體育公共服務緩解相對貧困的時代價值、落實瓶頸與現(xiàn)代治理

肖坤鵬，張鐵民

（1.西安交通大學 體育中心，陜西 西安，710049；2.東北師范大學 體育學院，吉林 長春 130024）

黨的十九屆四中全會提出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。這表明，目前中國已從解決絕對貧困進入緩解相對貧困階段。一般來說，絕對貧困主要表現(xiàn)為維系基本生存的物質(zhì)保障的稀缺，相對貧困則更多地指向?qū)γ癖娙找嬖鲩L的物質(zhì)和文化需求等發(fā)展型資源的匱乏，其攻堅難度不亞于絕對貧困。其實，緩解相對貧困的關鍵，在于建立一個強有力的公共服務體系（李小云等，2019）?？蔁o論是從國家頂層設計的發(fā)展導向看，還是從公共服務事業(yè)的發(fā)展重心看，教育、文化、衛(wèi)生等被視為中國貧困治理優(yōu)先發(fā)展的公共服務，而體育公共服務發(fā)展長期處于邊緣狀態(tài)。在發(fā)達國家貧困治理的重心轉移實踐中，體育公共服務是緩解相對貧困的重要舉措。如日本通過立法強調(diào)政府保障貧困群體體育權利的法定職責和強制措施（日本スポーツ法學會，2011）；美國通過跨部門協(xié)作參與體育管理，確保發(fā)揮體育公共服務提升貧困人口人力資本水平的基礎性作用（Ahluwalia，2011）；德國通過向社會力量購買體育公共服務來促進低收入群體的社會流動（Abe，2016）；英國強調(diào)財政投入的均衡性，優(yōu)先將體育公共服務投向運動環(huán)境不佳的地區(qū)及貧困人口和殘障人士（Au‐dit，1986）。此外，提高小康社會成色、鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略需求均賦予了體育公共服務緩解相對貧困的時代價值，即體育緩解相對貧困的戰(zhàn)略定位將被凸顯。當然，這需要對相對貧困的目標群體及問題特征進行精準把握，立足現(xiàn)實，以體育公共服務為杠桿撬動相對貧困這一“巨石”，為建立解決相對貧困的長效機制貢獻體育智慧。

1 相對貧困的理論內(nèi)涵

1.1 絕對貧困到相對貧困

絕對貧困是指最低需要的缺乏，個人收入不足以購買生存必須品，其衡量標準是滿足最低營養(yǎng)所需的貨幣量（Tetsuo，2016）。不同國家立足國情劃定統(tǒng)一貧困線，且隨經(jīng)濟發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整。改革開放至今，我國先后進行了三次貧困線調(diào)整，以2 300元標準按購買力平價指數(shù)換算，目前我國貧困線為每人每天2.3美元，是世界銀行1.9美元的1.21倍。伴隨著第一個百年奮斗目標的實現(xiàn)，我國歷史性地解決了絕對貧困問題，貧困治理重心轉向解決相對貧困。但相對貧困與絕對貧困是相對的，只是不再基于最低生存需求，而是基于社會比較后的收入下降和落后狀態(tài)（Gary，2011）。在相對貧困產(chǎn)生過程中，除了初次收入分配差距外，再分配過程中教育、衛(wèi)生、文化、體育等資源的不平等，也會加劇相對貧困的程度。所以，絕對貧困是經(jīng)濟意義上的生存臨界狀態(tài)，相對貧困則是收入與資源在不同社會階層的分配問題，與社會公平度有關。

1.2 相對貧困群體的識別

相對貧困群體的識別是開展相對貧困緩解工作的前提。國外較早以收入水平來識別相對貧困群體，日本的相對貧困標準線是家庭可支配收入中位數(shù)的60%，美國是家庭收入中位數(shù)的30%，德國是家庭平均收入的20%，英國是家庭人均收入中位數(shù)的60%，識別標準均呈相對性和動態(tài)性（王小林等，2020）。國內(nèi)學者通過結構方程模型、文獻資料分析等方法提出按人均收入中位數(shù)的40%、50%或60%來設定相對貧困標準，并以5年為周期進行動態(tài)調(diào)整（沈楊揚等，2020）。結合以上經(jīng)驗和建議，本文認為現(xiàn)階段可分別按城鎮(zhèn)、農(nóng)村人均可支配收入中位數(shù)的40%來設定中國城鎮(zhèn)、農(nóng)村的相對貧困標準。主要從三方面考慮：1）目前我國城鄉(xiāng)居民收入差距較大，若采用全國統(tǒng)一標準，容易導致絕大多數(shù)相對貧困人口集中在農(nóng)村，難以反映日益嚴峻的城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距問題；2）人均可支配收入融合了精準扶貧時期地方以收入作為貧困度量標準的實踐經(jīng)驗，在民生統(tǒng)計中極具代表性；3）選擇40%的比例值，一方面有助于我國實現(xiàn)相對貧困線與低保線“兩線合一”，另一方面能避免中國從絕對貧困向相對貧困轉變時，由于相對貧困人數(shù)過多而增加政府減貧救助體系的財政負擔。那么，根據(jù)《中華人民共和國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)，以人均可支配收入中位數(shù)40%測算的城鎮(zhèn)和農(nóng)村相對貧困標準分別為16 151元和6 081元。

參考我國居民收入分配差異的階層結構，農(nóng)村脫貧戶、進城農(nóng)民工、城市低收入群體、農(nóng)村特殊困難群體是容易陷入相對貧困的四類低收入群體。1）依據(jù)2021年國務院新聞辦公室發(fā)布的《人類減貧的中國實踐》白皮書中對貧困戶識別和退出程序以及脫貧普查的解釋，本文的農(nóng)村脫貧戶是指國家和省級貧困縣農(nóng)村地區(qū)的建檔立卡貧困戶通過脫貧攻堅的政策舉措，在實現(xiàn)“兩不愁三保障”的基礎上，年人均純收入超過國家規(guī)定的脫貧標準，身份經(jīng)歷從貧困到脫貧有效過度的農(nóng)村居民。2）早期對進城農(nóng)民工的界定是指在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)經(jīng)濟活動并居住生活的持農(nóng)業(yè)戶口勞動者。但由于2014年各省份逐漸取消農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一采用居民戶口，使得原有概念已不適應對進城農(nóng)民工的解釋。本文依據(jù)《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》中關于農(nóng)民工的注釋以及《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中有關農(nóng)業(yè)轉移人口的要求，將進城農(nóng)民工界定為在農(nóng)村擁有責任田或宅基地，年內(nèi)居住在城鎮(zhèn)且從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)6個月及以上的勞動者（在國家常住人口城鎮(zhèn)化率的測算中按城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計）。3）城市低收入群體是指城鎮(zhèn)地區(qū)居民按人均可支配收入從高到低順序排列，處于第20個百分位數(shù)以下的低收入居民（國家統(tǒng)計局，2020）。與進城農(nóng)民工不同，本文中的城市低收入群體在農(nóng)村地區(qū)沒有責任田或宅基地。4）農(nóng)村特殊困難群體是指因殘、因病而難以依靠自身能力滿足基本生活需要，需由政府或社會力量給予幫扶的農(nóng)村非貧困地區(qū)的特定人群（苗政軍，2020）。

1.3 相對貧困問題的特征

緩解相對貧困，本質(zhì)是解決發(fā)展公平性和充分性的問題（李小云等，2019）。中國相對貧困產(chǎn)生的現(xiàn)實社會根源，就是新時代我國社會主要矛盾，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。產(chǎn)業(yè)扶貧的邊際效應及社會財富增長的減貧涓滴效應已漸顯式微，公共服務能在開發(fā)扶貧路徑之外提供適應性更強的減貧路徑，從而有效解決發(fā)展的不平衡和不充分問題，但要把握好相對貧困問題的特征。在向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標邁進的過程中，充分性、穩(wěn)定性、確定性是把握相對貧困問題時亟待關注的三個特征：1）公共服務保障的不充分性表現(xiàn)為受城鄉(xiāng)二元結構的制約，農(nóng)村脫貧戶在教育、衛(wèi)生、文化、體育等公共服務領域依然存在短板；2）疾病風險抵御的不穩(wěn)定性表現(xiàn)為由于資產(chǎn)缺乏和社會保障強度不高等，低收入群體在應對疾病風險方面具有天然的健康脆弱性、經(jīng)濟脆弱性和社會脆弱性；3）社會參與行為的不確定性表現(xiàn)為在主觀社會階層認同差異的影響下，低收入群體對自身發(fā)展的定位易趨于負面，社會決策和行動能力會偏向消極或保守態(tài)度，容易限制個體的脫貧致富思想。

2 體育公共服務緩解相對貧困的時代價值

2.1 補齊公共服務短板，提高小康社會成色

2020年以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件對標全面建成小康社會的目標，提出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和補上“三農(nóng)”領域短板這兩大重點任務。解決絕對貧困問題是全面建成小康社會的任務底線，補上“三農(nóng)”領域短板則決定了全面建成小康社會的成色是否更足、更亮。簡言之，小康社會要考慮“三農(nóng)”民生需求的可達性，目標在于查漏補強相對貧困群體的短板問題。

根據(jù)《人類減貧的中國實踐》白皮書，2020年底，我國9 899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入已達12 588元。但與全國農(nóng)村地區(qū)人均可支配收入的17 131元相比仍存在差距（圖1）。因此，從收入差距的角度看，貧困地區(qū)的農(nóng)村脫貧戶將成為農(nóng)村相對貧困的高發(fā)群體。那么，基于2018年中國家庭追蹤調(diào)查（China Family Panel Studies，CFPS）數(shù)據(jù)，對CFPS2018樣本中農(nóng)村地區(qū)6 989人的人均可支配收入從高到低進行排序，中位數(shù)為13 480元，以人均可支配收入中位數(shù)40%測算農(nóng)村地區(qū)的相對貧困線為5 392元，CFPS2018樣本中農(nóng)村地區(qū)人均可支配收入低于5 392元的居民為836人，相對貧困發(fā)生率為11.96%。以《中國統(tǒng)計年鑒2019》公布的農(nóng)村常住人口56 401萬人乘以農(nóng)村地區(qū)相對貧困發(fā)生率，估算得出我國農(nóng)村相對貧困總人數(shù)約為6 746萬人。CFPS2018樣本中貧困縣農(nóng)村地區(qū)的居民為1 230人，人均可支配收入低于5 392元的居民為445人，貧困縣農(nóng)村地區(qū)內(nèi)的相對貧困發(fā)生率為36.18%。以《人類減貧的中國實踐》白皮書中公布的農(nóng)村貧困人口9 899萬人乘以貧困縣農(nóng)村地區(qū)內(nèi)的相對貧困發(fā)生率，估算得出我國農(nóng)村脫貧戶相對貧困總人數(shù)約為3 581萬人，占農(nóng)村相對貧困總人數(shù)的53.08%。

圖1 農(nóng)村與貧困地區(qū)人均可支配收入對比Figure 1.Comparison of Disposable Income Per Capita between City Rural Areas and Poverty Areas

另外，以從事勞動密集型行業(yè)為主，具有亦工亦農(nóng)雙重身份，但不符合農(nóng)村貧困標準的進城農(nóng)民工將成為城鎮(zhèn)相對貧困的重要來源。2020年我國農(nóng)民工總量為2.86億人，其中進城農(nóng)民工達1.31億人（國家統(tǒng)計局，2021）。亦工亦農(nóng)農(nóng)民工的增收空間小，而且被制度阻力拒于城市社會保障體系之外，雖常住在城鎮(zhèn)且收入高于農(nóng)村地區(qū)居民，但與城鎮(zhèn)的本地居民收入相差較大，處于城鄉(xiāng)夾層之中。據(jù)統(tǒng)計，2020年城鎮(zhèn)從業(yè)人員月平均收入為8 115元，是進城農(nóng)民工（4 549元）的1.78倍（圖2）。同樣，對CFPS2018樣本中城鎮(zhèn)地區(qū)7 253人的人均可支配收入進行排序，中位數(shù)為29 128元，以人均可支配收入中位數(shù)40%測算城鎮(zhèn)地區(qū)的相對貧困線為11 651元，CFPS2018樣本中城鎮(zhèn)地區(qū)人均可支配收入低于11 651元的居民有660人，相對貧困發(fā)生率為9.1%。以《中國統(tǒng)計年鑒2019》公布的城鎮(zhèn)常住人口83 137萬人乘以城鎮(zhèn)地區(qū)相對貧困發(fā)生率，估算得出我國城鎮(zhèn)相對貧困總人數(shù)約為7 565萬人。CFPS2018樣本中的進城農(nóng)民工為1 271人（篩選條件為居住在城鎮(zhèn)地區(qū)，并同時滿足個人有集體土地、從事非農(nóng)工作、持續(xù)工作時間在6個月及以上3個條件），人均可支配收入低于11 651元的居民為307人，進城農(nóng)民工群體中的相對貧困發(fā)生率為24.15%。以《2018年中國農(nóng)民工監(jiān)測報告》公布的進城農(nóng)民工數(shù)量13 506萬人乘以進城農(nóng)民工群體中的相對貧困發(fā)生率，由此估算得出我國進城農(nóng)民工相對貧困總人數(shù)約為3 262萬人，占到城鎮(zhèn)相對貧困總數(shù)人的43.12%。可見，如果不考慮農(nóng)村地區(qū)低收入群體的總量，僅農(nóng)村脫貧戶和進城農(nóng)民工的相對貧困總量就達到了6 843萬人。要想確保小康社會成色更足、更亮，亟待補齊短板。在全面建成小康社會之際，中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部時任部長韓長賦強調(diào)，農(nóng)村基礎設施不足、公共服務落后是農(nóng)民群眾反映最強烈的民生問題，也是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分最直觀體現(xiàn)。而在農(nóng)村公共服務水平與全面建成小康社會同步的進程中，教育、文教娛樂則是公共服務領域中的“短板”（魏后凱等，2016），也是制約進城農(nóng)民工城市社會融入、獲取社會資源的關鍵因素（郭慶，2017）。

圖2 城鎮(zhèn)從業(yè)人員與進城農(nóng)民工工資對比Figure 2.Comparison between the Income of Residents and that of the Rural Migrant Workers

此外，城市低收入群體的公共服務短板問題也亟待關注。城市低收入群體的居住空間具有明顯規(guī)律性，基本位于城市邊緣地區(qū)，且居住條件差，在公共服務資源占有方面與高收入群體形成了明顯的相對剝奪，甚至與城市移民相比，更容易受到教育、衛(wèi)生保障的影響而陷入相對貧困（張文宏等，2020）。根據(jù)《中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的城鎮(zhèn)地區(qū)五等份收入數(shù)據(jù)，低收入組（第20百分位以下）人均可支配收入為14 387元，高于我國城鎮(zhèn)相對貧困的標準。因此，將本文估算的城鎮(zhèn)地區(qū)的相對貧困總人數(shù)減去進城農(nóng)民工相對貧困人數(shù)，即為城市低收入群體相對貧困的總人數(shù)（4 303萬人）。所以，要想進一步提高小康社會的成色，城市低收入群體在教育、衛(wèi)生領域的公共服務短板也亟待補齊。

與此同時，我國農(nóng)村特殊困難群體在衛(wèi)生、文化等公共服務方面也存在明顯的保障不足。殘障、疾病導致特殊困難群體勞動能力喪失或減弱，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及勞動力就業(yè)市場中處于明顯的劣勢；收入的不穩(wěn)定造成其獲得的衛(wèi)生與營養(yǎng)支持遠低于社會平均水平；自理能力不足進一步使其生活范圍局限在家庭與社區(qū)，與社會接觸的機會較少，導致價值取向逐漸陳舊化，易被社會排斥。CFPS2018樣本中農(nóng)村地區(qū)（非貧困縣）特殊困難群體為217人（篩選條件為居住在農(nóng)村地區(qū)，因殘障、疾病而缺乏勞動能力，導致個人工作不固定），人均可支配收入中位數(shù)低于5 392元的居民為177人，占農(nóng)村地區(qū)總人數(shù)的2.53%，由此估算出我國農(nóng)村特殊困難群體的相對貧困總人數(shù)為1 427萬人。

值得指出的是，教育、衛(wèi)生、文教娛樂與體育之間存在天然的密切關系，特別是在國家的一些政策文件、規(guī)劃綱要以及經(jīng)濟社會發(fā)展專家座談會中，時常將體育與教育、衛(wèi)生、文化等聯(lián)系起來。體育公共服務供給是個體生存權（身心健康）與發(fā)展權（職業(yè)發(fā)展、社會交往、自我實現(xiàn)等）的重要保障，是緩解相對貧困的應有之義，體育公共服務雖不是公共服務的首要和全部指標，但卻與首要指標密切相關，是全部指標中不可或缺的部分。個體在實現(xiàn)體育權的同時，與教育權、健康權、文化權等其他權利形成了互補效應，對阻斷貧困代際傳遞、提升人力資本水平、踐行社會主義核心價值觀等有著重要促進作用（肖坤鵬等，2020）。但從各地考核要求和政策執(zhí)行看，相對貧困群體的體育公共服務仍未完全納入相關政策法規(guī)的內(nèi)容中。需要深思，面對1.43億人的相對貧困群體，把體育作為補齊公共服務領域短板的舉措，不失為一種高效的選擇。

2.2 普及健康生活方式，鞏固脫貧攻堅成果

確保脫貧戶不返貧、邊緣戶不致貧是鞏固脫貧攻堅成果的關鍵，也是緩解相對貧困的根本。據(jù)測算，2012—2017年間，我國農(nóng)村脫貧戶的整體返貧指數(shù)從0.142下降到0.109，但多維返貧指數(shù)則從90.97%上升到99.37%；從返貧貢獻看，健康排在第1位，貢獻率從19.04%上升到31.91%（周迪等，2019）?？梢姡虿》地氁殉蔀榫徑庀鄬ω毨щA段鞏固脫貧攻堅成果的最大“攔路虎”。雖然，在絕對貧困治理階段，農(nóng)村貧困地區(qū)的傳染病和寄生蟲病等得到明顯控制，但脫貧戶由于健康知識普及率低，吸煙、酗酒、賭博、久坐等不良生活方式比較普遍，極易引發(fā)慢性?。ㄌ磳W文等，2021），如果得不到有效控制或?qū)l(fā)生大規(guī)模返貧，影響脫貧攻堅成果的穩(wěn)定性。國家統(tǒng)計局（2020）數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村地區(qū)與生活方式密切相關的四大慢性?。ㄐ呐K病、腦血管病、惡性腫瘤、呼吸系統(tǒng)疾?。┲滤缆矢哌_80.81%。有研究認為，農(nóng)村地區(qū)低收入群體慢性病的患病率為21.1%（昌碩，2018），脫貧戶的患病率則高達47.49%，其中69.12%的慢性病患者健康脆弱性較高，處于返貧邊緣（王高玲，2020）。此外，城市低收入群體也面臨慢性病的困擾，并且按照城鄉(xiāng)一體化的扶貧體系，大部分城市低收入群體也會成為絕對貧困的邊緣戶，極易發(fā)生新的貧困。四大慢性病在城市地區(qū)的致死率為80.36%（國家統(tǒng)計局，2020）。城市地區(qū)低收入群體慢性病的患病率為26.95%，且隨收入水平的降低，患病率隨之增加（昌碩，2018），如城市低保戶（按城市最低生活保障線衡量）患慢性病的比例高達64.9%（張琦等，2020）。慢性病是生命周期中危險因素積累的結果，具有治療時間長、費用高等特點。罹患慢性病住院一次，城鎮(zhèn)居民至少花費人均年收入的50%，農(nóng)村居民則達到人均年收入的1.3倍（方汪凡等，2020）。倘若按現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的住院報銷比例（70%）計算，相對貧困群體個人花費近0.6萬元，醫(yī)療保險需要支出近1.4萬元。另外，各地醫(yī)保政策也都規(guī)定了不同病種慢性病的門診報銷限額，難以保障慢性病患者的門診用藥費用。顯然，相對貧困群體僅靠醫(yī)療保險工程難以達到“就診減負”效果，相反可能會走上因看病而“返貧”“致貧”的道路，在家庭醫(yī)療負擔增加的同時，醫(yī)?；鹨部赡軙媾R“支付壓力”。與此同時，還需注意到殘疾人等特殊困難群體因生活方式引發(fā)的心理疾病。據(jù)統(tǒng)計，我國殘疾人的收入來源主要是最低生活保障和“兩項補貼”等轉移性支付，占到家庭收入的50%（陸漢文等，2020）。殘疾人群體拒絕或無法參加社會活動，且普遍缺少社會支持，容易產(chǎn)生心理問題。《中國殘疾人事業(yè)發(fā)展報告（2020）》顯示，51.21%的殘疾人被檢出抑郁癥，9.7%的殘疾人存在自殺意念（凌亢等，2020）。特殊困難群體的心理疾病如果得不到有效干預，不僅會直接增加家庭的醫(yī)療支出，還會導致其他家庭成員因照顧患者而壓縮勞動時間，間接減少家庭生產(chǎn)收入，更容易陷入相對貧困。

在應對不良生活方式問題上，國際奧委會與世界衛(wèi)生組織于2020年在瑞士日內(nèi)瓦簽署諒解備忘錄，雙方將在全球范圍推廣草根體育運動，旨在強化體育對普及健康生活方式的促進作用（人民網(wǎng)，2020）。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)常參加體育鍛煉人群患心腦血管病的平均概率要比正常人低23%，冠心病、腦卒中與心血管疾病的致死率相應降低9%、6%和12%（新華網(wǎng)，2017）。鍛煉心理學證據(jù)也表明，體育鍛煉能有效促進殘疾人的社會融入和身心健康（吳燕丹等，2016）。事實上，我國于2016年頒布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》就強調(diào)了全民健身在國民健康促進體系中的重要作用。2017年《國務院辦公廳關于印發(fā)中國防治慢性病中長期規(guī)劃（2017—2025年）的通知》進一步指出鼓勵機關、企事業(yè)單位開展工間健身和職工運動會、健身走、健康知識競賽等活動，推進全民健康生活方式行動。體育公共服務是實現(xiàn)全民健身、促進全民健康的基礎載體和重要引擎，政府在相對貧困群體的自由支配時間內(nèi)，通過供給優(yōu)質(zhì)的體育場地資源、協(xié)同多樣的體育社會組織、提供專業(yè)的體育健身指導等來開展全民健身活動，能有效擠占相對貧困群體抽煙、酗酒、賭博、長期久坐等不良行為的時間。然而，目前我國仍有3.5萬余個行政村（社區(qū)）未建有體育健身場地設施（鄭家鯤，2021）。對西部地區(qū)甘肅省貧困縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅8.1%的村民認為體育具有防治慢性病的功能，21.3%的村民“完全不知道”農(nóng)民體育健身工程（杜討君，2019）；中部地區(qū)山西省貧困縣的情況也不容樂觀，92.9%的村民“基本不清楚”什么是科學健身（王博雅，2020）；東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)廣東省貧困縣的情況則有所好轉，政府每年為20余萬村民提供體質(zhì)監(jiān)測服務，2018—2020年間服務村民已超過300萬人次，但實踐中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部對體育健身的社會和經(jīng)濟效應仍持懷疑態(tài)度，絕大多數(shù)村民還未能對體育健身價值產(chǎn)生清晰的認識（李棒棒，2020）。需要注意的是，農(nóng)村地區(qū)特殊困難群體的情況更為嚴重，對山東省濟南市農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，51.7%的殘疾人“完全不知道”全民健身計劃（曹祥立，2019）。此外，城鎮(zhèn)地區(qū)低收入家庭也不容忽視，52.15%的家庭“從不”參與體育鍛煉，收入水平越低，健身觀念越薄弱（車利，2020）。這需要引起相關政府部門的高度重視，有效發(fā)揮體育在相對貧困群體中的健康生活方式普及作用。一方面可以組織競技性的體育競賽活動，提高相對貧困群體的能量代謝水平，減少脂肪在內(nèi)臟器官及血液中的堆積，提高心肺功能和免疫力、改善血脂異常等，從而降低慢性病的患病率；另一方面可以組織非功利性的體育文化活動，搭建人與人之間交流、互助、合作的橋梁，幫助貧困群體在閑暇時間里體驗到精神的愉悅與滿足，維護身體器官活動的積極狀態(tài)，獲得心理健康效益和社會適應力。隨著相對貧困群體健康意識的覺醒及科學健身行為的形成，全民健身將成為自由支配時間里主動健康的生活方式，并逐漸融入日常生活和健康服務的多個領域，在應對因病返貧風險時，將是相對貧困群體健康促進的主流手段。

2.3 反哺城鄉(xiāng)體育發(fā)展，全面推進鄉(xiāng)村振興

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是“順應億萬農(nóng)民對美好生活向往”的關乎農(nóng)民全面發(fā)展的總體性戰(zhàn)略。從戰(zhàn)略目標看，鄉(xiāng)村振興以問題為導向，著力解決農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分的問題，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，緩解相對貧困與鄉(xiāng)村振興具有目標和概念范圍的一致性。黨的十九大報告提出，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。重視農(nóng)村體育發(fā)展所帶來的教育、健康、文化、經(jīng)濟等價值將會得到相對貧困群體的認可，并開始反哺農(nóng)村體育發(fā)展，有助于提升農(nóng)村體育公共服務的供給水平。對具有特色產(chǎn)業(yè)的貧困地區(qū)而言，體育公共服務建設又是引導體育與旅游、養(yǎng)生等融合過程中產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的基礎性要素（廉濤等，2020），對豐富農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、形成新的經(jīng)濟增長點、實現(xiàn)相對貧困群體持續(xù)增收具有重要價值。此外，從人與自然的關系看，農(nóng)村體育有著天然自成的生態(tài)環(huán)境，在貧困地區(qū)的自然環(huán)境中鋪設健身步道、安裝健身器材，有利于推動形成人與大自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局，可為城鄉(xiāng)居民提供宜居宜人的生活和休息空間。同時，從人與文化的關系看，農(nóng)村體育是群體性的村落歲時活動的文化標記，極具地域特色的傳統(tǒng)體育能將身體活動內(nèi)化為一種文化和精神服務于人，尤其是挖掘具有宗族文化的體育記憶，并開展鄉(xiāng)村移風易俗活動，能引導居民樹立脫貧致富志氣，促進鄉(xiāng)風文明建設。另外，隨著貧困地區(qū)體育人口的規(guī)?；l(fā)展，草根體育組織的壯大、全民健身活動及賽事的開展能夠有效推動村民、村政府與社會組織等多方主體在相對貧困治理中的作用發(fā)揮，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。需要指出的是，加快城鄉(xiāng)一體化進程，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，也是推進鄉(xiāng)村振興的重要任務。也就是說，全面推進鄉(xiāng)村振興不能單方面依靠農(nóng)村自身的發(fā)展，也需要通過重視城鎮(zhèn)發(fā)展來健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制。那么，對于城鎮(zhèn)而言，體育公共服務所帶來的教育、健康、文化、經(jīng)濟等價值會為城市低收入群體和進城農(nóng)民工賦能，并在實現(xiàn)生活質(zhì)量整體性躍升的同時，開始反哺城鎮(zhèn)體育發(fā)展。彼時，推進體育公共服務緩解相對貧困的治理進程就會在城鄉(xiāng)交融區(qū)形成城鄉(xiāng)體育“元素-產(chǎn)業(yè)-空間”耦合發(fā)展的新型空間格局（鄭麗梅，2019），有助于調(diào)整城鄉(xiāng)功能結構，消除城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制障礙，成為全面推進鄉(xiāng)村振興的重要引擎。

然而，對國家級貧困縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，精準扶貧顯著提升了鄉(xiāng)村振興的綜合效度值，其中產(chǎn)業(yè)興旺和生活富裕的效度值占到了79.98%，但生態(tài)宜居、治理有效、鄉(xiāng)風文明的效度值則僅占20.02%。村民對公共文化服務滿意度低是主要致因，在所有因素中排在第2位。86.3%的貧困縣公共服務布局是由上級政府直接規(guī)劃，70.3%的村民認為政府單方面供給的服務內(nèi)容不符合實際需求（程明等，2020）。貧困家庭對社區(qū)公共文化服務整體滿意度僅為一般水平（3.35分），其中對體育健身服務滿意度最低（3.09分），且呈現(xiàn)“高需求、低滿意”的特征（廖曉明等，2019）。而這一特征在進城農(nóng)民工、城市低收入群體中也表現(xiàn)得較為突出（馬德浩，2019）。這要求政府采取相應舉措，重視體育對相對貧困群體的反哺作用。

3 體育公共服務緩解相對貧困的落實瓶頸

從絕對貧困到相對貧困，體育公共服務緩解貧困的作用優(yōu)勢漸顯。但事實上，相對貧困群體能夠獲得的體育公共服務供給依然不足，主要是由于在體育公共服務供給落實過程中存在一定體制性障礙。

3.1 法律法規(guī)有待完善

黨的十九屆四中全會提出，堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利的顯著優(yōu)勢，是我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢之一。從法理上看，健全體育公共服務緩解相對貧困的法治保障制度既是促進社會公平正義的應然之舉，更是保護人權的必然要求。從實踐來看，健全體育公共服務緩解相對貧困的法治保障制度能夠為國家主導和社會參與治理提供法律依據(jù)，但落實過程中面臨法律法規(guī)不健全和行政法規(guī)執(zhí)行性不強兩個瓶頸。

1）相關法律法規(guī)有待完善。體育公共服務是實現(xiàn)相對貧困群眾體育權和健康權的重要保障，在法律上明確公民體育權既是對“扶什么”的回答，也是引導政府及社會組織為相對貧困群體提供體育公共服務的前提。由于目前學界對“體育權利”基本概念、內(nèi)涵和外延尚存在較大爭議，《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）沒有明確闡明體育權利的內(nèi)涵（王進等，2021）?！度窠∩項l例》則將“公民健身權利”的保障作為其立法目的，在明確體育權利方面較《體育法》有了很大進步，但更多是從“防御性”的視角對損害身心健康的行為進行權利規(guī)定，約束力不是很強，容易出現(xiàn)公民體育健身權利實現(xiàn)受阻時，缺乏相應救濟途徑的現(xiàn)象。農(nóng)村貧困地區(qū)的體育工作實踐仍過多參考《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國公共文化服務保障法》等法律法規(guī)（段鴻斌，2017），普遍將體育納入教育、文化等扶貧工作中，且依法履行的體育保障義務基本停留在完成體育設施建設指標上，發(fā)展空間經(jīng)常被擠壓和忽略，缺乏應有的獨立性。

2）相關行政法規(guī)執(zhí)行性不強?！豆参幕w育設施條例》第四條提出，“對少數(shù)民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的公共文化體育設施的建設予以扶持”，為相對貧困群體全民健身活動開展提供所需的體育公共服務在一定程度上提供了法律依據(jù)。建議各省市通過配套實施方案進一步完善具體的扶持措施，強化責任主體執(zhí)行的能動性和對基層落實體育公共服務緩解相對貧困的實際指導意義。日本頒布的《公共文化體育設施條例》不僅規(guī)定了政府職責和組織協(xié)調(diào)，還細化了用于體育公共服務建設、維修的資金投入方案，為公民體育權利的實現(xiàn)提供了保障。據(jù)調(diào)查，2019年日本20周歲以上的成年人每周參加1次以上和3次以上體育活動的比例分別為53.6%和27.0%（日本文部科學省スポーツ庁，2021）。由于缺少執(zhí)行的強制性，體育部門很少能利用其他部門及行業(yè)在相關資源上的優(yōu)勢，而且受自身資源的限制，其在農(nóng)村貧困地區(qū)及城市邊緣地區(qū)開展全民健身活動的工作重心大多放在體育公共服務的基礎性條件建設上，體育場地設施短缺的難題能得到一定程度緩解，但通過體育來補齊相對貧困群體在教育、文教娛樂、衛(wèi)生等領域短板的效果比較有限。

3.2 扶貧資源部門化，容易陷入體育“單打獨斗”的窘境

絕對貧困的“運動型”治理充分發(fā)揮了中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，通過強大的動員能力在3年時間內(nèi)集中了51個部委的資源。所謂“運動型”治理是指依靠行政主體的權威性，通過政治任務將上級扶貧指標以數(shù)量化任務分解方式分配給各個部門的運行機制（肖坤鵬等，2020）。然而，這種條塊式的行政管理格局和利益博弈，導致扶貧資源部門化現(xiàn)象明顯，這雖然在解決絕對貧困問題上是非常有必要的，且容易形成社會共識，但面對龐大、分散且“貧困維度廣”的相對貧困群體則難以奏效。尤其是針對相對貧困群體的體育公共服務需求缺口，在落實過程中容易陷入體育“單打獨斗”的窘境。

就扶貧主體而言，以中華人民共和國教育部為首的教育管理部門和以國家體育總局為首的體育管理部門，是基層體育公共服務的兩大職責主體。從實踐上看，我國學校體育工作由教育部門主導，社區(qū)體育工作則由體育部門主要負責。譬如《國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門關于實施教育扶貧工程意見的通知》在第一項任務中提出完善農(nóng)村義務教育學校體育衛(wèi)生器材的配備、加強普通高中體育場所的建設；體育總局等部門發(fā)布的《關于體育扶貧工程的實施意見》中的六項重點任務則是圍繞貧困地區(qū)居民的全民健身活動展開的。這在體育設施的建設環(huán)節(jié)是非常有必要的，但在體育設施的管理和利用環(huán)節(jié)則需要達成有效的協(xié)同，例如，目前占國家體育場地面積50%以上的學校體育場地還沒有到有效利用。據(jù)統(tǒng)計，江蘇和廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的學校體育場地設施對外開放比例約為50%和60%（盧文云 等，2021），日本在2017年時全國公立中小學室內(nèi)體育館的對外開放率已達到90.4%（日本総務省統(tǒng)計局，2021）。因此，要想在短期內(nèi)保證相對貧困群體所需的體育場地數(shù)量和面積得到滿足，體育部門須借助教育部門的力量協(xié)同推進。事實上，我國部分基層政府已經(jīng)對教育、體育部門的職能機構進行了整合，比如國家級貧困縣洛寧縣教育體育局采取“條塊結合、雙重領導、以塊為主”的運行機制，為推進學校體育與社區(qū)體育資源的整合提供了組織載體。但實踐中，這種政府機構的合并還未能真正實現(xiàn)體育與教育部門內(nèi)部的融合，大多數(shù)單位的人、財、物等資源仍掌握在對應的省、市級部門手中，教育體育局內(nèi)部部門組織界限明確，工作開展的密切程度、協(xié)調(diào)程度、耦合程度還不高，體育場地資源的共建共享能力需要進一步加強。而且，學校與社區(qū)體育場地在建設、配套標準上存在差異，導致學校體育場地對外開放時必須進行區(qū)域性改造才能有效防范安全管理風險和滿足特殊人群的需求。比如濟南市從2019年起設立專項資金對向社會開放體育場館的學校給予每年6～12萬元的補助（新華網(wǎng)，2019），但根據(jù)鹽城市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)發(fā)布的鹽城市第三小學學校體育場地對外開放配套設施改造工程招標公告，項目預算經(jīng)費達到了48.27萬元，如果再對學校體育場地對外開放的安防工程進行改造的話，費用則更高（鹽城市政府采購網(wǎng)，2019）。對財政緊張的地方而言，體育公共服務專項資金本來就是杯水車薪，再加上高額的場地升級改造費用，通過有限的財政補貼來實現(xiàn)學校體育場地對外開放的難度可想而知。

就貧困主體而言，相對貧困較絕對貧困具有明顯的多維性。相對貧困不僅是收入分配差距的問題，教育、健康、文化等非收入維度的發(fā)展差距也是相對貧困形成的重要原因，如果只考慮收入維度，就無法全面反映出在其他非收入維度上陷入相對貧困的真實狀態(tài)，也就是說緩解相對貧困更多的是面對多維貧困問題。體育具有教育、健康、文化、經(jīng)濟等多重價值，對于相對貧困群體的貧困多維性來說，通過體育公共服務緩解相對貧困更強調(diào)體育的融合發(fā)展特點。但實踐中，扶貧資源部門化使得體育部門只能做到前期體育公共服務的投入，如果后期得不到衛(wèi)生健康、宣傳、民政等部門的支持，體育培育相對貧困群體疾病抵御能力、促進健康生活方式養(yǎng)成、全面推進鄉(xiāng)村振興的功效容易事倍功半。事實上，國務院于2017年批復成立全民健身工作部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由國家體育總局等29個部委組成，旨在完善各級政府有關部門的全民健身協(xié)調(diào)工作機制，但目前跨部門協(xié)同合作的內(nèi)容還不夠豐富，對相對貧困問題的緩解效果還有待檢驗。

3.3 引入體育社會力量的制度壁壘多，難以形成常規(guī)性的多元共治格局

引入社會力量，與政府形成常規(guī)性的多元共治格局是推進相對貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方向。如德國以社區(qū)體育志愿者組織為著力點構建了政府、社會組織和市場組織共同參與低收入群體體育治理的生態(tài)體系。志愿者組織扎根基層社區(qū)，瞄準低收入人群的體育需求，尋找體育促進其社會流動的途徑；體育基金會通過募集愛心企業(yè)及個人的體育設施和資金，為志愿者組織和體育社團提供項目資金；政府根據(jù)志愿者提供的體育需求信息，將普適性的公共服務建設交于體育社團，專業(yè)性服務建設則通過政府招標由市場組織來完成，建設計劃、招標過程、評估效果則由體育管理聯(lián)合會向社會公布。形成常規(guī)性的多元共治格局也是我國體育公共服務緩解相對貧困的理想模式，從德國的經(jīng)驗來看，應將更多的具體事務交由體育社會組織來運作。

但現(xiàn)實中，我國體育社會組織的規(guī)模缺口還很大。在《中國社會組織政務服務平臺》分別以“體育”“健身”“運動”“足球”“籃球”“排球”“乒乓球”“羽毛球”“廣場舞”“太極拳”等為關鍵詞進行搜索，截至2020年底，全國大約有5萬個體育社會組織，如果僅以1.43億的相對貧困人口測算，大約每3 000人才擁有1個體育社會組織。另外，在檢索到的50 021個體育社會組織中，體育社團類為32 874個，民辦非企業(yè)單位僅為17 086個，基金類為61個，在類別結構上呈現(xiàn)明顯不均。體育社團具有“官辦”背景，擁有豐富的有形和無形資產(chǎn)，但參與城鄉(xiāng)基層體育事務的主動性較低。具有公益性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位，能深度參與城鄉(xiāng)基層體育治理，特別是能有效緩解流動人口及城市低收入群體體育公共服務治理的“真空地帶”問題，但據(jù)管理部門評估，1/3的組織已名存實亡，1/3處于修整狀態(tài)，真正能有效開展活動的僅占1/3（韓慧等，2019）。我國草根體育組織卻呈快速增長之勢，數(shù)量已超過100萬（中國日報網(wǎng)，2016），但由于很難找到業(yè)務主管單位，大部分草根體育組織以不注冊的狀態(tài)存在，一定程度上失去了以制度為準的約束與保護，既容易偏離公益性的價值軌道，又容易陷入自身生存困境，同時由于缺少整合社會資源的能力，多停留在“自娛自樂”層次，承擔政府購買公共服務的能力較弱。所以，無論從數(shù)量結構來看，還是從治理目標或治理能力來看，體育社會組織目前都難以成為體育公共服務緩解相對貧困的有力承擔者。

3.4 基層財力不足，難以保障體育職能的發(fā)揮

基層體育公共服務資源的配置體系與機制問題在本質(zhì)上是財政體制的問題。基層體育治理作為政府管理體育事務的底層延伸，是通過統(tǒng)籌治理資源，圍繞基層體育公共服務內(nèi)容開發(fā)、功能整合、綜合效益提升等進行的治理行動，是體育公共服務緩解相對貧困工作的落腳點。但現(xiàn)實是，我國體育、教育、衛(wèi)健、宣傳、民政等行政組織級別的最末端是縣（區(qū)）級，治理重心相對偏高，基層體育治理需要更加具體、更加貼近社區(qū)的組織載體，否則就會出現(xiàn)治理乏力甚至中斷的現(xiàn)象。如前所述，我國相對貧困群體由農(nóng)村和城市地區(qū)的人口共同組成，部分進城農(nóng)民工雖屬城鎮(zhèn)相對貧困人口，但農(nóng)村地區(qū)公共服務的短板則是制約其融入城市、獲取社會資源的重要根源。原因在于，成長環(huán)境對個體社會參與中各種功能性行為的培養(yǎng)非常重要，城鄉(xiāng)文化環(huán)境的差異，決定了城鄉(xiāng)居民文化行為的差異，導致農(nóng)民工進入到城市工作并常住后容易被主流社會排斥，進而使其本應享有的資源、機會、權利等被剝奪，從而與城市本地居民之間形成了相對剝奪的狀態(tài)。即使在后期的城市生活中，也會受早期地緣、血緣、業(yè)緣關系的影響，更傾向于參加農(nóng)村地區(qū)組織的文化活動。于是，處于基層的、直接面向群眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處就成了我國基層體育治理的組織載體，而充足的財力也就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處履行體育職能，有效提供公共服務的物質(zhì)基礎。

農(nóng)業(yè)稅費改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來源從“向下汲取”的稅費轉向“向上爭取”的轉移支付資金。在改革初期，由于專項資金僅占轉移支付資金的16%，并未引起絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對專項資金的重視。但隨著財政體制的不斷完善，中央政府向地方政府轉移支付的專項資金比例已超過50%，那些一直積極爭取專項資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在引導和推動地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的來源渠道，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層公共服務治理中的地位不斷提升。據(jù)統(tǒng)計，2011—2019年間，全國鄉(xiāng)村私營企業(yè)就業(yè)人數(shù)從3 346.7萬人增加到5 999.7萬人（國家統(tǒng)計局，2020）。而那些被動接受專項資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于資金來源渠道單一，財力面臨著“空殼化”的風險，只能“選擇性做事”。據(jù)統(tǒng)計，全國負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占總鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)的比例已達84%，其中償還、擔保和救助責任債務分別達3 070.12、116.02和461.15億元（張婉蘇，2018）。同樣，街道辦事處也面臨著財力不足的困境。隨著全國各地陸續(xù)全面取消街道辦事處的招商引資職能后，其財力保障從“財力結算”開始逐漸轉向“部門預算”。但工作中，改革后的街道辦事處并未完全做到“費隨事轉”，部分市（區(qū)）政府職能部門在將工作和責任下沉到街道辦事處的同時，其預算經(jīng)費并未同步下放，特別是欠發(fā)達地區(qū)的市（區(qū)）街道辦事處所承擔的事務經(jīng)常超出預算經(jīng)費（戴磊，2020）。查閱2020—2021年關于上海、江蘇、山東、河北、四川、陜西、甘肅等省份的21個街道辦事處預算績效的個案研究文獻發(fā)現(xiàn)，其中17個街道辦事處存在預算執(zhí)行效率偏低的問題，僅經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的4個街道辦事處建立了“費隨事轉”機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處財力不足會使本應用于基層體育公共服務治理的經(jīng)費，變相用來彌補基層政府日常運行經(jīng)費的短缺，進而縮減在體育公共服務治理中的人員和財力投入。比如文體站或科室合并及人員編制重組造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處體育職能的“基層淹沒”，使得直接面向廣大相對貧困群體并為其提供體育公共服務的基層機構僅為由一兩名兼職或?qū)Ｂ毴藛T構成的公共服務辦公室或文體中心，導致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處容易采取敷衍的方式，通過虛列數(shù)據(jù)應付上級政府的檢查。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處財力不足會進一步遏制其培訓社會體育指導員的行動力和能力，社會體育指導員的匱乏不僅削弱了基層政府體育公共服務建設的專業(yè)化程度，而且容易導致相對貧困群體體育鍛煉的盲目性，難以發(fā)揮對其參與科學健身的推薦、咨詢和指導作用。據(jù)調(diào)查，截至2020年底，我國累計審批公益型社會體育指導員250萬名，每千人配備公益型社會體育指導員1.79名，僅有5.28%的體育鍛煉者接受過社會體育指導員指導（史小強等，2021）。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處財力不足也會使得有限的體育公共服務財政資金變相地用于“養(yǎng)人”而非“養(yǎng)事”，針對相對貧困群體制定基層體育計劃、提升體育指導人員素質(zhì)、改善體育場地設施、組織體育文化活動、舉辦健康知識培訓等治理內(nèi)容也僅會圍繞體育的“一畝三分地”展開，缺乏對教育、衛(wèi)生健康、文化、宣傳、民政等部門投入資源整合的意愿，無法讓體育的社會功能充分發(fā)揮。對全國38個行政村進行的調(diào)查顯示，受財力不足的影響，在各行政村特別是偏遠貧困地區(qū)的行政村中，體育協(xié)會等體育社會組織數(shù)量非常有限，且基本處于“有名無實”的狀態(tài)，無人管理的體育場地設施經(jīng)常出現(xiàn)“臟、亂、差”以及器材丟失和遭受破壞等問題，開展的全民健身活動及賽事普遍存在組織人員和場地不固定、活動數(shù)量少、形式單一等問題（熊祿全等，2018）。對某省“村改居”社區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居委會無專項維修資金，社區(qū)健身器材長期處于無人監(jiān)管狀態(tài)，行業(yè)協(xié)會、社區(qū)體育指導等社會力量數(shù)量偏低，難以實現(xiàn)社區(qū)全覆蓋，體育公共服務資源長期處于供給不足狀態(tài)（趙述強等，2020）。這不僅難以提升基層體育治理的統(tǒng)籌能力，更難以實現(xiàn)體育促進相對貧困群體向上流動的作用。

4 體育公共服務緩解相對貧困的現(xiàn)代治理

4.1 完善體育相關立法，健全相對貧困法治程序

重視體育法治建設既是體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，也是推進體育公共服務緩解相對貧困的前提和保障。對此主要可從以下4點著手：1）確立公民體育權利的地位。建議在《體育法》中對體育權利進行確認，同時明確體育在促進健康中的作用，體現(xiàn)“體育權”對“健康權”實現(xiàn)的保障。2）推進體育公共服務的立法。一是要突出保障公民平等享有體育公共服務權利的立法目的，明確以“大健康觀”來推進“全民健身與全民健康深度融合”的工作方針；二是要強化體育公共服務在全民健康中的基礎性地位和組織協(xié)調(diào)的制度安排，重點保障對農(nóng)村脫貧戶、進城農(nóng)民工、城市低收入群體以及特殊困難群體體育公共服務的供給；三是要根據(jù)體育公共服務與其他公共服務的互補性，及時完善立法內(nèi)容、提升立法層次，對接科教文衛(wèi)等領域的相關法律法規(guī)。比如《全民健身條例》自2009年實施至今，相關條款已具備法律層面的穩(wěn)定性，在適當時機可將其上升為“全民健身法”，實現(xiàn)與國家新頒布的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在具體執(zhí)行層面，可由國務院組織相關專家充分討論后，以制定“關于加強體育公共服務建設的實施意見”的形式加以細化、落實，優(yōu)化推進全民健身與全民健康深度融合在相對貧困治理中的法律環(huán)境。3）提升體育法律法規(guī)的執(zhí)行力。一是在制度設計上和語言選擇上強化體育條款的強制性特質(zhì)，著力形成政府對體育公共服務治理的行為約束，進而保障相對貧困群體公平享有體育公共服務的權利；二是明確政府保障體育公共服務的“兜底”職責，強化體育公共服務供給的責任落實，將立法規(guī)定的責任落實到具體機構和單位，建立執(zhí)法責任制。4）健全緩解相對貧困的法治程序。要根據(jù)黨的十九屆四中全會提出的“推進法治中國建設”的工作要求，盡快將公共聽證、多方論證、風險評估、合法性審查、民意調(diào)查、集體討論決定等確定為體育公共服務緩解相對貧困的行政決策法定程序，健全依法決策機制。

4.2 建立體育跨部門統(tǒng)籌機制，推動相對貧困整體性治理

整體性治理以民眾需求為治理導向，以協(xié)調(diào)、整合、責任為治理機制，以信息技術為治理手段，在不取消部門邊界的前提下實行跨部門合作。我國以部門為主導所形成的與體育公共服務緩解相對貧困的有關公共政策及管理，已出現(xiàn)明顯跨越功能邊界的非結構化公共事務問題。國務院全民健身工作部際聯(lián)席會議制度的建立，為解決這一問題提供了無縫隙且非分離的政府治理機制，體現(xiàn)了國家對體育工作整體性治理的重視。但在緩解相對貧困領域，實踐層面還比較薄弱，亟須構建體育跨部門協(xié)作的行政統(tǒng)籌機制。對此主要可從以下4點著手：1）要重視體育公共服務在緩解相對貧困中的高效作用，跳出體育問題應由體育部門自身解決的觀念，推動其他部門參與體育公共服務緩解相對貧困的協(xié)同合作。2）要健全跨部門合作機制。一是明確跨部門合作關系，以滿足相對貧困群體的體育公共服務需求為出發(fā)點，圍繞體育場地資源、健身價值觀念、運動促進慢性病和心理疾病的治療與預防、基層健康服務機構、宣傳推廣等方面的難題，確定體育與教育、衛(wèi)生健康、民政、宣傳等部門合作的具體事務。二是完善跨部門間的聯(lián)席會議制度，由體育部門圍繞跨部門合作的具體事務，擬定推進相對貧困治理的體育相關政策建議，及時向聯(lián)席會議辦公室提出討論議題，根據(jù)需要定期或不定期組織相關部門召開聯(lián)席會議，以紀要形式明確議定事項與工作任務，印發(fā)各部門及有關方面推進落實，相關部門按照責任分工，研究制定本部門加快推進體育公共服務緩解相對貧困的政策措施。在整個跨部門合作中，體育與教育、衛(wèi)生健康部門的合作對補齊公共服務短板、鞏固脫貧攻堅成果的作用非常關鍵。比如體育與教育部門圍繞相對貧困群體體育場地資源短缺的難題（體育場地的對外開放、規(guī)劃建設、配套標準、財政補貼等），加強在體育場地資源共建、共治、共享方面的合作，有利于滿足相對貧困群體健身的場地需求；體育與衛(wèi)生健康部門圍繞相對貧困群體慢性病及心理疾病的治療和預防，加強在培養(yǎng)體醫(yī)融合人才、研發(fā)體育科技與臨床醫(yī)療結合的健康促進技術、建立社區(qū)居民電子健康檔案、開發(fā)適用于臨床的“運動康復行動指南（簡化版）”等方面的合作，有利于促進全民健身與全民健康深度融合在相對貧困治理中落到實處。根據(jù)目前我國基層政府職能機構的整合情況，需將聯(lián)席會議制度延伸至市或縣（區(qū)）級，比如縣（區(qū)）一級政府的體育與教育、文化、衛(wèi)生等職能歸口同一部門，聯(lián)席會議制度則延伸至市級，如果為不同部門，則延伸至縣（區(qū)）級政府。三是立足跨部門合作目標，由聯(lián)席會議辦公室組織相關部門對體育公共服務緩解相對貧困的落實情況進行聯(lián)合督促檢查，形成督查意見，對存在的問題責成有關部門及時整改，確保體育公共服務資源嚴格用于相對貧困群體，切實提升減貧實效。3）要激發(fā)民眾體育健身意識。一是由體育部門聯(lián)合宣傳等部門加強輿論導向，運用廣播、電視等媒介宣傳體育健身對慢性病及心理疾病治療和預防的重要作用，提升相對貧困群體對體育健身價值的認知；二是可參考美國、荷蘭等發(fā)達國家的經(jīng)驗，由體育部門聯(lián)合衛(wèi)生健康等部門探索實施相對貧困群體的“運動促進健康項目”，對易患的慢性病和心理疾病進行“精準干預”（王世強等，2020）。比如根據(jù)相對貧困群體的身心特征及病情特點確定體育鍛煉的形式和強度，以提高運動干預的靶向性。同時，采集相對貧困群體健康信息，對健康數(shù)據(jù)進行跟蹤、監(jiān)測和評估，依據(jù)體育健身形式、人群特征、病情特點建立健康“一體化”檔案，定期為其提供針對性的體質(zhì)健康測試、運動技能培訓、體育健身活動、科學飲食行為及藥物使用等方面的指導，增強相對貧困群體對體育促進健康的感知度。4）要推進跨部門信息公開。一是由體育部門爭取國家相關重點項目的資金支持，加強跨部門共享數(shù)據(jù)庫及協(xié)同電子政務網(wǎng)站的建設；二是由各部門選派既熟悉公共政策，又具有體育、教育、文化、衛(wèi)生等領域的知識儲備，同時還具有基層溝通經(jīng)驗的專職人員在電子政務網(wǎng)站上辦公，及時解決體育公共服務緩解相對貧困過程中面臨的問題；三是在體育部門的電子政務網(wǎng)站上開辟“相對貧困體育公共服務建言獻策平臺”的專題板塊，并對跨部門的專職人員開通權限，保障相對貧困群體的發(fā)言權。

4.3 優(yōu)化引入體育社會力量的制度環(huán)境，實現(xiàn)相對貧困多元共治

體育社會力量發(fā)展的不平衡、不充分是實現(xiàn)體育公共服務緩解相對貧困多元共治的主要矛盾。解決矛盾的關鍵在于提升體育社會組織發(fā)展的質(zhì)量和效率，對此主要從以下3點著手：1）做好體育社會組織的政策援助。一是盡快完善體育公益慈善類、城鄉(xiāng)基層體育服務類社會組織直接依法登記注冊的實施方案，同時制定“草根體育社會組織的管理條例”，并逐步建立“備案注冊—登記認可—公益認定”的三級組織準入制度（韓慧等，2019），從宏觀層面增加緩解相對貧困的體育社會組織數(shù)量；二是利用彩票公益金，設立以緩解相對貧困為目標的體育社會組織發(fā)展專項基金，作為公益性體育社會組織發(fā)展的啟動資金，培養(yǎng)其承擔政府購買體育公共服務的能力；三是加大對體育社會組織的資金支持，政府可通過稅收減免等方式支持體育社會組織發(fā)展，通過捐贈稅前扣除的政策激勵企業(yè)家的捐助，同時根據(jù)體育社會組織數(shù)量、種類及布局情況，制定社會捐助配比計劃，政府依據(jù)社會向體育社會組織捐助的金額，提供一定比例的配比資金，向薄弱項目及落后地區(qū)傾斜，實現(xiàn)體育社會組織均衡發(fā)展。2）培育體育社會組織的服務能力。一是加快對《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》《全國性體育社會團體管理暫行辦法》等體育類專門條例的修訂，規(guī)范組織運行過程和綜合監(jiān)管，重點圍繞補齊公共服務短板、普及健康生活方式、全面拓展鄉(xiāng)村振興的體育治理業(yè)務范圍，依法懲戒、整改或取締不能提供服務以及服務質(zhì)量不合格的組織，對服務績效良好的組織予以獎勵和表彰，推動體育社會組織健康、可持續(xù)發(fā)展。二是推進體育社會組織的制度建設，依據(jù)《中華人民共和國民法典》的規(guī)定，督促體育社會組織健全權責明確、運轉協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結構。制定以章程為根本的人事、財務、績效管理、信息公開、風險防范等制度，實現(xiàn)組織運行的規(guī)范化和專業(yè)化。三是強化體育社會組織的服務能力，在政府層面要按照黨的十九大提出的社會治理要求，盡快實現(xiàn)社會組織發(fā)展從“政府主導”向“政府負責”轉變。要履行好“負責人”的角色，積極利用政策杠桿吸引體育社會組織融入相對貧困治理的主體，在實踐中不斷提升其整合教育、衛(wèi)生健康、文化等治理主體資源的能力，使其成為整個治理網(wǎng)絡結構中的樞紐。從群眾角度出發(fā)，要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，以專業(yè)化人才隊伍建設為基礎，積極調(diào)研相對貧困群體的真實體育訴求，利用國家鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的發(fā)展契機爭取社會資源，為相對貧困群體提供精準化的體育公共服務，不斷向公眾、政府展示體育社會組織的自治性、公共性和公益性特征，獲得自治能力的實質(zhì)認可。從合作角度出發(fā)，要盡快建立政府與體育社會組織民主協(xié)商的合作機制，政府應讓體育社會組織進入到公共決策中，將相對貧困群體的體育訴求傳遞給決策者，深度參與國家減貧政策體系的制定，并在政策落實中發(fā)揮其積極的倡導功能，實現(xiàn)體育公共服務緩解相對貧困領域中“政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的現(xiàn)代治理模式。3）發(fā)揮好體育社會組織的引導作用。一是重視行業(yè)協(xié)會的作用，引導其制定體育公共服務緩解相對貧困的行業(yè)服務標準；二是成立第三方評估機構，定期發(fā)布體育社會組織的服務質(zhì)量、績效評價、信用等級等評估月報，發(fā)揮考核評估引導的作用。

4.4 完善基層體育治理的財政體制，提升相對貧困治理能力

基層財力不足不僅制約了基層政府參與民生事務治理的動機，而且還阻礙了實現(xiàn)相對貧困治理能力現(xiàn)代化的進程。對此可通過完善基層體育治理的財政體制來解決，主要有2條路徑：1）將財權下放至基層，為落實體育公共服務建設任務分配相應的財力。2）將事權上移上級政府，由其直接負責基層體育公共服務建設任務。理論上，相對貧困群體比較集中，問題特征相對明顯。相比縣（區(qū)）管理者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處能更了解相對貧困群體的體育公共服務需求。另外，根據(jù)黨的十九大提出的“推動社會治理重心向基層下移”以及《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》提出的“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會管理和服務能力建設”的要求，選擇將財權下放要比事權上移的路徑更為理性。鑒于此，一是利用中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金，重點壯大革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)以及貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，補齊基礎設施建設短板，一方面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上爭取專項資金的能力，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源渠道，另一方面確保街道辦事處承擔下沉事務的經(jīng)費足額安排。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處承擔鞏固拓展脫貧攻堅成果職責的實際情況，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入分成比例，建立街道辦事處“費隨事轉”任務清單，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處的財力，強化相關職能參與相對貧困治理的能力。二是基于事權與財權相匹配的原則，增加中央政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處公共服務建設的一般性轉移支付的比重。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與街道間財力的差異，鼓勵市、縣（區(qū)）兩級財政共同給予經(jīng)費配套，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處特別是經(jīng)濟落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處能有充足的財力，采取“養(yǎng)事”而非“養(yǎng)人”的導向，探索在行政村或社區(qū)設立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處的體育工作機構為支點的體育服務中心。在任務分工上，體育服務中心主要負責包括相對貧困群體在內(nèi)的體育公共服務供給與指導工作，村委會或居委會則將更多精力用于體育公共服務等民生服務在相對貧困治理中的落實與組織工作。三是通過“精準扶持”的方式加強行政村或社區(qū)公共服務建設的專項轉移支付力度，尤其是對經(jīng)濟落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道地區(qū)的社會體育指導員等公共服務建設的“貧困點”進行扶持，重點對復合型社會體育指導員的培養(yǎng)進行專項財政支持。比如圍繞體醫(yī)融合型社會體育指導員，建立一支專兼職結合的體育公共服務指導隊伍，充實基層特別是城鄉(xiāng)融合地區(qū)的運動促進健康指導員數(shù)量，使其能深度參與農(nóng)村脫貧戶、進城農(nóng)民工、城市低收入群體及農(nóng)村特殊困難群體的健康服務。四是將農(nóng)村地區(qū)的相對貧困治理納入推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的規(guī)劃中，建設公共服務推動產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕以及城鄉(xiāng)融合的任務清單，采用因素法計算資金分配方案，以此為依據(jù)確定體育公共服務財政轉移支付資金分配標準，避免公共財政支出偏好，確保體育公共服務財政支出能夠與農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、相對貧困群體規(guī)模相匹配。五是根據(jù)《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，在推進新一輪街道管理體制改革中，將城市地區(qū)的相對貧困治理納入統(tǒng)籌設置的基層黨建、公共管理、公共服務等綜合性機構的職責和考評體系，通過街道辦事處黨（工）委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，整合體育與教育、衛(wèi)生健康、文化、宣傳、民政等部門投入的資源，確保體育在相對貧困治理中的社會功能充分發(fā)揮。六是在城鄉(xiāng)融合地區(qū)推行“項目制”治理方式，實施“體育公共服務緩解相對貧困”促進工程，確定基層體育治理的服務人群、內(nèi)容、方式及專業(yè)需求的具體要求，制定政府向社會組織購買公共服務項目的目錄，以項目的形式將條塊外部資源的投入整合到基層體育治理體系中，實現(xiàn)“上面千條線”與“基層一張網(wǎng)”的無縫對接。在項目運作過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處扮演著“分配”的角色，要積極主導和平衡項目在行政村與行政村、社區(qū)與社區(qū)之間的分配，避免項目分配過程中的“馬太效應”。

5 結語

緩解相對貧困，重點在于解決公共服務資源的不均等，目標是持續(xù)改善民生，實現(xiàn)共同富裕。對此，新時代的體育公共服務當有新作為。農(nóng)村脫貧戶、進城農(nóng)民工、城市低收入群體、特殊困難群體是緩解相對貧困的重點對象，充分性、穩(wěn)定性、確定性是認識和緩解相對貧困問題的重要維度，持續(xù)改善民生、徹底解決相對貧困注定是一場“持久戰(zhàn)”。在國家現(xiàn)代化治理體系中，實現(xiàn)體育公共服務緩解相對貧困的法治化治理、整體化治理、多元化治理和統(tǒng)籌化治理，既是推動中國體育公共服務均等化的需要，也是推進相對貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略選擇。