我國城鎮(zhèn)企事業(yè)單位就業(yè)政策變遷分析探討

姑麗葉·阿不列孜

新中國70年是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷發(fā)展創(chuàng)新的中國特色社會(huì)主義歷史。70年來，中國的發(fā)展，在創(chuàng)造一個(gè)中國奇跡的同時(shí)，在民生勞動(dòng)就業(yè)方面，也取得了世界矚目的卓越成就，其突出表現(xiàn)在不斷創(chuàng)新制度機(jī)構(gòu)，激發(fā)生產(chǎn)力的活動(dòng)同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展，有效地保障和不斷擴(kuò)大就業(yè)面積，不斷優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)及不斷提高就業(yè)質(zhì)量，使中國成為世界人口最大的國家，從重視就業(yè)規(guī)模發(fā)展到注重就業(yè)質(zhì)量的提高，并向更為高質(zhì)量的就業(yè)形態(tài)發(fā)展。本文以新中國、新時(shí)期和新時(shí)代發(fā)展階段的特征為基礎(chǔ)，系統(tǒng)整理和研究了中國城鎮(zhèn)就業(yè)政策創(chuàng)新發(fā)展的歷程，并進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。對實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國的高質(zhì)量就業(yè)目標(biāo)、應(yīng)對當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)低迷和“無就業(yè)增長”困境以及破解世界性就業(yè)難題具有重大意義。

一、漸進(jìn)主義模式及其適用性

1.漸進(jìn)主義模式。“漸進(jìn)主義”模式是由美國政治學(xué)家林德布羅姆提出的。林德布羅姆對傳統(tǒng)的理性決策方式進(jìn)行了批判，認(rèn)為政策的決策者并沒有每年回顧過現(xiàn)行的政策，也沒將每個(gè)政策的備選項(xiàng)目的成本和收益進(jìn)行研究，然后以凈利率最大化的標(biāo)準(zhǔn)，選擇最優(yōu)的政策。相反，因?yàn)闀r(shí)間、信息、成本等的限制，決策人員無法充分地評(píng)估所有的政策選項(xiàng)和其后果，更難進(jìn)行準(zhǔn)確的成本收益計(jì)算，因此，更現(xiàn)實(shí)的辦法是采取“漸進(jìn)性決策”，即將原先實(shí)行的政策延續(xù)，并且只在基礎(chǔ)上做一些微小的改動(dòng)。具體地說，漸進(jìn)主義是由于：首先，缺乏充足的時(shí)間、信息和資金來對所有政策的選擇來進(jìn)行獨(dú)立的研究，信息搜集成本是非常高的，同時(shí)又因?yàn)槎嘣?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突和不可比的原因，決策人也無法計(jì)算出政策成本的收益率。其次，接受原有政策是因?yàn)樾碌恼邔?shí)行后的結(jié)果通常是很不確定。再其次，漸進(jìn)也是政治權(quán)利的一種方式，它是減少?zèng)_突和穩(wěn)定的一種重要途徑，只有在對現(xiàn)行政策進(jìn)行微調(diào)的情況下，對政策所涉及的利益相關(guān)方比較容易達(dá)成一致意見，否則就可能引發(fā)尖銳沖突。再其次，人本身就是有限理性的人，決策者也不例外，他的決定過程一般是從與現(xiàn)行政策最相近的政策開始。顯然，經(jīng)典的漸進(jìn)論主要指出，政策在制定過程中存在著技術(shù)限制，相關(guān)雙方的沖突博弈和決策者本身有限的理性，這些因素都是漸進(jìn)論的必然。然而，必須要考慮到中國和西方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化背景。

2.漸進(jìn)主義模式的適用性。如果將政策形成看作是政府決策者，在某一價(jià)值觀念、思想意識(shí)的引導(dǎo)下，針對特定的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問題，作出特定的選擇，即政策的形成，在這個(gè)政策的構(gòu)成過程中，主要包括“決策者”，“問題”和“選擇范圍的概念”三個(gè)要素。此決策特點(diǎn)的凸顯，較大一部分原因在于這三者之間的綜合作用產(chǎn)生。由此，從這三個(gè)因素出發(fā)，聯(lián)系了新中國建立以來的政治體制、經(jīng)濟(jì)模式和社會(huì)問題，筆者認(rèn)為中國城鎮(zhèn)企事業(yè)就業(yè)政策的漸進(jìn)性特征與以下幾個(gè)因素相關(guān)。①新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨一直是中國的執(zhí)政黨，像經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等問題的重大決策中是離不開高層的決策部署。②政府發(fā)展模式是經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的。1949年—1970年，在對蘇聯(lián)模式學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建立國家對經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行全面控制的計(jì)劃制度。其中，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的主導(dǎo)地位至關(guān)重要。③人口增多的壓力以及周期性的變化。新中國成立后到20世紀(jì)70年代末，由于生活環(huán)境的變化以及人口的改善，而出生率則逐漸增高，造成了兩次生育高峰期。④就業(yè)壓力的持續(xù)。由于人口急速增多，經(jīng)濟(jì)水平相對較低，重工業(yè)占主導(dǎo)地位的城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不能使得大批勞動(dòng)力就業(yè)，由此導(dǎo)致了就業(yè)壓力持續(xù)不斷，一直未能很好解決。

二、城鎮(zhèn)企事業(yè)就業(yè)政策變遷軌跡及理論分析

1.新中國創(chuàng)立發(fā)展時(shí)期就業(yè)政策的艱辛探索和 “統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策。新中國成立之初，對城鎮(zhèn)就業(yè)保障政策的正確選擇實(shí)際上為我國城鎮(zhèn)居民就業(yè)保障政策實(shí)施奠定了基本的政策框架和就業(yè)政策實(shí)施方式。它已經(jīng)形成了國家政策的一種傳統(tǒng)。政策傳統(tǒng)的形成和路徑依賴的結(jié)果就是“漸進(jìn)主義”政策演變模式的出現(xiàn)。新中國成立后，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民，創(chuàng)造性完成了從新民主革命到社會(huì)主義革命的轉(zhuǎn)變，建立了社會(huì)主義體制，實(shí)現(xiàn)了中國歷史上最深遠(yuǎn)、也是最偉大的社會(huì)改革，使中國人民向嶄新的社會(huì)主義之路邁進(jìn)。與此同時(shí)，由于受到長期的戰(zhàn)爭影響，我國經(jīng)濟(jì)水平低，失業(yè)問題也成為了導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的重要原因之一。中國共產(chǎn)黨人將國內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與國際發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)結(jié)合，提出了與當(dāng)時(shí)國情相符的“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策，城鄉(xiāng)二元的就業(yè)體制開始形成。

2.1961年-1968年出臺(tái)的就業(yè)政策呈現(xiàn)明顯的漸進(jìn)性。這一時(shí)期，由于大量潛在的失業(yè)人口，政府恢復(fù)了新中國成立伊始的不同就業(yè)方式，安置了待（失）職工，鼓勵(lì)待業(yè)者創(chuàng)辦各類集體所有制的手工、服務(wù)和商業(yè)組織，提倡家庭副業(yè)和個(gè)人自謀，恢復(fù)了勞動(dòng)力介紹所的職位。許多集體企業(yè)提升，與國有企業(yè)一樣歸口經(jīng)營，按計(jì)劃征收勞動(dòng)力，同時(shí)實(shí)行計(jì)劃生育。

3.改革開放后密集出臺(tái)的就業(yè)政策。通過觀察這一時(shí)期就業(yè)政策的主要內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)，新中國成立之初制定了許多政策措施。一是勞動(dòng)用工制度改革：統(tǒng)一分配政策是“三個(gè)結(jié)合”;逐步實(shí)行公開招聘和擇業(yè)，使企業(yè)具有一定的選擇權(quán)。二是“開門搞活經(jīng)濟(jì)”，拓寬就業(yè)渠道，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。三是建立提供就業(yè)服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。四是擴(kuò)大就業(yè)培訓(xùn)。五是加強(qiáng)計(jì)劃生育工作，嚴(yán)格控制人口增長。

4.1989-1991年的就業(yè)政策，是標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)就業(yè)政策的再現(xiàn)，其繼承性和漸進(jìn)性更加明顯。為了防止出現(xiàn)新的失業(yè)問題，政府規(guī)定企業(yè)“富余人員”由企業(yè)自行解決，不允許進(jìn)入社會(huì)，對于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)行嚴(yán)格的控制;通過制定就業(yè)登記證和務(wù)工許可證，對城市務(wù)工人員的數(shù)量和去向加以控制;增添失業(yè)救助和就業(yè)服務(wù);加快待業(yè)工作;建立保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大保險(xiǎn)業(yè)覆蓋;積極促進(jìn)就業(yè)：繼續(xù)實(shí)施“三結(jié)合”就業(yè)計(jì)劃;倡導(dǎo)和支持全民所有制單位、社會(huì)團(tuán)體閑置資金和個(gè)人補(bǔ)助設(shè)立集體企業(yè)，安置失業(yè)人員;鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)失業(yè)人員就近到企業(yè)工作為鼓勵(lì)個(gè)體私營企業(yè)健康發(fā)展。

5.新時(shí)期 “雙創(chuàng)”背景下就業(yè)政策的創(chuàng)新發(fā)展和高質(zhì)量就業(yè)政策。新時(shí)期的就業(yè)政策創(chuàng)新，仍然是在基礎(chǔ)的框架下進(jìn)行的。國有企業(yè)破產(chǎn)、改制、重組，控制企業(yè)規(guī)模和下崗職工;下崗職工以企業(yè)自留為主，社會(huì)救助為輔;鼓勵(lì)和引導(dǎo)高校畢業(yè)生到城鄉(xiāng)特別是中西部農(nóng)村就業(yè)。除了繼續(xù)擴(kuò)大地方政府對外投資規(guī)模外，還要鼓勵(lì)中小企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、私營經(jīng)濟(jì)和發(fā)展勞動(dòng)密集的新興產(chǎn)業(yè);對各種行業(yè)稅收抵扣減免和就業(yè)政策優(yōu)惠。 2015 年國務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，要求 “以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)”，在 “十三五規(guī)劃”中明確提出了就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略;黨的十九大進(jìn)一步提出 “就業(yè)是最大的民生。要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)” 。2019 年的政府工作報(bào)告首次“將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面”，明確穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的首要目標(biāo)是為保就業(yè)。以上是新中國成立以來我國城市就業(yè)政策形成和演變的簡要介紹。通過以上分析，我們可以清楚地看到，我國城鎮(zhèn)就業(yè)政策的階段性、密集性出臺(tái)具有“連續(xù)性大于創(chuàng)新性，重復(fù)性大于變化性”的基本特征，即在現(xiàn)有政策的傳統(tǒng)中，它是沿著路徑軌跡逐步演變而來的。

三、總結(jié)

筆者先仔細(xì)考慮了新中國以來基于城鎮(zhèn)化的就業(yè)政策的研究發(fā)展，回顧了各個(gè)時(shí)間出臺(tái)的就業(yè)政策，進(jìn)而分析歸納了我國就業(yè)政策的“漸進(jìn)主義”理論特點(diǎn)，然后將我國經(jīng)典的逐步漸進(jìn)論政策理論成果作為一種最有可能的政策方法論來進(jìn)行深入分析，探討了新中國逐步漸進(jìn)主義就業(yè)政策的基本形成及其機(jī)制。基于歷史回顧和理論分析的結(jié)果，得出以下結(jié)論：一是我國城鎮(zhèn)就業(yè)政策具有明顯的“漸進(jìn)式”模式特征：“連續(xù)性大于創(chuàng)新性，重復(fù)性大于變化性”;二是我國城鎮(zhèn)企事業(yè)就業(yè)政策具有明顯的“漸進(jìn)式”模式特征，這種“漸進(jìn)主義”的形成，既符合經(jīng)典理論的分析，又有其獨(dú)特的原因，經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)不斷發(fā)展模式，人口壓力和周期變化，就業(yè)壓力和周期變化，政策傳統(tǒng)與路徑依賴等因素共同影響。最后，需要特別指出，受限于筆者自身研究能力和研究服務(wù)對象的很大局限性，特別主要是由于考慮涉及到當(dāng)前我國的新型城鎮(zhèn)化和就業(yè)扶持政策還在不斷演變中和發(fā)展中，本研究的理論結(jié)果和研究結(jié)果無論是否真實(shí)得以反映，還仍然有待通過后續(xù)的理論研究和實(shí)踐探索予以證實(shí)。

（作者單位：新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）