我國校園足球試點縣（區(qū)）建設：現(xiàn)狀審思與未來路徑
——基于全國55個縣（區(qū)）的調(diào)查分析

張碧昊，李衛(wèi)東，胡 洋，闕興慧，陳海振，李高銜，錢 城

（1.華中師范大學 體育學院，湖北 武漢 430079；2.華中師范大學 中國青少年足球教育與發(fā)展研究中心，湖北 武漢，430079；3.武漢理工大學 體育部，湖北 武漢 430070）

2015年3月，國務院辦公廳印發(fā)《中國足球改革發(fā)展總體方案》，正式將足球改革發(fā)展納入國家戰(zhàn)略，校園足球的全面推進成為戰(zhàn)略的重要組成部分。2015年7月，《教育部等6部門關于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）提出，鼓勵有條件的地方創(chuàng)建全國青少年校園足球試點縣，先行先試，積累經(jīng)驗，整體推進青少年校園足球發(fā)展。目前，中華人民共和國教育部經(jīng)過全國范圍內(nèi)的6次遴選和創(chuàng)建工作而掛牌命名的校園足球試點縣（區(qū)）［以下簡稱“試點縣（區(qū)）”］共201個，每個省級行政區(qū)域內(nèi)至少有2個試點縣（區(qū)），在校園足球發(fā)展中產(chǎn)生了較大的社會影響力。試點縣（區(qū)）是提高校園足球普及水平的重點示范工程，將對區(qū)域內(nèi)形成校園足球發(fā)展體系及全國范圍內(nèi)引領校園足球整體發(fā)展起到重要作用。

為全面了解試點縣（區(qū)）的建設現(xiàn)狀及存在問題，面向全國31個省區(qū)市的試點縣（區(qū)）開展了調(diào)研工作。主要采取問卷調(diào)查的方法，要求每個省份選取2個試點縣（區(qū)）作為調(diào)研對象，共回收有效問卷55份。此外，在2019—2021年，選取江蘇省張家港市、重慶市沙坪壩區(qū)、貴陽市觀山湖區(qū)等多個試點縣（區(qū)）進行實地調(diào)研，收集試點縣（區(qū)）建設的地方實踐經(jīng)驗。鑒于此，本研究在掌握全國總體情況和地方典型經(jīng)驗的基礎上，結合調(diào)研收集到的一手數(shù)據(jù)與材料，旨在全面深入剖析我國試點縣（區(qū)）建設的基本現(xiàn)狀，摸清當前存在的主要問題，進而提出未來的建設路徑，以期為新時期校園足球的高質(zhì)量發(fā)展提供重要參考。

1 校園足球試點縣（區(qū)）建設的意義、歷程與內(nèi)容

1.1 校園足球試點縣（區(qū)）建設的重要意義

結合近年來校園足球相關政策文件中涉及試點縣（區(qū)）的規(guī)定（表1），可以逐步明確試點縣（區(qū)）建設的重要意義：1）聯(lián)合特色學校，推動校園足球普及發(fā)展。從政策文件內(nèi)容來看，試點縣（區(qū)）的遴選通常與校園足球特色學校同步進行，《實施意見》更是將二者作為“扶持特色引領普及”的主要抓手。試點縣（區(qū)）建設有助于進一步推動校園足球特色學校的建設與發(fā)展，從而實現(xiàn)在縣域范圍內(nèi)校園足球“由點到面”的深入普及。2）樹立示范典型，帶動校園足球整體發(fā)展。歷年的遴選通知均將“樹立典型”作為試點縣（區(qū)）建設的主要目標任務。試點縣（區(qū)）建設有助于本就具有一定校園足球開展條件的縣（區(qū)）逐步擴大示范效應，還可以為周邊地區(qū)提供經(jīng)實踐驗證的有益經(jīng)驗，推動更多地區(qū)提高校園足球工作質(zhì)量，從而實現(xiàn)引領和帶動全國校園足球發(fā)展的目標。

表1 有關試點縣（區(qū)）的主要政策文件匯總表Table 1 List of Key Policies of Pilot Counties（Districts）

1.2 校園足球試點縣（區(qū)）建設的發(fā)展歷程

根據(jù)標志性政策文件的發(fā)布時間，試點縣（區(qū)）建設的發(fā)展歷程可分為2個階段：1）遴選布局發(fā)展增量階段（2015—2017年）。2014年，教育部辦公廳印發(fā)《關于做好全國青少年校園足球特色學校及試點縣（區(qū)）遴選工作的通知》（以下簡稱《遴選通知》），明確要求到2017年，計劃遴選出30個左右的試點縣（區(qū)）。事實上，僅2015年第一批公布的試點縣（區(qū)）數(shù)量就達到了38個，提前2年完成了遴選目標，這主要是源于當年的申報條件較為寬松且并未有嚴格的數(shù)量限制。2017年，教育部辦公廳印發(fā)《關于加強全國青少年校園足球改革試驗區(qū)、試點縣（區(qū)）工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），進一步細化了試點縣（區(qū)）的工作任務，明確了形成發(fā)展格局和發(fā)展體系的基本要求。最終，這一階段的試點縣（區(qū)）認定數(shù)量達到102個，形成了初步的規(guī)模效應。2）創(chuàng)建布局夯實質(zhì)量階段（2018—2025年）。2018年，《教育部辦公廳關于做好全國青少年校園足球特色學校、試點縣（區(qū)）創(chuàng)建（2018—2025）和2018年“滿天星”訓練營遴選工作的通知》（以下簡稱《創(chuàng)建通知》）旨在不斷提高試點縣（區(qū)）發(fā)展質(zhì)量和水平。同年，教育部辦公廳印發(fā)《全國青少年校園足球試點縣（區(qū)）基本要求（試行）》（以下簡稱《基本要求》），并于2019年首次將符合《基本要求》作為試點縣（區(qū)）的申報條件，標志著試點縣（區(qū)）的建設由發(fā)展增量階段逐步過渡到夯實質(zhì)量階段。

1.3 校園足球試點縣（區(qū)）建設的主要內(nèi)容

從歷年教育部關于試點縣（區(qū)）遴選工作和名單公示的通知文件中可以初步了解試點縣（區(qū)）建設的基礎性內(nèi)容（表2），而《基本要求》的印發(fā)則進一步明確了試點縣（區(qū)）建設的三方面主要內(nèi)容：1）加強組織領導。要充分發(fā)揮縣（區(qū)）政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，從工作機制、制度建設等方面為校園足球發(fā)展提供有力支持，尤其應重視校園足球特色學校建設，確保其占比達到區(qū)域內(nèi)中小學數(shù)量的60%。2）完善條件保障。要深化落實師資、場地、經(jīng)費等方面的硬性要求，如每校配備1名足球專項教師、場地器材達到國家標準、專項經(jīng)費納入政府預算等。3）夯實發(fā)展體系。要推動區(qū)域內(nèi)校園足球的整體發(fā)展，從教學體系、訓練平臺、競賽體系、人才渠道等多個方面入手，采取針對性舉措確保全面夯實、不留短板，力爭在全國范圍內(nèi)率先建成《實施意見》所倡導的符合人才成長規(guī)律、青少年廣泛參與、運動水平持續(xù)提升、體制機制充滿活力、基礎條件保障有力、文化氛圍蓬勃向上的中國特色青少年校園足球發(fā)展體系。

表2 試點縣（區(qū)）遴選工作與名單公示通知的要點匯總表Table 2 List of Key Points of Selection and Publication Notices of Pilot Counties（Districts）

2 校園足球試點縣（區(qū)）建設的現(xiàn)狀剖析

2.1 整體布局層面

梳理2015—2020年6次試點縣（區(qū)）的認定數(shù)據(jù)，每年的具體認定結果分別為38個、31個、33個、33個、25個、41個，共計201個。在已認定的試點縣（區(qū)）中，獲批數(shù)量最多的省份是江蘇省（11個），最少的是海南?。?個），獲批數(shù)量在6～9之間的省份達到22個。各省份認定數(shù)量差別不大，配比相對穩(wěn)定，這與歷年的申報限額要求密切相關，如2016年和2017年要求各省份將每年可認定數(shù)量限制為1個，2018年要求未來7年各?。▍^(qū)）認定總數(shù)量不超過7個，直轄市不超過4個。根據(jù)實際公布的名單，僅有少數(shù)省份的認定數(shù)量超過限額，如2017年的江蘇、湖北的認定數(shù)量均為2個，這是因為2017年《遴選通知》中關于申報限額的表述為“原則上各省（區(qū)市）推薦一個”，這為部分發(fā)展條件較好的省份提供了超額申報的可能。

從整體來看，全國試點縣（區(qū)）的分布呈現(xiàn)“東密西疏”的趨勢。從局部來看，各省份主要呈現(xiàn)4種分布態(tài)勢：1）以省會城市（或直轄市的中心城區(qū)）為重點布局并向周邊縣（區(qū)）延伸，通常在省會城市（或直轄市的中心城區(qū)）會有2～4個試點縣（區(qū)）聚集分布，如山西、安徽、湖北、廣東等省份，僅有吉林省的5個試點縣（區(qū)）全部聚集于長春市而未向外延伸；2）以1個非省會城市為重點布局并向周邊縣（區(qū)）延伸，通常重點城市會有2～3個試點縣（區(qū)），但重點城市并非是傳統(tǒng)意義上足球發(fā)展基礎較好的城市，如內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市、黑龍江省齊齊哈爾市等；3）以2～3個城市為重點布局并向周邊縣（區(qū)）延伸，通常重點城市會有2個試點縣（區(qū)），而除省會之外的重點城市則通常為足球發(fā)展基礎較好的城市，如河北省秦皇島市、遼寧省大連市等，尤其是河南省洛陽市布局了4個試點縣（區(qū)），具有更為明顯的聚集效果；4）省內(nèi)各個城市分散布局，通常每個城市僅有1個試點縣（區(qū)），如浙江、山東、湖南、海南等省份?？梢?，雖然不同省份的布局思路存在一定的差異，但試點縣（區(qū)）仍以經(jīng)濟發(fā)展水平高、足球發(fā)展基礎好的城市布局數(shù)量較多，大多數(shù)省份普遍存在省域內(nèi)局部聚集現(xiàn)象。

綜上所述，試點縣（區(qū)）建設的整體布局層面呈現(xiàn)以下典型特征：1）在布局規(guī)劃上，注重嚴格的遴選和創(chuàng)建計劃，力求實現(xiàn)質(zhì)量和數(shù)量的穩(wěn)步提升；2）在布局數(shù)量上，省域范圍內(nèi)體現(xiàn)相對均衡分布的特點；3）在布局效果上，呈現(xiàn)省會或重點城市向周邊地區(qū)輻射的發(fā)展格局。

2.2 組織領導層面

2.2.1 工作機制日趨穩(wěn)定

我國試點縣（區(qū)）的建設歷程相對較短，經(jīng)過2015年至今的改革發(fā)展，各地區(qū)的管理體制逐步得到完善，政府部門普遍對體制機制建設予以高度重視。從工作機制建立情況來看，89.09%的試點縣（區(qū)）成立了多部門共同參與的校園足球工作領導小組，其組織架構以教育和體育部門為主，足球協(xié)會（以下簡稱“足協(xié)”）的參與度顯著不足（圖1）。事實上，地方足協(xié)作為社會組織通常只設置在地市級，縣（區(qū)）級足協(xié)仍比較鮮見，且直至2017年的《指導意見》才明確提出要將足協(xié)列入領導小組，致使大部分試點縣（區(qū)）缺乏足協(xié)的專業(yè)支持。

圖1 試點縣（區(qū)）校園足球工作領導小組成員統(tǒng)計圖Figure 1.Statistical Chart of Leading Group Members of Campus Football Work in Pilot Counties（Districts）

從工作機制運轉情況來看，由于76.74%的試點縣（區(qū)）校園足球工作領導小組辦公室都設在教育部門，因而各試點縣（區(qū)）主要是通過教育部門與區(qū)域內(nèi)的校園足球特色學校直接對接決策規(guī)劃、資源配置、活動組織、監(jiān)督評估等具體工作，并由體育部門進行協(xié)調(diào)配合，領導小組內(nèi)的其他部門較少參與實質(zhì)性工作。然而，部分試點縣（區(qū)）負責人提出，應當推進領導小組辦公室實體化建設，以實現(xiàn)“專業(yè)人做專業(yè)事”的“齊抓共管”優(yōu)勢。可見，絕大部分地區(qū)還停留在教體藝函〔2015〕5號所提出的“完善體制機制”層面，而距離教體藝函〔2016〕1號、教體藝函〔2017〕7號、教體藝函〔2018〕11號等文件所要求的“創(chuàng)新體制機制”仍有一定的差距。

在特色學校數(shù)量方面，《基本要求》明確了“區(qū)域內(nèi)的全國青少年校園足球特色學校數(shù)應占本地區(qū)中小學總數(shù)的60%以上”。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，58.8%的試點縣（區(qū)）內(nèi)校園足球特色學校數(shù)量占比未能達到60%，其中93.3%的試點縣（區(qū)）是在2019年之前獲得認定，試點縣（區(qū)）內(nèi)特色學校的數(shù)量要求還遠未達標。在2019年《基本要求》作為試點縣（區(qū)）申報條件之前，試點縣（區(qū)）申報條件的表述為“區(qū)域內(nèi)60%以上的中小學能達到特色學校標準的縣（區(qū)）均可申報”，而“達到標準”的學校并不意味著都能被認定為特色學校，這就導致了前期較多試點縣（區(qū)）雖然獲批，但仍不符合《基本要求》的規(guī)定。因此，各試點縣（區(qū)）還需積極參與特色學校的申報遴選程序，盡快將區(qū)域內(nèi)符合標準的學校轉化為校園足球特色學校。

2.2.2 制度建設逐步完善

相對穩(wěn)定的、正式的、成文的具體制度，如法律、政策、規(guī)章制度等，通常是社會制度的主體部分，通過這些具體制度構建起社會互動和社會秩序的框架（鄭杭生，2019）。試點縣（區(qū)）建設工作的規(guī)范開展無疑需要系統(tǒng)完備的制度作為前提保障。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，80%的試點縣（區(qū)）出臺了校園足球發(fā)展規(guī)劃或工作要點。從文件內(nèi)容來看，大部分試點縣（區(qū)）按照《實施意見》的內(nèi)容框架制定了地區(qū)性的實施意見，如《中共瀘西縣委、瀘西縣人民政府關于加快校園足球發(fā)展的實施意見》《門頭溝區(qū)推進中小學校園足球工作實施方案》等，在建設思路、試點內(nèi)容、考核標準等方面的規(guī)劃仍有待完善。值得注意的是，鑒于《指導意見》《基本要求》等專門性制度文件頒布時間較晚，大部分試點縣（區(qū)）獲得認定時，在國家層面可供參照的文件僅有《實施意見》，加之制度文件本身具有一定的穩(wěn)定性，繼而引發(fā)了部分地區(qū)制度內(nèi)容缺失的問題。隨著試點縣（區(qū)）建設的深入推進，部分地區(qū)政府部門已經(jīng)逐步進行制度改革和創(chuàng)新，一些專門針對試點縣（區(qū)）改革發(fā)展的制度文件不斷出臺，如《關于加快通川區(qū)全國青少年校園足球試點縣（區(qū)）改革發(fā)展的意見》《甘州區(qū)青少年校園足球試點縣（區(qū)）工作改革方案》《湖南省長沙市雨花區(qū)青少年校園足球試點區(qū)工作改革方案》等，在內(nèi)容上已開始關注示范引領、特色建設、體教融合等適合試點工作開展的諸多方面。

此外，90.91%的試點縣（區(qū)）都已建立了具體的規(guī)章制度和工作制度（圖2）。從制度類型來看，建立課余訓練和競賽制度的試點縣（區(qū)）數(shù)量最多，而建立教學管理制度的試點縣（區(qū)）數(shù)量最少。事實上，《基本要求》明確提出要每年組織開展本地區(qū)的校園足球聯(lián)賽，其執(zhí)行主體為試點縣（區(qū)）的政府部門，而教學管理方面的執(zhí)行主體仍以學校為主，這在一定程度上可能會導致試點縣（區(qū)）政府部門對于訓練競賽制度的重視程度略高于教學管理制度?？傮w來看，雖然校園足球工作組織實施、招生、運動安全防范、師資培訓、檢查督導等制度類型均還有少量缺失，但整體的制度供給類型已較為全面。這主要源于2014年《遴選通知》將“有校園足球發(fā)展規(guī)劃，加強措施，完善制度”作為申報條件，為后期試點縣（區(qū)）的制度建設奠定了良好的基礎。

圖2 試點縣（區(qū)）制度類型統(tǒng)計圖Figure 2. Statistical Chart of System Types in Pilot Counties（Districts）

綜上所述，試點縣（區(qū)）建設在組織領導層面呈現(xiàn)以下典型特征：1）在宏觀管理方面，各試點縣（區(qū)）政府普遍已將校園足球作為一項基本工作納入整體規(guī)劃，采取建章立制的方式統(tǒng)籌區(qū)域管理體系；2）在微觀管理方面，試點縣（區(qū)）建設的針對性管理舉措有待進一步強化，如組織領導實體化、特色學校認定數(shù)量提高、專門性制度建設等內(nèi)容；3）在管理效果方面，基本可以為區(qū)域內(nèi)校園足球工作的統(tǒng)籌推進提供有效的指導。

2.3 基礎保障層面

2.3.1 師資培訓不斷強化

校園足球需要的足球教師，既不是一般的體育教師，也不是競技足球教練員，而是既懂教育規(guī)律，諳熟教書育人之理，且必須具備教師資格，又懂足球，會開展足球訓練并最好擁有足球教練員資格的專業(yè)足球教師（胡慶山等，2016）。然而，有研究測算認為，僅培養(yǎng)2萬所足球特色學校所需師資就需要22年（王長權等，2018）。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，70.91%的試點縣（區(qū)）無法滿足每個學校至少有1名足球專項教師的基本要求。結合上文分析可知，2019年之前的試點縣（區(qū)）需要符合區(qū)域內(nèi)60%以上的中小學能達到特色學校標準才可申報，即便考慮到每校1名足球專項教師是校園足球特色學校的基礎性標準，也僅需要確保60%的學校至少有1名足球專項教師即可達到申報條件，但《基本要求》在2019年應用于申報工作后將標準提高到“每所學?！保鋵崿F(xiàn)難度便進一步增加。此外，經(jīng)過對能夠滿足要求的14個試點縣（區(qū)）分析可知，共有10個試點縣（區(qū)）位于省會、直轄市或沿海經(jīng)濟發(fā)達城市，這在一定程度上說明現(xiàn)階段具有足球專業(yè)背景的人才更愿意前往就業(yè)環(huán)境和發(fā)展前景更好的地區(qū)就業(yè)（張碧昊等，2020）。

為了解決足球專項教師不足的問題，各試點縣（區(qū)）會為區(qū)域內(nèi)的體育教師安排專項培訓，以求盡快提高教師的教學與訓練水平。據(jù)統(tǒng)計，除教育部組織的培訓外，90.91%的試點縣（區(qū)）每年都會組織校園足球專項培訓，其中安排培訓次數(shù)在1次以上的區(qū)域達到72.73%（圖3）。從培訓級別來看，培訓人次呈現(xiàn)省、市、縣由少到多分布，其中縣級培訓舉辦的場次和培訓人員數(shù)量最多，這是因為縣級培訓作為各試點縣（區(qū)）自主開展的基層建設工作，需要盡可能擴大區(qū)域內(nèi)的培訓基數(shù)來為試點縣（區(qū)）的建設和發(fā)展補充專業(yè)人才資源；從培訓人員來看，教練員參與的培訓次數(shù)最多，裁判員、管理者參與的培訓次數(shù)較少，這與《基本要求》明確指出要對學校體育教師和校園足球教練員進行培訓，而對管理者、裁判員等并未提及有關（圖3）。具體而言，目前參與校園足球教練員培訓的人員大部分仍為學校體育教師，諸多進入學校從事專兼職校園足球工作的體育系統(tǒng)教練員、退役運動員參與培訓較少，且其中部分人員因對學校教育理念與校園足球育人功能的認知存在誤區(qū)，更容易產(chǎn)生“錦標主義”的功利觀念，因而需要及時將其納入專項培訓的范疇。

圖3 試點縣（區(qū)）專項培訓情況統(tǒng)計圖Figure 3.Statistical Chart of Professional Training in Campus Football Counties（Districts）

2.3.2 場地數(shù)量穩(wěn)定增長

2016年，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會等部門聯(lián)合印發(fā)的《全國足球場地設施建設規(guī)劃（2016—2020）》（以下簡稱《場地規(guī)劃》）提出，到2020年，全國足球場地數(shù)量超過7萬塊，平均每萬人擁有足球場地達到0.5塊以上，有條件的地區(qū)達到0.7塊以上。具體到校園足球領域，2015—2018年全國教育系統(tǒng)共新建、改擴建校園足球場地32 432塊，完成了《場地規(guī)劃》80%以上的工作任務。到2020年還將再新建改擴建28 545塊，總數(shù)將超過6萬塊，超額完成工作任務的50%（全國青少年校園足球工作領導小組辦公室，2019）。從調(diào)研情況看，各試點縣（區(qū)）的場地建設力度明顯加大，在有明確記錄的52個試點縣（區(qū)）中，2018年和2019年的新增場地數(shù)量為264塊，平均每個試點縣（區(qū)）新增5.08塊，且有87.28%的縣（區(qū)）學校體育場地設施、器材配備已經(jīng)達到國家標準。實際上，2018年《創(chuàng)建通知》首次在申報條件中提出了“場地器材等基礎設施完備”的要求，2019年作為申報條件的《基本要求》則進一步提出“區(qū)域內(nèi)建設有一定數(shù)量的學校足球場地，足球訓練和競賽器材數(shù)量充足”的要求，這些規(guī)定都為試點縣（區(qū)）場地器材設施數(shù)量的穩(wěn)定增長提供了保障。具體而言，新增場地數(shù)量高于平均水平的試點縣（區(qū)）幾乎全部來自市轄區(qū)和縣級市，新增場地數(shù)量最多的試點縣（區(qū)）分別來自廈門市、大連市、成都市、長沙市的市轄區(qū)，而仍未滿足國家標準的試點縣（區(qū)）則分別來自山西省、陜西省、青海省、甘肅省、云南省等中西部省份的縣和縣級市?？梢姡瑘龅亟ㄔO情況與試點縣（區(qū)）所在省市的經(jīng)濟發(fā)展水平存在一定關聯(lián)，場地規(guī)劃相關的政策文件應加強對經(jīng)濟相對落后地區(qū)的傾向性扶持。

2.3.3 專項資金持續(xù)投入

2015年，中華人民共和國財政部印發(fā)《關于完善足球改革發(fā)展財政投入機制的意見》（以下簡稱《財政意見》），要求在區(qū)域內(nèi)加大對青少年校園足球的投入，設立校園足球專項資金對校園足球改革發(fā)展給予支持。僅2015—2017年，中央財政投入校園足球扶持基金累計達到6.48億元，各省份投入校園足球的財政、體彩和社會資金等累計達到196.03億元（王登峰 等，2018）。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，90.91%的試點縣（區(qū)）已將校園足球工作專項經(jīng)費納入當?shù)卣甓阮A算。在經(jīng)費投入金額方面，2018年有記錄的45個試點縣（區(qū)）共投入專項工作經(jīng)費8 377.9萬元，平均每個試點縣（區(qū)）186.18萬元；2019年有記錄的44個試點縣（區(qū)）共投入專項工作經(jīng)費8 525.7萬元，平均每個試點縣（區(qū)）193.77萬元?？梢?，從2014年《遴選通知》的“加大投入”到2018年《創(chuàng)建通知》的“有明確的投入”，對試點縣（區(qū)）申報的經(jīng)費要求得以延續(xù)和展現(xiàn)效果，專項資金投入的總體趨勢穩(wěn)定且略有上升。

雖然大多數(shù)試點縣（區(qū)）都積極投入經(jīng)費用于開展校園足球工作，但不同地區(qū)的試點縣（區(qū)）經(jīng)費投入力度差異較大。例如，在2018年和2019年，經(jīng)費投入最多的武漢市硚口區(qū)分別達到800萬元和850萬元，上海市楊浦區(qū)分別達到720萬元和680萬元，但經(jīng)費投入最少的齊齊哈爾市龍沙區(qū)則僅分別為8萬元和7.5萬元。從根源上看，經(jīng)費投入的巨大差異與武漢市和上海市作為足球傳統(tǒng)城市對校園足球工作的重視程度密切相關，更與地方政府的經(jīng)濟實力緊密相連。而且，各試點縣（區(qū)）通常都將大部分經(jīng)費投入到區(qū)域校園足球競賽、人才選拔和師資培訓等工作之中，能夠撥付到校園足球特色學校的扶持資金較少。例如，重慶市沙坪壩區(qū)每年都有300余萬元左右的經(jīng)費額度，但資金缺口仍然很大，只能按照考核等級向各級校園足球特色學校下?lián)懿糠知勓a性質(zhì)的工作經(jīng)費。

此外，《指導意見》在經(jīng)費投入方面提出，要探索建立政府支持、市場參與、多方籌措支持校園足球發(fā)展的經(jīng)費投入機制。然而，本次調(diào)研所涉及的試點縣（區(qū)）經(jīng)費來源略顯單一，暫未發(fā)現(xiàn)多元化的經(jīng)費籌措實踐經(jīng)驗。究其原因，一方面，《指導意見》出臺于2017年，在此之前并沒有文件對試點縣（區(qū)）的經(jīng)費投入機制進行嚴格的要求，且《指導意見》的措辭也僅是較為柔和的“探索”，導致部分縣（區(qū)）對該項工作并未充分重視；另一方面，以政府為主體進行的試點縣（區(qū)）建設，容易忽視其他方面的支持力量，從而限制了多元協(xié)調(diào)一體化發(fā)展的可能。

綜上所述，試點縣（區(qū)）建設的基礎保障層面呈現(xiàn)以下典型特征：1）從整體上看，師資、場地、經(jīng)費三方面均處于持續(xù)優(yōu)化發(fā)展過程之中，但仍存在不同程度的資源缺口；2）從資源供給來看，現(xiàn)階段試點縣（區(qū)）的各項條件保障仍由政府全方位供給，鮮有社會和市場參與其中；3）從保障效果來看，不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)存在較為明顯的差異，需要加大向欠發(fā)達地區(qū)傾斜的力度。

2.4 發(fā)展體系層面

2.4.1 教學體系日益規(guī)范

作為推進校園足球普及的核心工作，《指導意見》明確要求，逐步形成內(nèi)容豐富、形式多樣、因材施教、各學段相互銜接的青少年校園足球教學體系和活動體系。在課程設置方面，76.36%的試點縣（區(qū)）可以把校園足球作為體育課的必修內(nèi)容并保證每周用1節(jié)體育課進行足球教學。不能保證足球課程開設的13個試點縣（區(qū)）大多是基礎資源保障匱乏的地區(qū)，這說明課程開設情況與師資、場地、經(jīng)費等資源配置情況具有一定的關聯(lián)。另外，同一省份的不同試點縣（區(qū)）課程開設情況也存在較大差異，如貴陽市觀山湖區(qū)已開始依托省重點課題《中學校園足球運動校本課程的開發(fā)研究》來進一步提升課程教學質(zhì)量，而貴州省獨山縣卻仍不能保證校園足球特色學校開齊足球課。

在體育活動開展方面，67.27%的試點縣（區(qū)）可以保證區(qū)域內(nèi)所有學生每天1小時的校園體育活動時間，52.73%的試點縣（區(qū)）已將足球運動納入大課間或課外活動內(nèi)容。不難發(fā)現(xiàn)，足球運動在傳統(tǒng)的大課間、早操、活動課等課外體育活動中覆蓋面仍有限，部分試點縣（區(qū)）更傾向于探索多樣化和創(chuàng)新性的足球活動內(nèi)容，比較常見的是以校園足球文化節(jié)、文化周為依托的活動形式，與傳統(tǒng)課外活動形式相比，更有助于調(diào)動學生參與足球活動的興趣，營造良好的足球文化氛圍。正如部分試點縣區(qū)負責人所言，應當明確校園足球的正確內(nèi)涵和外延，僅有足球操和足球舞等單一活動形式絕非校園足球的初心。

總體來看，試點縣（區(qū)）的教學體系發(fā)展情況要優(yōu)于活動體系，主要原因在于歷年試點縣（區(qū)）的申報都需要滿足“達到特色學校標準”的條件。根據(jù)教育部《全國青少年校園足球特色學校創(chuàng)建指標體系》的規(guī)定，每周1節(jié)足球課是“一票否決”的指標之一，其重要程度遠高于體育活動的開展，這也就導致了試點縣（區(qū)）建設過程中的選擇性側重現(xiàn)象?？梢?，試點縣（區(qū)）的教學體系搭建已初步成型，但在教學和活動的質(zhì)量上還有待進一步加強。

2.4.2 訓練平臺選擇多樣

開展校園足球課余訓練的著眼點是夯實基礎，首要目標是普及與推廣，其次才是在普及基礎上的不斷提高（董眾鳴等，2015）。因此，設置多樣化的訓練平臺，為更多有發(fā)展?jié)摿Φ膶W生提供訓練機會就成為試點縣（區(qū)）建設的又一重要工作。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，49.09%的試點縣（區(qū)）成立了校內(nèi)足球俱樂部和興趣小組，為校內(nèi)學生參與足球訓練活動創(chuàng)造條件。同時，各試點縣（區(qū)）也安排了足球俱樂部（63.64%）、校外培訓機構（47.27%）、“滿天星”訓練營（7.27%）等不同類型的校外足球訓練平臺作為補充。具體而言，校外平臺多由試點縣（區(qū)）政府部門牽頭組織建立，如重慶市沙坪壩區(qū)、包頭市青山區(qū)等與職業(yè)俱樂部合作建設青少年足球俱樂部或青少年足球訓練基地，旨在選拔和訓練區(qū)域內(nèi)優(yōu)秀的青少年足球人才。隨著校園足球“滿天星”訓練營的廣泛布局，洛陽市澗西區(qū)、長沙市雨花區(qū)、大連市金普新區(qū)等已開始將其作為重要的校園足球訓練平臺，依托這項創(chuàng)新發(fā)展模式進一步推進校園足球課余訓練和提升校園足球競技水平（趙鵬等，2020）。但是，校外訓練平臺的建設通常需要大規(guī)模的資源投入，致使多數(shù)非市轄區(qū)的試點縣（區(qū)）較難在校外組織開展高水平的校園足球訓練。部分試點縣（區(qū)）負責人提出，應提高足球訓練的專業(yè)化和科學化水平，出臺促進政策支持引入專業(yè)教練員進行系統(tǒng)指導。綜上，雖然各試點縣（區(qū)）已經(jīng)為學生的足球訓練提供了一定的平臺和保障，但由于2019年之前的試點縣（區(qū)）申報條件中均未對足球訓練相關內(nèi)容進行明確要求，導致《基本要求》所提出“開展科學訓練”的具體內(nèi)容尚未得到全面的貫徹落實。

2.4.3 競賽體系逐漸成形

2017年，全國青少年校園足球工作領導小組辦公室印發(fā)的《全國青少年校園足球教學訓練競賽體系建設方案（試行）》提出，在廣泛開展校內(nèi)競賽的基礎上，建立健全以學校為單位參加的小學、初中、高中、大學校園足球四級聯(lián)賽體系和以區(qū)域組隊參加的選拔性校園足球競賽體系。調(diào)研表明，各試點縣（區(qū)）的競賽體系基本搭建完成，92.73%的試點縣（區(qū)）可以保證每年都舉辦區(qū)域內(nèi)校園足球競賽，主要形式有邀請賽、選拔賽、聯(lián)賽等，通常由學校內(nèi)部班級聯(lián)賽選拔出的優(yōu)秀隊員組成校代表隊參加區(qū)域競賽，且部分試點縣（區(qū)）會分層分級開展區(qū)域競賽，如重慶市沙坪壩區(qū)根據(jù)年齡層次和學校水平分組，貴陽市觀山湖區(qū)根據(jù)城鄉(xiāng)學校場地差異分組，進而調(diào)動各級各類學校參與競賽的積極性。在參賽隊伍方面，目前僅有重慶市梁平區(qū)、上海市楊浦區(qū)、大連市金普新區(qū)等極少數(shù)試點縣（區(qū)）可以做到同一學段男女足發(fā)展規(guī)模相當，而大多數(shù)試點縣（區(qū)）男女足發(fā)展存在明顯的失衡現(xiàn)象，尤其是在高中階段更為嚴重（圖4），多達25個試點縣（區(qū)）甚至沒有1支女足隊伍，這與整個校園足球競賽體系中的女足比賽偏少有一定關系。

圖4 試點縣（區(qū)）校園足球競賽參賽隊伍數(shù)量統(tǒng)計圖Figure 4.Statistics Chart of Number of Teams Participating in Campus Football Competitions in Pilot Counties（Districts）

在競賽場次方面，有明確記錄的30個試點縣（區(qū)）共開展校際競賽6 676場（圖5）。在省級比賽中，小學、初中和高中組的競賽場次幾乎持平；在縣市級和地市州比賽中，小學組的競賽場次最多，且隨著學段的上升，競賽數(shù)量呈銳減趨勢?？梢姡傎惖拈_展效果仍在一定程度上受到比賽級別和學段差異的影響。從競賽性質(zhì)來看，小學與初中階段多以普及型競賽為主，組織主體多樣化，競賽活動形式較為豐富（郝文鑫等，2020），而高中階段因受到高考升學壓力的影響，大多為以“爭名次、拿證書”為目的的提高型競賽。

圖5 試點縣（區(qū)）校園足球競賽開展情況統(tǒng)計圖Figure 5.Statistical Chart of Development of Campus Football Competitions in Pilot Counties（Districts）

總體來看，各試點縣（區(qū)）的競賽工作開展較好，這源于“廣泛開展聯(lián)賽”長期作為試點縣（區(qū)）申報的基本條件，引起各試點縣（區(qū)）普遍將其作為一項重點建設工作予以推進，促進了校園足球競賽體系的不斷完善。

2.4.4 人才渠道部分暢通

校園足球以“育人”為宗旨，是從國民教育系統(tǒng)里培養(yǎng)優(yōu)秀競技人才的全新模式（李衛(wèi)東等，2018），因而，支持學生發(fā)展的人才培養(yǎng)渠道就顯得尤為重要。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，61.82%的試點縣（區(qū)）制定了高水平足球人才升學扶持政策并建立了小初高招生對接機制，如《麗江市校園足球優(yōu)秀運動員升學辦法》《關于開遠市優(yōu)秀運動員就學優(yōu)待的通知》等。從機制運行情況來看，通常是小學階段在教育局注冊的運動員與初高中指定學校雙向選擇，從而實現(xiàn)留住優(yōu)秀足球運動員的目的。然而，可供學生選擇的初高中學校數(shù)量十分有限，如貴陽市觀山湖區(qū)設置了3所初中和2所高中，長春市汽車經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)設置了2所初中和2所高中，進而引發(fā)了明顯的生源壟斷現(xiàn)象，導致較多初高中校園足球特色學校難以招到優(yōu)秀的足球人才，更廣泛的人才升學渠道無法暢通。而且，現(xiàn)階段的扶持政策和機制普遍是針對優(yōu)秀足球人才，而大部分未達到區(qū)域內(nèi)最高水平的足球特長生無法得到升學保障，導致足球特長生在升學的關鍵階段流失嚴重。顯然，試點縣（區(qū)）的人才渠道還有待進一步優(yōu)化和暢通。究其原因，一方面，在《基本要求》印發(fā)以前，暢通人才渠道并非試點縣（區(qū)）申報的基本條件，導致各地的重視程度相對不高；另一方面，學生運動員升學機制的建立本身就具有一定的難度，因其涉及教育公平等復雜問題，更需要政府部門進行系統(tǒng)的研究與論證。

綜上所述，試點縣（區(qū)）建設在發(fā)展體系層面呈現(xiàn)以下特征：1）在發(fā)展理念上，校園足球育人的核心價值已得到各試點縣（區(qū)）的廣泛認同和支持；2）在發(fā)展舉措上，教學和競賽已成為重心所在，人才輸送渠道尚未完全暢通；3）在發(fā)展效果上，不同地區(qū)的發(fā)展體系建設存在一定差異，尚不能達到惠及全體學生的效果。

3 校園足球試點縣（區(qū)）建設的問題審視

3.1 總體發(fā)展質(zhì)量不高，特色經(jīng)驗凝練相對有限

2019年以來，習近平總書記在不同場合多次提及“高質(zhì)量發(fā)展”的概念，并強調(diào)改革創(chuàng)新是高質(zhì)量發(fā)展的強大動能，這也為我國校園足球工作提供了方向引領。自《實施意見》印發(fā)以來，試點縣（區(qū)）的整體布局數(shù)量不斷增長，但在2019年之前申報試點縣（區(qū)）的條件都比較寬松，且長期缺乏試點縣（區(qū)）建設的指導性文件，導致總體數(shù)量的攀升并未換來質(zhì)量的全面提高，部分地方試點的任務不清楚、目標不明確、擔子沒壓實（劉海元，2018），試點縣（區(qū)）建設的質(zhì)量隱憂日益凸顯。一方面，部分試點縣（區(qū)）仍未達到《基本要求》的標準。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，58.8%的試點縣（區(qū)）內(nèi)校園足球特色學校數(shù)量占比未達60%，近半數(shù)（47.27%）學校的學生校內(nèi)足球活動參與率未達80%。另一方面，區(qū)域校園足球發(fā)展特色的經(jīng)驗積累有限。根據(jù)國家頂層設計的目標，建設試點縣（區(qū)）的宗旨是為了通過縣區(qū)“先行先試”的工作來凝練特色經(jīng)驗，進而向更廣泛的地區(qū)推廣和普及，這也是推動我國校園足球整體發(fā)展的重要舉措。調(diào)研表明，雖然72.73%的試點縣（區(qū)）表示在提升校園足球工作的整體質(zhì)量和水平方面具有典型經(jīng)驗，但通過梳理經(jīng)驗文本內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，多數(shù)試點縣（區(qū)）總結的經(jīng)驗較為普遍、傳統(tǒng)且宏觀，如“領導重視，組織有力”“開展夏令營活動”“建立健全聯(lián)賽制度”等，這些經(jīng)驗幾乎與《遴選通知》中關于試點縣（區(qū)）申報條件的內(nèi)容完全一致，缺乏創(chuàng)新性和針對性?？梢姡糠衷圏c縣（區(qū)）的建設工作還停留在淺表層面，尚難成為區(qū)域校園足球發(fā)展的典型樣板。

3.2 整體規(guī)劃布局不夠系統(tǒng)，縣域結構失衡現(xiàn)象突出

自古以來就有“郡縣治，天下安”的說法，縣（區(qū)）在我國社會政治體系中，一直占有重要地位，也是我國行政管理體制縱向系統(tǒng)中的基礎（王崇喜等，2012）。雖然從宏觀布局上來看，除少數(shù)布局數(shù)量薄弱省份外，全國試點縣（區(qū)）基本呈省域均衡分布之態(tài)，但涉及更為基礎的縣域分布情況時，仍缺乏科學系統(tǒng)的規(guī)劃。在縣域范圍內(nèi)，市轄區(qū)獲批試點縣（區(qū)）128個（63.68%），縣獲批41個（20.4%），縣級市獲批32個（15.92%），市轄區(qū)的布局數(shù)量接近縣與縣級市布局數(shù)量之和的2倍。由此，不同縣（區(qū)）類型布局存在明顯的失衡現(xiàn)象。結合《實施意見》的要求可知，試點縣（區(qū)）應在有條件的地方進行創(chuàng)建，這說明擬認定的縣（區(qū)）至少應是具有一定的足球基礎、積極性較高且發(fā)展?jié)摿^好的地區(qū)，顯然市轄區(qū)較縣與縣級市相比更具優(yōu)勢。此外，試點縣（區(qū)）的布局與行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟發(fā)展水平也密切相關，考慮到市轄區(qū)距離地級市中心區(qū)域相對較近，加之北京、上海等直轄市的轄區(qū)還具備更高的行政級別，其整體經(jīng)濟水平在很大程度上會高于縣和縣級市，各省級行政單位在申報時自然會優(yōu)先考慮。但是，縣域范圍內(nèi)過于集聚的現(xiàn)象不利于緩解我國校園足球發(fā)展不平衡不充分的問題，應當在嚴格控制的原則下逐步調(diào)整縣域分布格局。

3.3 治理主體之間溝通不暢，協(xié)同治理模式有待完善

黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，跨部門、跨域、跨界的利益相關者以平等協(xié)商的方式參與公共決策的協(xié)同治理模式成為主流。然而，當前我國大部分試點縣（區(qū)）雖然都成立了多部門聯(lián)合的工作領導小組，也建立了相應的工作機制，但多部門協(xié)同治理仍處于形式大于實質(zhì)的狀態(tài)。以制度供給為例，在6部門聯(lián)合出臺《實施意見》后，財政部出臺了《財政意見》，發(fā)改委出臺了《場地規(guī)劃》等頂層設計的制度文件，然而各試點縣（區(qū)）的有關部門卻普遍缺乏相應的實施細則匹配。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)試點縣（區(qū)）僅有較為宏觀的“實施意見”或“發(fā)展規(guī)劃”，且由教育部門獨自開展實際工作，多部門聯(lián)合的制度框架尚未建立，跨部門的協(xié)同治理有待深化。實際上，作為銜接頂層設計與基層執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，中層制度供給缺失導致基層在開展具體的校園足球工作時缺乏有效“抓手”，試點縣（區(qū)）建設因無法找到精準突破路徑而陷入“老生常談”的困境。另外，鑒于政府在校園足球治理體系中處于絕對主導地位，社會層面多以“依附”姿態(tài)參與校園足球工作，跨界的協(xié)同治理格局亦難以形成。從調(diào)研情況看，僅有1個試點縣（區(qū)）明確表示，通過政府購買服務的方式，鼓勵支持社會力量參與校園足球教學。究其原因，一方面，政府部門主觀上面臨“不想改”的思維慣性障礙（邱林等，2018），其他部門也不愿積極主動干預由教育部門主管的校園足球工作，以免引發(fā)不必要的利益糾葛；另一方面，我國社會組織的培育程度普遍偏低，客觀上降低了社會層面參與治理的可能性。

3.4 政府職能監(jiān)管有待強化，績效管理機制尚未落實

黨的十九大報告提出全面實施績效管理，將政府績效管理工作提升到前所未有的高度。目前，我國針對校園足球開展的績效管理工作主要集中在“基層執(zhí)行端”，如研制校園足球特色學校建設的相關評價指標體系、強化校園足球特色學校的質(zhì)量管理與考核、組織校園足球特色學校復核工作等，但作為“頂層設計端”的國家級政府部門對作為“中層管理端”的試點縣（區(qū)）的監(jiān)管工作關注不足，省、市政府缺乏參與管理工作的積極性等。教育部2015年印發(fā)的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》指出，應逐步建立健全教育行政績效評估體系，重點針對履行職責、行政效率、行政效益、行政成本等開展評估，評估的標準、指標、過程和結果應當通過適當方式向社會公開。但實際上，針對試點縣（區(qū)）政府部門的績效管理理論研究與實踐探索均未引起重視，導致試點縣（區(qū)）建設工作缺乏有效約束機制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)試點縣（區(qū)）政府部門依據(jù)《指導意見》中“建立健全區(qū)域內(nèi)監(jiān)督、檢查、考核機制”的規(guī)定，將大部分監(jiān)管考核的壓力轉嫁到學校，無形中造成基層較大的迎評壓力，而自身卻處于較為寬松的管理狀態(tài)。鑒于此，作為試點縣（區(qū)）建設質(zhì)量提升的“掌舵者”，相應的績效管理機制亟需深入形成、完善、落實。

3.5 發(fā)展體系內(nèi)部缺乏有效聯(lián)系，融合發(fā)展水平仍需提高

融合發(fā)展通常是指事物間彼此聯(lián)系、交叉并相互滲透促進發(fā)展的過程（王學彬等，2019）。結合《指導意見》的規(guī)定可知，試點縣（區(qū)）的建設目標是形成教學體系規(guī)范、訓練架構完整、人才渠道暢通、競賽體系完備的成熟發(fā)展體系。據(jù)此，試點縣（區(qū)）的融合發(fā)展有2個基本維度：從橫向來看，要實現(xiàn)教學、訓練、競賽、人才培養(yǎng)一體化發(fā)展，也就是構建由校內(nèi)到校外“教訓賽”密切聯(lián)系的漸進發(fā)展路徑；從縱向來看，應滿足每一學段青少年的足球運動需求，確保不同年齡的學生均能參與到校園足球活動之中。從融合發(fā)展的視角分析，現(xiàn)階段2個基本維度的發(fā)展水平仍需進一步提高。一方面，我國試點縣（區(qū)）普遍存在“重競賽、輕訓練”、校內(nèi)外訓練與競賽體系尚未完全融通的問題（劉年偉等，2019）。調(diào)研表明，多數(shù)試點縣（區(qū)）校園足球工作的開展存在校內(nèi)外嚴重割裂的現(xiàn)象，校內(nèi)教學訓練與校外競賽缺乏有效聯(lián)系。例如，部分試點縣（區(qū)）負責人提出，各級政府部門經(jīng)常會以省、市級為單位臨時組隊參賽，打擊了基層學校參與校園足球的積極性，應盡量以校為單位進行各級比賽選拔。另一方面，由于人才培養(yǎng)通道尚未完全暢通，參與校園足球的學生呈現(xiàn)學段斷層現(xiàn)象。調(diào)研表明，較多試點縣（區(qū)）負責人指出優(yōu)秀足球人才因升學導致“無球可踢”的問題十分嚴重?？傮w來看，無論是縱向還是橫向融合發(fā)展不足的問題，既有主觀上建設實踐經(jīng)驗有限的原因，也有客觀上組織保障缺失的因素，建設成熟的試點縣（區(qū)）還需提高自主創(chuàng)新能力，積極探索校園足球融合發(fā)展的有效路徑。

4 校園足球試點縣（區(qū)）建設的未來路徑

作為我國教育領域政策試點的常規(guī)形式，試點縣（區(qū)）建設遵循的是由中央高位推動、地方自主創(chuàng)新的自上而下的運行路徑（劉春華，2019）。從試點縣（區(qū)）建設的現(xiàn)狀與問題來看，其未來發(fā)展必然是一個漸進式的系統(tǒng)推進過程，不僅需要充分把握質(zhì)量建設的基本要求與核心要素，遴選出合適且精準的試點區(qū)域，更需要試點區(qū)域多中心協(xié)同發(fā)力和管理主體多層級監(jiān)管考核，合力建成試點縣（區(qū)）融合發(fā)展體系，進而推進試點縣（區(qū)）高質(zhì)量發(fā)展。

4.1 堅持“質(zhì)量本位”的發(fā)展理念，推動試點縣（區(qū)）建設的自主創(chuàng)新

發(fā)展校園足球需要頂層設計與基層創(chuàng)新的有機互動（中國教育新聞網(wǎng)，2017），試點縣（區(qū)）建設應在遵循這一規(guī)律的基礎上，堅持“質(zhì)量本位”的發(fā)展理念，結合“投入—過程—產(chǎn)出”的發(fā)展路徑，逐步實現(xiàn)校園足球政策試點效果的最大化。

1）投入階段：嚴格執(zhí)行頂層設計目標任務。試點縣（區(qū)）應統(tǒng)籌區(qū)域資源，全力投入到《基本要求》《指導意見》等國家政策文件的執(zhí)行工作之中，以校園足球特色學校布局與建設為根基，逐步完成普及推廣校園足球的根本任務。而且，應嚴格遵守目標任務的時間節(jié)點要求，如《實施意見》計劃到2025年完成5萬所校園足球特色學校的布局；《全國青少年校園足球八大體系建設行動計劃》提出到2022年，每所校園足球特色學校應擁有1名以上D級教練員、1塊以上足球場地，學生體質(zhì)健康合格率達到95%以上等要求，各試點縣（區(qū)）均應在特色學校申報、資源投入與普及效果等方面落實相關政策提出的質(zhì)量要求。

2）過程階段：切實推進試點內(nèi)容自主創(chuàng)新。通過高質(zhì)量執(zhí)行頂層設計目標任務的過程，為試點縣（區(qū)）探索試點內(nèi)容提供有利契機，應結合實際發(fā)展情況以及區(qū)域內(nèi)校園足球特色學校建設的實踐經(jīng)驗，選取普及推廣、人才輸送、資源保障等一個或幾個方面（表3），進一步挖掘試點縣（區(qū)）的特色創(chuàng)新發(fā)展模式，出臺精細化和可操作的試點政策內(nèi)容，不斷優(yōu)化國家政策的縣域執(zhí)行效果。

表3 部分試點縣（區(qū)）的試點工作內(nèi)容Table 3 Contents of the Pilot Work in Some Pilot Counties（Districts）

3）產(chǎn)出階段：積極助力特色經(jīng)驗輻射推廣。依據(jù)我國政策試點“吸納—輻射”的基本演進邏輯，經(jīng)過試點縣（區(qū)）建設檢驗的優(yōu)質(zhì)試點內(nèi)容，可凝練為高質(zhì)量的特色經(jīng)驗。試點縣（區(qū)）的上級政府部門應進行針對性吸納，而后在所管轄的更大范圍內(nèi)進行經(jīng)驗的輻射推廣，達到引領和帶動全局發(fā)展的最佳效果。

4.2 提高薄弱區(qū)域的布局數(shù)量，完善試點縣（區(qū)）整體布局結構

政策試點是中國治理實踐中所特有的一種政策測試與創(chuàng)新機制，包括各種形式的試點項目、試驗區(qū)等，通常需要經(jīng)歷由選點到擴點的運行過程（周望，2012）。從試點縣（區(qū)）的發(fā)展歷程來看，2015—2017年通過遴選已初步完成選點工作，2018—2025年應在遵循國家嚴控發(fā)展總量的前提下，通過創(chuàng)建逐步完成擴點工作，可參照政策試點的擴點規(guī)律，遵循“重點—普遍”的擴點路徑，進一步調(diào)整和完善全國范圍內(nèi)的布局結構。

1）重點擴點：增加薄弱省份布局數(shù)量。從歷年的布局規(guī)劃要求來看，各省份的可申報指標數(shù)量基本一致，試點縣（區(qū)）布局應達到省域均衡發(fā)展狀態(tài)，這也符合國家教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略方向。因此，目前少數(shù)布局數(shù)量不足的省份應是未來的重點擴點對象，如海南、重慶、西藏、廣西等，可由省級教育行政部門牽頭，通過教育系統(tǒng)自上而下的政策傳達機制，向縣域教育行政部門精準傳達試點縣（區(qū)）布局的政策意義與支持舉措，充分調(diào)動布局數(shù)量薄弱省份的縣域申報積極性，力爭在創(chuàng)建周期內(nèi)達到試點縣（區(qū)）布局的平均數(shù)量標準。

2）普遍擴點：逐步提高縣和縣級市布局比例。在省域布局數(shù)量基本穩(wěn)定的情況下，應將優(yōu)化縣域配比作為工作重點?？赏ㄟ^教育部制定布局規(guī)劃文件，對每年各省份的推薦類型進行限制，如全部或大部分已獲批的試點縣（區(qū)）都為市轄區(qū)的吉林省、湖北省等只能推薦縣或縣級市，其他省份的推薦縣（區(qū)）中必須包含至少1個縣和1個縣級市，提高縣和縣級市的總體推薦數(shù)量，在教育部審核時進行布局比例的總體把控。具體配比可參照《遴選通知》中關于校園足球特色學校6∶3∶1的比例要求，對標試點縣（區(qū)）中的市轄區(qū)、縣級市和縣。其中，縣級市比例上浮的原因在于其普遍高于縣的基礎保障水平，且大量經(jīng)濟發(fā)展水平位居全國前列的縣級市尚未入圍（如昆山市、常熟市等），這樣的布局要求既為試點縣（區(qū)）的布局提供了潛在基數(shù)，也可為后期的建設工作提供重要支撐。

4.3 健全多中心協(xié)同治理體系，構建試點縣（區(qū)）建設共同體

習近平總書記主持召開的中央全面深化改革領導小組第十次會議強調(diào)，發(fā)展振興足球，必須克服阻礙足球發(fā)展振興的體制機制弊端，為足球發(fā)展振興提供更好體制保障。結合《指導意見》的要求，試點縣（區(qū)）應積極探索“單中心—多中心”的治理路徑，聯(lián)合政府、學校、行業(yè)、社會等多元主體構建區(qū)域共同體。

1）政府主導：試點縣（區(qū)）治理的推動核心。一方面，應強化試點縣（區(qū)）政府的主體責任，推動校園足球工作領導小組的實質(zhì)化運行，可通過簽訂工作責任書、制定任務清單等形式明確各部門主體責任，如教育部門負責普及推廣、體育部門負責區(qū)域競賽開展、足協(xié)負責后備人才選拔等，并利用聯(lián)席會議強化部門之間的協(xié)調(diào)溝通，構建多部門協(xié)同的聯(lián)動機制。另一方面，應發(fā)揮試點縣（區(qū)）政府的主導作用，利用其具備的財政事權出臺相應的扶持政策，為特色學校、社會組織等主體參與試點縣（區(qū)）治理創(chuàng)造有利條件。

2）學校主體：試點縣（區(qū)）治理的成效保障。試點縣（區(qū)）最重要的標準就是縣（區(qū)）內(nèi)60%的中小學是校園足球特色學校，試點縣（區(qū)）的治理成效很大程度上取決于校園足球特色學校的參與質(zhì)量。一方面，應賦予學校充分的辦學自主權，鼓勵其在課程設置、教材開發(fā)、科學訓練、足球文化營造與傳播等方面積極探索，為試點縣（區(qū)）治理提供更多經(jīng)驗素材。另一方面，應暢通學校需求的表達渠道，可通過定期研討、調(diào)研交流等形式，充分征集和考量特色學校領導與骨干教師的意見和建議，提高特色學校在試點縣（區(qū)）治理體系中的話語權和參與度，建構協(xié)同治理主體間的良好交流與互動模式。

3）行業(yè)指導：試點縣（區(qū)）治理的智力支撐。應參照“國家-省-市級”專家指導委員會的模式，整合內(nèi)部專家資源，組織試點縣（區(qū)）專家指導委員會，為試點縣（區(qū)）的治理提供及時有效的智庫服務。也可從基礎理論、政策制定、實踐問題、經(jīng)驗推廣等角度成立科研課題，集聚高質(zhì)量的研究成果來提升治理水平。此外，專家指導委員會通常具有“官民二重性”的特征，可在政府與學校之間發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，促進多元治理主體間的協(xié)同聯(lián)動。

4）社會參與：試點縣（區(qū)）治理的重要補充。政府可采取免收或低收場租、調(diào)整稅收政策、發(fā)放專項補貼等方式鼓勵社會參與，如張家港市政府采取費用減免和招商引資等方式，支持青少年足球俱樂部在城市空地建設足球場地，服務于校園足球課余訓練與競賽。同時，政府應以此為契機大力推廣政府購買服務，鼓勵引入競爭機制，通過合同、委托等方式向市場力量購買足球服務，加快形成合作治理、相互補充的治理格局。

4.4 強化試點縣（區(qū)）監(jiān)管考核力度，推行全面績效管理模式

隨著中國特色社會主義進入新時代，全面績效管理已成為一種全新的政府運行狀態(tài)，旨在建立以人民為中心的現(xiàn)代化服務型政府。為了彌補試點縣（區(qū)）政府績效管理的不足，應結合我國政府的縱向行政管理體制，構建“國家-省市-縣區(qū)”的管理路徑，進一步強化監(jiān)管考核力度，推行政府全面績效管理。

1）國家層面：完善績效管理標準與制度。以《全國青少年校園足球試點縣（區(qū)）復核指標體系》為基礎，將試點工作的內(nèi)容與成效作為評價試點縣（區(qū)）績效的重要標準，凸顯試點政策執(zhí)行的實際情況。以正式制度的形式明確省、市教育行政部門的屬地管理責任，將試點縣（區(qū)）建設質(zhì)量情況納入績效考核內(nèi)容，并根據(jù)復核結果實行相應的獎懲措施。例如，連續(xù)2年無法達到合格標準的試點縣（區(qū)）應予以摘牌，并將問責處罰落實到試點縣（區(qū)）的具體責任人，采取警告、通報批評等實質(zhì)性懲戒措施，并追究省、市政府部門的連帶監(jiān)管責任，而對于每年獲評“優(yōu)秀”且具有特色試點經(jīng)驗凝練的縣（區(qū)），除現(xiàn)有頒獎表彰的榮譽性獎勵之外，更應給予政策、經(jīng)費等扶持獎勵，為下一步經(jīng)驗的輻射和推廣創(chuàng)造有利條件。

2）省市層面：建立省級統(tǒng)籌、市級交叉的管理機制。在壓實省市管理責任的基礎上，應由省級教育行政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織各市級教育行政部門展開隨機督察、交叉考核，盡量避免本市教育行政部門負責轄區(qū)內(nèi)試點縣（區(qū)）管理可能產(chǎn)生的利益“共謀”現(xiàn)象。此外，省市級監(jiān)管考核工作應考慮與國家的年度抽查相配合，不僅要增加日常監(jiān)管考核頻率及實現(xiàn)全覆蓋式管理，更要對國家年度抽查中要求限期整改或考核分數(shù)偏低的試點縣（區(qū)）進行重點督查，定期組織專家團隊指導質(zhì)量改進工作，盡快提升試點縣（區(qū)）整體建設質(zhì)量。

3）縣區(qū)層面：強化內(nèi)部管理責任意識。根據(jù)《全國校足辦關于做好全國青少年校園足球特色學校、改革試驗區(qū)、試點縣（區(qū)）、“滿天星”訓練營、高校高水平足球隊復核的通知》的規(guī)定，試點縣（區(qū)）具有對標自查的管理義務，應按照相關標準文件要求，定期對試點縣（區(qū)）建設情況進行內(nèi)部督導檢查，及時總結評估試點工作的成果與不足，將“質(zhì)量意識”扎根于縣（區(qū)）內(nèi)部，從而能夠從容應對國家與省市級的管理工作，為整個管理路徑的暢通奠定基礎。此外，可建立試點縣（區(qū)）領導和教育部門負責人培訓機制，進行長期的業(yè)務培訓（楊獻南等，2020），進一步明確建設質(zhì)量考核的責任人定位。

4.5 發(fā)揮人才培養(yǎng)的融合價值，實現(xiàn)區(qū)域“教訓賽”一體化發(fā)展

校園足球的最終目標是要培養(yǎng)一大批會踢球的優(yōu)秀的數(shù)學家、物理學家、生物學家等人才，當然也會培養(yǎng)少數(shù)有著扎實文化根基的優(yōu)秀足球運動員（中國網(wǎng)，2019）。試點縣（區(qū)）建設需要立足于育人的基本定位，以人才培養(yǎng)為“抓手”，逐步建立“校外-校內(nèi)”的融合路徑，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教學、訓練、競賽的一體化發(fā)展。

1）校外：構建特色學校聯(lián)系網(wǎng)絡。應充分整合區(qū)域內(nèi)不同學段的校園足球特色學校，進行對口設置，可鼓勵不同學段的學校之間簽訂人才培養(yǎng)合作協(xié)議，利用升學的紐帶“串聯(lián)”和“并聯(lián)”各學段的每所特色學校，以形成充滿活力和聯(lián)動力的“校園足球特色學校網(wǎng)”（毛振明，2018）。在此基礎上，由試點縣（區(qū)）教育部門牽頭在“特色學校網(wǎng)”內(nèi)探索“教訓賽”一體化發(fā)展，如教學內(nèi)容方面可設計貫通小學到高中的課程體系，隨學段的提升逐步納入理論、技術、戰(zhàn)術等方面知識的學習，實現(xiàn)掌握足球專項運動技能的教學目標。又如，競賽方面可設計校內(nèi)外銜接的競賽體系，參照重慶市沙坪壩區(qū)的班級聯(lián)賽模式，以班級為單位組織開展區(qū)級校園足球競賽，每個參賽隊都來自校內(nèi)班級聯(lián)賽的優(yōu)勝隊，每個隊員都來自同一學校的同一班級，確保參與校內(nèi)外競賽的隊伍編制完整。

2）校內(nèi)：明確基層學校的育人目標。校園足球特色學校應致力于探索面向全體學生的人才培養(yǎng)模式，以“教會、勤練、常賽”為主要手段，在落實每周1節(jié)足球課的基礎上，將參與課余足球訓練納入課外體育作業(yè)，并將參與足球競賽的表現(xiàn)作為足球課考試的重要內(nèi)容，使每個學生都能加入足球教學和課余訓練，都要參與體育競賽（王登峰，2020），從而推進校內(nèi)“教訓賽”工作有機聯(lián)系、一體化發(fā)展，實現(xiàn)享受樂趣、增強體質(zhì)、健全人格、錘煉意志的育人目標。此外，還需充分發(fā)揮評價的導向作用，將“教訓賽”活動參與率、足球運動技能測試合格率、學生體質(zhì)健康優(yōu)良率增長情況等作為評價重點，督促校長構建良好的學校管理生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)以普及為導向的特色學校健康發(fā)展（楊獻南等，2019）。

5 結語

新時代我國校園足球改革發(fā)展成果顯著，而試點縣（區(qū)）建設作為校園足球工作推進的核心環(huán)節(jié)，通過高質(zhì)量建設經(jīng)驗的凝練和推廣，實現(xiàn)由發(fā)展增量到夯實質(zhì)量的階段性轉變將是未來的基本趨勢。雖然我國試點縣（區(qū)）經(jīng)過2015年至今的發(fā)展已取得初步成果，但在質(zhì)量建設、規(guī)劃布局、治理模式、管理機制、發(fā)展體系等方面仍然存在諸多問題。面向未來，在黨和國家高度重視和支持下，試點縣（區(qū)）建設需堅持問題導向，積極探索自主創(chuàng)新的高質(zhì)量發(fā)展路徑，引領和帶動我國校園足球工作的整體質(zhì)量提升，進而為足球改革發(fā)展和體育強國建設貢獻校園足球力量。