賦予了國(guó)家成為資源分配者和決策者的權(quán)力。社會(huì)主義國(guó)家作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)和人民群眾的代表，有權(quán)按照人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)制定社會(huì)財(cái)富的分配規(guī)則和計(jì)劃，并按此規(guī)則和計(jì)劃來(lái)決定福利分配方式，這強(qiáng)化了國(guó)家在社會(huì)福利制度中決定性的主體地位［13］。最后，為提高福利配置效率，國(guó)家將家庭福利資源下沉到單位（集體）。國(guó)家把資源分配的權(quán)力賦予了單位，單位成了社會(huì)成員獲取各種物質(zhì)生活資料的唯一來(lái)源［14］。職工家屬想要享受優(yōu)厚的福利待遇便需附屬于家庭中擁有“單位人”身份的職工。但需要明確的是，個(gè)人的生活受制于家庭，這不是家庭內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)或權(quán)力結(jié)構(gòu)所規(guī)定，也不是因?yàn)閭€(gè)人獨(dú)立于家庭的能力所限制，而是由國(guó)家的家庭政策及其福利配給政策所決定［15］?？偟膩?lái)說(shuō)，公有制說(shuō)明了福利資源共享的必要性，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制賦予了國(guó)家分配福利資源的權(quán)力，單位（集體）為家庭福利提供了組織載體。由此，國(guó)家通過(guò)運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)福利資源自上而下的指令性配置，成為福利制度供給的責(zé)任主體［16］。家庭福利由國(guó)家所負(fù)擔(dān)，家庭依賴國(guó)家的保護(hù)支持，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的去家庭化特征。

以上兩點(diǎn)因素催化我國(guó)出臺(tái)了一系列保障職工及其家屬的政策。其以1953年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》為標(biāo)志，開(kāi)啟了我國(guó)家庭福利制度的構(gòu)建歷程（見(jiàn)表1），最終形成了城鄉(xiāng)二元的家庭政策體系。城鎮(zhèn)形成了以勞動(dòng)保險(xiǎn)制度為核心，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的就業(yè)與保障一體化的單位保障制度［17］。農(nóng)村則形成了以社區(qū)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)福利（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）與社區(qū)公共福利事業(yè)的農(nóng)民集體福利體系［18］。此階段我國(guó)雖有城鄉(xiāng)兩套家庭政策體系，但兩者都具有普惠性的去家庭化特色。家庭福利供給主體為國(guó)家。國(guó)家通過(guò)單位（集體）這一中間橋梁為個(gè)人和家庭提供福利保障；福利內(nèi)容涉及衣食住行、生老病死等職工生活的方方面面；覆蓋人群不僅僅局限于個(gè)體，后期逐漸擴(kuò)展到家庭成員。家庭服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)了由家族保障體系向單位照顧式服務(wù)的轉(zhuǎn)變，家庭福利最終由單位（集體）包辦［19］。這樣的制度安排不僅彰顯著平均主義，更是強(qiáng)化了人民對(duì)新生政權(quán)以及社會(huì)主義優(yōu)越性的認(rèn)同感，對(duì)當(dāng)時(shí)艱難的新中國(guó)具有積極的作用。然而，長(zhǎng)期由政府提供家庭福利的做法不僅加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也會(huì)抑制企業(yè)發(fā)展的活力，阻礙經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。隨后，我國(guó)家庭政策逐漸邁入了家庭化的階段。

表1 1949—1978年部分家庭政策

三、“家庭化”時(shí)期（1979—2000年）

進(jìn)入改革開(kāi)放后，我國(guó)將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為一切生產(chǎn)生活的中心，為更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)家庭政策出現(xiàn)了相應(yīng)的變化。家庭政策在此階段呈現(xiàn)出了家庭化的特征。“家庭化”強(qiáng)調(diào)家庭是福利供給的主要責(zé)任者，家庭成員之間相互幫助、互惠互利、共同抵御家庭風(fēng)險(xiǎn)。而國(guó)家在承擔(dān)家庭責(zé)任方面往往處于缺位狀態(tài)，僅對(duì)低收入、有需要的家庭具有幫助和支持的義務(wù)，且這種支持保持在最低限度，即從宏觀上理解是國(guó)家照顧責(zé)任的最小化，微觀上則是家庭內(nèi)部成員的相互依賴、相互照顧［20］。此階段我國(guó)實(shí)行家庭化的家庭政策，其一是因?yàn)槲覈?guó)具有深厚的家庭互助、公私有別的傳統(tǒng)價(jià)值觀，實(shí)行家庭化的家庭政策阻力較小。其二則是為了實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，采取生產(chǎn)性的東亞福利體制更具功利性的好處。

（一）家庭互助、公私有別的傳統(tǒng)價(jià)值觀念根深蒂固

家庭看似在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期被單位（集體）架空，但家庭成員之間的聯(lián)系卻是緊密的，家庭在家庭成員心中仍舊具有高度的親密感和依賴感。此階段，雖然家庭被迫承擔(dān)家庭福利責(zé)任，但是并沒(méi)有給予其猝不及防的心理打擊。家庭的核心價(jià)值觀自始至終都沒(méi)有得到徹底的改變，家庭在生活中仍具有不可替代的地位。一方面，我們社會(huì)和國(guó)家總是在鼓勵(lì)人們“自助”和“互助”，反對(duì)和歧視對(duì)國(guó)家保護(hù)體制的依賴［21］。因而，無(wú)論是否有國(guó)家力量的介入，家庭始終保持著強(qiáng)大的凝聚力，實(shí)踐著互助互惠的家庭福利模式。另一方面，從家庭福利的實(shí)質(zhì)上來(lái)看，家庭內(nèi)部強(qiáng)調(diào)“休戚與共”“孝道”等意識(shí)理念，表明家族及其成員有相互扶助的義務(wù)，家庭成員的生老病死都由家庭安排，國(guó)家對(duì)作為私領(lǐng)域家庭的經(jīng)濟(jì)命運(yùn)和福利沒(méi)有干預(yù)的傳統(tǒng)［22］。國(guó)家和家庭分別代表著“公”和“私”，公私有別的思想為國(guó)家退出家庭福利供給提供了合理理由。因而，在重視家庭互助和強(qiáng)調(diào)公私的傳統(tǒng)文化背景之下，家庭化的家庭政策具有深厚的文化基礎(chǔ)。

（二）生產(chǎn)性的福利體制更具功利性好處

在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，為減輕國(guó)家、企業(yè)發(fā)展負(fù)擔(dān)，單位制逐步解體。家庭被迫成為個(gè)體獲得福利的途徑和最大的支持和依賴。與此同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，家庭也逐漸演變?yōu)榇龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段。我國(guó)的福利制度展現(xiàn)出東亞福利體制的典型特征——生產(chǎn)性。“生產(chǎn)主義”的社會(huì)福利體制將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為其價(jià)值取向，因而我國(guó)家庭建設(shè)的目標(biāo)也自然是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展［23］。對(duì)一直處于政策邊緣的家庭福利而言，舉國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的做法，無(wú)疑是需要家庭重新承擔(dān)起巨大的責(zé)任，做出更多的犧牲。整個(gè)階段，家庭政策的發(fā)展無(wú)疑都是在消極被動(dòng)中艱難前進(jìn)的。但是，家庭化的家庭政策安排也具有其合理的一面。尤其是在我國(guó)受制于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，社會(huì)福利資源相對(duì)有限，政府只能優(yōu)先制定急需的保障性措施的情況下，減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)、增加個(gè)人和家庭的責(zé)任必然有利于提升我國(guó)的整體實(shí)力［24］。因而，基于我國(guó)綜合國(guó)力較弱以及生產(chǎn)性的東亞福利體制能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大收益，我國(guó)在此階段將家庭政策的制度取向定位為家庭化，對(duì)我國(guó)更具功利性的好處。

傳統(tǒng)文化和生產(chǎn)主義這兩大因素將我國(guó)家庭政策引向了家庭化的發(fā)展方向。政府與社會(huì)組織在不斷強(qiáng)調(diào)家庭重要性的同時(shí)減少了對(duì)家庭生活的干預(yù)，并由此形成了一套并不完備的家庭政策體系（見(jiàn)表2）［25］。這些家庭政策總體上呈現(xiàn)出含蓄性的家庭主義色彩，即國(guó)家雖未明確向社會(huì)大眾傳遞家庭應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的理念，但諸多政策措施卻將責(zé)任暗指家庭。從家庭福利供給主體來(lái)看，國(guó)家、企業(yè)逐漸從家庭福利中退出，責(zé)任轉(zhuǎn)由個(gè)人和家庭承擔(dān)；家庭福利內(nèi)容逐漸單一化，主要集中于養(yǎng)老、醫(yī)療兩大保障板塊，對(duì)家庭內(nèi)部人員照顧等需求考慮較少；家庭福利的人群覆蓋范圍逐漸收縮，更多是以個(gè)人為家庭政策對(duì)象，缺乏家庭整體視角觀?？偟膩?lái)說(shuō)，家庭內(nèi)部問(wèn)題的解決需要依靠個(gè)人和家庭成員的互助。為在特定時(shí)期實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而轉(zhuǎn)向家庭化的制度安排，在當(dāng)時(shí)具有一定的合理性。但國(guó)家此時(shí)的收縮卻不僅僅是社會(huì)福利投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度那般簡(jiǎn)單，更多的是滯后于社會(huì)福利需求［26］。尤其是在最能體現(xiàn)國(guó)家責(zé)任的社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)上，我國(guó)雖出臺(tái)了對(duì)弱勢(shì)群體的幫扶政策，但這些都是建立在嚴(yán)苛的條件之上的，對(duì)于真正緩解家庭困境作用較小，難以滿足相應(yīng)的需求。此階段家庭化的家庭政策安排無(wú)疑強(qiáng)化了家庭的功能地位，同時(shí)也催化了家庭的脆弱性。家庭難以抵抗越發(fā)多元的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，增加了后續(xù)改革發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本，也為我國(guó)導(dǎo)向二階家庭化的政策提供了背景。

表2 1979—2000年部分家庭政策

四、“二階家庭化”時(shí)期（2001—至今）

長(zhǎng)期的計(jì)劃生育政策使我國(guó)形成了“倒金字塔”的人口結(jié)構(gòu)，同時(shí)為適應(yīng)城鎮(zhèn)化需求，人口流動(dòng)頻繁、女性面臨家庭與工作沖突，家庭承擔(dān)撫幼養(yǎng)老責(zé)任已然不合時(shí)宜。黨的十六大提出構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)觸發(fā)了我國(guó)家庭福利時(shí)代的來(lái)臨，加之黨的十八屆三中全會(huì)提出在“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)現(xiàn)代化”的基礎(chǔ)上致力于補(bǔ)強(qiáng)“政治上層建筑”，將“國(guó)家治理現(xiàn)代化”作為“第五個(gè)現(xiàn)代化”來(lái)不斷推進(jìn)［27］。我國(guó)公共政策出現(xiàn)了由偏重經(jīng)濟(jì)政策逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)政策的趨勢(shì)。家庭政策作為社會(huì)政策的重要組成部分，得到了關(guān)注和重視。此外，時(shí)代背景的變化使得原先的社會(huì)結(jié)構(gòu)變得孱弱，延續(xù)以往的家庭政策偏好，具有不合理性。社會(huì)變遷促使我國(guó)調(diào)整家庭政策發(fā)展方向，致力于克服家庭化和去家庭化各自的弊端，實(shí)現(xiàn)兩者的平衡。學(xué)界多采用“再家庭化”、發(fā)展型家庭政策等說(shuō)法描述這一階段，但是這些說(shuō)法具有一定的局限性?！霸偌彝セ本哂衅缌x，易誤解為回歸家庭，忽視國(guó)家等主體責(zé)任?！鞍l(fā)展型家庭政策”是此階段政策成果集合，不適宜用于描述階段特征。因此本文使用“二階家庭化”這一概念描述2000年以來(lái)，我國(guó)家庭政策所呈現(xiàn)的特征。選擇此概念主要基于以下幾點(diǎn)原因。首先，在邏輯和數(shù)學(xué)中，二階邏輯是一階邏輯的擴(kuò)展，可以通過(guò)集合描述任意多的元素，有著更強(qiáng)的表達(dá)力。其次，此階段家庭政策在責(zé)任歸屬上仍舊強(qiáng)調(diào)家庭的主導(dǎo)作用，因此理應(yīng)順著“家庭化”的邏輯選擇能描述該階段特征的概念，使用“二階家庭化”的概念說(shuō)明此階段是家庭化時(shí)期的深化、轉(zhuǎn)型階段。最后，使用“二階”的說(shuō)法能夠更好地囊括與上一階段相比的異質(zhì)性內(nèi)容，擴(kuò)展相應(yīng)的元素，具有更豐富的內(nèi)涵。例如，“二階家庭化”能夠更好表達(dá)吸納政府、市場(chǎng)等力量進(jìn)行多元福利供給的含義。傳遞將家庭從被動(dòng)轉(zhuǎn)為能動(dòng)的主體，實(shí)現(xiàn)幫助家庭更好承擔(dān)責(zé)任、維系家庭良好功能的理念?？偟膩?lái)說(shuō)，此階段家庭政策的核心是在尊重傳統(tǒng)價(jià)值觀和強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任的基礎(chǔ)上，利用國(guó)家、家庭、市場(chǎng)、社區(qū)等多種資源去“支持家庭”，滿足社會(huì)成員發(fā)展的需要［28-29］。

（一）福利理念的轉(zhuǎn)變

進(jìn)入21世紀(jì)，過(guò)度市場(chǎng)化的弊端又形成了“把國(guó)家?guī)Щ貋?lái)”的呼喚：呼喚政府以更積極主動(dòng)的姿態(tài)介入福利供給［30］。過(guò)度市場(chǎng)化引發(fā)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。與此同時(shí)，市場(chǎng)化也促使國(guó)家財(cái)政能力提升，福利供給能力增強(qiáng)。構(gòu)建和諧社會(huì)、改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等執(zhí)政理念受到重視。以社會(huì)公正、尊重多元、以社會(huì)整體性為本和共享社會(huì)發(fā)展成果的價(jià)值取向內(nèi)嵌于社會(huì)政策［31］。福利理念相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。從福利供給主體看，倡導(dǎo)多元化的福利供給主體。家庭化和去家庭化的家庭政策單方面強(qiáng)調(diào)由家庭或政府承擔(dān)家庭責(zé)任，施加給家庭和國(guó)家的壓力是巨大的。福利應(yīng)該是積極的，福利開(kāi)支不應(yīng)完全由政府來(lái)創(chuàng)造和分配，而應(yīng)該由政府和其他各種機(jī)構(gòu)共同合作提供［32］。這種方式在我國(guó)社會(huì)福利資源相對(duì)不足、家庭能力逐漸式微的背景下，有利于實(shí)現(xiàn)福利供給主體的多元化、責(zé)任分擔(dān)的共同化，理順政府、社會(huì)、家庭三者的責(zé)任關(guān)系。從福利干預(yù)的方式看，強(qiáng)調(diào)積極的事前預(yù)防，能夠扭轉(zhuǎn)家庭化狀態(tài)下國(guó)家事后補(bǔ)償?shù)娜毕?。尤其是以人力資本投資為核心的積極干預(yù)能夠?qū)€(gè)人、家庭和國(guó)家等不同層面的利益和目標(biāo)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，最后形成一種通過(guò)幫助個(gè)人來(lái)幫助國(guó)家的政策機(jī)制［33］。從福利責(zé)任來(lái)看，“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”的理念表明了權(quán)責(zé)一致的價(jià)值觀，由政府單獨(dú)承擔(dān)家庭責(zé)任、減輕家庭責(zé)任的去家庭化途徑具有不合理性。公民有權(quán)享受政府提供的家庭福利，但這并不代表著家庭可以不用履行任何義務(wù)。增強(qiáng)家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)家庭發(fā)展應(yīng)該是政府和家庭的共同責(zé)任。因此責(zé)任共擔(dān)，積極預(yù)防的福利理念促使我國(guó)家庭政策發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

（二）家庭是構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的重要力量

構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，家庭既是基層社會(huì)治理的重要主體也是基層社會(huì)治理的主要目標(biāo)，在構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局中必須納入家庭視角［34］。一方面，家庭承擔(dān)著政策執(zhí)行的責(zé)任。在強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的時(shí)代背景之下，家庭具有“價(jià)格”上揚(yáng)的趨勢(shì)，國(guó)家可以依靠家庭獲得“潛在利潤(rùn)”的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型［35］。重新認(rèn)識(shí)家庭、重視家庭問(wèn)題是治理的重要議題。家庭與國(guó)家各項(xiàng)方針政策具有緊密的聯(lián)系，家庭承擔(dān)著落實(shí)土地政策、財(cái)政稅收、婚姻嫁娶、社會(huì)保障等方面的責(zé)任，這充分表明了家庭在社會(huì)治理中的核心地位［37］。因而在治理背景之下，家庭價(jià)值與功效的實(shí)現(xiàn)和國(guó)家治理需求是高度吻合的，形成穩(wěn)定、和諧、功能正常的家庭不僅是社會(huì)穩(wěn)定的根本，更是國(guó)家治理的有效力量［38］。另一方面，家庭是培育人力資本的重要力量。少子化、老齡化的人口變化趨勢(shì)致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力的要求由量轉(zhuǎn)向質(zhì)。人一生最重要的人力資本在人生早期階段積累，且這一階段的人力資本投資又基本上是在家庭內(nèi)部進(jìn)行［39］。因此，基層社會(huì)治理的活力、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力需要高質(zhì)量的人力資本，良好的家庭作為形成和發(fā)展人力資本的重要環(huán)境，其價(jià)值日益凸顯。總的來(lái)說(shuō)，治理創(chuàng)新的目的在于推行基層治理主體“去政府化”，即要改變政府“統(tǒng)攬一切”的做法，吸納更多的社會(huì)主體參與［40］。家庭作為基層社會(huì)治理的維度，是重要的主體之一。以更加積極的態(tài)度看待家庭，將家庭作為一種寶貴資源，將家庭納入治理體系，對(duì)家庭承擔(dān)的責(zé)任給予承認(rèn)并對(duì)其成本予以合理的分擔(dān)，形成支持家庭、保護(hù)家庭、挖掘家庭潛力的二階家庭化發(fā)展方向是我國(guó)家庭政策的必然選擇。

過(guò)度市場(chǎng)化引發(fā)了我國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，在新的福利理念和治理現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)之下，我國(guó)加速出臺(tái)了一系列有利于家庭能力提升、降低家庭負(fù)擔(dān)的家庭政策（見(jiàn)表3）。以《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）的通知》為代表，國(guó)家開(kāi)始倡導(dǎo)建立完善包括生育支持、幼兒養(yǎng)育、青少年發(fā)展、老人贍養(yǎng)、病殘照料、善后服務(wù)等在內(nèi)的家庭發(fā)展政策［41］。我國(guó)的家庭政策逐漸開(kāi)始邁入正常的發(fā)展軌道，呈現(xiàn)出發(fā)展性的二階家庭化特征。家庭福利供給主體更加多元化，強(qiáng)調(diào)責(zé)任在國(guó)家、市場(chǎng)、個(gè)人等主體之間的分擔(dān)；家庭政策內(nèi)容則緊扣人民需求，以家庭的“一老一小”問(wèn)題、國(guó)家人口情況為核心開(kāi)始構(gòu)建制度；人群覆蓋在目前階段雖是小范圍的，但卻蘊(yùn)含普惠性的制度理念。

表3 2001年至今部分家庭政策

總的來(lái)說(shuō)，社會(huì)的變化使人們?cè)俅慰吹搅思彝サ闹匾?，二階家庭化的家庭政策作為一個(gè)居中調(diào)和的方案，極易發(fā)生制度偏差，導(dǎo)致偏向家庭化或去家庭化。因此，在二階家庭化階段，政府需要中肯地認(rèn)識(shí)家庭是社會(huì)建設(shè)中不可或缺的重要力量并對(duì)其進(jìn)行必要的介入干預(yù)。其中最為重要的便是確立支持家庭而非規(guī)制家庭的原則，避免因?qū)彝サ倪^(guò)多干預(yù)而破壞家庭自身的能動(dòng)性［42］。

五、當(dāng)前我國(guó)家庭政策面臨的困境

回顧我國(guó)自新中國(guó)成立以來(lái)的家庭政策，看似已取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但制定出合理有效的家庭政策仍面臨著諸多困境。尤其是在人口政策不斷調(diào)整的背景之下，二階家庭化的家庭政策作為家庭化和去家庭化的混合模式極易導(dǎo)致制度失衡。為更好化解家庭風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)人口轉(zhuǎn)型，需要對(duì)我國(guó)當(dāng)前家庭政策面臨的困境作出清晰的認(rèn)識(shí)。

（一）家庭政策目標(biāo)補(bǔ)缺性突出

我國(guó)家庭政策經(jīng)過(guò)“去家庭化”“家庭化”的發(fā)展，已然進(jìn)入了“二階家庭化”的階段。從長(zhǎng)期來(lái)看，這些政策難以真正有效地緩解人口壓力，解決家庭問(wèn)題，化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。原因之一在于我國(guó)家庭政策的目標(biāo)仍未脫離“含蓄型”和“補(bǔ)缺型”模式的束縛，少有預(yù)防和發(fā)展的思路［43］。在傾向增加家庭和個(gè)人責(zé)任的多支柱社會(huì)保障體系思想占據(jù)主導(dǎo)和一切政策都服從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)影響下，我國(guó)家庭被迫處于邊緣位置［44-45］。家庭政策自然只能成為致力于解決家庭危機(jī)的補(bǔ)償性措施。例如保障城市“三無(wú)對(duì)象”、農(nóng)村“五保戶”生活以及計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助等政策的補(bǔ)缺性突出。在家庭政策只重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題家庭和失去家庭保護(hù)的弱勢(shì)群體的同時(shí)，卻將普通的家庭引向了只能依靠家庭獲得支持的困境。我國(guó)人口政策從“兩孩”轉(zhuǎn)到“三孩”，生育政策效果欠佳的一個(gè)重要原因是未預(yù)見(jiàn)性地考慮到教育、住房、就業(yè)等家庭需求，家庭獨(dú)自承擔(dān)著養(yǎng)育壓力。預(yù)防、發(fā)展思路的缺乏不僅使得人口政策失效，也極大地降低了家庭成員獲得保護(hù)和發(fā)展的機(jī)會(huì)，增加了家庭風(fēng)險(xiǎn)外溢的可能性。面對(duì)人口轉(zhuǎn)型的需要，我國(guó)需改變補(bǔ)缺性的政策目標(biāo)，以預(yù)防和發(fā)展的思路為普通家庭的發(fā)展提供支持。

（二）家庭政策對(duì)象缺乏家庭視角

我國(guó)家庭政策在政策對(duì)象選擇上存在一定誤區(qū)，明確以家庭為政策對(duì)象或客體而制定的社會(huì)政策比較少［3］。從出臺(tái)的政策來(lái)看，此階段我國(guó)依舊沒(méi)有明確以家庭為對(duì)象的家庭政策，與家庭有關(guān)的政策內(nèi)容依舊是附屬于其他政策，尚未取得獨(dú)立地位。即使存在少量以家庭為對(duì)象的政策，這些制度安排也是不合理的。在現(xiàn)行的制度安排中，以個(gè)人為主的家庭政策大多是支持性和保障性的，而以家庭為主要對(duì)象的家庭政策卻是限制性或約束性的［46］。例如，以個(gè)人為主的養(yǎng)老政策則是支持性的；生育政策和最低生活保障制度雖以家庭為對(duì)象，卻是限制性的。生育政策影響著家庭生育決策，但是卻沒(méi)有給予家庭補(bǔ)償或支持。只有當(dāng)個(gè)人及家庭徹底無(wú)能力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才能獲得來(lái)自國(guó)家提供的最低生活保障。這樣的制度安排在一定程度上變得扭曲，已然背離了家庭最初的功能價(jià)值。家庭變成了兒童、老人以及其他生活在家庭中的弱勢(shì)群體獲得政府和社會(huì)支持的障礙：一個(gè)擁有家庭的社會(huì)成員就意味著得不到政府或社會(huì)的直接支持，這實(shí)際上是對(duì)家庭承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的懲罰［47］。如果不改變這種扭曲的家庭政策安排，我國(guó)家庭將會(huì)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)以至于出現(xiàn)社會(huì)公平性、效率性缺失的問(wèn)題。

（三）家庭政策內(nèi)容過(guò)于碎片化

家庭是多功能的集合體，具有多種需求，家庭政策的內(nèi)容自然也是多方面的。但我國(guó)家庭政策內(nèi)容之間卻缺乏必要的聯(lián)系，呈現(xiàn)出碎片化的特征。一方面，制定和執(zhí)行家庭政策的管理部門分散化的特征導(dǎo)致了政策內(nèi)容趨于碎片化［48］。家庭政策的制定和執(zhí)行與人社、民政、衛(wèi)生、計(jì)生、教育、財(cái)政、殘聯(lián)、婦聯(lián)、老齡委、共青團(tuán)等多個(gè)部門具有密切的關(guān)系。不同部門因各自的利益訴求和目標(biāo)任務(wù)，往往很難達(dá)成一致意見(jiàn)，缺乏必要的行動(dòng)配合。出臺(tái)的家庭政策也缺乏相應(yīng)的整合和銜接，甚至?xí)霈F(xiàn)相互矛盾沖突的內(nèi)容，導(dǎo)致家庭政策失效。另一方面，因缺乏統(tǒng)籌理念導(dǎo)致家庭政策缺乏聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)性，政策之間的聯(lián)系不強(qiáng)?，F(xiàn)有家庭政策內(nèi)容往往只針對(duì)一個(gè)問(wèn)題進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，各政策之間相互獨(dú)立，往往是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。我國(guó)人口政策需實(shí)現(xiàn)提高生育率和積極老齡化兩大目標(biāo)。然而，在力圖實(shí)現(xiàn)生育率目標(biāo)時(shí)，卻只是放開(kāi)生育限制，并沒(méi)有考慮到制定生育的配套政策。缺乏高質(zhì)量的生育假期，女性難以平衡工作和家庭的關(guān)系；未供給足額的托育和老年照護(hù)機(jī)構(gòu)，家庭被迫面對(duì)育兒疊加老年照顧的壓力；住房、教育等支出不斷攀升，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)導(dǎo)致家庭陷入“想生不敢生”的困局。家庭政策之間缺乏橫向的聯(lián)系，尚未形成以家庭需求為核心的家庭政策體系，碎片化特征明顯。由此導(dǎo)致了家庭政策無(wú)法有效滿足日益高漲的家庭需求，人口政策調(diào)整效果不如人意。在此背景之下，我國(guó)需改變政策內(nèi)容碎片的狀況，促進(jìn)家庭資源的整合和配置，提升家庭發(fā)展能力。

六、總結(jié)與展望

我國(guó)的家庭政策隨時(shí)代變化相應(yīng)地形成了“去家庭化”“家庭化”“二階家庭化”的發(fā)展脈絡(luò)，且都是相應(yīng)時(shí)代背景之下的較佳選擇。但是在幾乎不存在明確家庭政策的情況下，試圖快速構(gòu)建起我國(guó)的家庭政策體系則面臨著更多的挑戰(zhàn)。因而，在“單獨(dú)兩孩”“全面兩孩”“三孩”的人口生育政策與積極老齡化的背景之下，致力于形成更有效的家庭政策則是我們需要探索的時(shí)代課題之一。具體來(lái)說(shuō)需在直面上述三個(gè)問(wèn)題以及結(jié)合人口政策實(shí)際調(diào)整情況的基礎(chǔ)上，以“二階家庭化”為核心形成相應(yīng)的家庭政策。

首先，樹立由事后補(bǔ)缺轉(zhuǎn)向事前預(yù)防的家庭政策目標(biāo)。對(duì)家庭及其成員可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、問(wèn)題進(jìn)行預(yù)防和早期干預(yù)，以及進(jìn)行相應(yīng)的人力資本投資、社會(huì)參與整合以改變過(guò)去那種補(bǔ)救型、應(yīng)急型的社會(huì)政策范式［49］。重視婚戀觀、家庭觀、婚嫁陋習(xí)等不良風(fēng)氣的治理引導(dǎo)，預(yù)先建構(gòu)起家庭友好的觀念，為增強(qiáng)家庭凝聚力提供思想支持。重視兒童教育，促進(jìn)教育的公平化、優(yōu)質(zhì)化，減輕家庭教育負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期人力資本積累，保持人力資源優(yōu)勢(shì)。

其次，家庭政策應(yīng)具有家庭整體視角，將家庭作為福利受惠單位和政策客體［50］。以家庭為政策對(duì)象的主要目的在于維護(hù)家庭原有的韌性，增強(qiáng)家庭承擔(dān)責(zé)任的能力。具體則需完善時(shí)間支持，提供充足且有工資保障的高質(zhì)量產(chǎn)假、育兒假、照護(hù)假，使家庭成員有充足的時(shí)間實(shí)行家庭照料。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)支持，根據(jù)家庭教育、住房、育兒、老年人照顧需求等支出總額給予補(bǔ)貼或?qū)嵭幸约彝閱挝坏膫€(gè)人所得稅征收辦法，從經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)層面增強(qiáng)家庭能力。加大服務(wù)支持，建立普惠性的托育和老年機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭多種照顧服務(wù)體系，提高優(yōu)生優(yōu)育和老年照顧服務(wù)水平。

再次，家庭政策的內(nèi)容需統(tǒng)籌考慮家庭需要，避免政策分割，造成接續(xù)不暢。一方面，家庭政策的制定、實(shí)施、監(jiān)管需要有專門的行政機(jī)構(gòu)。在政府部門成立專門負(fù)責(zé)家庭問(wèn)題和相關(guān)事務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，履行公共決策過(guò)程中減少對(duì)家庭的傷害，扶持和保護(hù)家庭的監(jiān)督職責(zé)［51］。另一方面，需要增強(qiáng)家庭政策內(nèi)容的統(tǒng)籌性，綜合全面考慮家庭需求，重視政策之間的銜接。避免因政策沖突影響個(gè)人和家庭獲得福利資源的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)個(gè)體和家庭福利的最大化。

最后，國(guó)家也需要繼續(xù)發(fā)揮其兜底作用，重視保障弱勢(shì)家庭的生存發(fā)展權(quán)利，為全體公民構(gòu)筑最后一張安全網(wǎng)。對(duì)因落實(shí)計(jì)劃生育而陷入生活困難的家庭給予幫扶，維護(hù)計(jì)劃生育家庭的合法權(quán)益。重視事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、鰥寡孤獨(dú)者的生活保障問(wèn)題，著力解決其教育、住房、生活等基本需求，發(fā)揮以國(guó)家代替家庭提供保護(hù)支持的作用。

總的來(lái)說(shuō)，生育率持續(xù)低迷、老齡化愈發(fā)嚴(yán)峻的人口發(fā)展趨勢(shì)迫使我國(guó)不斷更新人口政策，然而家庭卻因經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重、工作家庭沖突加劇、照顧資源缺乏而無(wú)力承擔(dān)人口生產(chǎn)責(zé)任。家庭政策配套人口政策的必要性日益凸顯。為促進(jìn)“三孩”政策取得預(yù)期目標(biāo)、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、改善人口年齡結(jié)構(gòu)，我國(guó)需要在理論和實(shí)踐層面繼續(xù)探索建立更加有效的家庭政策以提升家庭的發(fā)展能力，促進(jìn)人口的長(zhǎng)期均衡發(fā)展。