東北地區(qū)城市群發(fā)展的區(qū)域協(xié)同邏輯

冷云峰 曹洪滔

〔內(nèi)容提要〕東北地區(qū)城市群的協(xié)同發(fā)展是東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)方式與戰(zhàn)略選擇。近年來(lái)，東北地區(qū)城市群依托空間分布形態(tài)優(yōu)勢(shì)、交通區(qū)位聯(lián)結(jié)優(yōu)勢(shì)和核心城市的引領(lǐng)與示范優(yōu)勢(shì)積極推動(dòng)社會(huì)發(fā)展要素的空間流動(dòng)，取得一定的成效。但與先進(jìn)地區(qū)城市群相比，在城市群區(qū)域協(xié)同治理、功能定位、要素配置、產(chǎn)業(yè)合作上仍然存在較大差距，難以為東北地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展賦能。為此，遼中南城市群和哈長(zhǎng)城市群應(yīng)因地制宜發(fā)揮域內(nèi)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型升級(jí)；明確功能定位，優(yōu)化城市群空間布局，構(gòu)建多層次區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制；完善公共服務(wù)協(xié)同與財(cái)政政策協(xié)調(diào)機(jī)制，制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化城市群一體化管理，共同推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)城市群協(xié)同發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕東北地區(qū)；城市群；協(xié)同發(fā)展

注：本文受中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“以東北海陸大通道建設(shè)助推東北經(jīng)濟(jì)一體化取得新突破研究”（項(xiàng)目編號(hào)：N2224003-03）資助。

以城市群協(xié)同推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是東北地區(qū)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間一體化格局的必然選擇，也是東北地區(qū)融入“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的應(yīng)有之義。東北地區(qū)城市群在協(xié)同發(fā)展過(guò)程中將區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提升為統(tǒng)領(lǐng)性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，運(yùn)用好城市群發(fā)展的原則和方法，豐富區(qū)域一體化的外延與內(nèi)涵，破除阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政壁壘，對(duì)于加快東北老工業(yè)基地振興具有重要意義。

一、東北地區(qū)城市群發(fā)展的協(xié)同優(yōu)勢(shì)

近二十年來(lái)，東北地區(qū)各省市籌劃和實(shí)施了城市群建設(shè)戰(zhàn)略，獲批了哈長(zhǎng)城市群、遼中南城市群兩個(gè)國(guó)家二級(jí)城市群，形成了遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)兩個(gè)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)，吉林中部城市群、遼中南城市群等城市群發(fā)展的格局逐漸成型。這為東北地區(qū)城市群的整體發(fā)展奠定了巨大的協(xié)同優(yōu)勢(shì)。

（一）空間分布形態(tài)優(yōu)勢(shì)

城市群的空間延伸為區(qū)域協(xié)同發(fā)展培育分布形態(tài)優(yōu)勢(shì)。遼中南城市群以沈陽(yáng)、大連為核心，以鞍山、營(yíng)口為兩極，通過(guò)經(jīng)濟(jì)軸線聚集資源，基本形成了“兩核兩極一軸多節(jié)點(diǎn)”的空間分布形態(tài)。哈長(zhǎng)城市群地處東北亞腹地，以哈爾濱、長(zhǎng)春兩個(gè)省會(huì)城市為核心，以哈長(zhǎng)發(fā)展為主軸，建立了哈大（慶）齊（齊哈爾）牡（丹江）、長(zhǎng)吉（林）圖（們江）兩個(gè)發(fā)展帶，基本上形成了“雙核、一軸、兩帶、一網(wǎng)”的空間分布形態(tài)。這樣的空間分布形態(tài)擴(kuò)大增長(zhǎng)極和軸線的影響范圍，密切聯(lián)系增長(zhǎng)極與區(qū)域內(nèi)各點(diǎn)間生產(chǎn)要素的交互，使東北地區(qū)各節(jié)點(diǎn)間、腹地間以及節(jié)點(diǎn)與腹地間的聯(lián)系具備空間優(yōu)勢(shì)，為以生產(chǎn)要素的空間調(diào)度優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供可能。

（二）交通區(qū)位聯(lián)結(jié)優(yōu)勢(shì)

立體化交通網(wǎng)絡(luò)拓展了東北地區(qū)城市群區(qū)域協(xié)同的廣度和深度。在鐵路線上，遼中南城市群以“沈陽(yáng)—大連”“沈陽(yáng)—承德”為主軸，加強(qiáng)沈陽(yáng)與大連以及京津冀城市群的聯(lián)系；京哈線、綏佳線、長(zhǎng)大線等鐵路線路支撐起哈長(zhǎng)城市群的鐵路運(yùn)輸框架。在公路上，遼中南城市群形成以沈陽(yáng)為節(jié)點(diǎn)的五條（沈陽(yáng)—大連、沈陽(yáng)—丹東、沈陽(yáng)—山海關(guān)、沈陽(yáng)—吉林、沈陽(yáng)—承德）放射狀城際公路線與一條（遼中—新民—鐵嶺—撫順—本溪—鞍山—遼中）遼中地區(qū)環(huán)線；哈長(zhǎng)城市群目前己經(jīng)建成長(zhǎng)吉客運(yùn)專(zhuān)線、哈大客運(yùn)專(zhuān)線、同三高速公路、京哈高速公路以及102、203國(guó)道等多條公路段，密集的公路網(wǎng)絡(luò)縮短了哈長(zhǎng)城市群內(nèi)各城市之間的時(shí)空距離。在航空上，東北地區(qū)擁有以哈爾濱太平國(guó)際機(jī)場(chǎng)、沈陽(yáng)桃仙國(guó)際機(jī)場(chǎng)、大連周水子國(guó)際機(jī)場(chǎng)、長(zhǎng)春龍嘉國(guó)際機(jī)場(chǎng)為核心的航空網(wǎng)絡(luò)。

（三）核心城市的引領(lǐng)與示范優(yōu)勢(shì)

沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱四個(gè)核心城市的輻射力開(kāi)拓東北地區(qū)城市群協(xié)同發(fā)展的方式選擇、思路創(chuàng)新與范圍覆蓋。哈爾濱充分發(fā)揮開(kāi)放通道節(jié)點(diǎn)、科教文化資源的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)俄開(kāi)放合作、物流集散、創(chuàng)新引領(lǐng)等功能。長(zhǎng)春努力發(fā)揮科教文化資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)支撐和要素集散等綜合功能，全面提升引領(lǐng)帶動(dòng)能力。沈陽(yáng)最大程度發(fā)揮運(yùn)輸樞紐和重工業(yè)優(yōu)勢(shì)，整合重點(diǎn)功能區(qū)資源，建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，把沈陽(yáng)建設(shè)成為東北地區(qū)金融物流中心、交通信息樞紐、科教文化強(qiáng)市。大連充分發(fā)揮港口和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，全力建設(shè)金普中心城市，將大連建成東北亞國(guó)際貿(mào)易中心、航運(yùn)中心、物流中心和區(qū)域性金融中心。

二、東北地區(qū)城市群發(fā)展的協(xié)同困境

長(zhǎng)期以來(lái)，在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上形成的行政區(qū)行政和經(jīng)濟(jì)管理體制是按行政條塊為域來(lái)組織社會(huì)發(fā)展的，這種剛性的、閉合式的行政管理已經(jīng)成為一種慣性管理模式。在這種管理模式下，地方政府往往以行政手段干預(yù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，雖為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)設(shè)施，但也阻隔了市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)，使得區(qū)域治理協(xié)同效率低下，競(jìng)爭(zhēng)大于合作。

（一）東北地區(qū)城市群區(qū)域協(xié)同治理不到位

機(jī)制障礙是東北地區(qū)城市群協(xié)同發(fā)展的首要問(wèn)題。一是東北地區(qū)城市群城市間行政壁壘難以打破，生產(chǎn)要素流通不暢，阻礙產(chǎn)業(yè)整合和資源優(yōu)化配置。二是東北地區(qū)城市群內(nèi)部行政區(qū)劃復(fù)雜，區(qū)域協(xié)同治理效率低，各地方政府間的政策缺乏銜接，使區(qū)域間的發(fā)展聯(lián)動(dòng)能力相對(duì)較弱。三是東北地區(qū)城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，競(jìng)爭(zhēng)多于合作，這種發(fā)展水平的失衡推動(dòng)要素資源流動(dòng)的局限性，極易擴(kuò)大差距。

（二）東北地區(qū)城市群功能定位不清晰

東北地區(qū)城市群發(fā)展缺乏共同體意識(shí)，表現(xiàn)為發(fā)展互補(bǔ)性的弱化。一是東北地區(qū)城市群內(nèi)中心城市自我定位不夠高，輻射能力相對(duì)有限，集群優(yōu)勢(shì)不夠顯著。二是東北地區(qū)城市群各城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位相似，平行建設(shè)造成優(yōu)勢(shì)難以互補(bǔ)，同質(zhì)性的發(fā)展結(jié)構(gòu)使產(chǎn)業(yè)建設(shè)途徑相似、產(chǎn)業(yè)定位趨同，產(chǎn)業(yè)的空間集聚相對(duì)較弱。三是東北地區(qū)城市群整體發(fā)展目標(biāo)不夠明確，政府間實(shí)際協(xié)作效率不高，各省市的目標(biāo)導(dǎo)向難以形成合力。四是中心城市經(jīng)濟(jì)分量不足、外溢效應(yīng)不夠、帶動(dòng)作用不強(qiáng)。

（三）東北地區(qū)城市群要素配置的精準(zhǔn)性科學(xué)性有待提升

要素配置是反應(yīng)城市群協(xié)同程度的重要指標(biāo)，東北地區(qū)城市群發(fā)展要素配置的精準(zhǔn)性與科學(xué)性欠佳，缺乏協(xié)同發(fā)展的要素空間。一是東北地區(qū)城市群各城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，同時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)孤立，各自為戰(zhàn)，城市間缺少新型的軌道交通形式，尚未形成城市間的環(huán)境綜合治理工程體系，延緩了一體化發(fā)展進(jìn)程。二是東北地區(qū)城市群人口和工業(yè)過(guò)分集聚于中心城市，城鎮(zhèn)等級(jí)結(jié)構(gòu)不合理，不同等級(jí)城鎮(zhèn)數(shù)量、位置和未來(lái)發(fā)展不夠合理，城市群結(jié)構(gòu)不夠完善，小城鎮(zhèn)規(guī)模較小，資源集中能力弱，對(duì)人才的吸引力遠(yuǎn)不及大城市，項(xiàng)目建設(shè)等多方面受到很大的發(fā)展限制，應(yīng)有的服務(wù)能力得不到有效發(fā)揮，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展未能合理實(shí)施。

（四）東北地區(qū)城市群間產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展滯后

一是東北地區(qū)城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同程度較為嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性低，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式存在較為明顯的“頭羊效應(yīng)”，工業(yè)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)路徑單一，同質(zhì)化嚴(yán)重。二是東北地區(qū)城市間產(chǎn)業(yè)類(lèi)型關(guān)聯(lián)程度較差，尚未形成一套完整的上下游協(xié)同關(guān)聯(lián)體系，這就使得產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)在市場(chǎng)化的過(guò)程中被削弱，也導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)要素配置困難和資源浪費(fèi)，沒(méi)能形成強(qiáng)有力的“集聚效應(yīng)”。三是東北地區(qū)城市間產(chǎn)業(yè)鏈自身發(fā)展深度不夠，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，整個(gè)地區(qū)原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)發(fā)展歷程受到影響，在建材產(chǎn)業(yè)鏈、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈、旅游產(chǎn)業(yè)鏈、區(qū)域物流等方面的重視和投入程度不夠，限制了產(chǎn)業(yè)鏈的多樣化發(fā)展。

三、東北地區(qū)城市群發(fā)展的協(xié)同路徑

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有著促進(jìn)區(qū)域發(fā)展均衡協(xié)調(diào)、提升資源空間配置效率的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這兩大目標(biāo)，城市群在協(xié)同發(fā)展過(guò)程中要堅(jiān)持系統(tǒng)協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展、改革創(chuàng)新、總體規(guī)劃、合理布局等原則，深化城市群協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新，協(xié)同創(chuàng)設(shè)城市群發(fā)展的軟環(huán)境，推動(dòng)城市群產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化提升區(qū)域功能定位，推動(dòng)城市群經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型升級(jí)

遼中南城市群要充分考慮不同城市群的差異化，注重不同梯度城市群之間根據(jù)城市群量級(jí)、地理空間、發(fā)展定位實(shí)行差異化發(fā)展，充分發(fā)揮其特色優(yōu)勢(shì)。一是要建立有利于跨地域進(jìn)行產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的政策體系，減少行政規(guī)制和貿(mào)易壁壘，不斷推動(dòng)大學(xué)科技園、高新技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)等與企業(yè)緊密結(jié)合，不斷創(chuàng)造良好的科學(xué)技術(shù)環(huán)境條件，從而提高產(chǎn)業(yè)集聚的科學(xué)性和技術(shù)性。二是積極參與全球分工與協(xié)作，不斷提高遼中南城市群產(chǎn)業(yè)集聚的國(guó)際化水平，提高國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，提高對(duì)國(guó)際市場(chǎng)交易信息的敏銳度，進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化潮流。三是創(chuàng)設(shè)有利于產(chǎn)業(yè)集聚的良好環(huán)境氛圍，建立健全基礎(chǔ)服務(wù)體系，為產(chǎn)業(yè)集聚提供優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)集聚奠定基礎(chǔ)。

哈長(zhǎng)城市群要進(jìn)一步推動(dòng)創(chuàng)新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展，在原來(lái)工業(yè)基礎(chǔ)之上，以生態(tài)學(xué)原理為依據(jù)，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)革命建立起一種新的工業(yè)化發(fā)展方向。一是重塑傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)動(dòng)能，重點(diǎn)圍繞汽車(chē)、鋼鐵、冶金、食品、紡織服裝等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以工藝、裝備、產(chǎn)品和管理創(chuàng)新為重點(diǎn)，組織實(shí)施重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目，持續(xù)提升企業(yè)技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量，加快創(chuàng)建一批國(guó)際、國(guó)內(nèi)知名品牌。二是推動(dòng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，瞄準(zhǔn)制約傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重大關(guān)鍵技術(shù)，通過(guò)建設(shè)公共創(chuàng)新平臺(tái)和加大新技術(shù)成果的推廣應(yīng)用，培育一批掌握核心技術(shù)、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)軍企業(yè)，更好鞏固提升哈長(zhǎng)城市群傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先地位和先進(jìn)水平。

（二）明確功能定位，優(yōu)化城市群空間布局，構(gòu)建多層次區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

遼中南城市群要實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移和功能轉(zhuǎn)換。要對(duì)城市群內(nèi)各城市進(jìn)行精準(zhǔn)的功能定位，根據(jù)城市群內(nèi)不同城市的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，將產(chǎn)業(yè)進(jìn)行細(xì)化，分成綜合發(fā)展型、服務(wù)類(lèi)型以及資源依托型等，按照產(chǎn)業(yè)類(lèi)型分別制定不同的發(fā)展政策和策略，并建立相關(guān)的平臺(tái)方便合作交流。如沈陽(yáng)和大連要充分發(fā)揮中心城市的牽動(dòng)作用，促進(jìn)這兩個(gè)核心城市的專(zhuān)業(yè)化分工水平和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，提高輻射能力，同時(shí)將部分落后的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)由中心城區(qū)轉(zhuǎn)移至其他可承接的城市，要以大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)為主，處理好第三產(chǎn)業(yè)中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的關(guān)系；本溪要發(fā)揮沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)副中心城市的優(yōu)勢(shì)，承接沈陽(yáng)在長(zhǎng)期發(fā)展中逐漸轉(zhuǎn)移的部分功能。

哈長(zhǎng)城市群要構(gòu)建多層次的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。一是建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)和跨區(qū)域城市協(xié)同發(fā)展的利益關(guān)系，促進(jìn)哈長(zhǎng)城市群內(nèi)各城市的分工協(xié)作。以建立完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制為支撐，將有關(guān)區(qū)域協(xié)作或涉及跨區(qū)域的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一審查報(bào)備，并由相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家進(jìn)行科學(xué)分析，而后給予批準(zhǔn)施行。二是建立專(zhuān)門(mén)的行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)相關(guān)企業(yè)和非政府組織跨地區(qū)協(xié)作，推動(dòng)城市群內(nèi)行業(yè)信息的交互共享。

（三）完善公共服務(wù)協(xié)同與財(cái)政政策協(xié)調(diào)機(jī)制，制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化城市群一體化管理

遼中南城市群要注重公共服務(wù)協(xié)同與城市發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃。一是要在政府和市場(chǎng)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的過(guò)程適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，建立一種政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織相互協(xié)調(diào)的公共服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制。二是準(zhǔn)確把握遼中南城市群的空間范圍和城市發(fā)展邊界，根據(jù)城市規(guī)模等級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、綜合競(jìng)爭(zhēng)力等多個(gè)方面來(lái)選擇適合遼中南城市群發(fā)展的城市體系，進(jìn)一步為城市群的功能劃分和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提供有力保障。三是要以城際交通布局規(guī)劃強(qiáng)化城市間的關(guān)聯(lián)，推動(dòng)城際交通互聯(lián)互通，促進(jìn)多種交通方式的銜接覆蓋。

哈長(zhǎng)城市群要注重當(dāng)前發(fā)展的財(cái)政調(diào)節(jié)。一是配合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠，有效減輕企業(yè)稅負(fù)，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造的積極性和主動(dòng)性。二是探索和完善分稅制度改革，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，劃分好事權(quán)和財(cái)權(quán)，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)范圍，提高各個(gè)城市地方政府用財(cái)、聚財(cái)?shù)姆e極性和主動(dòng)性。三是加大對(duì)貧困地區(qū)和城市的扶持力度，要切實(shí)落實(shí)好對(duì)哈長(zhǎng)城市群的縱向轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)落后地區(qū)的扶持力度，從而達(dá)到轉(zhuǎn)移支付在縮小城市群發(fā)展差距方面的重要作用。

（作者單位：1.華為技術(shù)有限公司；2.東北大學(xué)馬克思主義學(xué)院）