歐盟鐵路公益性服務(wù)合同的授權(quán)與補(bǔ)貼機(jī)制啟示*

胥振鐸

（中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京100038）

1 歐盟鐵路公益性服務(wù)合同機(jī)制的政策變遷與發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 公益性服務(wù)合同機(jī)制的初步建立：歐共體時(shí)期

歐共體最早于1969年頒布1191/69/EEC號(hào)法規(guī)，要求鐵路行業(yè)必須明確區(qū)分商業(yè)性服務(wù)與公益性服務(wù)（PSO），并要求主管當(dāng)局針對(duì)承擔(dān)公益性服務(wù)的鐵路企業(yè)提供補(bǔ)償。該法規(guī)初步規(guī)定公益性服務(wù)的補(bǔ)貼規(guī)則。

1991年，為了配合當(dāng)年頒布的91/440/EEC號(hào)指令、即實(shí)行鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”與引入競爭的改革政策，歐共體頒布修訂1191/69/EEC號(hào)法規(guī)的1893/91/EEC號(hào)法規(guī)，提出兩種公益性服務(wù)的補(bǔ)貼方式：一是政府與鐵路企業(yè)締結(jié)公益性服務(wù)合同，將補(bǔ)貼約定在協(xié)議內(nèi)；二是通過行政指令要求鐵路企業(yè)完成公益性運(yùn)輸服務(wù)，事先約定補(bǔ)貼額度。但同時(shí)，法規(guī)并未要求公益性服務(wù)合同必須采取市場化招標(biāo)[1]。

1.2 公益性服務(wù)合同機(jī)制的確立與引入競爭：歐盟時(shí)期

歐盟成立后，先后在第三個(gè)和第四個(gè)鐵路一攬子計(jì)劃中修訂公益性服務(wù)合同相關(guān)內(nèi)容，為公益性服務(wù)合同引入競爭，并進(jìn)一步明確補(bǔ)貼原則。

1370/2007/EC號(hào)法規(guī)（屬于第三個(gè)鐵路一攬子計(jì)劃）強(qiáng)制推行“政府購買服務(wù)”模式，要求各成員國主管當(dāng)局（一般是交通主管部門）與鐵路運(yùn)營主體之間全部簽訂鐵路公益性服務(wù)合同，將鐵路公益性服務(wù)的條件與補(bǔ)貼模式固化為有法律保障的協(xié)議，以此替代透明性低、存在內(nèi)幕交易的行政指令。

同時(shí)，該法規(guī)要求鐵路公益性服務(wù)協(xié)議原則上必須通過市場化招標(biāo)進(jìn)行授權(quán)，只有極特殊情況可以采用直接授權(quán)。經(jīng)過2016/2370/EU號(hào)（屬于第四個(gè)鐵路一攬子計(jì)劃）修訂，極特殊情況的范圍進(jìn)一步縮小。從2023年12月開始，“重型客運(yùn)鐵路”的公益性服務(wù)合同必須開展市場化招標(biāo)[2]。

1.3 鐵路公益性服務(wù)合同機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀

目前，歐盟各成員國已全面建立起公益性服務(wù)機(jī)制，中央或地方政府根據(jù)實(shí)際情況授權(quán)鐵路企業(yè)開展鐵路客運(yùn)公益性服務(wù)，并對(duì)合同授權(quán)進(jìn)行定期更新。2018年，16個(gè)歐盟成員國批準(zhǔn)了106份鐵路公益性服務(wù)合同，其中意大利28份、德國25份、希臘25份、波蘭12份、法國3份、立陶宛2份、匈牙利2份，另外還有9個(gè)國家（丹麥、克羅地亞、斯洛文尼亞、拉脫維亞、瑞典、愛沙尼亞、奧地利、捷克、西班牙）批準(zhǔn)了1份合同（參見圖1）。其中，丹麥1份、德國18份合同是通過市場化招標(biāo)程序完成，其余均為直接授權(quán)。

圖1 2018年歐盟國家鐵路公益性服務(wù)合同簽署數(shù)量[3]

2 歐盟鐵路公益性服務(wù)合同的授權(quán)機(jī)制

2.1 歐盟鐵路公益性服務(wù)合同的內(nèi)容

1370/2007/EC號(hào)法規(guī)第2條E款規(guī)定：公益性服務(wù)指主管當(dāng)局（如政府）規(guī)定的符合公眾利益要求的服務(wù)，同時(shí)經(jīng)營者出于商業(yè)利益考慮不會(huì)提供該服務(wù)。這意味著公益性服務(wù)的邊界需要由各國政府根據(jù)本國公眾利益實(shí)際情況判斷。實(shí)踐中，歐盟成員國一般將城市通勤服務(wù)、城際中短途列車服務(wù)等具有城市公共服務(wù)職能的鐵路客運(yùn)服務(wù)定義為鐵路公益性服務(wù)，與提供服務(wù)的鐵路運(yùn)營商簽訂公益性服務(wù)合同（參見表1）。

表1 歐盟典型國家鐵路公益性服務(wù)范圍與授權(quán)主體情況

1370/2007/EC號(hào)法規(guī)第4條對(duì)于鐵路公益性服務(wù)協(xié)議的內(nèi)容主要規(guī)定如下：一是清晰界定公益性運(yùn)輸?shù)木唧w責(zé)任及有關(guān)的地理范圍；二是事先制定透明的補(bǔ)貼機(jī)制或?qū)俳?jīng)營權(quán)的性質(zhì)和范圍；三是確定市場支付的運(yùn)費(fèi)歸屬于鐵路運(yùn)營主體還是公共行政主體；四是確定公益性服務(wù)的運(yùn)價(jià)基準(zhǔn)、服務(wù)頻率、服務(wù)質(zhì)量等要求，明確協(xié)議期限。

2.2 歐盟鐵路公益性服務(wù)合同的授權(quán)主體分類

1370/2007/EC號(hào)法規(guī)第2條B款規(guī)定：主管當(dāng)局指一個(gè)或多個(gè)成員國中有權(quán)干預(yù)某一地理區(qū)域內(nèi)公共客運(yùn)的任何公共當(dāng)局或任何受權(quán)機(jī)構(gòu)。這意味著鐵路公益性協(xié)議授權(quán)主體可以是中央政府，也可以是地方政府或地方公共交通機(jī)構(gòu)。

目前，歐盟成員國的公益性服務(wù)協(xié)議授權(quán)主體可以分為三類：一是完全由中央政府授權(quán)，目前有15個(gè)國家采用；二是完全由地方政府授權(quán)，目前只有德國采用；三是中央政府授權(quán)都市圈公益性運(yùn)輸協(xié)議、地方政府授權(quán)其他地區(qū)的公益性運(yùn)輸協(xié)議，目前有9個(gè)國家采用（參見表2）?？傮w來看，國土面積小、鐵路網(wǎng)規(guī)模小的國家更容易采用中央政府授權(quán)模式，國土面積大、鐵路網(wǎng)規(guī)模大的國家更容易采用中央與地方政府分工負(fù)責(zé)模式或地方政府負(fù)責(zé)模式。

表2 歐盟成員國鐵路公益性服務(wù)授權(quán)主體分類

2.3 歐盟鐵路公益性服務(wù)合同的授權(quán)程序

1370/2007/EC號(hào)法規(guī)第3條規(guī)定：公益性服務(wù)協(xié)議必須由政府通過市場化招標(biāo)授權(quán)。市場化招標(biāo)的基本原則是：一是必須接受全部持照鐵路運(yùn)營主體的申請(qǐng)；二是堅(jiān)持公平、透明、不歧視原則；三是接受與鐵路運(yùn)營主體之間的談判與溝通。

歐盟成員國主管當(dāng)局僅在極特殊情況下采取直接授權(quán)模式：一是主管當(dāng)局可以將管內(nèi)公益性服務(wù)項(xiàng)目直接授權(quán)給完全控制的鐵路運(yùn)營主體，但條件是該鐵路運(yùn)營主體的服務(wù)范圍只能局限在主管當(dāng)局管內(nèi)；二是補(bǔ)貼總額在750萬歐元以內(nèi)的公益性服務(wù)合同的情況；三是年運(yùn)營總里程在60萬km以內(nèi)的公益性服務(wù)的情況；四是有效投標(biāo)主體只有一家的情況；五是中標(biāo)主體主動(dòng)中止公益性服務(wù)合同，主管當(dāng)局可直接授權(quán)新主體承接未完成的協(xié)議；六是重型客運(yùn)鐵路。其中，第六類特殊情況（重型客運(yùn)鐵路）在2023年12月以后也必須開展市場化招標(biāo)。

目前，成員國正按照歐盟法規(guī)要求調(diào)整國內(nèi)公益性服務(wù)協(xié)議的授權(quán)程序?？傮w來說，立法推動(dòng)并能夠?qū)嶋H開展市場化招標(biāo)的國家為英國、德國，其他主要成員國仍處于從直接授權(quán)向市場化招標(biāo)的轉(zhuǎn)型過程中（參見表3）。

表3 歐盟主要成員國鐵路公共服務(wù)義務(wù)（PSO）授權(quán)程序現(xiàn)狀

2.4 歐盟鐵路公益性服務(wù)合同的時(shí)限

目前，1370/2007/EC號(hào)法規(guī)第4條第3款規(guī)定，鐵路及其他軌道交通的公益性服務(wù)合同時(shí)限一般不得超過15年；第4款規(guī)定，協(xié)議可在特定情況下最多延長50%的時(shí)間。2016年修訂后的法規(guī)進(jìn)一步規(guī)定，直接授權(quán)的公益性服務(wù)合同時(shí)限一般不得超過10年。

實(shí)踐中，根據(jù)公益性服務(wù)合同簽署時(shí)間與授權(quán)方式不同，協(xié)議時(shí)限也不同。

一是市場化招標(biāo)。2000年7月26日前簽署，則不存在時(shí)限，可以一直履行至協(xié)議結(jié)束；2000年7月26日后、2009年12月3日（即1370/2007/EC號(hào)法規(guī)生效）前簽署，協(xié)議時(shí)限為30年；2009年12月3日后簽署，協(xié)議時(shí)限為15年。

二是直接授權(quán)。2000年7月26日前簽署，協(xié)議時(shí)限為30年；2000年7月26日后、2017年12月1日（即1370/2007/EC號(hào)法規(guī)修訂版生效）前簽署，協(xié)議時(shí)限事實(shí)上不超過10年；2017年12月1日后簽署，協(xié)議時(shí)限不超過10年。

2.5 歐盟鐵路公益性服務(wù)的市場化招標(biāo)情況

2018年，歐盟27國（不含英國）鐵路公益性服務(wù)產(chǎn)生的旅客周轉(zhuǎn)量為2 290億人·km，其中26%通過市場化招標(biāo)完成授權(quán)。主要分布在德國、瑞典、葡萄牙、意大利、保加利亞、波蘭、丹麥、捷克等國。

2018年，歐盟16個(gè)歐盟成員國批準(zhǔn)的106份鐵路公益性服務(wù)合同中，只有19份（德國18份、丹麥1份）是通過市場化招標(biāo)方式完成，占比為17.92%，其余均為主管當(dāng)局直接授權(quán)完成。

3 歐盟鐵路公益性服務(wù)合同的補(bǔ)貼機(jī)制

3.1 歐盟鐵路公益性服務(wù)的補(bǔ)貼機(jī)制政策要求

1370/2007/EC號(hào)法規(guī)第1條規(guī)定：行政主體必須向承擔(dān)公益性服務(wù)的主體進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼方式分為直接補(bǔ)貼、授予專屬經(jīng)營權(quán)兩種。第4條規(guī)定：采取直接補(bǔ)貼方式，應(yīng)事先確定公開透明的基礎(chǔ)參數(shù)；授權(quán)專屬經(jīng)營權(quán)，應(yīng)事先明確經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與范圍。補(bǔ)貼額度不得超過公益性服務(wù)獲得的收入與成本之間的差值，防范過度補(bǔ)貼[4]。

另外，針對(duì)直接授權(quán)的公益性服務(wù)合同，1370/2007/EC號(hào)法規(guī)附件部分規(guī)定，補(bǔ)貼額度不能超過公益性服務(wù)帶來的“凈財(cái)務(wù)效益”（Net Financial Effect），計(jì)算方式如下：

履行公益性服務(wù)的成本-履行公益性服務(wù)合同導(dǎo)致鐵路網(wǎng)出現(xiàn)的積極財(cái)政影響-客票及相關(guān)收入+合理利潤=凈財(cái)務(wù)影響

其中，合理利潤是指某成員國鐵路部門的正常資本回報(bào)率，同時(shí)考慮到公益性服務(wù)經(jīng)營者因行政主體的干預(yù)而承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 歐盟鐵路公益性服務(wù)的補(bǔ)貼內(nèi)容

實(shí)踐中，歐盟各國計(jì)算公益性服務(wù)成本時(shí)，一般計(jì)算下列費(fèi)用：一是直接人員費(fèi)；二是能源費(fèi)（包括使用燃油、電力費(fèi)用）；三是路網(wǎng)準(zhǔn)入費(fèi)；四是機(jī)車車輛購置租賃與維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)；五是調(diào)車、熱車、清潔費(fèi)；六是客運(yùn)設(shè)備安裝費(fèi)；七是客票銷售與營銷費(fèi)等。同時(shí)，部分國家還會(huì)將公益性服務(wù)運(yùn)營商的歷史債務(wù)及利息計(jì)入公益性服務(wù)成本。

計(jì)算合理利潤時(shí)，部分歐盟成員國允許總資產(chǎn)回報(bào)率在2%～8%的合理利潤，如波蘭為2%、保加利亞與西班牙為3%、立陶宛為5%、丹麥為6%、意大利為8%等。同時(shí)，也有部分國家不認(rèn)可合理利潤，如法國、克羅地亞等。

3.3 歐盟鐵路公益性服務(wù)的補(bǔ)貼額度與比例

在有詳細(xì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的17個(gè)歐盟國家（不含英國等國家）中，2019年，歐盟鐵路運(yùn)營主體的單位收入中位數(shù)為12.14歐分/人·km，其中票價(jià)收入為5.48歐分/人·km，政府補(bǔ)貼收入為5.34歐分/人·km。政府補(bǔ)貼收入占單位總收入的比例中位數(shù)為45.78%，其中高于50%的有9個(gè)國家。歐盟國家鐵路公益性服務(wù)的補(bǔ)貼收入略低于票價(jià)收入，但基本持平（參見圖2）。

圖2 2019年歐盟17國鐵路公益性運(yùn)輸票價(jià)收入與補(bǔ)貼收入對(duì)比[5]

4 歐盟鐵路公益性服務(wù)合同機(jī)制的啟示

一是開展合同化管理，將鐵路公益性服務(wù)內(nèi)容約定并固化為合同條款。歐盟成員國事先發(fā)布公開、透明的鐵路公益性服務(wù)合同信息，明確運(yùn)營范圍、授權(quán)程序、運(yùn)價(jià)基準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式與額度、付款方式等信息，約定主管當(dāng)局與鐵路運(yùn)營商雙方的責(zé)、權(quán)、利，雙方的合法權(quán)益受到法律保護(hù)。合同化管理有效避免“一事一議”模式下的補(bǔ)貼內(nèi)容不完整、補(bǔ)貼政策不穩(wěn)定等缺陷，提升政府購買服務(wù)的效率與穩(wěn)定性。

二是推動(dòng)鐵路公益性服務(wù)開展市場化招投標(biāo)。按照歐盟政策方向，目前各國鐵路公益性服務(wù)合同均逐步擴(kuò)大市場化招投標(biāo)模式的使用范圍，大力引入其他國有或私營鐵路運(yùn)營商，塑造良好的鐵路公益性服務(wù)競爭環(huán)境。

三是明確鐵路公益性服務(wù)成本計(jì)算辦法，作為制定公益性服務(wù)補(bǔ)貼額度的基礎(chǔ)。歐盟各成員國根據(jù)公益性服務(wù)實(shí)際開展情況，將提供服務(wù)發(fā)生的人員、能源、路網(wǎng)準(zhǔn)入、機(jī)車車輛、客票銷售等費(fèi)用納入服務(wù)成本。同時(shí)，部分國家允許鐵路運(yùn)營商提供公益性服務(wù)時(shí)獲得一定比例的合理利潤。服務(wù)成本與合理利潤等要素共同構(gòu)成鐵路公益性補(bǔ)貼的“凈財(cái)務(wù)效益”，成為計(jì)算公益性服務(wù)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)。