農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出：試點(diǎn)做法與機(jī)制探討*

高 強(qiáng)，侯云潔

（南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

我國(guó)是一個(gè)人多地少、占有不均、稟賦不同的農(nóng)業(yè)大國(guó)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民數(shù)量大量減少，但在農(nóng)村仍然有兩億多農(nóng)戶(hù)，戶(hù)均承包地面積約為7.45畝。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包權(quán)益，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了重大作用。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，“三農(nóng)”工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的保障性、戰(zhàn)略性地位和功能更加凸顯，客觀上也對(duì)農(nóng)村土地制度改革提出了新的要求。一方面，隨著農(nóng)業(yè)人口大量向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及本地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)人數(shù)不斷增加，農(nóng)村人地矛盾更加突出，“進(jìn)城不退地”“在鄉(xiāng)不務(wù)農(nóng)”等問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，自2010年以來(lái)，全國(guó)先后有將近1.6億鄉(xiāng)村人進(jìn)城落戶(hù)，而這其中的大部分依然在農(nóng)村擁有承包地。另一方面，近些年，我國(guó)不斷加大戶(hù)籍制度改革力度，積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化，不斷提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，以戶(hù)籍為紐帶的福利體系逐步向以居住為紐帶的福利體系轉(zhuǎn)變。部分在城市定居的農(nóng)民，擁有穩(wěn)定的工作和收入，也可以享受城市的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等資源，對(duì)農(nóng)村承包地的依賴(lài)性顯著降低。

從農(nóng)業(yè)內(nèi)部看，隨著土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)加快推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)生了家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等大量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、集約化、股份化程度不斷提高，農(nóng)村土地多元復(fù)合經(jīng)營(yíng)的格局已經(jīng)形成且難以逆轉(zhuǎn)。在土地產(chǎn)權(quán)層面，農(nóng)村土地集體所有、按戶(hù)承包、長(zhǎng)久不變的制度也已基本定型。如何在協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接的大前提下，結(jié)合城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)與村莊布局變動(dòng)的歷史趨勢(shì)，妥善處理包括進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在內(nèi)的土地承包權(quán)益，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制，具有特殊重要意義。關(guān)于土地承包權(quán)退出的制度變遷，我國(guó)經(jīng)歷了嚴(yán)格管制農(nóng)民土地承包權(quán)產(chǎn)權(quán)歸屬、強(qiáng)調(diào)依法保護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、審慎開(kāi)啟長(zhǎng)久不變條件下土地承包權(quán)退出改革試點(diǎn)三個(gè)不同階段。[1]近些年來(lái)，我國(guó)在完善法律和制度的基礎(chǔ)上，選取山東、寧夏、湖北等地開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，為面上推動(dòng)相關(guān)制度改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)學(xué)者對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出問(wèn)題做了深入研究。從研究?jī)?nèi)容看，學(xué)者較關(guān)注農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿及其影響因素。羅必良等認(rèn)為農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出意愿與其資源稟賦密切關(guān)聯(lián)。[2]邢敏慧和張航認(rèn)為家庭生命周期對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)退出意愿影響顯著，相比空巢期家庭，撫養(yǎng)期、負(fù)擔(dān)期、穩(wěn)定期和贍養(yǎng)期階段的農(nóng)戶(hù)退出意愿較低。[3]從產(chǎn)權(quán)角度看，農(nóng)地確權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)民的權(quán)屬意識(shí)，因而農(nóng)戶(hù)認(rèn)知是影響農(nóng)民土地承包權(quán)退出意愿的關(guān)鍵因素。[4]高強(qiáng)和鞠可心認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)退出，但卻抑制了承包權(quán)退出。[5]從制度層面看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出本質(zhì)是承包關(guān)系的自主調(diào)整，屬于農(nóng)村土地承包關(guān)系完善的制度范疇。[6]許多學(xué)者也關(guān)注到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出在實(shí)踐中存在的矛盾和問(wèn)題，例如，自愿有償退出在政策中變異為弱勢(shì)農(nóng)戶(hù)的自愿退出和強(qiáng)勢(shì)富裕農(nóng)戶(hù)的自愿不退出。[7]此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，如失地農(nóng)民未來(lái)生計(jì)的不確定性，工商資本投資農(nóng)業(yè)帶來(lái)的圈地運(yùn)動(dòng)、掠奪式經(jīng)營(yíng)、破壞耕地及生態(tài)等各種風(fēng)險(xiǎn)。[8]這些研究為探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制奠定了良好基礎(chǔ)。本文結(jié)合全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)進(jìn)展情況，在深入探討農(nóng)村土地制度改革與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出關(guān)系的基礎(chǔ)上，總結(jié)與分析試點(diǎn)中存在的問(wèn)題，提出健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出機(jī)制的思路與建議。

一、農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。承包地制度改革涉及土地確權(quán)、三權(quán)分置、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押賦能以及土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變等多項(xiàng)內(nèi)容，這些內(nèi)容都與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出息息相關(guān)。厘清農(nóng)村土地制度重要領(lǐng)域改革與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的關(guān)系，有助于深化認(rèn)識(shí)、明確思路，進(jìn)一步達(dá)成改革共識(shí)。

（一）確權(quán)登記頒證是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的前提

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是由黨中央統(tǒng)一決策、各級(jí)政府組織開(kāi)展、社會(huì)主體廣泛參與并以政府信用為基礎(chǔ)頒發(fā)權(quán)屬證明的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中登記。該項(xiàng)改革事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定與完善，是農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性設(shè)計(jì)。從2014 年開(kāi)始，利用5 年左右的時(shí)間，通過(guò)明晰權(quán)屬、依法登記、頒發(fā)證書(shū)等形式，基本摸清了全國(guó)承包地家底，厘清了權(quán)屬關(guān)系，提升了信息化應(yīng)用管理水平，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出提供了依據(jù)。從發(fā)包方看，確權(quán)登記頒證明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的承擔(dān)主體，厘清了“村”與“村”的邊界，促進(jìn)了所有權(quán)的行使。從承包方看，確權(quán)登記頒證能夠“定紛止?fàn)帯?、化解調(diào)處矛盾，使承包戶(hù)有了法定憑證，避免農(nóng)民權(quán)益在退出過(guò)程中受到侵害?？傮w上看，全國(guó)通過(guò)開(kāi)展確權(quán)登記頒證，解決了大量歷史遺留問(wèn)題，強(qiáng)化了物權(quán)保護(hù)，明晰了產(chǎn)權(quán)邊界，為開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出確立了制度前提。

（二）法律賦權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的關(guān)鍵

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的政策起點(diǎn)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后，集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”格局的形成。[1]改革開(kāi)放之初，中央嚴(yán)格管制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地不能隨意流轉(zhuǎn)，也基本上沒(méi)有退出的可能。2007年《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有占有、使用、收益的權(quán)利，豐富了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。2018年，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶(hù)進(jìn)城落戶(hù)的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方”，為土地承包權(quán)退出提供了法律依據(jù)。從大的法律基調(diào)看，農(nóng)戶(hù)進(jìn)城與否不能作為退出土地承包權(quán)的前置條件。但從政策導(dǎo)向看，國(guó)家鼓勵(lì)在補(bǔ)償合理的條件下，農(nóng)民全家在城鎮(zhèn)落戶(hù)后，引導(dǎo)其自愿有償退出承包地，并提供相應(yīng)政策支持?？梢钥闯?，隨著相關(guān)法律不斷完善，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能經(jīng)歷了顯化賦能的調(diào)整過(guò)程，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性逐漸加強(qiáng)。[9-10]

（三）二輪延包對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出提出新要求

理論與實(shí)踐表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出有利于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，緩解日趨緊張的人地關(guān)系。改革開(kāi)放以后，我國(guó)開(kāi)始推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，并逐步穩(wěn)定土地承包關(guān)系。2008年召開(kāi)的黨的十七屆三中全會(huì)首次提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”。此后，中央多次表明要保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期、穩(wěn)定而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2019年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》明確提出，“第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定”。農(nóng)村土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”政策延續(xù)了原有承包關(guān)系，可以在一定程度上緩解戶(hù)內(nèi)人地不均的矛盾，但總體上“有地?zé)o人”“有人無(wú)地”等問(wèn)題難以化解，并有可能將“人地錯(cuò)配”資源稟賦結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期延續(xù)。因此，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)二輪延包開(kāi)始之前，允許有條件的地區(qū)穩(wěn)步漸次推進(jìn)承包地退出工作，有利于形成更加和諧有序的土地承包關(guān)系，釋放土地潛能，減輕農(nóng)村基層壓力。

二、試點(diǎn)進(jìn)展基本情況

（一）試點(diǎn)總體進(jìn)展

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部資料顯示，截至2020年7月，各試點(diǎn)地區(qū)承包地退出改革工作取得了初步成效，共有3.8萬(wàn)戶(hù)8萬(wàn)多人參與退地改革，涉及土地面積超過(guò)14萬(wàn)畝。與此同時(shí)，不同地區(qū)之間在承包地退出戶(hù)數(shù)、人數(shù)及面積等方面也存在較大差異（見(jiàn)表1）。其中，上海奉賢與寧夏平羅主要采取整縣（區(qū)）推進(jìn)方式，退地改革覆蓋面較廣，涉及戶(hù)數(shù)較多。如上海奉賢完成長(zhǎng)期退出34211戶(hù)，退地面積106866畝，涉及農(nóng)民79839人；寧夏平羅完成退出（包括3種退出方式）3162戶(hù)，退地面積11280畝。內(nèi)蒙古奈曼旗與湖北黃陂主要選取旗（縣）內(nèi)部分村進(jìn)行試點(diǎn)，其中內(nèi)蒙古奈曼旗選擇義隆永鎮(zhèn)大營(yíng)子村、西地村、東灣子村等10村以及固日班花蘇木巴彥塔拉嘎查開(kāi)展試點(diǎn)，合計(jì)退出（長(zhǎng)期退出和永久退出）576 戶(hù)，退地面積21010 畝；湖北黃陂選擇沿堤村、祝店村、張店村、汪灣村等4村開(kāi)展試點(diǎn)，合計(jì)退出（長(zhǎng)期退出和永久退出）498戶(hù)，退地面積1856畝。山東樂(lè)陵僅選取市中街道王官劉村1個(gè)村開(kāi)展試點(diǎn)，目前僅完成永久退出16戶(hù)，退地面積62.5畝。

表1 各試點(diǎn)地區(qū)土地退出完成情況

（二）主要做法及成效

試點(diǎn)地區(qū)在退地資格、退出程序、退出方式以及土地利用等多個(gè)方面開(kāi)展積極探索，為進(jìn)一步深化改革奠定了基礎(chǔ)。

1.確權(quán)登記頒證，奠定退地基礎(chǔ)

做好確權(quán)登記頒證是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的前提。各地區(qū)在試點(diǎn)前期都按照中央統(tǒng)一要求開(kāi)展了確權(quán)登記頒證工作，并結(jié)合確權(quán)數(shù)據(jù)對(duì)重點(diǎn)人群進(jìn)行摸底調(diào)查，劃定符合退出條件的農(nóng)戶(hù)范圍。如寧夏平羅全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證范圍達(dá)13項(xiàng)，為多類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)整合性退地創(chuàng)造了條件。上海奉賢在2011年便開(kāi)始農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證。截至2016年，上海奉賢確權(quán)登記率達(dá)99.7%，權(quán)證到戶(hù)率達(dá)100%。內(nèi)蒙古奈曼旗在完成確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，組織專(zhuān)門(mén)人員對(duì)全旗展開(kāi)摸底調(diào)查，摸清了承包地退出對(duì)象、類(lèi)型、面積，以及農(nóng)戶(hù)數(shù)、人口數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.嚴(yán)格退出程序，引入專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)

嚴(yán)格操作程序是減少農(nóng)村退地矛盾沖突的重要舉措。各試點(diǎn)地區(qū)均制定了嚴(yán)格的退出程序，對(duì)調(diào)查摸底、農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)、價(jià)值評(píng)估、協(xié)議簽訂、補(bǔ)償兌現(xiàn)、注銷(xiāo)登記等工作流程進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，最大限度地減少了后期矛盾。寧夏平羅要求農(nóng)戶(hù)退出土地承包權(quán)必須嚴(yán)格按照六個(gè)程序進(jìn)行，做到讓農(nóng)民“退出有條件、生活有保障”。山東樂(lè)陵聘請(qǐng)?zhí)旖蚍ㄕ＝蚵蓭熓聞?wù)所、山東劍超律師事務(wù)所的專(zhuān)業(yè)法律顧問(wèn)作為第三方監(jiān)理，確保試點(diǎn)工作依法規(guī)范推進(jìn)。

3.創(chuàng)新退出方式，滿(mǎn)足多元需求

創(chuàng)新承包地退出方式，有利于減少改革阻礙，加速改革進(jìn)程。為滿(mǎn)足不同農(nóng)戶(hù)的退地訴求，各試點(diǎn)地區(qū)形成了永久退出、長(zhǎng)期退出、部分退出等多樣化退地方式。比如，山東樂(lè)陵在前期調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不以耕地為主要收入來(lái)源的農(nóng)民大部分對(duì)退出土地比較支持，且永久性退地意愿比較強(qiáng)烈?；诖耍瑯?lè)陵確定了兩種退出方式：一是永久退出，即符合條件的農(nóng)戶(hù)整戶(hù)徹底退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，二輪承包到期后也不再申請(qǐng)承包地；二是長(zhǎng)期退出，即退出期限到2028年，保留二輪結(jié)束后繼續(xù)延包的權(quán)利。寧夏平羅結(jié)合實(shí)際，也設(shè)計(jì)了三種退出方式供農(nóng)民選擇。湖北黃陂堅(jiān)持“一村一策”，形成了整戶(hù)退出、農(nóng)戶(hù)部分退出和集體收儲(chǔ)三種退出方式。

4.建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

承包地退出后能否有效處置是改革能否成功的關(guān)鍵。相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，也對(duì)土地退出產(chǎn)生了促進(jìn)作用。比如，上海奉賢依托上海農(nóng)業(yè)要素交易所，成立奉賢區(qū)土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易服務(wù)中心，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)交易信息發(fā)布以及交易活動(dòng)的組織、服務(wù)和管理工作。各街鎮(zhèn)也相應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)交易服務(wù)分中心，負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)土地的信息收集、咨詢(xún)服務(wù)、初審排查等服務(wù)工作，有力助推了承包地退出。山東樂(lè)陵采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，把退出的土地流轉(zhuǎn)給符合要求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，解除了后顧之憂(yōu)。

5.多目標(biāo)協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)改革統(tǒng)籌

試點(diǎn)地區(qū)將承包地退出工作與其他農(nóng)村改革統(tǒng)籌銜接、協(xié)同推進(jìn)，發(fā)揮了改革聚合效應(yīng)。在這方面，寧夏平羅的相關(guān)探索最為典型，取得了積極效果。一是將土地退出與生態(tài)移民搬遷安置相結(jié)合。將村集體統(tǒng)一收儲(chǔ)的退出土地用于安置生態(tài)移民，形成“生態(tài)移民插花安置”模式。二是探索以地養(yǎng)老、以權(quán)養(yǎng)老新模式。鼓勵(lì)農(nóng)村老人以自愿有償退出土地承包權(quán)的收入置換養(yǎng)老服務(wù)，將閑置小學(xué)校舍改造為集供養(yǎng)、康復(fù)為一體的互助型養(yǎng)老院，滿(mǎn)足部分農(nóng)村老人“離土不離鄉(xiāng)”就近互助養(yǎng)老的愿望，取得了明顯的社會(huì)效益。三是與農(nóng)村改革相結(jié)合，助推鄉(xiāng)村振興。將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿有償退出與土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等改革任務(wù)統(tǒng)籌推進(jìn)，既盤(pán)活了農(nóng)村閑置資源，又助推了農(nóng)業(yè)人口市民化。

（三）試點(diǎn)遇到的問(wèn)題

盡管試點(diǎn)地區(qū)推出了一系列創(chuàng)新舉措，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但與改革目標(biāo)相比還有不少差距，特別是在推進(jìn)過(guò)程中暴露出一些共性問(wèn)題，需要予以重視。

1.補(bǔ)償資金籌措難

試點(diǎn)地區(qū)普遍遇到的問(wèn)題之一是退地補(bǔ)償資金來(lái)源單一、數(shù)額有限且籌措困難。完成承包地退出改革需要大量補(bǔ)償資金，很多農(nóng)戶(hù)有退地愿望，又對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予較高期望，但現(xiàn)實(shí)情況是大多數(shù)村集體財(cái)力有限，一時(shí)無(wú)法負(fù)擔(dān)高額退地補(bǔ)償費(fèi)用。通過(guò)貸款等方式籌集資金，如果退出的土地流轉(zhuǎn)租金不足以支付貸款利息等財(cái)務(wù)成本，又可能給村集體帶來(lái)新的債務(wù)問(wèn)題。補(bǔ)償資金籌措困難還會(huì)制約土地后續(xù)利用。例如，湖北黃陂4 個(gè)試點(diǎn)村中，只有祝店村有經(jīng)濟(jì)實(shí)力給予退地農(nóng)民一次性現(xiàn)金補(bǔ)償。張店村、沿堤村和汪灣村由于沒(méi)有足夠的資金實(shí)力，都是由承接土地的企業(yè)向村集體預(yù)先支付退地費(fèi)用，村集體再向農(nóng)民兌現(xiàn)補(bǔ)償。這種做法雖然可以暫時(shí)解決資金籌措問(wèn)題，但卻將合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)戶(hù)主導(dǎo)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體排除在外，與改革初衷并不完全一致。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定，是土地退出試點(diǎn)要解決的核心問(wèn)題之一。從試點(diǎn)方案看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)受地理因素的影響，如土地區(qū)位、地力等級(jí)和細(xì)碎化程度等。同時(shí)，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也會(huì)對(duì)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)影響。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，農(nóng)民土地權(quán)屬較強(qiáng)，只有制定較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能達(dá)到農(nóng)戶(hù)的退出要求；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值較弱，在滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)的社會(huì)保障要求下，農(nóng)戶(hù)更愿意退出土地。因此，全國(guó)難以制定適應(yīng)所有農(nóng)民的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到承包權(quán)退出與經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征占的區(qū)別，各地土地退出的操作空間很大，但也帶來(lái)標(biāo)準(zhǔn)差異等問(wèn)題，難以完全滿(mǎn)足農(nóng)民需求。

3.退出地塊較分散

退出地塊分散是各試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)改革過(guò)程中普遍遇到的問(wèn)題。由于我國(guó)土地細(xì)碎化程度比較嚴(yán)重，且土地退出不具有強(qiáng)制性，改革中不愿退出、不符合退出條件農(nóng)戶(hù)的土地穿插其中，進(jìn)一步導(dǎo)致退出地塊分散，造成退出土地?zé)o法集中連片。此外，由于不同位置土地肥力、灌溉條件和交通條件不一樣，村集體對(duì)退出土地的整合難度大，部分群眾對(duì)于互換并地也有較大抵觸情緒，導(dǎo)致各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體租賃意愿不強(qiáng)，從而限制了退出土地的再利用。

4.后續(xù)保障措施不健全

土地退出后續(xù)保障措施不健全，不僅降低了農(nóng)戶(hù)退地意愿，也降低了各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)發(fā)利用退出土地的積極性。一些農(nóng)民認(rèn)為土地是生存保障和生活來(lái)源，即使有固定的收入和住所，也擔(dān)心退出土地后不能再獲得國(guó)家各項(xiàng)補(bǔ)貼。由于后續(xù)政策扶持力度不夠，退出土地再利用機(jī)制不完善，部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與退地流轉(zhuǎn)積極性不高，村集體收儲(chǔ)土地?zé)o法及時(shí)完成再流轉(zhuǎn)，阻礙了收儲(chǔ)土地的再利用。此外，中央已經(jīng)明確第二輪土地承包到期再延長(zhǎng)30 年，但相關(guān)配套政策尚未出臺(tái)，一定程度上影響了農(nóng)民退地意愿。

三、構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制的總體思路

承包地退出機(jī)制設(shè)計(jì)必須從退出條件、退出方式、退出程序等方面進(jìn)行完善和優(yōu)化，探索市場(chǎng)化、漸進(jìn)式的改革路徑，盡可能地減少土地退出過(guò)程中的矛盾，最大程度上維護(hù)各方主體的合法權(quán)益。

（一）退出原則

第一，完善制度、堅(jiān)守底線(xiàn)原則。在堅(jiān)守國(guó)家法律法規(guī)及相關(guān)政策的前提下，有序引導(dǎo)有穩(wěn)定收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住或有安全住房、有社保的農(nóng)戶(hù)自愿退地。試點(diǎn)改革的宗旨在于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，不能侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，不能改變土地用途，不能把農(nóng)村土地所有制改垮了。第二，公平公正、自愿有償原則。農(nóng)戶(hù)退出土地必須進(jìn)行科學(xué)的價(jià)值評(píng)估，并給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。補(bǔ)償價(jià)格要結(jié)合各地實(shí)際情況，參照征地補(bǔ)償和土地流轉(zhuǎn)價(jià)格等綜合確定，不得隨意壓低或抬高價(jià)格，同時(shí)要通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的主導(dǎo)作用。第三，審慎推進(jìn)、確保穩(wěn)定原則。要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地制度改革的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，處理好集體、退地農(nóng)戶(hù)與利用主體之間的利益關(guān)系，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革。任何人和組織不得借機(jī)收回農(nóng)戶(hù)土地，不得借機(jī)宣傳國(guó)家要收回土地的負(fù)面言論，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。第四，防范風(fēng)險(xiǎn)、重點(diǎn)突破原則。要著力在退出資金籌措、退出標(biāo)準(zhǔn)制定以及退出土地再利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行探索，防止耕地減少和撂荒，避免打破穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，確保試點(diǎn)順利實(shí)施。

（二）退出條件

農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出改革涉及重大利益關(guān)系調(diào)整，必須穩(wěn)慎推進(jìn)。現(xiàn)階段，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出改革，必須設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，確保退地農(nóng)民生活有著落、發(fā)展有保障、可持續(xù)生計(jì)不下降。借鑒試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)做法，農(nóng)戶(hù)要退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須具備以下條件之一：一是農(nóng)戶(hù)遵照合法手續(xù)承包土地且有社保，在城市長(zhǎng)期居?。ㄓ泄潭ㄗ∷彝コ蓡T就業(yè)和收入穩(wěn)定，且不以土地為生存條件；二是農(nóng)戶(hù)遵照合法手續(xù)承包土地且有社保，在城市有固定住所但仍居住在本村，家庭成員就業(yè)和收入穩(wěn)定，并一致同意自愿退出；三是農(nóng)戶(hù)遵照合法手續(xù)承包土地且有社保，家庭成員已年滿(mǎn)60 周歲，身邊無(wú)子女或女兒外嫁，有合法穩(wěn)定住所。此外，所有農(nóng)戶(hù)退地必須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“一事一議”同意，對(duì)于退出全部產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶(hù)，其必須同時(shí)放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。

（三）退出方式

從綜合試點(diǎn)地區(qū)情況看，土地退出方式有長(zhǎng)期退出和永久退出兩種類(lèi)型，以這兩種基本土地退出方式為基礎(chǔ)進(jìn)行延伸，可得到以下幾種土地退出模式：一是整戶(hù)退出模式。主要指以家庭承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)為單位，整戶(hù)退出按戶(hù)承包的土地。這種退出方式符合農(nóng)村土地家庭承包的基本原則，具有操作便利性與合規(guī)性等特點(diǎn)，有利于緩解土地細(xì)碎化問(wèn)題，但執(zhí)行中需做好風(fēng)險(xiǎn)防控，嚴(yán)格審核退地農(nóng)戶(hù)家庭狀況。二是部分退出模式。主要指以家庭承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)為單位，按人或按份額退出部分承包地。這種模式需要先確定退出地塊，再在地塊范圍內(nèi)實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出，具有操作靈活等特點(diǎn)，但有可能加劇土地細(xì)碎化。三是土地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)聯(lián)動(dòng)退出模式。這種模式又可以細(xì)分為包括土地承包權(quán)在二輪承包期內(nèi)退出，宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)自愿永久退出，土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)全部退出，土地承包權(quán)退出、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)部分退出等具體形式。

（四）退出補(bǔ)償

承包地退出補(bǔ)償機(jī)制必須充分把握農(nóng)戶(hù)與土地的關(guān)系，考慮不同村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展水平、農(nóng)戶(hù)異質(zhì)性及家庭生計(jì)來(lái)源的差異性。具體操作中，可以分以下幾種類(lèi)型進(jìn)行設(shè)計(jì)：一是對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村集體，可以在條件允許的情況下，按評(píng)估價(jià)格對(duì)退地農(nóng)戶(hù)進(jìn)行一次性補(bǔ)償；二是對(duì)于有一定經(jīng)濟(jì)條件但無(wú)法一次性付清農(nóng)戶(hù)退地補(bǔ)償款的村集體，在一定期限內(nèi)償還清即可；三是對(duì)于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行補(bǔ)償?shù)拇澹园l(fā)包或轉(zhuǎn)讓獲得的收益對(duì)退地農(nóng)戶(hù)進(jìn)行一次性補(bǔ)償或分期補(bǔ)償；四是對(duì)于喪失勞動(dòng)能力或無(wú)耕作能力的農(nóng)戶(hù)，可參照城鎮(zhèn)居民的社保政策，退出承包地后給予一定的養(yǎng)老金或是送往養(yǎng)老院安置。

（五）退出程序

承包地退地應(yīng)該履行嚴(yán)格的程序，確保手續(xù)完備，不能引發(fā)新的矛盾。首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，由村組集體負(fù)責(zé)對(duì)本區(qū)域內(nèi)全家已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口、有穩(wěn)定職業(yè)和固定收入來(lái)源、有社保并依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的人群進(jìn)行摸底調(diào)查，建立臺(tái)賬，確定符合退出條件的農(nóng)戶(hù)范圍。在做好宣傳發(fā)動(dòng)工作后，由自愿退出承包地的農(nóng)戶(hù)向所屬集體經(jīng)濟(jì)組織提出書(shū)面申請(qǐng)。申請(qǐng)書(shū)應(yīng)該包含承包地的基本情況以及農(nóng)戶(hù)具備退出條件的相關(guān)證明。村集體經(jīng)濟(jì)組織收到申請(qǐng)后，組織專(zhuān)門(mén)小組按規(guī)定相關(guān)資料進(jìn)行核對(duì)確認(rèn)，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)審核備案。

然后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的指導(dǎo)監(jiān)督下，由村集體經(jīng)濟(jì)組織參照現(xiàn)行國(guó)家土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和具體地類(lèi)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)退出土地價(jià)值后，雙方簽訂退出補(bǔ)償協(xié)議。在政府部門(mén)的支持下，退地補(bǔ)償資金由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)多種方式、多個(gè)渠道進(jìn)行籌集。由村集體經(jīng)濟(jì)組織按照退地補(bǔ)償協(xié)議將退地資金籌措、分戶(hù)兌付情況進(jìn)行公示，經(jīng)公示無(wú)異議后，在合同規(guī)定期限內(nèi)統(tǒng)一對(duì)退出農(nóng)戶(hù)支付補(bǔ)償金。按照簽訂的協(xié)議兌付補(bǔ)償費(fèi)后，農(nóng)戶(hù)與村集體經(jīng)濟(jì)組織雙方簽訂土地交接確認(rèn)書(shū)，再報(bào)送縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)進(jìn)行注銷(xiāo)或變更登記，并由相關(guān)部門(mén)收回相應(yīng)權(quán)證。

最后，村集體經(jīng)濟(jì)組織可結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整理等財(cái)政項(xiàng)目，對(duì)退出的承包地統(tǒng)一整理開(kāi)發(fā)，完善水電路等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為機(jī)械化作業(yè)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。村集體經(jīng)濟(jì)組織召開(kāi)村民（代表）大會(huì)，討論制定相應(yīng)的規(guī)范程序，明確退出土地再流轉(zhuǎn)的條件和流程，并按照程序?qū)⑼恋亓鬓D(zhuǎn)給符合要求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或農(nóng)業(yè)項(xiàng)目主體。

四、政策建議

“十四五”時(shí)期，重點(diǎn)是在“三權(quán)分置”的框架下，引導(dǎo)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在二輪承包期限內(nèi)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地，穩(wěn)定獲得土地租金收益。在制度與現(xiàn)實(shí)的雙重約束下，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出應(yīng)聚焦于路徑探索，重在機(jī)制創(chuàng)新。著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，需要充分利用二輪延包期結(jié)束前的政策窗口期，加緊部署試點(diǎn)試驗(yàn)，加快健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制。

（一）積極穩(wěn)妥做好試點(diǎn)工作

開(kāi)展試點(diǎn)探索是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的有效途徑。然而，試點(diǎn)工作是在特定時(shí)間實(shí)行的特殊政策，到期后試行政策如何執(zhí)行、怎么拓展，需要進(jìn)一步明確。第一，要加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)探索，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源稟賦特點(diǎn)，選擇山區(qū)、平原、旱地、水田等不同類(lèi)型的區(qū)域及地類(lèi)進(jìn)行試點(diǎn)，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、增加試點(diǎn)內(nèi)容，探索差異化、多樣性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出模式。第二，要針對(duì)試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題進(jìn)行橫向交流，開(kāi)展試點(diǎn)前后條件效果的縱向比較，對(duì)一些關(guān)鍵問(wèn)題和工作難點(diǎn)開(kāi)展綜合分析，以檢驗(yàn)現(xiàn)有試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)現(xiàn)有試點(diǎn)中還沒(méi)有厘清的重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步探索，提煉可復(fù)制、能推廣的成果。第三，要以縣域?yàn)閱挝?，選擇若干農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)或農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化示范區(qū)，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)宅基地、承包地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等各類(lèi)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，發(fā)揮整體效應(yīng)、系統(tǒng)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，縱深推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)探索。

（二）多渠道解決資金籌措難題

土地退出補(bǔ)償資金能否按時(shí)按需補(bǔ)償?shù)轿唬P(guān)系到退地農(nóng)戶(hù)的切身利益。在黨和政府指導(dǎo)下，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大資金項(xiàng)目整合力度，多渠道籌集補(bǔ)償資金。一是政府提供資金支持。在集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱的地區(qū)，由財(cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金用于收儲(chǔ)農(nóng)戶(hù)退出的承包地，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)按比例分?jǐn)偅徑赓Y金壓力。二是建立土地退出周轉(zhuǎn)金制度。支持集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)借款等方式籌措周轉(zhuǎn)資金，也可考慮通過(guò)“村村聯(lián)合”等方式，組建集體資本控股的土地收儲(chǔ)公司。三是將經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資與退地改革相結(jié)合，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款等方式解決退地補(bǔ)償金不足問(wèn)題。四是出臺(tái)相應(yīng)的金融支持政策，鼓勵(lì)農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為集體經(jīng)濟(jì)組織提供信貸擔(dān)保，撬動(dòng)工商資本參與土地退出。

（三）規(guī)范承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》都沒(méi)有對(duì)退地農(nóng)戶(hù)補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)及程度安排等作出相應(yīng)規(guī)定。因此，應(yīng)在總結(jié)相關(guān)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮土地的財(cái)產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能，明確承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算依據(jù)和基本原則。對(duì)于貨幣補(bǔ)償，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地質(zhì)量、土地用途和剩余承包期限等各種因素，建立科學(xué)合理的計(jì)算方法，不斷提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于非貨幣補(bǔ)償，要尊重農(nóng)戶(hù)需求，設(shè)計(jì)多樣化的置換內(nèi)容，如承包地?fù)Q社保、承包地?fù)Q集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)以及承包地?fù)Q養(yǎng)老服務(wù)等等，增加農(nóng)民的接受度。此外，要積極引入市場(chǎng)主體和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過(guò)農(nóng)戶(hù)、集體以及第三方協(xié)商確定農(nóng)地價(jià)值和補(bǔ)償方式，提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制的科學(xué)性、合理性。

（四）統(tǒng)籌推進(jìn)改革完善配套政策

通過(guò)完善相關(guān)配套政策，加快農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出步伐。一是統(tǒng)籌推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革、宅基地退出改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)幾種權(quán)益組合退出，如承包地和宅基地一同退出、集體成員權(quán)退出等，促進(jìn)農(nóng)民的永久退出。二是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度和社會(huì)保障制度。降低農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)門(mén)檻，加快促進(jìn)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，優(yōu)化住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制，確保退地農(nóng)戶(hù)進(jìn)城后與城鎮(zhèn)居民一樣享受同等待遇。同時(shí)，要為退地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)，為其獲得穩(wěn)定收入提供保障，提高退地農(nóng)民的市民化能力。三是構(gòu)建承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，鼓勵(lì)工商資本按需繳納風(fēng)險(xiǎn)保證金，防止因經(jīng)營(yíng)不善造成的補(bǔ)償金拖欠、占用耕地等不當(dāng)行為。

（五）做好退出土地的再利用

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革的關(guān)鍵不只在于退出率和退出面積，還在于運(yùn)用市場(chǎng)化手段，建立退用結(jié)合的一體化機(jī)制。一是統(tǒng)一收儲(chǔ)，整理農(nóng)地。開(kāi)展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，擴(kuò)大耕地面積，緩解土地細(xì)碎化問(wèn)題。二是將退出土地放到產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌，流轉(zhuǎn)給專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體使用。村集體經(jīng)濟(jì)組織要為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供服務(wù)，促進(jìn)退出土地實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率。三是科學(xué)規(guī)劃，與項(xiàng)目結(jié)合。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，退出土地可在增減掛鉤的基礎(chǔ)上，整合用于農(nóng)村人居環(huán)境整治、美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目，緩解鄉(xiāng)村建設(shè)的用地壓力，提升土地的綜合價(jià)值。