破解“一把手”監(jiān)督難題

〔摘要〕 強化對“一把手”的監(jiān)督，是權(quán)責(zé)對等原則的基本要求，是落實民主集中制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是涵養(yǎng)政治生態(tài)的重要保障。當(dāng)前，各級黨組織對“一把手”的監(jiān)督雖然取得了一定的成效，但其仍面臨著一些體制機制障礙，如部分“一把手”存在重業(yè)務(wù)、輕黨建的理念偏差，上級監(jiān)督遠、同級監(jiān)督軟、下級監(jiān)督難，各地監(jiān)督力量分布不均、監(jiān)督信息來源受限等。因此，各級黨委要切實履行好主體責(zé)任，各監(jiān)督主體則要準確運用“四種形態(tài)”、督促權(quán)力公開、壯大橫向監(jiān)督力量，以形成監(jiān)督合力，進而破解“一把手”監(jiān)督難題。

〔關(guān)鍵詞〕 “一把手”;監(jiān)督;全面從嚴治黨;民主集中制;政治生態(tài)

〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2022）02-0038-04

習(xí)近平總書記指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)班子一把手是‘關(guān)鍵少數(shù)’中的‘關(guān)鍵少數(shù)’。一把手違紀違法最易產(chǎn)生催化、連鎖反應(yīng)，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗。”〔1〕可見，抓好“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就抓住了監(jiān)督工作的“牛鼻子”。黨的十九屆四中全會強調(diào)，要“重點加強對高級干部、各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對‘一把手’監(jiān)督和同級監(jiān)督難題”〔2〕。黨中央的率先垂范增強了各級黨組織對“一把手”的監(jiān)督意識，實踐中對“一把手”的監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)也取得了一定的成效，如黨的十九大至2020年底，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站“審查調(diào)查”欄目通報的受黨紀政務(wù)處分的廳局級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部中，曾擔(dān)任“一把手”的占總?cè)藬?shù)的八成以上〔3〕。2021年3月，中共中央出臺《關(guān)于加強對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》（以下簡稱《意見》），詳細規(guī)定了加強“一把手”監(jiān)督的措施和方法。為了更好地貫徹落實《意見》精神，從根本上破解“一把手”監(jiān)督難題，我們必須深刻認識“一把手”監(jiān)督的重要意義，客觀剖析“一把手”監(jiān)督面臨的體制機制困境，并就如何破解“一把手”監(jiān)督難題提出制度化對策建議。

一、加強“一把手”監(jiān)督是健全權(quán)力監(jiān)督體系的核心要義

（一）權(quán)責(zé)對等原則的基本要求

“一把手”作為國家普通公民，應(yīng)當(dāng)接受法律的監(jiān)督，作為中共黨員，還應(yīng)當(dāng)接受黨紀的約束?？梢姡邮芩吮O(jiān)督是“一把手”遵守法律和黨紀的內(nèi)在要求。“一把手”掌握黨和人民賦予的權(quán)力，對所在地區(qū)和單位的重大事項擁有一定的決定權(quán)，用權(quán)是否公正、決策是否適當(dāng)直接影響其所在地區(qū)和單位的發(fā)展成效，因此，“一把手”更應(yīng)牢固樹立“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的意識，自覺接受更加廣泛的、更加嚴格的監(jiān)督。

（二）落實民主集中制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

習(xí)近平總書記強調(diào)，民主集中制是我們黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標志。這項制度把充分發(fā)揚黨內(nèi)民主和正確實行集中有機結(jié)合起來，既可以最大限度激發(fā)全黨創(chuàng)造活力，又可以統(tǒng)一全黨思想和行動，有效防止和克服議而不決、決而不行的分散主義，是科學(xué)合理而又有效率的制度。民主集中制包括民主和集中兩個方面，兩者互為條件、相輔相成、缺一不可〔4〕。一方面，發(fā)揚黨內(nèi)民主，要求“一把手”自覺接受各級黨組織和職能部門、廣大黨員的監(jiān)督，尤其是在工作中做到民主決策，在程序規(guī)范公開透明的前提下，考慮各利益相關(guān)方的意見和需求，最大化地發(fā)揮管理智慧，使決策結(jié)果符合本地區(qū)實際、順應(yīng)事物發(fā)展規(guī)律。另一方面，自上而下的組織監(jiān)督最有效，抓好各級“一把手”是令行禁止、政令暢通的關(guān)鍵?！耙话咽帧睉B(tài)度端正、執(zhí)行有力，貫徹落實黨中央重大決策部署和習(xí)近平總書記重要指示批示精神的扎實成效就能夠得到保證。因此，要加強對“一把手”的監(jiān)督，真正把民主集中制的優(yōu)勢變成我們黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和工作優(yōu)勢。

（三）涵養(yǎng)政治生態(tài)的重要保障

習(xí)近平總書記強調(diào)：“加強黨的建設(shè)，必須營造一個良好從政環(huán)境，也就是要有一個好的政治生態(tài)。營造良好從政環(huán)境，要從各級領(lǐng)導(dǎo)干部首先是高級干部做起?！薄?〕“一把手”對所在地區(qū)和單位的政治生態(tài)影響深遠，要在干部隊伍中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。如果各級“一把手”嚴格遵守黨的各項紀律，理想信念堅定，主動擔(dān)當(dāng)作為，任人唯賢、清正廉潔，就能對當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)起到積極作用，黨風(fēng)政風(fēng)就能持續(xù)向善向好。如果“一把手”充當(dāng)“兩面人”，對黨不忠誠不老實，放松對工作的管理，甚至出現(xiàn)濫用職權(quán)、行賄受賄、任人唯親等不良行為，就會嚴重打擊當(dāng)?shù)馗刹筷犖楦墒聞?chuàng)業(yè)的積極性，危害黨和國家的事業(yè)，疏遠黨和人民群眾的關(guān)系。因此，要加強對各級“一把手”的監(jiān)督，以使其力求做到率先垂范、綱舉目張。

二、“一把手”監(jiān)督的顯著成效

（一）政治站位提高，監(jiān)督氛圍濃厚

隨著全面從嚴治黨責(zé)任的層層壓實和全民反腐意識的逐漸提高，各級“一把手”正在從自覺接受監(jiān)督、勇于接受監(jiān)督向樂于接受監(jiān)督轉(zhuǎn)變。明確的規(guī)章制度和嚴密的監(jiān)督體系不僅為“一把手”施政提供了正確的行動方向，更為其拒絕拉攏腐蝕提供了有效的隔離防護，充分體現(xiàn)了組織的嚴管厚愛。越來越多的實例也充分證明，預(yù)防優(yōu)于懲戒，監(jiān)督主體和被監(jiān)督對象也逐漸達成了“監(jiān)督不是限制是保護，不是懷疑是信任”的共識〔6〕。 這樣端正的態(tài)度又積極作用于催化各項監(jiān)督制度的落實，民主集中制等權(quán)力監(jiān)督制約機制在實踐中越發(fā)堅強有力。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)定層面的規(guī)定動作基本到位， “一把手”個人有關(guān)事項在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)公開、“一把手”末位表態(tài)、領(lǐng)導(dǎo)干部插手重大事項記錄等制度籠子越扎越緊。

（二）科學(xué)方法指引，監(jiān)督抓手明確

在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的科學(xué)指引下，各級黨委和紀委監(jiān)委汲取精神力量、增強信心決心，堅決同違背黨中央要求的思想和行為作斗爭。圍繞踐行“兩個維護”、落實主體責(zé)任、執(zhí)行民主集中制、廉潔自律等方面，各級黨委和紀委監(jiān)委綜合運用黨員干部廉政檔案、民主生活會、談話提醒與約談函詢、黨委（黨組）負責(zé)人向紀委全會述責(zé)述廉、規(guī)范問責(zé)與精準問責(zé)等手段對各級“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子開展監(jiān)督〔7〕。而且，各地區(qū)、各行業(yè)在精準描繪黨員干部特別是“一把手”個人“政治畫像”的同時，堅持開展常態(tài)化政治生態(tài)分析，以科學(xué)研判、準確把握需要改進的問題。

三、“一把手”監(jiān)督面臨的體制機制困境

（一）部分“一把手”重業(yè)務(wù)、輕黨建

“一把手”負責(zé)制的管理體制下，各級“一把手”的工作視域必須覆蓋所在地區(qū)和單位的全范圍，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等諸多方面。在改革開放以來的很長一段時間內(nèi)，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平被作為衡量“一把手”政績的主要標準，盲目擴大融資、上馬瑕疵項目、制造房地產(chǎn)泡沫等問題日益顯現(xiàn)。這種導(dǎo)向雖然在黨的十八大以來有所好轉(zhuǎn)，但部分領(lǐng)導(dǎo)干部認為“業(yè)務(wù)工作容易出顯績”“黨建工作是走過場”的理念偏差仍然存在〔8〕，具體表現(xiàn)為三種類型：一是黨的觀念淡漠，放松管黨治黨主體責(zé)任。部分地區(qū)黨組織渙散、紀律松弛，黨內(nèi)政治生活流于開大會、念報告，對干部只知任命、疏于管理，嚴重影響了黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。二是選人用人唯“業(yè)務(wù)”論，沒有全面把關(guān)德能勤績廉。部分“一把手”為了攻堅業(yè)務(wù)難題，放任一些有個人能力但遵守黨紀等方面有重大瑕疵的干部留任工作崗位，甚至在其被監(jiān)督機關(guān)調(diào)查時出面說情、干預(yù)，嚴重影響了干部隊伍的純潔性。三是以提高行政效率為由對各項監(jiān)督實施 “軟對抗”。部分“一把手”權(quán)力過于集中，習(xí)慣了搞“一言堂”，錯誤地認為其他部門的監(jiān)督增添了其工作負擔(dān)，便將集體決策機制變?yōu)椤翱招能壍馈?，造成了部分決策程序合規(guī)的假象，實則嚴重違反工作紀律，存在重大的安全隱患。

（二）上級監(jiān)督遠、同級監(jiān)督軟、下級監(jiān)督難

首先，上級黨委和“一把手”雖然有監(jiān)督下級“一把手”的權(quán)威保障，但因物理區(qū)隔較遠，且部分“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子存在權(quán)力邊界不清晰、權(quán)力運行不公開、執(zhí)行請示報告制度不力等問題，上級黨組織很難全面及時地掌握情況，導(dǎo)致事后監(jiān)督多、事前監(jiān)督少，難以起到風(fēng)險預(yù)警的作用。其次，同級班子成員很難對“一把手”真正做到“紅臉出汗”的監(jiān)督。有的是懼怕領(lǐng)導(dǎo)威嚴，不敢對“一把手”提意見、談看法，更不會將實際存在的問題反映給上級組織;有的是礙于同事情面，摒棄了共產(chǎn)黨人實事求是、敢于斗爭的優(yōu)良品質(zhì)，只愿裝聾作啞蒙混過關(guān)。兩者本同末離，最終都很難起到制約專權(quán)的作用。再次，下級黨組織缺乏監(jiān)督上級“一把手”的能動性〔9〕。黨委實行分級領(lǐng)導(dǎo)制，上級“一把手”沒有對下級報告工作過程或結(jié)果的義務(wù)，也沒有對下級提出的監(jiān)督意見必須給予反饋的責(zé)任，這就使得下級監(jiān)督?jīng)]有威懾力，也因此打擊了下級監(jiān)督的積極性。

（三）監(jiān)督力量分布不均、監(jiān)督信息來源受限

在監(jiān)督力量方面，各地區(qū)、各層級、各領(lǐng)域的分布不夠均衡?！耙话咽帧焙皖I(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督是對監(jiān)督主體黨性和能力的極大考驗，為此，相關(guān)部門一定要挑選政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)本領(lǐng)高強的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)此重任，以確保及時發(fā)現(xiàn)問題、及時提醒教育。但是在實踐中，部分干部監(jiān)督隊伍人手短缺、綜合素質(zhì)不高，只能勉強完成日常監(jiān)督的規(guī)定動作，很難放開手腳干，在辦案上有實質(zhì)性突破。在監(jiān)督信息來源方面，目前對于“一把手”的工作職責(zé)和工作目標、所在部門重大問題決策的過程、涉及群眾利益重大事項的處理結(jié)果等沒有強制公開要求或公示格式，這在很大程度上限制了監(jiān)督主體的監(jiān)督方向。權(quán)力運行過程和結(jié)果的公開既是保障廣大干部群眾知情權(quán)的基本要求，也是監(jiān)督機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的首要前提，而如果僅依靠信訪舉報、參加（列席）會議、談心談話或程序監(jiān)督等手段，很難真正了解被監(jiān)督單位的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、人事權(quán)等核心內(nèi)容，也極易造成監(jiān)督執(zhí)紀“浮于表面”。

四、破解“一把手”監(jiān)督難題的基本路徑

（一）黨委要切實履行主體責(zé)任，堅定推進全面從嚴治黨

加強對“一把手”監(jiān)督的責(zé)任，首先是落在上級黨委肩上，其中最根本、最重要的是黨中央監(jiān)督〔10〕。各?。▍^(qū)、市）黨委在履行主體責(zé)任的過程中，一定要自覺接受黨中央監(jiān)督，經(jīng)常向黨中央報告工作，既要報告結(jié)果，也要報告過程，以體現(xiàn)高度的政治自覺。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，黨組織自上而下的監(jiān)督最有效。黨委（黨組）要把主體責(zé)任落實到位，黨委（黨組）書記要通過談心談話等方式切實了解下級“一把手”工作、生活動向及其對所在單位的評價，層層抓好第一責(zé)任人。班子成員要主動結(jié)合自身業(yè)務(wù)專長分擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，認真貫徹民主集中制，形成領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督的良好氛圍，既要把黨中央已經(jīng)明確的監(jiān)督制度遵守、執(zhí)行好，又要以改革創(chuàng)新精神促進監(jiān)督制度不斷完善。同時，紀檢監(jiān)察機關(guān)要充分發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行、促進發(fā)展完善的作用，堅決為紀委監(jiān)委開展同級監(jiān)督撐腰壯膽、暢通路徑，以推動全面從嚴治黨“兩個責(zé)任”貫通協(xié)同、縱深發(fā)展。

（二）準確運用“四種形態(tài)”，處理好監(jiān)督與支持的關(guān)系

習(xí)近平總書記在2018年12月13日十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，權(quán)力監(jiān)督的目的是保證公權(quán)力正確行使，更好促進干部履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)。因此，各監(jiān)督主體開展監(jiān)督時，不是把監(jiān)督對象變成對手，而是既監(jiān)督又支持其做好工作。做到“到位不越位”就要緊扣糾偏功能，不是代替監(jiān)督對象執(zhí)行政策，而是為其守好“信號燈”，這就要求各監(jiān)督主體在準確有效運用“四種形態(tài)”上下功夫。監(jiān)督主體要強化日常監(jiān)督執(zhí)紀，充分運用好第一種形態(tài)，對“一把手”的一般性、苗頭性、傾向性問題，及時開展約談函詢、提醒告誡、批評教育，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)，防止干部小錯變大錯，違紀滑向違法;要精準運用好第二至第四種形態(tài)，聚焦黨政主要負責(zé)人等重點人，資金管理、資產(chǎn)處置、資源配置、資本運作和工程項目等重點事，利用行政審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、人事權(quán)、司法權(quán)以權(quán)謀私等重點問題，加大紀律審查力度，保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，以營造不敢腐不能腐不想腐的濃厚氛圍。

（三）督促權(quán)力公開，梳理權(quán)力清單和風(fēng)險清單

開展監(jiān)督工作，要建立健全權(quán)力制約機制，對高發(fā)頻發(fā)的重點領(lǐng)域、重點問題做到定期監(jiān)控，從增強權(quán)力運行透明度入手，加強群眾監(jiān)督。紀委監(jiān)委可以協(xié)助黨委（黨組）梳理主體責(zé)任清單、內(nèi)設(shè)機構(gòu)廉政風(fēng)險清單，強化督導(dǎo)，確保權(quán)力規(guī)范運行。各監(jiān)督對象要公開權(quán)力清單，明晰權(quán)力運行邊界和行使流程，方便監(jiān)督主體抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以提高監(jiān)督的有效性。如把監(jiān)督精準到政治紀律、議事決策、選人用人、履行“兩個責(zé)任”、支部建設(shè)、廉潔自律、黨性黨風(fēng)、報告?zhèn)€人事項、用錢規(guī)范、秉公用權(quán)、維護群眾利益、個人生活行為、其他事項的監(jiān)督等方面，實現(xiàn)對“一把手”履職用權(quán)的全方位監(jiān)督〔11〕。

（四）壯大橫向監(jiān)督力量，貫通形成監(jiān)督合力

監(jiān)督主體在進行同級監(jiān)督和下級監(jiān)督時，可以探索通過組織制度橫向聯(lián)合拓展監(jiān)督“一把手”的時間空間范圍。例如，在基層推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀委（紀工委）連片管理交叉監(jiān)督機制時，要按照“地域相鄰、優(yōu)勢互補、便于協(xié)作”的原則，在縣（區(qū)）域內(nèi)將相鄰的三至五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀委（紀工委）劃為一個片區(qū)，明確一名縣（區(qū)）紀委班子成員兼任組長、內(nèi)設(shè)一個監(jiān)督執(zhí)紀業(yè)務(wù)室負責(zé)聯(lián)系指導(dǎo)，實行連片管理，著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀委（紀工委）同級監(jiān)督乏力等問題。此外，八小時以外的監(jiān)督，要有規(guī)范的制度安排，遵守合法性原則，不能侵犯個人的隱私權(quán)。在這一原則之下，應(yīng)著重監(jiān)督重要節(jié)點和環(huán)節(jié)，例如換屆選舉、重大人事安排、逢年過節(jié)、家庭婚喪嫁娶或負責(zé)重大建設(shè)項目等關(guān)鍵時期?？傊?，監(jiān)督主體要通過正確的方法了解權(quán)力使用情況，防微杜漸，將問題消滅在萌芽狀態(tài)中。

逆水行舟用力撐，一篙松勁退千尋。我們應(yīng)當(dāng)珍惜新時代來之不易的管住權(quán)力的嶄新局面，持續(xù)深化黨和國家監(jiān)督體系，堅決破解“一把手”監(jiān)督難題。相關(guān)部門要延續(xù)當(dāng)前行之有效的制度措施，增強監(jiān)督“一把手”的制度剛性，確保“一把手”能品高行端帶好隊伍，干實事辦好事〔12〕。因此，各監(jiān)督主體和監(jiān)督對象在思想認識上不能有絲毫懈怠，不能產(chǎn)生怕監(jiān)督過嚴影響當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)或影響干部工作積極性的消極認知。黨建工作與業(yè)務(wù)工作是相輔相成、相向而行的，黨內(nèi)監(jiān)督主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任落實到位，既是對黨和國家的事業(yè)負責(zé)，也是對干部隊伍負責(zé)，各級“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)積極支持和配合。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習(xí)近平. 在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話〔N〕.人民日報，2016-05-03（02）.

〔2〕中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2019-11-06（01）.

〔3〕王 卓，陸麗環(huán).破解一把手監(jiān)督難題〔EB/OL〕.（2021-06-07）.https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202106/t20210607_243350.html.

〔4〕中共中央宣傳部.習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)問答〔M〕.北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2021：449-453.

〔5〕習(xí)近平強調(diào) 堅持從嚴治黨落實管黨治黨責(zé)任 把作風(fēng)建設(shè)要求融入黨的制度建設(shè)〔J〕.黨建，2014（08）：4.

〔6〕王希鵬，牛穎秀，胡 楠.加強對一把手和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督〔N〕.中國紀檢監(jiān)察報，2020-11-26（08）.

〔7〕鄒開紅.充分認識加強對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的重要性緊迫性〔J〕.中國紀檢監(jiān)察，2021（12）：44-46.

〔8〕劉 爽.探索破解“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督難題〔J〕.中國紀檢監(jiān)察，2020（16）：10-11.

〔9〕李 輝.“一把手”權(quán)力監(jiān)督制度化的重要意義〔J〕.人民論壇，2021（27）：50-53.

〔10〕霍小力.聚焦落實黨委（黨組）主體責(zé)任〔J〕.中國紀檢監(jiān)察，2021（12）：48-49.

〔11〕牛穎秀，胡 楠.加強對一把手自上而下的組織監(jiān)督〔N〕. 中國紀檢監(jiān)察報，2021-09-30（07）.

〔12〕本刊評論員.加強對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督〔J〕.中國紀檢監(jiān)察，2020（16）：1.

責(zé)任編輯 芳 曄

〔收稿日期〕 2022-02-06

〔基金項目〕 研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社科基金重大項目（21ZDA122）。

〔作者簡介〕 牛穎秀（1992-），女，河南鶴壁人，中國紀檢監(jiān)察學(xué)院黨建教研部助理研究員，法學(xué)博士，主要研究方向為黨和國家監(jiān)督制度、監(jiān)察法。