新時(shí)代鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)體系探討*

王妍

（中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

黨的十九大報(bào)告指出，“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位”。進(jìn)入新時(shí)代，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展成為我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的明確發(fā)展思路?？茖W(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)在鐵路項(xiàng)目的前期工作中占有舉足輕重的位置，直接影響著鐵路的高質(zhì)量發(fā)展?？陀^評(píng)價(jià)、合理衡量鐵路項(xiàng)目預(yù)期的財(cái)務(wù)效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益是鐵路項(xiàng)目規(guī)劃的第一步，不僅影響著鐵路項(xiàng)目能否獲得審批，更關(guān)系著項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量與效果。本文的目的在于，立足新時(shí)代鐵路高質(zhì)量發(fā)展需要，分析鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)模型，指出評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于鐵路分層分類(lèi)建設(shè)的指導(dǎo)意義，為新時(shí)代鐵路項(xiàng)目的高質(zhì)量建設(shè)提供決策支持。

1 相關(guān)研究文獻(xiàn)評(píng)述

自20世紀(jì)80年代我國(guó)開(kāi)始實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目決策的可行性研究，建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)就成為了鐵路建設(shè)前期工作的重要組成部分。除鐵道部等單位發(fā)布的《鐵路建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)辦法》外，還有許多專(zhuān)家學(xué)者也對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作開(kāi)展過(guò)討論。例如，《鐵路建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)理論與方法》等鐵路建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)系列叢書(shū)對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作的強(qiáng)化與完善進(jìn)行了有益探索[1-3]；《鐵路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)理論與方法》按照“基礎(chǔ)理論研究—實(shí)際調(diào)查—理論架構(gòu)—指標(biāo)、方法與參數(shù)的確定—實(shí)證分析”的技術(shù)路線構(gòu)建了鐵路建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)體系[4]；《高鐵經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》按照高鐵“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—后評(píng)價(jià)”的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，應(yīng)用數(shù)量經(jīng)濟(jì)的理論方法對(duì)高鐵數(shù)量經(jīng)濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行了研究[5]。此外，國(guó)外諸如國(guó)際鐵路聯(lián)盟、歐洲聯(lián)盟委員會(huì)等研究機(jī)構(gòu)對(duì)各種交通方式外部性的測(cè)算結(jié)果對(duì)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目的外部效益評(píng)價(jià)也具有一定的參考價(jià)值[6-7]。

進(jìn)入黨的十八大以后，國(guó)內(nèi)從系統(tǒng)性、全局性視角關(guān)注鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益、高鐵經(jīng)濟(jì)的研究占比逐漸加大（如圖1）。例如，林曉言從空間、時(shí)間、時(shí)空、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等多個(gè)維度對(duì)高鐵經(jīng)濟(jì)的研究進(jìn)行了梳理，以支撐高鐵規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時(shí)機(jī)、模式、戰(zhàn)略、體制的科學(xué)決策[8]。李學(xué)偉解析了新時(shí)代創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)發(fā)、共享五大發(fā)展理念對(duì)中國(guó)高鐵建設(shè)的理論指引作用，從高鐵在宏觀層面的產(chǎn)業(yè)效應(yīng)和區(qū)域影響，在微觀層面的區(qū)域可達(dá)性、交易成本、要素流動(dòng)新變化等方面，分析了高鐵對(duì)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用[9]。周雪峰和喬曉麗基于文獻(xiàn)分析認(rèn)為高鐵開(kāi)通的經(jīng)濟(jì)影響主要體現(xiàn)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和微觀企業(yè)兩個(gè)方面，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面體現(xiàn)于增長(zhǎng)效應(yīng)（包括拉動(dòng)投資、促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展、提升房?jī)r(jià)、影響就業(yè)區(qū)位選擇）和分布效應(yīng)（包括虹吸效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)），在微觀企業(yè)方面則通過(guò)企業(yè)集聚、投資效率與創(chuàng)新行為影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[10]。包曉鐘等從社會(huì)經(jīng)濟(jì)總效用、受益主體以及土地價(jià)值三個(gè)方面探討我國(guó)鐵路外部效益的界定問(wèn)題，基于“跨域加值”理念與“土地價(jià)值捕獲+交通主導(dǎo)開(kāi)發(fā)”的思想研究了鐵路價(jià)值的分配與實(shí)現(xiàn)[11]。對(duì)國(guó)際鐵路經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的研究進(jìn)行分析也可以發(fā)現(xiàn)類(lèi)似的趨勢(shì)（如圖2），關(guān)于環(huán)境影響和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的研究占到一半以上[12-14]。

圖1 國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)主題分布①鐵路經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益影響研究文獻(xiàn)主題分布（CNKI）數(shù)據(jù)來(lái)源：文獻(xiàn)總數(shù)：2 603篇；檢索條件：((主題=鐵路或者題名=鐵路或者v_subject=中英文擴(kuò)展(鐵路)或者title=中英文擴(kuò)展(鐵路))并且(舊版主題=經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益或者keyword=中英文擴(kuò)展(經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益)或者title=中英文擴(kuò)展(經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益)或者abstract=中英文擴(kuò)展(經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益)))(模糊匹配),專(zhuān)輯導(dǎo)航：全部;數(shù)據(jù)庫(kù)：文獻(xiàn)跨庫(kù)檢索。

圖2 國(guó)際文獻(xiàn)主題分布②鐵路經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益影響研究文獻(xiàn)主題分布（WoS）數(shù)據(jù)來(lái)源：主題:(the economic and social impact of railway)；時(shí)間跨度:所有年份；索引:SCI-EXPANDED。

目前，在鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)領(lǐng)域主要存在如下空白。一，項(xiàng)目評(píng)價(jià)注重財(cái)務(wù)效益而忽略更廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益；二，對(duì)經(jīng)營(yíng)性和公益性項(xiàng)目采取一致的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不利于合理劃分權(quán)責(zé)；三，評(píng)價(jià)工作中對(duì)外部效益內(nèi)部化的手段發(fā)掘尚顯不足。交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)，不僅是交通運(yùn)輸系統(tǒng)“自身強(qiáng)”的過(guò)程，更是“強(qiáng)國(guó)家”的過(guò)程，是二者有機(jī)統(tǒng)一的發(fā)展過(guò)程。因此，對(duì)新時(shí)代鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益的分析，應(yīng)當(dāng)遵循系統(tǒng)性原則，突破既有研究注重微觀效益而忽視宏觀效益、注重財(cái)務(wù)效益而忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的局限性，站在新時(shí)代國(guó)家發(fā)展與交通建設(shè)的交匯口，從宏觀和微觀不同視角，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)不同層次維度，構(gòu)建鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益分析的有機(jī)統(tǒng)一體，建立符合新時(shí)代發(fā)展要求的鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)體系。

2 鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益的概念內(nèi)涵

2.1 綜合效益的受益對(duì)象界定

按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)理論，鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合效益可以劃分為直接效益和間接效益，從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典的外部性理論出發(fā)，則可以將其對(duì)應(yīng)地劃分為內(nèi)部效益和外部效益。所謂“直接效益（內(nèi)部效益）”，即由鐵路建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)出物直接生成的效益，這部分效益可以直接由運(yùn)輸產(chǎn)品市場(chǎng)的生產(chǎn)者和消費(fèi)者獲得；所謂“間接效益（外部效益）”，即由于鐵路項(xiàng)目的建設(shè)而產(chǎn)生的對(duì)于市場(chǎng)外群體的社會(huì)貢獻(xiàn)，不能直接由市場(chǎng)參與者（生產(chǎn)者和消費(fèi)者）獲得的效益。如圖3，從綜合效益的受益對(duì)象來(lái)看，鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)的受益對(duì)象既包括市場(chǎng)內(nèi)部的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，又包括外部更加廣泛的社會(huì)大眾（外部性）。

圖3 綜合效益的受益對(duì)象

2.2 綜合效益的層次維度界定

作為鐵路企業(yè)提供運(yùn)輸產(chǎn)品的載體，鐵路建設(shè)項(xiàng)目具有營(yíng)利性要求；作為國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路承擔(dān)著暢通國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的社會(huì)責(zé)任；作為高效快速的大運(yùn)量交通運(yùn)輸方式，鐵路的生態(tài)環(huán)保效率較高，因此也產(chǎn)生了優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)綠色交通發(fā)展的生態(tài)效益?？梢哉f(shuō)，鐵路系統(tǒng)作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的子系統(tǒng)，所發(fā)揮的綜合效益滲透于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面。按照復(fù)合系統(tǒng)理論，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)屬于三個(gè)不同性質(zhì)的系統(tǒng)，三者的生存和發(fā)展都要受到其他系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的制約，因此需要對(duì)經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)進(jìn)行考察，包括經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)效益和生態(tài)的合理性[15]。如圖4，從鐵路項(xiàng)目建設(shè)的角度出發(fā)，鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合效益同樣應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三個(gè)方面的效益：生產(chǎn)者主要獲得財(cái)務(wù)效益；消費(fèi)者獲得的效益主要包括運(yùn)費(fèi)成本、時(shí)間成本、安全成本、舒適度成本在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；一般而言，社會(huì)大眾所獲得的效益更加廣泛，在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三個(gè)方面均有涉及，依據(jù)項(xiàng)目輻射范圍和影響程度的大小，在分析社會(huì)大眾的效益時(shí)一般會(huì)有所取舍。

圖4 綜合效益的受益對(duì)象與層次維度

2.3 綜合效益的時(shí)間范圍界定

鐵路作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)都能夠帶來(lái)廣泛的效益。在圖4的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加入時(shí)間軸，如圖5，以建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期進(jìn)行區(qū)分。從建設(shè)期來(lái)看，主要體現(xiàn)于對(duì)社會(huì)大眾的外部性影響，其一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，這是因?yàn)殍F路項(xiàng)目前期投資成本大，能夠帶動(dòng)建筑、材料、地產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高沿線就業(yè)水平，從而產(chǎn)生投資的乘數(shù)效應(yīng)；其二是生態(tài)效益，體現(xiàn)于土地成本的節(jié)約。從運(yùn)營(yíng)期來(lái)看，消費(fèi)者的效益隨著運(yùn)輸服務(wù)的完成而實(shí)現(xiàn)；生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)隨之產(chǎn)生；而對(duì)社會(huì)大眾更加廣泛的影響則在與整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的交互中完成，包括集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)、擴(kuò)散效應(yīng)等經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)穩(wěn)定、商旅交流和城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生的社會(huì)效益，以及相對(duì)于其他運(yùn)輸方式，為完成相同的運(yùn)輸任務(wù)所產(chǎn)生的噪聲、空氣、氣候等成本的節(jié)約，也就是生態(tài)效益。

圖5 綜合效益的三維結(jié)構(gòu)

3 鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)

進(jìn)入新的時(shí)代，鐵路發(fā)展面臨著新的要求，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念意味著鐵路建設(shè)項(xiàng)目所發(fā)揮的作用不再局限于經(jīng)濟(jì)層面和交通領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)融入新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的理念，重新研究設(shè)計(jì)新時(shí)代鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)體系。

3.1 評(píng)價(jià)原則

1）科學(xué)性：鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)首先應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)性原則，評(píng)價(jià)體系的核心宗旨是促進(jìn)鐵路建設(shè)適應(yīng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求。鐵路建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家和區(qū)域發(fā)展的要求和需要，落實(shí)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《新時(shí)代交通強(qiáng)國(guó)鐵路先行規(guī)劃綱要》《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見(jiàn)》等重要戰(zhàn)略部署，按照不同的功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分層分類(lèi)，更好地發(fā)揮和發(fā)掘鐵路項(xiàng)目的綜合效益。

2）系統(tǒng)性：如前文所述，鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合效益是一個(gè)涉及不同受益對(duì)象、涵蓋不同層次效益、延及不同時(shí)期的三維結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，在進(jìn)行評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循系統(tǒng)性原則，立足國(guó)家與區(qū)域發(fā)展大系統(tǒng)，以系統(tǒng)性思維解構(gòu)各個(gè)維度的綜合效益。

3）實(shí)用性：鐵路建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系的意義在于盡可能準(zhǔn)確全面地評(píng)價(jià)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合效益，并更好地指導(dǎo)鐵路的高質(zhì)量發(fā)展，因此評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)必須符合實(shí)用性原則，評(píng)價(jià)結(jié)果要具有可比性，要有助于分析不同群體的受益情況，從而促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)權(quán)責(zé)的合理劃分和綜合效益的進(jìn)一步發(fā)掘。

3.2 評(píng)價(jià)體系

1）評(píng)價(jià)方法。目前，費(fèi)用效益分析和財(cái)務(wù)分析已經(jīng)廣泛應(yīng)用于鐵路建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)之中，但相對(duì)宏觀的效益分析仍然缺乏適當(dāng)?shù)哪Ｐ?。綜合對(duì)比來(lái)看，投入產(chǎn)出分析法和系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型根據(jù)歷史規(guī)律與運(yùn)量等預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，能夠從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等不同維度對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的宏觀效益進(jìn)行量化分析；而計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法和層次分析法較為適用于事后評(píng)價(jià)，可在項(xiàng)目后評(píng)價(jià)過(guò)程中作補(bǔ)充深化。因此主要遴選投入產(chǎn)出分析法、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型、費(fèi)用效益分析法和財(cái)務(wù)分析法構(gòu)建鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合效益評(píng)價(jià)體系。

2）評(píng)價(jià)體系。在宏觀層面，選取GDP、就業(yè)、碳排放③中國(guó)將全面落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程，在2021年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出，力爭(zhēng)于2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。三項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，分別運(yùn)用投入產(chǎn)出模型和系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型評(píng)價(jià)項(xiàng)目在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期所產(chǎn)生的綜合效益，分析每?jī)|元投資在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)層面分別產(chǎn)生的宏觀影響，必要時(shí)，可根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和發(fā)揮作用的差異，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化等方面輔以重點(diǎn)影響分析。在微觀層面，一方面，運(yùn)用費(fèi)用效益分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)而言的經(jīng)濟(jì)合理性，輔以時(shí)間、安全、節(jié)能減排的專(zhuān)項(xiàng)分析；另一方面，運(yùn)用財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方法評(píng)價(jià)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，并通過(guò)創(chuàng)新投融資模型、土地綜合開(kāi)發(fā)等方法為加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)的可持續(xù)能力提供參考思路。如表1。

表1 鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)體系

3.3 評(píng)價(jià)結(jié)果

合理劃分權(quán)責(zé)，推進(jìn)分層分類(lèi)建設(shè)，一直是當(dāng)今時(shí)代鐵路建設(shè)面臨的重要課題?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕33號(hào)）給出了關(guān)于事權(quán)和支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)意見(jiàn)（如表2），對(duì)不同類(lèi)型、不同屬性的線路權(quán)責(zé)劃分給出了指導(dǎo)。2021年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)分層分類(lèi)建設(shè)，合理區(qū)分干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專(zhuān)用線的建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體。鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)作為前評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，分析了項(xiàng)目在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期對(duì)不同主體所產(chǎn)生的效益，按照受益者付費(fèi)原則(Beneficiary Pays Principle,BPP)進(jìn)行外部效益內(nèi)部化，綜合效益評(píng)價(jià)結(jié)果有望為鐵路項(xiàng)目落實(shí)主體責(zé)任、推進(jìn)分層分類(lèi)建設(shè)提供一定的指導(dǎo)。目前既有研究主要從既有項(xiàng)目評(píng)價(jià)的核心結(jié)果（EIRR和FIRR）出發(fā)指導(dǎo)鐵路項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任劃分[16]，有助于從微觀項(xiàng)目的決策執(zhí)行層面，解決“由誰(shuí)來(lái)建”的問(wèn)題，而本文從宏觀視角提出的每?jī)|元投資的宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)影響結(jié)果，則有助于從宏觀和長(zhǎng)期的角度把控項(xiàng)目的投入產(chǎn)出效果，理解“是否要建”的問(wèn)題，并通過(guò)土地綜合開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新投融資模式等方式，為地方政府建設(shè)高鐵的熱情提供一些更客觀的數(shù)據(jù)支撐，更冷靜的思考，以及更可行的鐵路建設(shè)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展解決方案。

表2 中央與地方關(guān)于鐵路的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分

4 結(jié)論與建議

本文基于新時(shí)代鐵路高質(zhì)量發(fā)展要求，分析鐵路建設(shè)項(xiàng)目面臨的新形勢(shì)與新任務(wù)，從受益對(duì)象、層次維度、時(shí)間范圍三個(gè)角度解構(gòu)了鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益的概念內(nèi)涵，在既有項(xiàng)目評(píng)價(jià)辦法的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)展優(yōu)化，兼顧宏觀微觀、短期長(zhǎng)期影響，獲益范圍覆蓋生產(chǎn)者、消費(fèi)者和社會(huì)大眾，涵蓋內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)不同層面，探討了新時(shí)代鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建問(wèn)題，并指出了評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于合理劃分權(quán)責(zé)、分層分類(lèi)建設(shè)、優(yōu)化財(cái)務(wù)可持續(xù)能力的意義。

基于目前鐵路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)存在的一些問(wèn)題，為更好地推進(jìn)鐵路建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法的優(yōu)化與改進(jìn)，本文提出以下兩點(diǎn)建議。

第一，加快推進(jìn)鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)研究，引導(dǎo)鐵路項(xiàng)目更好地發(fā)揮社會(huì)價(jià)值。新時(shí)代鐵路所發(fā)揮的作用將不僅限于緩解運(yùn)輸瓶頸、保證運(yùn)輸需求，而將服務(wù)國(guó)家的高質(zhì)量發(fā)展需要，在優(yōu)化時(shí)空格局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和綠色發(fā)展等方面做出更廣泛的貢獻(xiàn)。既有的鐵路評(píng)價(jià)辦法可能導(dǎo)致社會(huì)對(duì)鐵路存在只關(guān)注其財(cái)務(wù)狀況而忽視其廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的認(rèn)知偏差，這種現(xiàn)象在高鐵建設(shè)比重增加的今日有增無(wú)減，不利于引導(dǎo)社會(huì)去思考通過(guò)創(chuàng)新投融資模式、土地綜合開(kāi)發(fā)等方式去探索和發(fā)掘鐵路的更大價(jià)值，分層分類(lèi)建設(shè)的問(wèn)題就變成了“由誰(shuí)負(fù)擔(dān)債務(wù)”的問(wèn)題。對(duì)于鐵路這種網(wǎng)絡(luò)性、外部性特征明顯的產(chǎn)業(yè)，通過(guò)項(xiàng)目評(píng)價(jià)進(jìn)行合理引導(dǎo)，有助于企業(yè)和社會(huì)轉(zhuǎn)變思路，更好地發(fā)掘鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合效益，更大程度上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第二，鼓勵(lì)跨學(xué)科合作研究，深入探索鐵路效益評(píng)價(jià)的指標(biāo)參數(shù)。隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)交互程度的不斷加深，鐵路的綜合效益發(fā)揮不僅僅限于經(jīng)濟(jì)層面，在社會(huì)和生態(tài)層面也需要進(jìn)行效益的量化。這些工作不僅需要廣泛的高質(zhì)量社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)作為支撐，而且還需要專(zhuān)業(yè)的環(huán)境技術(shù)數(shù)據(jù)分析，這不是單純通過(guò)某個(gè)專(zhuān)業(yè)、某個(gè)部門(mén)能夠單獨(dú)完成的，需要多個(gè)學(xué)科的通力合作和協(xié)調(diào)配合，以及長(zhǎng)時(shí)期、大樣本的大數(shù)據(jù)作為支撐。目前尚缺乏公開(kāi)的一致性的相關(guān)參數(shù)，各單位的計(jì)算原則和數(shù)據(jù)來(lái)源存在較大差異，評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。因此有必要通過(guò)跨學(xué)科的深入研究合作，來(lái)探索鐵路效益評(píng)價(jià)的指標(biāo)參數(shù)，提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目綜合效益評(píng)價(jià)的精確度和指導(dǎo)價(jià)值。