“河長制”能實(shí)現(xiàn)地方政府跨域間的協(xié)同治理嗎
——基于“碎片化治理”的視角

徐 娟 馬佳駿 邵 帥 黎嬌龍

一、引言

2018年6月，全國正式推行流域治理機(jī)制上的創(chuàng)新嘗試——“河長制”，試圖以中央介入的方法，明確縱向的目標(biāo)和責(zé)任分配，帶動橫向上的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制來解決傳統(tǒng)水治理所面臨的“碎片化治理”困境。碎片化治理問題主要表現(xiàn)為，涉水部門眾多，涉及水利、環(huán)保、城建、國土、工業(yè)、林業(yè)等等多個(gè)部門，水污染治理時(shí)容易出現(xiàn)多個(gè)部門之間相互推諉的情況，導(dǎo)致治理失效。同時(shí)，當(dāng)某一水域同時(shí)隸屬于多個(gè)行政區(qū)域時(shí)，地方政府還可能出于經(jīng)濟(jì)利益等方面的考慮，出現(xiàn)各自為政的碎片化問題。

跨域環(huán)境治理包含著縱向和橫向兩種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，上級政府和下級政府之間體現(xiàn)著縱向權(quán)力運(yùn)行，而不存在隸屬關(guān)系的地方政府、部門之間則體現(xiàn)著橫向權(quán)力運(yùn)行。不論是縱向還是橫向，碎片化治理均能造成一系列的問題，縱向上來看，主要是體現(xiàn)為上級對下級的目標(biāo)責(zé)任的分配及后續(xù)監(jiān)管難題；橫向上來看，主要體現(xiàn)為跨區(qū)域跨部門的資源共享及協(xié)同合作難題。為了解決這些問題，國家層面試圖以中央的力量介入整合資源，促成協(xié)調(diào)，加強(qiáng)縱向監(jiān)管，帶動橫向溝通，提高官員治理動力，保證政策治理效果，河長制正是這一創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。Dai(2015)指出，河長制可以實(shí)現(xiàn)橫向和縱向一體化，解決部分體制分散的問題。橫向上，它匯集了來自多個(gè)政府部門的代表，在河長的指導(dǎo)下就水污染治理問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，調(diào)用有關(guān)污染控制和資源管理部門?？v向上，省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和村長都充當(dāng)各級河長，有助于改善上下級政府之間關(guān)于河流和水質(zhì)的信息不對稱問題。

另一方面，為了解決碎片化治理問題，政府嘗試通過法規(guī)來做到流域管理與行政管理相結(jié)合，實(shí)行綜合性的治理。但是環(huán)境法規(guī)的某些措辭“含糊不清”，留下了相當(dāng)大的解釋空間，且在不同部門和各級政府之間安排執(zhí)行機(jī)構(gòu)時(shí)總是存在“矛盾”(Dai, 2019)，且存在央地政府博弈的現(xiàn)象(丁海等，2020)。為了解決這個(gè)問題，中國建立了目標(biāo)導(dǎo)向的責(zé)任制，從中央到地方，上級政府制定目標(biāo)，并將其落實(shí)到下級政府，形成目標(biāo)金字塔，治理績效與考核晉升掛鉤。為了在水資源治理方面發(fā)揮出責(zé)任制的作用，河長制也就應(yīng)運(yùn)而生了?？偠灾?，河長制的內(nèi)在邏輯是為了解決縱橫兩個(gè)方向上的碎片化問題，結(jié)合目標(biāo)責(zé)任制的作用機(jī)制，通過構(gòu)建良好的協(xié)同機(jī)制來解決水污染治理難題。

通過河長的任命，河長制明確了激勵(lì)和問責(zé)的對象，加強(qiáng)了中央的監(jiān)管(劉芳雄等，2016)。通過政策推廣和嚴(yán)厲問責(zé)，釋放出了水質(zhì)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎同等重要的信號，大幅提高了水污染控制決策的地位(任敏，2015)，迫使政府官員積極追求政策執(zhí)行的效果。最大限度地調(diào)用河長的權(quán)力，對曾經(jīng)分別歸屬于環(huán)境、農(nóng)業(yè)、資源和運(yùn)輸部門的水資源事務(wù)，實(shí)行全面負(fù)責(zé)管理(Huang and Xu，2019)。利用河長辦公室搭建了一個(gè)協(xié)調(diào)合作的平臺，在信息共享、計(jì)劃制定和實(shí)施方面進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通(Wang and Li, 2018)。由于河長辦公室匯集了跨部門的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，擁有跨級別、跨轄區(qū)和跨部門合作的能力(任敏，2015)，能取得更好的水污染治理績效。

關(guān)于河長制治理效應(yīng)的研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)多是從部門協(xié)同角度來驗(yàn)證治水成效，從監(jiān)測點(diǎn)的水質(zhì)改善得到相應(yīng)結(jié)論(沈坤榮、金剛，2018；She et al., 2019；Ouyang et al., 2020；許瑩瑩、唐培鈞，2020)，缺乏對跨區(qū)域協(xié)同問題的實(shí)證檢驗(yàn)。本文嘗試從碎片化治理視角，探討跨區(qū)域碎片化導(dǎo)致的治理困境。

現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未直接對跨區(qū)域碎片化的治理困境進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，與此相關(guān)的文獻(xiàn)集中在兩個(gè)方面：

一是水污染治理的碎片化問題。例如李國平、王奕淇(2016)構(gòu)建了多個(gè)地方政府的跨界水污染治理博弈模型，對跨界的“公地悲劇”問題進(jìn)行了理論證明和實(shí)證檢驗(yàn)。然而，這篇文獻(xiàn)僅僅針對湖泊，并未驗(yàn)證河流的碎片化治理問題。周偉(2018)對地方政府間跨域治理的碎片化問題進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為地方政府在治理過程中表現(xiàn)的是“各自為政”的割裂式治理方式，相互之間缺乏關(guān)聯(lián)性，所以存在碎片化問題。但也僅僅是從理論上進(jìn)行闡述，尚未進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。本文對上述文獻(xiàn)進(jìn)行補(bǔ)充擴(kuò)展，探索性地對流域治理中的碎片化治理問題進(jìn)行理論分析，并用手工整理的監(jiān)測點(diǎn)水質(zhì)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

二是河長制的治理效應(yīng)及存在的問題?，F(xiàn)有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為河長制雖然能產(chǎn)生一些治理效應(yīng)，但呈現(xiàn)出一定的“階段性”特征，并且具有長效性不足和過渡性特點(diǎn)(王書明、蔡萌萌，2011；熊燁，2017)。河長制之所以呈現(xiàn)出短效性、階段性，現(xiàn)有文獻(xiàn)的原因分析主要集中在以下幾點(diǎn)：

首先是治理意愿不足。沈坤榮、金剛(2018)揭示了“河長制”中的多任務(wù)委托-代理問題，地方政府往往存在治標(biāo)不治本的粉飾性行為，對淺表污染物的治理能起到一定的改善作用，而對各種不易監(jiān)測的深層污染物，則效果不明顯。Li et al.(2019)發(fā)現(xiàn)河長制并非如聲稱中那樣有效，地方政府仍然會優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展。金剛、沈坤榮(2019)發(fā)現(xiàn)河長制推行的激勵(lì)在于潛在懲罰成本的上升。許瑩瑩、唐培鈞(2020)關(guān)注了對不同指標(biāo)的治理效應(yīng)差異，發(fā)現(xiàn)治理過程中存在“抓大放小傾向”。

其次是擴(kuò)散模式的不同導(dǎo)致效果差異。王班班等(2020)發(fā)現(xiàn)，“向上擴(kuò)散”能起到較好的治理效果，但是“平行擴(kuò)散”效果不明顯。王洛忠、龐銳(2018)認(rèn)為“河長制”是“吸納-輻射”型的擴(kuò)散模式，呈現(xiàn)出自下而上的吸納與自上而下的輻射相結(jié)合的特點(diǎn)。楊青、譚璇璇(2019)從媒體報(bào)道角度對“河長制”的擴(kuò)散模式進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在區(qū)域間呈現(xiàn)“區(qū)域間的公共政策位移擴(kuò)散——自下而上的吸收輻射擴(kuò)散”，在區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)強(qiáng)制、學(xué)習(xí)、基于區(qū)域性交流網(wǎng)絡(luò)的社會化擴(kuò)散。

再次是河長制協(xié)同治理制度問題。Wang and Chen(2019)提出，河長制協(xié)同治理制度需要解決跨部門、跨層級、跨司法三個(gè)層面的問題。Ouyang(2020)發(fā)現(xiàn)，在需要跨界協(xié)調(diào)治理的流域，河長制治理政策無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。趙新峰、蔡天健(2020)研究了流域水治理中的碎片化治理問題(即“九龍治水”弊端)，強(qiáng)調(diào)了國家層面水治理政策工具需要重點(diǎn)考量整體功能和協(xié)同效應(yīng)。然而，這幾篇文獻(xiàn)主要是從理論方面進(jìn)行論述，目前尚未發(fā)現(xiàn)文獻(xiàn)對這一問題進(jìn)行實(shí)證的檢驗(yàn)。

而“河長制”流域治理要想取得良好的治理效果，必須解決跨區(qū)域的碎片化治理問題，形成整體性系統(tǒng)性的治理思路，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的協(xié)同共治(1)現(xiàn)階段各地政府也積極探索建立跨地區(qū)“河長制”聯(lián)動機(jī)制，例如2020年10月廣東省韶關(guān)市與清遠(yuǎn)市，同年12月與河源市分別簽訂建立跨區(qū)域河長制方案。。一方面現(xiàn)階段流域治理中，從現(xiàn)實(shí)背景來看，碎片化問題在流域治理中極為普遍，因?yàn)榱饔蛑卫碇写嬖谛姓^(qū)域分割、治理主體不明確的困境，跨區(qū)域污染問題及上下游糾紛仍時(shí)有發(fā)生。區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、治理意愿差異、環(huán)保重視程度差異均會導(dǎo)致協(xié)同困難。河長制如果不能解決跨區(qū)域協(xié)同問題，必然會導(dǎo)致治理的短效性。另一方面，河長制倡導(dǎo)的是“各管一段”的政策，“各管一段”的行政領(lǐng)導(dǎo)往往局限于自身的利益，做出有選擇性的治理，實(shí)現(xiàn)局部的治理目標(biāo)。然而，從流域整體性來看，上、中、下游緊密相連，只有聯(lián)動共治才能取得根本性的治理效果，必須倡導(dǎo)生態(tài)共同體的系統(tǒng)性思維。但是，生態(tài)共同體的系統(tǒng)性思維與行政分區(qū)管制之間呈現(xiàn)出不可協(xié)調(diào)的矛盾。深入分析協(xié)同問題并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，為流域的系統(tǒng)性治理制度提供科學(xué)依據(jù)，有利于解決碎片化管轄問題，保證河長制的長效性。

鑒于此，本文利用2007-2018年中國七大流域覆蓋的干流縣域數(shù)據(jù)，以中國生態(tài)環(huán)境部實(shí)施的國家重點(diǎn)監(jiān)控點(diǎn)的水質(zhì)數(shù)據(jù)，分析兩個(gè)議題：一是河長制政策是否能夠有效解決區(qū)域間的碎片化管轄問題？二是如果無法解決，碎片化管轄的負(fù)面影響如何體現(xiàn)？是否會影響河長制的污染治理效果？本文結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分介紹河長制的政策背景及治理機(jī)制的核心邏輯。第三部分構(gòu)建理論基礎(chǔ)，并提出研究假說。第四部分對實(shí)證策略、變量和數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)說明。第五部分闡述實(shí)證結(jié)果，進(jìn)行穩(wěn)健性分析，并展開進(jìn)一步的討論。最后是本文的結(jié)論。

本文的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，首次驗(yàn)證河長制中面臨的跨域治理碎片化問題，使得這一問題不再僅僅是理論上的描述，而是具有定量檢驗(yàn)的實(shí)證結(jié)論。第二，對于碎片化治理問題，關(guān)注了中上游和下游的差異，并驗(yàn)證了監(jiān)管較弱導(dǎo)致污染物“逆流而上”的可能性，揭示出極易被忽略的“中上游”公地悲劇問題。第三，關(guān)注跨區(qū)域協(xié)同問題并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，有助于揭示流域治理中行政分區(qū)的協(xié)同問題，為流域治理的“生態(tài)共同體”系統(tǒng)性思維提供可行之策。

二、政策背景與核心邏輯

(一)政策背景

河長制，即由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理，只有完成年度目標(biāo)的才能得到晉升或評選優(yōu)秀。河長制的產(chǎn)生和發(fā)展大致可以分為初步建立、局部擴(kuò)散及全面推廣三個(gè)階段。

1.初步建立階段

2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)并引發(fā)供水危機(jī)后，江蘇省無錫市于當(dāng)年8月份開始了流域治理機(jī)制的創(chuàng)新嘗試，地方領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指定區(qū)域內(nèi)河流的“河長”，承擔(dān)相關(guān)河流水污染防治責(zé)任，治理績效與評優(yōu)或晉升直接掛鉤。8月23日，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公廳印發(fā)了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》。該文件明確規(guī)定，將水質(zhì)檢測結(jié)果納入政績考核標(biāo)準(zhǔn)，這份文件的出臺，標(biāo)志著無錫市正式推行“河長制”。2008年江蘇省發(fā)布《關(guān)于全面建立“河(湖、庫、蕩、氿)長制”全面加強(qiáng)河(湖、庫、蕩、氿)綜合整治和管理的決定》，是江蘇省河長制全面建立的標(biāo)志。

2.局部擴(kuò)散階段

2010年，水利部向全國推廣河長制，河長制的影響逐漸擴(kuò)大到其他省市。例如，2013年12月浙江省紹興市發(fā)布《紹興市河長制管理實(shí)施方案》，江蘇省南京市發(fā)布《南京市河道水環(huán)境河長制管理工作考核辦法》，2014年6月貴州省赤水河流域出臺《貴州省赤水河流域環(huán)境保護(hù)河長制考核辦法》，2016年廣東省江門市發(fā)布《江門市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例》。在水利部門的推動下，云南、河北、安徽、湖北、貴州和其它省份(松花江、淮河、遼河、巢湖流域)都紛紛推行。在局部擴(kuò)散階段，全國共有25個(gè)省市借鑒了江蘇省的經(jīng)驗(yàn)，推行河長制進(jìn)行水污染治理。

3.全面推廣階段

2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，明確要求在2018年底前全面建立河長制，標(biāo)志著“河長制”已從最初對太湖水污染治理的應(yīng)急方案提升為國家方針。截止到2018年6月底，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已全面建立河長制。目前，按照總書記“每條河流要有河長”的重要指示，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市所有江河的河長都明確到位，一共明確了省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30多萬名，29個(gè)省份把河長制延伸到了村一級，設(shè)立了村級河長76萬名。兩個(gè)方面數(shù)字加在一起叫做“百萬河長”，這也打通了河長制的最后1公里。

(二)河長制治理機(jī)制的核心邏輯

河長制的實(shí)質(zhì)就是“河長”主導(dǎo)下的流域多部門協(xié)同治理制度(顧向一、梁馨文，2019)，運(yùn)用黨委、政府負(fù)責(zé)人的政治和行政資源優(yōu)勢，整合相關(guān)職能部門的環(huán)境權(quán)力，協(xié)調(diào)各部門的利益之爭，提高管理效率，并以相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制保障實(shí)現(xiàn)流域水污染治理的目標(biāo)(史玉成，2018)。通過加強(qiáng)中央對地方的縱向控制，以縱向壓力帶動橫向合作，提升了官員治理動力。

一方面，通過明確責(zé)任，加強(qiáng)了縱向控制。在執(zhí)行過程中，河長制的首要任務(wù)就是明確責(zé)任。將最高權(quán)威落實(shí)到政府主要負(fù)責(zé)人，打破部門間掣肘的政策空間和領(lǐng)域分割，明晰政策空間的模糊地帶，通過政績考核這種強(qiáng)制方式，建立起有約束力的協(xié)調(diào)機(jī)制(任敏，2015)。將“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”發(fā)展為“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任承包制”，將每片區(qū)域的河流治污權(quán)劃給相應(yīng)的政府部門負(fù)責(zé)人，明確其權(quán)利和義務(wù)，取消多頭治理格局，有效地提高治理效率(沈滿洪，2018)。牢牢抓住了地方政府責(zé)任人的“牛鼻子”，通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和晉升激勵(lì)提高了官員治理動力。

另一方面，通過縱向壓力帶動橫向協(xié)調(diào)合作，搭建起互動“橋梁”。河長專人專職，既擔(dān)任管理者，也是責(zé)任人，河長制分派給了河長艱巨的治理任務(wù)，其任務(wù)的實(shí)施當(dāng)然是憑一己之力所無法完成的(任敏，2015)。為了完成河長考核任務(wù)，刺激河長在河長辦公室的平臺下主動利用手中的資源尋求合作。在“河長治河”模式中，“河長”作為當(dāng)?shù)氐狞h政主要負(fù)責(zé)人，對水污染治理中相關(guān)職能部門的資源進(jìn)行整合，并有效緩解政府各個(gè)職能部門之間的利益之爭，實(shí)現(xiàn)集中管理，增強(qiáng)管理效率(熊燁，2017)。

三、理論分析與研究假說

(一)“碎片化治理”理論依據(jù)

流域水污染要想取得良好的治理效果，必須解決碎片化治理問題。周偉(2018)分析了跨區(qū)域治理碎片化問題的根源，指出三方面的原因，一是分區(qū)治理的行政方式引發(fā)了碎片化，二是地方政府之間的利益之爭加劇了碎片化，三是治理理念的差異進(jìn)一步固化了碎片化。碎片化治理，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過程中，地方與中央之間、不同地方之間、地方各部門之間難以達(dá)成共識，談判、討價(jià)還價(jià)和尋求共識成為常態(tài)。不連貫、耗費(fèi)時(shí)日、漸進(jìn)性帶來資源的浪費(fèi)與效率的低下(Lieberthal and Lampton，1992)。

在中國，治理過程中涉及的部門數(shù)量眾多，從行政層級看，有國家部委、省級部門和市級部門等各級政府。從職能角度看，有針對不同問題(水污染、水資源、洪水、水費(fèi)等)的不同政府部門。從水管理系統(tǒng)看，有水利部主導(dǎo)負(fù)責(zé)的水資源管理體系，和環(huán)保部主導(dǎo)負(fù)責(zé)的水污染治理體系。這兩個(gè)平行的路徑共同構(gòu)成了水管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)，其下各有多個(gè)部門協(xié)助管理。涉水部門過多引起的弊端被眾多學(xué)者詬病，戲稱為“九龍治水”(Lipscomb and Mobarak，2013；Sigman，2005；Wolf，2007)。由此可見，碎片化管轄問題在水污染治理中普遍存在。

除此之外，水污染治理呈現(xiàn)出一定的組織價(jià)值碎片化特征，中央政府制定政策目標(biāo)，并將目標(biāo)分解到地方政府，地方政府在執(zhí)行過程中都有各自的利益考量，行動上都是基于本地區(qū)的需要來考慮和落實(shí)政策(Wang et al.，2018)。周偉(2018)指出，碎片化體現(xiàn)在地域、功能及權(quán)力多個(gè)方面。地域上來看，各級地方政府都擁有各自的勢力范圍，治理主要集中在自己的地盤。功能上來看，地方政府的治理理念，規(guī)章制度體系也不一樣，表現(xiàn)出碎片化特征。權(quán)力上來看，地方政府之間的權(quán)力呈現(xiàn)出分散狀態(tài)，相互之間缺乏溝通合作。

對于i行政區(qū)，目標(biāo)為在給定預(yù)算約束的條件下尋找最優(yōu)策略(wi，mi)最大化該地區(qū)效用，假設(shè)其他地區(qū)水污染治理投入量給定，構(gòu)建的拉格朗日函數(shù)為：

Li(wi,mi,δi)=miλ·Wθ+δi(B-wi·pw-mi·pm)

(1)

求導(dǎo)解得：

(2)

根據(jù)預(yù)算約束解得：

(3)

(4)

由于各地區(qū)具有同質(zhì)性，所以有wj*=wi*,i=1,2...n

(5)

假設(shè)存在一個(gè)社會統(tǒng)一決策者，對該水域進(jìn)行綜合性治理，整合n個(gè)同質(zhì)地區(qū)的資源進(jìn)行效率最大化分配。此時(shí)效用函數(shù)為U=Mλ·Wθ，W為對水污染治理的總投入量，M為其他建設(shè)總投入量。其他建設(shè)投入的單位成本pm、水污染治理投入的單位成本pw與之前保持一致。此時(shí)W·pw+M·pm為該社會投入方案下的實(shí)際支出，nB為行政區(qū)總預(yù)算，所以社會統(tǒng)一決策者面臨的預(yù)算約束為W·pw+M·pm≤n·B。

利用拉格朗日函數(shù)方法求解上述問題有：

L(W,M,α)=Mλ·Wθ+α(nB-W·pw-M·pm)

(6)

對該函數(shù)求導(dǎo)并令其為0，解得：

(7)

(8)

各個(gè)地區(qū)上水污染治理最優(yōu)解為：

(9)

所以，本文提出如下假說：

假說1：流域治理中存在碎片化管轄問題，即流域涉及的行政區(qū)域越多，碎片化問題就越嚴(yán)重，水質(zhì)越差。

(二)跨區(qū)域碎片化管轄對河長制治污效果的影響

河長制是流域治理的創(chuàng)新嘗試，其創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在：自下而上和自上而下相結(jié)合。我國的環(huán)境政策一直都是自上而下的執(zhí)行方式，地方政府在具體執(zhí)行過程中，可能并未全面貫徹落實(shí)中央政策，存在推諉拖延問題。而河長制最初由地方政府實(shí)施和推廣，并最終被中央政府重視與推行，使這一政策從地方實(shí)踐上升到了國家行動，呈現(xiàn)出自上而下與自下而上相結(jié)合的特點(diǎn)，能緩解地方政府治理意愿不足的問題。從意識形態(tài)方面，能保證政策的治理效果。而且，河長制采取一把手包干責(zé)任制，將水治理目標(biāo)明確到個(gè)人，實(shí)施“一票否決制”和問責(zé)制。河長的加薪與晉升都與治理成效掛鉤。解決了水治理過程中地方政府治理意愿不足的難題。

其次，從橫向-縱向權(quán)力作用機(jī)制來看，河長制可以實(shí)現(xiàn)橫向和縱向一體化，解決部分體制分散的問題(Dai，2019)。橫向上，它匯集了來自多個(gè)政府部門的代表，在河長的指導(dǎo)下就水污染治理問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，可以在短時(shí)間內(nèi)調(diào)用所有有關(guān)污染控制和資源管理的部門。

橫向上來看，劉芳雄等(2016)指出河長制強(qiáng)調(diào)了在特定的行政系統(tǒng)中最大程度地利用河流負(fù)責(zé)人的權(quán)力，河流負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)飲用水安全，水源調(diào)度，節(jié)水管理和污水處理，這些事務(wù)曾經(jīng)分別隸屬于環(huán)境、農(nóng)業(yè)、資源和運(yùn)輸部門。下級河流負(fù)責(zé)人，既是其轄區(qū)的“分包商”又是行政負(fù)責(zé)人，通常會充分動員和整合各種技術(shù)和行政力量以實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)(Huang and Xu，2019)。

縱向上，省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和村長都充當(dāng)各級河長，有助于改善上下級政府之間關(guān)于河流和水質(zhì)的信息不對稱問題。河長制不會改變機(jī)構(gòu)部門之間的主要職責(zé)分配，而是在地方政府的集中安排下提供一個(gè)平臺，讓它們在信息共享，計(jì)劃制定和實(shí)施方面進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通(Wang and Li，2018)。河長辦公室由于匯集了跨部門的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，擁有執(zhí)行跨級別、跨轄區(qū)和跨部門合作的能力，而以前的部門或組織則缺乏這種能力(任敏，2015)。在河長辦公室的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，相關(guān)部門之間可以相互共享信息，例如，環(huán)境保護(hù)部門與水資源部門共享水污染監(jiān)測數(shù)據(jù)(Li et al., 2020)。地方河流負(fù)責(zé)人通過重組政府機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)技術(shù)人員和建立溝通機(jī)制來提高效率和針對性。然后，在當(dāng)?shù)睾恿髫?fù)責(zé)人的鼓勵(lì)下，各種利益相關(guān)者可以有效地參與地方水治理(王書明、蔡萌萌，2011)。地方河流負(fù)責(zé)人通常不是被動地接受水管理的政治任務(wù)，而是努力爭取獲得更多權(quán)力，以促進(jìn)其管轄范圍內(nèi)的水管理。通過將地方政府納入水質(zhì)負(fù)責(zé)系統(tǒng)，解決了原來碎片化權(quán)威下，縱向權(quán)力下放中水治理權(quán)威不夠的問題。由此，提出以下假說：

假說2(a)：作為自下而上與自上而下相結(jié)合的創(chuàng)新政策，河長制能起到促進(jìn)水質(zhì)改善的作用。

河長制為了明確流域的治理責(zé)任，由各級地方政府的負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，與傳統(tǒng)的環(huán)境治理體系分散化特征不同，河長制成立了“河長辦公室”，整合聯(lián)動各職能單位，統(tǒng)籌規(guī)劃水污染治理，并運(yùn)用了“一把手包干”、“一票否決”強(qiáng)行政手段保證治水成效。作為一種創(chuàng)新的流域治理機(jī)制，能實(shí)現(xiàn)橫向和縱向的部門協(xié)同，所以在短期內(nèi)取得了較好的治理效果。She et al.(2019)發(fā)現(xiàn)河長制實(shí)施后，可以通過減少工業(yè)廢水排放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、監(jiān)管強(qiáng)度增加來達(dá)到污染減排的目的，進(jìn)而改善水質(zhì)。Li et al.(2019)驗(yàn)證了河長制能起到一定的污水治理成效。Ouyang et al.(2020)證實(shí)，總體上來看，河長制的實(shí)施減少了污水排放，進(jìn)而改善了水質(zhì)。

但長期來看，由于跨區(qū)域碎片化問題的存在，而河長制并未突破邊界限制，無法達(dá)成流域共治的治理理念，跨區(qū)域的合作治理問題難以解決，治污效果也會受到影響。因此，提出以下假說：

假說2(b)：雖然河長制能取得一定的水污染治理成效，但是長期來看，碎片化管轄問題會影響污染治理效果。

(三)跨區(qū)域協(xié)同治理困境的理論依據(jù)

雖然河長制能從縱向和橫向上解決部門協(xié)同難題，但在跨區(qū)域協(xié)同方面，仍存在一定困難。周偉(2018)分析了跨域治理碎片化問題的根源，為了完成上級政府分配的任務(wù)，地方領(lǐng)導(dǎo)出于晉升的考慮，會演變?yōu)闀x升錦標(biāo)賽，而對于公共事務(wù)則喪失了積極性，希望能夠搭便車。更重要的是，在當(dāng)期的晉升激勵(lì)下，“政績饑渴癥”在地方政府中廣泛存在，地方政府會更多地考慮自身利益而非共同治理目標(biāo)。詹國輝(2018)指出，河長制最初希望通過橫向和縱向兩個(gè)維度的協(xié)調(diào)整合來化解傳統(tǒng)流域治理中的碎片化困境，但由于它逐級發(fā)包的方式并沒有從根源上改變這個(gè)狀況，也無法化解流域整體性與行政分割之間的矛盾，甚至可能會在這種權(quán)威治理的模式下進(jìn)一步加劇碎片化困境。沈坤榮、周力(2020)認(rèn)為，行政區(qū)劃的分割性與水污染的外部性，致使地方政府在流域污染規(guī)劃問題上難以有效合作。任敏(2015)提出協(xié)同的組織邏輯困境，協(xié)調(diào)組不斷增加時(shí)，相互之間也可能出現(xiàn)協(xié)調(diào)問題，新的協(xié)調(diào)問題可能會超過原本的協(xié)同困境，對協(xié)同造成不利影響。而且，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于不同市縣的河長對工作的盡職程度不同，相互之間也會對某些問題產(chǎn)生矛盾。Li et al.(2020)指出，河長制的目標(biāo)通常是跨流域和跨地區(qū)，然而，如果在跨界河流上實(shí)施了河長制政策，則上游和下游之間的行政管理標(biāo)準(zhǔn)和要求有時(shí)甚至是完全不同的。管理差異對上游和下游的影響很難量化，從而導(dǎo)致難以分?jǐn)傌?zé)任，進(jìn)一步使河流管理復(fù)雜化。所以，提出如下假說：

假說3：“河長制”尚未能解決跨區(qū)域的碎片化管轄問題，存在跨區(qū)域協(xié)同治理困境問題，即在跨區(qū)域的協(xié)同共治方面，“河長制”并未達(dá)到預(yù)期效果。

四、實(shí)證策略、變量和數(shù)據(jù)說明

(一)模型設(shè)定

1.基礎(chǔ)回歸

參考沈坤榮、金剛(2018)、黃北辰等(2021)，采用雙重差分法(DID)評估河長制的治理績效，為驗(yàn)證假說1，設(shè)立如下基準(zhǔn)回歸的模型：

yit=α0+β1Countyit+δXit+εit

(10)

其中，yit是監(jiān)測點(diǎn)i的水質(zhì)指標(biāo)，包括：溶解氧DO、化學(xué)需氧量COD、氨氮NH3-N，水質(zhì)等級WQ。其中，化學(xué)需氧量COD、氨氮NH3-N和水質(zhì)等級WQ以污染情況為評判標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)量值越高水質(zhì)越差，為負(fù)向指標(biāo)。溶解氧DO是正向指標(biāo)，其量值越高代表水質(zhì)越好。Xit為控制變量的集合，對應(yīng)為監(jiān)測點(diǎn)所在三級水資源區(qū)的一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，例如地區(qū)GDP、區(qū)域面積、當(dāng)?shù)匚鬯欧帕?、人口密集度等。Countyit為監(jiān)測點(diǎn)所在三級水資源區(qū)覆蓋的縣區(qū)數(shù)量，是作為跨區(qū)域治理難度的代理指標(biāo)，反映了碎片化管轄的程度。εit即隨機(jī)誤差項(xiàng)。

重點(diǎn)關(guān)注系數(shù)β1，若β1呈現(xiàn)水質(zhì)惡化特征(當(dāng)被解釋變量為溶解氧DO時(shí)，β1為負(fù)值且通過了顯著性檢驗(yàn)；當(dāng)被解釋變量分別為化學(xué)需氧量COD、氨氮NH3-N，水質(zhì)等級WQ時(shí)，β1為正值且通過了顯著性檢驗(yàn))，則說明目前的水污染治理過程中，確實(shí)存在“碎片化管轄”問題，假說1成立。

對于假說2，首先建立如下的基本模型來驗(yàn)證河長制的水污染治理效應(yīng)。

yit=α0+β2Rcpit+δXit+εit

(11)

其中，Rcpit為虛擬變量，表示第i條河流或湖泊在第t年是否已經(jīng)實(shí)施了河長制。

重點(diǎn)關(guān)注系數(shù)β2，若β2呈現(xiàn)水質(zhì)改善特征(對正向指標(biāo)DO，β2為正值且通過了顯著性檢驗(yàn)，負(fù)向指標(biāo)COD、NH3-N、WQ，β2為負(fù)值且通過了顯著性檢驗(yàn))，說明綜合來看，河長制政策能起到改善水質(zhì)的作用，假說2(a)成立。

在上述模型基礎(chǔ)上，加入了County與Rcp的交互項(xiàng)，設(shè)定如下模型形式：

yit=α0+φCountyit+φRcpit+β3Countyit·Rcpit+δXit+εit

(12)

模型(12)的解讀涉及到兩個(gè)方面，通過對比模型(11)和模型(12)，說明碎片化管轄對河長制治理效果的負(fù)面影響。通過對比模型(10)和模型(12)說明河長制是否能起到協(xié)同治理作用，如下所示：

一方面，對比模型(11)和模型(12)，若β2呈現(xiàn)水質(zhì)改善特征，但是β3呈現(xiàn)水質(zhì)惡化特征或變化特征未通過顯著性檢驗(yàn)，則說明河長制本身能產(chǎn)生一定的治理效果，但是碎片化影響了治理效果。假說2(b)成立。

另一方面，對比模型(10)和模型(12)，只有在β3呈現(xiàn)水質(zhì)改善特征時(shí)，才能說明河長制能起到協(xié)同治理作用。若回歸模型未通過顯著性檢驗(yàn)則說明未能起到協(xié)同治理作用，假說3成立。

2.識別假定檢驗(yàn)

(1)平行趨勢檢驗(yàn)。DID方法的前提是實(shí)驗(yàn)組和對照組之前的趨勢一致，才能根據(jù)對照組推導(dǎo)出實(shí)驗(yàn)組的潛在趨勢，進(jìn)而考察政策效應(yīng)。所以，我們首先進(jìn)行平行趨勢檢驗(yàn)，保證基本回歸模型能夠識別政策效應(yīng)。

(2)自選擇問題。如果河長制在推行時(shí)優(yōu)先考慮了污染或碎片化管轄問題較為嚴(yán)重的地區(qū)，會造成樣本的自選擇問題導(dǎo)致估計(jì)結(jié)果有偏。所以，有必要檢驗(yàn)是否存在自選擇問題，保證結(jié)論的可信性。

3.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了保證所得結(jié)論的可靠性，本文從以下四個(gè)方面進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)：

第一，由于水污染不僅源于碎片化管轄問題，工業(yè)廢水的排放、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化肥的使用均會造成水體的污染，將污水排放量、化肥使用量這兩個(gè)變量作為控制變量引入模型中，再次驗(yàn)證主要結(jié)論。

第二，因?yàn)槲廴局笜?biāo)與污染程度間并非簡單的線性關(guān)系，本文使用WPI指標(biāo)(2)WPI指標(biāo)(water pollution index):水污染指數(shù)法，對水體中污染物進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和歸納，以數(shù)值的形式綜合反映水體污染程度。對水質(zhì)數(shù)據(jù)進(jìn)行變換，再次建立回歸模型。

第三，采用傾向匹配得分的方法，篩選出潛在的對照組，進(jìn)行回歸分析。

第四，利用5%～95%分位數(shù)回歸，進(jìn)一步確保不受極端異常值的影響。

4.異質(zhì)性分析

從兩個(gè)方面來進(jìn)行異質(zhì)性分析：

第一，碎片化管轄的異質(zhì)性分析。考慮到流域中上游與下游的污染物轉(zhuǎn)移特征，監(jiān)管力度可能存在差異，進(jìn)一步分為中上游和下游兩個(gè)樣本來探討碎片化管轄的影響差異。

第二，跨區(qū)域協(xié)同失效的異質(zhì)性分析。為了進(jìn)一步分析協(xié)同失敗的可能性原因，進(jìn)一步分為南北水系來看協(xié)同治理效應(yīng)的差異。

(二)變量與數(shù)據(jù)

本文選定的樣本為2007年到2018年全國主要流域的重點(diǎn)監(jiān)測點(diǎn)，該監(jiān)測點(diǎn)河流水質(zhì)的數(shù)據(jù)由中國環(huán)境監(jiān)測總站整理報(bào)告，囊括了中國的主要水系。由于時(shí)間的跨度較長，重點(diǎn)水質(zhì)自動監(jiān)測站數(shù)目有所變化，從2007年100個(gè)重點(diǎn)斷面水質(zhì)自動監(jiān)測站增加到了2018年的145個(gè)。在此期間監(jiān)測點(diǎn)位置也有部分也發(fā)生了變化，樣本共涉及到觀測點(diǎn)158個(gè)(3)樣本所選的主要流域的重點(diǎn)監(jiān)測點(diǎn)只是國家地表水水質(zhì)自動監(jiān)測站的一部分。這是由于《中國環(huán)境年鑒》只公開了2004年到2010年所有監(jiān)測點(diǎn)詳細(xì)水質(zhì)狀況，中國生態(tài)環(huán)境部公開的地表水水質(zhì)量的月度報(bào)告僅是在流域級別的水質(zhì)類別數(shù)據(jù)，而中國環(huán)境監(jiān)測總站公布的重點(diǎn)監(jiān)測點(diǎn)數(shù)據(jù)時(shí)間跨度更長，更滿足本文的要求。。由于監(jiān)測點(diǎn)位置更換、存在系統(tǒng)故障、旱季河流斷流未監(jiān)測等情況的存在，故樣本為非平衡面板數(shù)據(jù)。三個(gè)核心變量的定義與來源如下：

水質(zhì)指標(biāo)(y)：被解釋變量，在中國環(huán)境監(jiān)測總站中手動收集并整理了從2007年到2018年的全國主要流域重點(diǎn)斷面水質(zhì)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，包括3類量化水質(zhì)指標(biāo)：溶解氧DO、化學(xué)需氧量COD、氨氮NH3-N，以及綜合水質(zhì)等級WQ，共4個(gè)度量指標(biāo)。由于該水質(zhì)的報(bào)告周期為周，取每年12月最后兩期水質(zhì)報(bào)告的平均值。水質(zhì)數(shù)據(jù)涉及到了黃河流域、長江流域、淮河流域、海河流域、珠江流域、松花江流域、遼河流域，浙閩片河流、西北諸河、西南諸河和個(gè)別內(nèi)陸河流，太湖、滇池和巢湖以及大型湖泊水庫的部分主干河流及湖泊。范圍包括了全國重大水域，保證了研究的可信度。

河長制執(zhí)行情況(Rcp)：核心解釋變量，設(shè)為虛擬變量，表示該年份河長制是否已經(jīng)執(zhí)行，監(jiān)測點(diǎn)所在地區(qū)河長制執(zhí)行時(shí)間點(diǎn)后取值為1。河長制的執(zhí)行在各省存在有不同的反映，但核心不變的有三點(diǎn)：明確河湖治理責(zé)任，協(xié)同治理，河長對水環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。所以當(dāng)該省市出現(xiàn)：任命當(dāng)?shù)刂饕賳T為其管轄范圍內(nèi)特定河道的“河長”，評估當(dāng)?shù)毓賳T的環(huán)境保護(hù)績效，則認(rèn)為該時(shí)間點(diǎn)為河長制執(zhí)行時(shí)間。為了收集樣本河流湖泊的河長制執(zhí)行情況，手動查詢各個(gè)地區(qū)的政府網(wǎng)站與北大法寶法律法規(guī)匯編的相關(guān)政策發(fā)布文件，以文件發(fā)布時(shí)間為準(zhǔn)，考慮到政策執(zhí)行具有一定的滯后項(xiàng)，6月以后的河長制政策執(zhí)行計(jì)入下一年。在統(tǒng)計(jì)時(shí)首先以監(jiān)測點(diǎn)所在河流為準(zhǔn)，若存在河流跨界河長制執(zhí)行時(shí)間不統(tǒng)一，則以監(jiān)測點(diǎn)所在地區(qū)河長制執(zhí)行時(shí)間為準(zhǔn)。

水體跨區(qū)域碎片化程度(County)：核心解釋變量，將本文中跨區(qū)域水資源治理的難度代理變量設(shè)為監(jiān)測點(diǎn)所屬三級水資源區(qū)包含的縣級行政區(qū)數(shù)。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，一般用所在縣級行政區(qū)作為跨區(qū)域情況的代理變量，例如李國平、王奕淇(2016)在驗(yàn)證“公地悲劇”問題時(shí)，用湖泊水庫周邊縣級和市級行政單位數(shù)量作為碎片化代理變量。此處不能用類似做法，原因在于：河長制治理的不僅僅是湖泊，更多的是河流。河流是流動的，跨越了多個(gè)省市，無法明確所對應(yīng)的縣級行政區(qū)。而如果用監(jiān)測點(diǎn)隸屬的縣區(qū)數(shù)量來表示，也并不合理，因?yàn)楹娱L制并不是僅僅針對監(jiān)測點(diǎn)所在位置的水質(zhì)進(jìn)行治理。再者，河流存在流域、主流與支流的差別，且其長度，水量也有很大的差別，難以對檢測點(diǎn)所屬河流進(jìn)行定義與分類。這也造成各個(gè)監(jiān)測點(diǎn)所屬水體的范圍以及所屬行政區(qū)難以確認(rèn)，同樣不利于我們確認(rèn)各個(gè)水體跨區(qū)治理情況。假如僅僅按照監(jiān)測點(diǎn)所在地級市作為該水體所屬行政區(qū)，就忽略了河流的流動性，忽視了對該監(jiān)測點(diǎn)所在河流產(chǎn)生影響的其他城市。

所以在此跳脫出河流的定義，引入水資源分區(qū)。水資源分區(qū)是以水資源分布與開發(fā)情況為主，整體的考慮了地貌地形、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合了流域和區(qū)域進(jìn)行分區(qū)劃片。水資源一級分區(qū)從保持大江大河的完整性的角度將全國劃分為淮河區(qū)、松花江區(qū)、海河區(qū)、黃河區(qū)、遼河區(qū)、長江區(qū)等 10個(gè)水資源一級分區(qū)。二級分區(qū)在一級分區(qū)的基礎(chǔ)上，對大江大河干流進(jìn)行合理分段，對支流水系進(jìn)行分區(qū)，同時(shí)結(jié)合行政分區(qū)適當(dāng)調(diào)整，水資源二級分區(qū)共80個(gè)。水資源三級分區(qū)同樣在劃分時(shí)兼顧了水系內(nèi)河流分布、水量控制與地級行政區(qū)的完整性，共214個(gè)。在這里使用的水資源分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)來自國家水利部。

流域治理區(qū)域?qū)儆谒Y源分區(qū)范疇，所以將樣本中的各個(gè)監(jiān)測點(diǎn)按照地理信息依次劃分歸類到其所屬的三級水資源經(jīng)濟(jì)區(qū)，這樣不僅有利于分析監(jiān)測點(diǎn)所反映的實(shí)際水體范圍，更有利于科學(xué)合理地計(jì)算其它控制變量，如GDP、廢水排放量、化肥使用量等與河流污染息息相關(guān)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。以監(jiān)測點(diǎn)所在三級水資源區(qū)為單位，用對應(yīng)三級水資源區(qū)內(nèi)包含的縣市數(shù)量來代表跨區(qū)域的碎片化程度。若區(qū)域內(nèi)包含的縣市越多，則代表跨區(qū)域系統(tǒng)的協(xié)調(diào)難度越大，碎片化程度越高。各省所轄市、各市所轄縣通過國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的縣區(qū)劃代碼獲得。

為了排除其他經(jīng)濟(jì)氣候因素對水質(zhì)的影響，考慮了一系列的控制變量，如表1中所示。由于已經(jīng)將樣本中的各個(gè)監(jiān)測點(diǎn)按照地理信息依次劃分歸類到其所屬的三級水資源經(jīng)濟(jì)區(qū)，所以在此主要考慮城市特征，將各個(gè)地級市的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)按照三級區(qū)分類匯總。同時(shí)也選取了監(jiān)測點(diǎn)的部分信息作為控制變量。共包含控制變量九個(gè)，其中包含城市特征的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)六個(gè)，包含監(jiān)測點(diǎn)信息的地理指標(biāo)三個(gè)。各類指標(biāo)變量名稱與定義如表1。

(三)描述性統(tǒng)計(jì)分析

本文涉及的變量的基本統(tǒng)計(jì)分析如表2所示。為了進(jìn)一步解釋水質(zhì)特征，對主要三類的水質(zhì)指標(biāo)的歷年均值表示如圖1所示，綜合水質(zhì)指標(biāo)WQ第一年與最后一年進(jìn)行對比分析，如表3所示。對跨區(qū)域碎片化指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步分析，結(jié)果如表4所示。

由圖1可得，從2007-2018年，水質(zhì)呈現(xiàn)出逐步改善的趨勢。從綜合水質(zhì)指標(biāo)WQ的統(tǒng)計(jì)分析可進(jìn)一步驗(yàn)證上述判斷。相對于初始年份2007年，2017年水質(zhì)狀況優(yōu)的比重增加了22.07%，良好的比重增加了6.21%。輕污染的比重降低了5.41%，中污染比重降低了6.62%，重污染比重降低了16.24%。

碎片化管轄指標(biāo)分析結(jié)果顯示，水治理過程中，監(jiān)測點(diǎn)對應(yīng)的水資源區(qū)包含的縣區(qū)數(shù)量均較多，有10%的監(jiān)測點(diǎn)所在水資源三級區(qū)覆蓋的縣區(qū)數(shù)量甚至超過了100個(gè)，足以說明碎片化管轄問題的普遍情況。

表1 實(shí)證變量匯總

表2 描述性統(tǒng)計(jì)分析

五、實(shí)證結(jié)果及分析

(一)基本回歸結(jié)果

根據(jù)本文設(shè)定的三個(gè)假說，通過基本回歸的實(shí)證結(jié)果分別分析碎片化管轄問題、河長制能否產(chǎn)生跨區(qū)域協(xié)同治理效應(yīng)、碎片化管轄對河長制污染治理效應(yīng)影響，驗(yàn)證假說的正確性。

圖1 水質(zhì)變化情況

表3 綜合水質(zhì)WQ變化情況

表4 碎片化管轄統(tǒng)計(jì)

1.碎片化管轄導(dǎo)致的“九龍治水”困境

針對假說1中水污染治理與碎片化管轄之間的關(guān)系，碎片化管轄模型的被解釋變量依次設(shè)定為DO、COD、NH3-N、WQ，回歸結(jié)果如表5所示。為了確保結(jié)果的穩(wěn)健性，分別使用了穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤、以時(shí)間聚類、以河流聚類三種方法估計(jì)標(biāo)準(zhǔn)誤差，(1)、(2)、(3)、(4)、(5)、(6)、(7)、(8)、(9)列分別為碎片化管轄模型是否加入控制變量、控制地理效應(yīng)，在三類標(biāo)準(zhǔn)誤估計(jì)下模型的估計(jì)結(jié)果。

考慮控制變量、地理效應(yīng)后，從結(jié)果來看，正向指標(biāo)DO的系數(shù)為負(fù)，在0.05的顯著性水平下存在下降效應(yīng)，負(fù)向指標(biāo)COD、NH3-N、WQ分別在0.10、0.10、0.05的顯著性水平下顯示上升效應(yīng)。水資源區(qū)所覆蓋縣級行政區(qū)每增加一個(gè)，平均意義上河流中的溶解氧下降0.016 mg/L，化學(xué)需氧量、氨氮污染程度指標(biāo)分別增加0.092 mg/L與0.030mg/L?？傮w來說，碎片化管轄導(dǎo)致河流的污染情況相對于那些權(quán)責(zé)分明的河流更嚴(yán)重，綜合水質(zhì)平均惡化0.014個(gè)等級。這說明在碎片化管轄問題中，“九龍治水”導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象仍然存在，初步驗(yàn)證了假說1——流域治理涉及的縣區(qū)越多，碎片化問題就越嚴(yán)重，河流水質(zhì)越差。

工業(yè)廢水的點(diǎn)源污染是河水中COD濃度的主要來源，農(nóng)業(yè)活動的非點(diǎn)源污染是造成NH3-N污染的主要原因。COD、NH3-N系數(shù)均顯示上升效應(yīng)，說明這種負(fù)面效應(yīng)在工業(yè)廢水的點(diǎn)源污染、農(nóng)業(yè)活動的非點(diǎn)源污染兩方面都有反映。

表5 模型10以County為解釋變量的回歸結(jié)果-碎片化管轄的影響

2.碎片化管轄對“河長制”水質(zhì)污染治理效果的影響

針對假說2，首先驗(yàn)證“河長制”的污水治理效應(yīng)，表6展示了四類水質(zhì)指標(biāo)與河長制政策的回歸結(jié)果。(1)-(9)列為均以水質(zhì)指標(biāo)為被解釋變量，分別在是否加入控制變量、控制地理效應(yīng)、三類標(biāo)準(zhǔn)誤情況下河長制治理模型的估計(jì)結(jié)果。

從表6中可以看出，考慮控制變量、地理效應(yīng)后，DO為被解釋變量時(shí)，Rcp的系數(shù)為正，回歸關(guān)系在0.01的顯著性水平上成立，而負(fù)向指標(biāo)COD、NH3-N、WQ為被解釋變量時(shí)，Rcp的系數(shù)均為負(fù)，回歸關(guān)系分別在0.10、0.01、0.05的顯著性水平上成立，說明河長制存在減污效應(yīng)。這與預(yù)期一致，說明在各省執(zhí)行河長制后，污染指標(biāo)均有相對改善，整體的水質(zhì)等級也有相對提高，河長制對于水污染的治理具有明顯的促進(jìn)作用。在加入所有控制變量之后，河長制的執(zhí)行使得河流中溶解氧DO平均提升了0.749mg/L，COD、NH3-N污染物含量分別減少了0.581 mg/L與0.315mg/L。驗(yàn)證了河長制作為以一項(xiàng)被推廣的創(chuàng)新治理舉措，的確有效減輕了河流的污染程度。假說2(a)成立。

表6 模型11以Rcp為解釋變量的回歸結(jié)果-河長制的污水治理效應(yīng)

表7展示了四類水質(zhì)指標(biāo)為被解釋變量，與河長制政策、碎片化管轄及兩者交互項(xiàng)的回歸結(jié)果。(1)-(9)列為分別在是否加入控制變量、控制地理效應(yīng)、三類標(biāo)準(zhǔn)誤情況下模型(12)的估計(jì)結(jié)果。

通過模型(12)的Rcp·County交互項(xiàng)系數(shù)來判斷碎片化管轄對河長制治理效應(yīng)的影響。交互項(xiàng)系數(shù)反映碎片化管轄對河長制治理效應(yīng)的影響，對于正向指標(biāo)溶解氧DO，Rcp系數(shù)為正，在0.05的顯著性水平上存在改善效應(yīng)，但交互項(xiàng)系數(shù)為負(fù)，在0.10的顯著性水平下回歸效果依然不好，意味著跨區(qū)域碎片化對污染治理效果存在惡化水質(zhì)的潛在傾向。對于負(fù)向指標(biāo)綜合水質(zhì)WQ，也有類似結(jié)論。而負(fù)向指標(biāo)COD和NH3-N方程中，Rcp系數(shù)和交互項(xiàng)系數(shù)反映的治理效應(yīng)均在0.10顯著性水平上未顯現(xiàn)?？紤]到DO為易于檢測的淺表污染物(沈坤榮、金剛，2018)，而COD、NH3-N屬于深層污染物，說明碎片化管轄對河長制治理效應(yīng)的負(fù)面影響與污染物的類型有關(guān)，對于易于檢測的淺表污染指標(biāo)，有潛在的弱化治理效應(yīng)傾向，而對于深層污染指標(biāo)，則表現(xiàn)出明顯的協(xié)同治理困境，假說2(b)成立。

表7 模型12回歸結(jié)果-碎片化管轄對河長制污染治理效果的影響

3.“河長制”的跨區(qū)域協(xié)同治理績效

從表7的結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)，Rcp·County交互項(xiàng)與因變量的回歸關(guān)系即使在0.10的顯著性水平下回歸效果依然不好。說明河長制無法緩解碎片化管轄帶來的副作用，治理中呈現(xiàn)出跨區(qū)域的協(xié)同治理困境，驗(yàn)證了假說3。在治理過程中，對不同的污染指標(biāo)—溶解氧DO、化學(xué)耗氧量COD、氮氨NH3-N，均存在跨區(qū)域協(xié)同治理困境。碎片化治理的問題仍然存在，河長制并不能作為完全解決跨界困境的實(shí)行方案，只能作為現(xiàn)有制度的一個(gè)補(bǔ)充，需要建立多區(qū)域聯(lián)動機(jī)制來解決這一問題。

(二)識別假定檢驗(yàn)

1.平行趨勢檢驗(yàn)

DID政策效應(yīng)識別模型結(jié)果是否具有可靠性，依賴一個(gè)重要假設(shè)，即在河長制的實(shí)驗(yàn)地區(qū)與非實(shí)驗(yàn)地區(qū)，河流污染物和水質(zhì)存在共同的預(yù)先存在的趨勢，不應(yīng)隨時(shí)間發(fā)生系統(tǒng)性的變化。

(13)

圖2 平行趨勢圖

2.自選擇問題處理

因?yàn)檎咄菩锌赡艹霈F(xiàn)自選擇問題，比如污染特別嚴(yán)重的地區(qū)、碎片化管轄特別嚴(yán)重的地區(qū)，會優(yōu)先推行河長制。如果河長制的推行不是隨機(jī)進(jìn)行的，研究收集樣本就并不具有隨機(jī)性，研究數(shù)據(jù)不能反映研究總體性質(zhì)的分布，導(dǎo)致所估計(jì)的參數(shù)就不能準(zhǔn)確估計(jì)河長制政策的執(zhí)行帶來的影響，導(dǎo)致內(nèi)生性問題。

基于此考慮，檢驗(yàn)Rcp執(zhí)行年份是否與各位點(diǎn)的初期水污染、碎片化管轄情況相關(guān)。構(gòu)建如下方程：

(14)

表8中(1)-(12)列為以各監(jiān)測點(diǎn)河長制執(zhí)行年份為被解釋變量，在是否加入控制變量、控制地理效應(yīng)、三類標(biāo)準(zhǔn)誤情況下各污染指標(biāo)、碎片化管轄程度指標(biāo)的回歸結(jié)果。如表8所示，在加入控制變量與地理效應(yīng)之后，各污染指標(biāo)、碎片化管轄程度指標(biāo)依然在0.10的顯著性水平上與被解釋變量Rcp執(zhí)行年份相關(guān)性不明顯。因此得出本文樣本中各個(gè)位點(diǎn)政策執(zhí)行時(shí)間與所在水體的污染狀況、管轄程度不存在顯著相關(guān)，可以忽略自選擇問題的影響，基礎(chǔ)回歸模型結(jié)果可靠。

表8 自選擇檢驗(yàn)結(jié)果

(三)穩(wěn)健性分析

為了保證結(jié)果的穩(wěn)健性，采用增加控制變量、傾向匹配得分等方法來再次驗(yàn)證假說3，說明河長制的跨區(qū)域協(xié)同治理失效問題。

1.控制污水排放量、化肥使用量

考慮水質(zhì)的影響因素，增加額外的控制變量：化肥使用量、污水排放量，對模型(12)再次回歸，結(jié)果如表9所示，(1)、(2)、(3)列分別為各水質(zhì)指標(biāo)回歸方程中自變量Rcp、County、Rcp·County的系數(shù)。可以看到對于DO、COD、NH3-N，交互項(xiàng)Rcp·County的引入并無顯著影響，無法消除碎片化管轄的負(fù)面影響，而對于綜合水質(zhì)指標(biāo)WQ，交互項(xiàng)Rcp·County的引入有顯著影響，對水質(zhì)起到了惡化作用，再次驗(yàn)證了假說3。河長制不能有效減少碎片化管轄帶來的副作用，甚至可能導(dǎo)致進(jìn)一步惡化。

表9 加入其它考慮因素的驗(yàn)證結(jié)果

2.傾向匹配得分方法

借助Heckman等提出的PSM-DID方法先對政策執(zhí)行組篩選潛在對照組，根據(jù)分組結(jié)果對模型(12)進(jìn)行DID回歸，結(jié)果顯示，與控制化肥使用量、廢水排放量因素的結(jié)果一致，具體各水質(zhì)參數(shù)指標(biāo)回歸方程中交互項(xiàng)的影響都不顯著，而水質(zhì)等級指標(biāo)回歸方程中交互項(xiàng)的影響反而顯著，說明河長制尚不能解決跨區(qū)域碎片化問題，再次驗(yàn)證假說3。限于篇幅，回歸結(jié)果未列示，但留存?zhèn)渌鳌?/p>

3.數(shù)據(jù)縮尾

為排除異常值干擾，保證回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，基于被解釋變量5%-95%分位點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸?；貧w結(jié)果依然與基礎(chǔ)回歸一致，驗(yàn)證了假說3。限于篇幅，回歸結(jié)果未列示，但留存?zhèn)渌鳌?/p>

4.水污染指數(shù)法

由于水質(zhì)參數(shù)指標(biāo)污染物濃度的增長與所產(chǎn)生效應(yīng)并非都呈線性關(guān)系，直接采用污染物濃度作為度量可能會高估或低估河長制政策對于水質(zhì)治理的效果。由于存在問題的變量主要是不同污染物的濃度，所以此處對DO、COD、NH3-N三種指標(biāo)用水污染指數(shù)法WPI來轉(zhuǎn)換初始污染指標(biāo)，驗(yàn)證河長制治理效應(yīng)。

水污染指數(shù)法是近年來我國水質(zhì)評價(jià)工作中經(jīng)常采用的一種方法，簡稱WPI水質(zhì)評價(jià)法。主要依據(jù)水質(zhì)類別與WPI值對應(yīng)表，用內(nèi)插方法計(jì)算得出各類水質(zhì)指標(biāo)的WPI值。根據(jù)修正后的污染指標(biāo)進(jìn)行實(shí)證回歸，結(jié)果顯示，DO、COD、NH3-N回歸方程的交互項(xiàng)Rcp·County依然沒有顯著影響，河長制無法改善跨區(qū)域碎片化導(dǎo)致的協(xié)同治理問題。限于篇幅，回歸結(jié)果未列示，但留存?zhèn)渌鳌?/p>

(四)進(jìn)一步討論

1.碎片化管轄問題的異質(zhì)性分析

沈坤榮、周力(2020)證實(shí)，由于中上游省份恰好是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，生產(chǎn)要素相對價(jià)格較低，下游省份會逐漸淘汰污染產(chǎn)能，將其轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)的中上游省份，即存在中國水污染密集型產(chǎn)業(yè)“逆流而上”的態(tài)勢。曲玥等(2013)也證實(shí)污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在“飛雁模式”。由于碎片化管轄主要是監(jiān)管不力造成的，流域中上游和下游之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平差異可能會造成監(jiān)管力度的差別，為了檢驗(yàn)碎片化管轄問題是否在中上游和下游存在差異，對模型(10)分中上游、下游兩個(gè)組別回歸，結(jié)果如下：

表10 碎片化管轄的中上游-下游異質(zhì)性

從回歸結(jié)果可見，無論是中上游還是下游，碎片化管轄問題的影響都是顯著的。但是對中上游，碎片化管轄問題都在0.01的顯著性水平上顯現(xiàn)負(fù)面影響，監(jiān)測點(diǎn)周邊的縣市越多，水質(zhì)越差。相反的是，在下游地區(qū)，碎片化管轄問題都在0.01的顯著性水平上顯現(xiàn)正面影響，監(jiān)測點(diǎn)周邊的縣市越多，水質(zhì)越好。這可能與下游的治理主動性有關(guān)，為了驗(yàn)證這一猜測，現(xiàn)從“智豬博弈”角度對原因進(jìn)行分析，并從監(jiān)管角度進(jìn)行驗(yàn)證。

(1)中上游與下游的“智豬博弈”

在流域污染治理中，下游一般為發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)力更強(qiáng)。上游一般為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)力稍弱。下游和上游由于各自的利益考慮不同，自主選擇“主動治理”還是“被動等待”。所得收益為水質(zhì)改善的好處，成本即為治理投入。在理性人的假設(shè)下，中上游和下游在流域治理的博弈關(guān)系也是“智豬博弈”，滿足智豬博弈的前提條件：一是下游經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，是經(jīng)濟(jì)實(shí)力更為強(qiáng)大的一方，而中上游地區(qū)多為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力更弱。二是中上游及下游的地方政府均基于經(jīng)濟(jì)情況做出利益最大化的理性決策。假設(shè)流域治理的總收益為10個(gè)單位，中上游和下游的治理成本均為2。與智豬博弈類似，最終的博弈矩陣如表11所示：

表11 中上游、下游治理博弈矩陣

可以發(fā)現(xiàn)，不管下游是否進(jìn)行主動水污染治理，中上游的占優(yōu)策略為“被動等待”，在這種情況下，下游只有選擇行動才是最優(yōu)策略，所以最終的博弈均衡為下游主動治理污染，下游地區(qū)對上游污染承擔(dān)主要的治理責(zé)任。正是由于下游政府的最優(yōu)策略為主動治理，所以當(dāng)涉及更多地區(qū)時(shí)，必然會投入更多的精力，治理效果反而更好。

(2)監(jiān)管角度的進(jìn)一步驗(yàn)證

智豬博弈的結(jié)果表明，下游地區(qū)在污染治理時(shí)會更為主動，投入更多精力，也意味著監(jiān)管可能更強(qiáng)，所以進(jìn)一步使用監(jiān)測點(diǎn)所在三級區(qū)內(nèi)執(zhí)行河長制的區(qū)域占比代表監(jiān)管強(qiáng)度，對廢水排放量進(jìn)行回歸發(fā)現(xiàn)，如表12所示，監(jiān)管強(qiáng)度越大，廢水排放量越少。從中上游、下游的監(jiān)管強(qiáng)度統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，中上游地區(qū)實(shí)施河長制的地區(qū)占比約為17%，而下游地區(qū)占比約為23%，下游的監(jiān)管強(qiáng)度的確高于中上游。

表12 監(jiān)管強(qiáng)度與廢水排放量回歸分析結(jié)果

綜合而言，碎片化管轄問題主要體現(xiàn)在中上游，主要是因?yàn)橹猩嫌蔚貐^(qū)與下游地區(qū)的智豬博弈中，下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)，主動治理是最優(yōu)策略，所以下游會采取更多治污行動，涉及到的區(qū)域越多時(shí)，投入精力也越多，所以治理效果越好。從監(jiān)管的強(qiáng)弱及監(jiān)管與廢水排放量的關(guān)系進(jìn)一步驗(yàn)證了這一結(jié)論。

2.協(xié)同治理失敗的異質(zhì)性分析

前述研究表明，河長制雖然能起到改善水質(zhì)的作用，但是尚未產(chǎn)生跨區(qū)域的協(xié)同治理效應(yīng)。為了進(jìn)一步挖掘協(xié)同失敗的異質(zhì)性，下面考慮南北差異，將七大流域分為南方流域和北方流域分別處理。

我國七大流域主體屬于南方水系的是長江流域和珠江流域。主體屬于北方水系的是黃河流域、海河流域、遼河流域、松花江流域。對模型(12)分南方水系和北方水系，回歸結(jié)果如表13。

表13 協(xié)同治理效應(yīng)的南北水系異質(zhì)性回歸分析結(jié)果

從回歸結(jié)果來看，一方面，在北方水域，對所有指標(biāo)DO、COD、NH3-N、WQ來看，河長制與縣市數(shù)量的交互項(xiàng)的影響均不明顯，表明河長制在北方水域沒有起到協(xié)同治理的作用。另一方面，在南方水域，對于正向指標(biāo)DO，河長制與縣市數(shù)量的交互項(xiàng)系數(shù)為負(fù)，且在0.05的顯著性水平上影響明顯。表明河長制不僅未起到協(xié)同治理的正面作用，反而對水質(zhì)有負(fù)面影響，對于負(fù)向指標(biāo)NH3-N、WQ也有類似結(jié)論。而對于COD指標(biāo)，交互項(xiàng)的影響不明顯，系數(shù)為正值。所以河長制尚未能解決協(xié)同治理問題，且其協(xié)同問題主要存在于南方水域(長江和珠江流域)，可能是因?yàn)殚L江流域、珠江流域水量較為充沛，流域面積超過了七大水系的一半，協(xié)同治理難度更大，所以呈現(xiàn)出較為明顯的跨區(qū)域協(xié)同治理困境。

六、結(jié)論

本文使用在中國環(huán)境監(jiān)測總站從2007年到2018年的全國主要流域重點(diǎn)斷面量化水質(zhì)指標(biāo)DO、COD、NH3-N以及綜合水質(zhì)類別WQ數(shù)據(jù)，分別研究水質(zhì)與河長制的關(guān)系、水質(zhì)與碎片化管轄的關(guān)系、河長制是否能改善協(xié)同治理困境問題。

研究結(jié)果表明：

(1)流域治理中存在明顯的碎片化管轄問題。監(jiān)測點(diǎn)所在位置所屬的縣級行政區(qū)每增加一個(gè)，溶解氧、化學(xué)需氧量、氮氨分別惡化0.02mg/L、0.09mg/L與0.03mg/L，水質(zhì)降低0.01個(gè)等級。進(jìn)一步的異質(zhì)性分析表明，碎片化管轄問題主要集中體現(xiàn)在于中上游地區(qū)，驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)，原因在于中上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，傾向于選擇被動等待策略，監(jiān)管較弱導(dǎo)致了污染產(chǎn)業(yè)逆流而上，碎片化管轄問題較為嚴(yán)重。

(2)河長制能產(chǎn)生水污染治理改善的效果。各省實(shí)施河長制后，水質(zhì)評價(jià)指標(biāo)、綜合水質(zhì)等級均有相對改善，河長制對水污染治理有明顯的促進(jìn)作用。河流中溶解氧、化學(xué)需氧量和氮氨分別改善0.7mg/L、0. 6mg/L與0.3mg/L，綜合水質(zhì)改善約0.3個(gè)等級。但是，碎片化管轄對河長制的污染治理效果有負(fù)面影響，尤其是反映深度污染的COD、NH3-H指標(biāo)，碎片化管轄對河長制的治理效應(yīng)有明顯的弱化作用。進(jìn)一步說明，跨區(qū)域的碎片化管轄問題應(yīng)該得到重視，只有重視并解決跨區(qū)域碎片化管轄問題，才能使“河長制”真正實(shí)現(xiàn)“河長治”。

(3)從協(xié)同治理效應(yīng)來看，雖然理論上河長制通過確立河長確保對水資源的保護(hù)和管理，加強(qiáng)了不同行政區(qū)域之間的信息交流，嘗試做到協(xié)同共治，但驗(yàn)證發(fā)現(xiàn)，仍然存在跨區(qū)域的協(xié)同治理困境問題。水質(zhì)指標(biāo)—溶解氧DO、化學(xué)耗氧量COD、氮氨NH3-N、水質(zhì)等級WQ均體現(xiàn)出跨區(qū)域協(xié)同治理困境問題，進(jìn)一步的異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，南方水系(長江、珠江流域)的協(xié)同治理困境更加嚴(yán)重。河長制并不能作為完全解決跨界協(xié)同治理困境的有效方案。

綜上，河長制雖然取得了一定的治理績效，但是在跨區(qū)域間還存在協(xié)同治理困境，說明各地方政府仍然有“內(nèi)向型行政”和“競爭性行政”的理念。為了達(dá)到跨域治理的效果，必須建立整體性的治理理念，組建地方政府間跨域整體性治理組織機(jī)構(gòu)，或在不同地方政府之間，簽訂“河長制”跨域治理合作協(xié)議。在治理過程中，需注意容易被忽視的問題，例如中上游的碎片化問題，碎片化影響深度污染物的治理效應(yīng)等一系列問題，健全地方政府間跨域整體性治理的有效監(jiān)督制度，在河長制執(zhí)行過程中貫徹系統(tǒng)性、整體性的治理理念，保證治理效果的長期有效性。