關(guān)于財(cái)政事權(quán)劃分改革下高速鐵路干線項(xiàng)目分類(lèi)的思考*

陸 瑤，周予婷，劉牧涵，于 劍，孫洪濤

（1、2、3、4中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京100038；5中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 副研究員，北京100038）

0 引言

2019年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕33號(hào)），明確了鐵路、公路等六方面的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。新的財(cái)政事權(quán)劃分將城際、市域（郊）、支線鐵路和鐵路專(zhuān)用線的建設(shè)歸為地方財(cái)政事權(quán)，但對(duì)中央和地方共同事權(quán)的“干線鐵路”，缺乏更具體的劃分，導(dǎo)致具體項(xiàng)目在落實(shí)事權(quán)時(shí)不明確。因此，從財(cái)政事權(quán)劃分機(jī)理出發(fā)，進(jìn)一步對(duì)干線鐵路項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，并明確其事權(quán)歸屬，對(duì)鐵路可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[1]。由于影響高鐵干線和普鐵干線劃分的因素具有差異性，對(duì)其分類(lèi)指標(biāo)和方法的研究應(yīng)分別開(kāi)展，本文重點(diǎn)闡述高鐵干線的建設(shè)事權(quán)劃分方法。

黨的十八大以來(lái)，隨著財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革提上議事日程，國(guó)內(nèi)研究人員和學(xué)者在財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分理論探索[2-5]以及關(guān)于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革[6-8]兩方面進(jìn)行了較為廣泛的研究，但結(jié)合新的《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》在政府間鐵路項(xiàng)目微觀層面的分類(lèi)方法研究尚未進(jìn)行。

本文在總結(jié)高速鐵路事權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀及問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分析財(cái)政事權(quán)劃分改革下高鐵干線項(xiàng)目再劃分的必要性，提出劃分的原則、指標(biāo)體系，并對(duì)分類(lèi)方法進(jìn)行初探。

1 高速鐵路事權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀

1.1 央地出資比重與項(xiàng)目批復(fù)時(shí)間相關(guān)

根據(jù)對(duì)已建成共計(jì)3.5萬(wàn)km的133個(gè)高速鐵路（不含城際）項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，央地出資比重的變化以2013年原鐵道部轉(zhuǎn)企為轉(zhuǎn)折點(diǎn)（參見(jiàn)圖1）。2013年原鐵道部轉(zhuǎn)企前，83個(gè)項(xiàng)目中62個(gè)為以原鐵道部代表中央出資為主，原鐵道部出資占項(xiàng)目資本金總額的72%。2013年原鐵道部轉(zhuǎn)企后，地方主導(dǎo)修建的高鐵項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比顯著增加，49個(gè)項(xiàng)目中27個(gè)為以地方出資為主，地方出資占項(xiàng)目資本金總額的60%。

圖1 1998—2019年高鐵項(xiàng)目投資情況

1.2 央地出資比重與項(xiàng)目所在地區(qū)相關(guān)

從項(xiàng)目所在地區(qū)來(lái)看，根據(jù)對(duì)已建成高速鐵路（不含城際）的統(tǒng)計(jì)，東北和西部地區(qū)中央主導(dǎo)投資項(xiàng)目占比較高，達(dá)到項(xiàng)目總數(shù)的60%以上，東部地區(qū)最低，在50%以下（參見(jiàn)圖2）?？鐓^(qū)域的項(xiàng)目，如武廣、石太、鄭西、長(zhǎng)昆、貴廣、大張、贛深等，多數(shù)以國(guó)鐵集團(tuán)出資為主。由此可見(jiàn)，在以往鐵路建設(shè)中，對(duì)地方發(fā)展的支持和地方財(cái)力的考慮是影響項(xiàng)目出資結(jié)構(gòu)的因素之一。

圖2 分地區(qū)項(xiàng)目出資情況統(tǒng)計(jì)

1.3 存在線路功能與出資不對(duì)應(yīng)的情況

分“八縱八橫”高鐵主通道和區(qū)域性高鐵對(duì)投資數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，61%的高鐵主通道項(xiàng)目和46%的區(qū)域性高鐵由中央主導(dǎo)出資，可見(jiàn)，并非“八縱八橫”高鐵主通道項(xiàng)目均為以中央主導(dǎo)出資，區(qū)域性高鐵也并非完全由地方主導(dǎo)出資。原因是“八縱八橫”高鐵主通道規(guī)模較大，構(gòu)成主通道的部分線路運(yùn)量以地方為主，另外項(xiàng)目的出資與前兩種因素時(shí)間和區(qū)位亦有關(guān)聯(lián)。

部分建設(shè)時(shí)間較早的區(qū)域性高鐵出資以中央為主，如沈丹高鐵、哈佳高鐵等主要服務(wù)于地方的區(qū)域線路中，國(guó)鐵集團(tuán)出資占比超過(guò)50%；部分服務(wù)于跨省中長(zhǎng)途客流的干線鐵路，例如京張高鐵、銀蘭客專(zhuān)等，地方承擔(dān)了更多的支出責(zé)任，這是地方追求鐵路的建設(shè)和國(guó)鐵集團(tuán)負(fù)債壓力的增加共同導(dǎo)致的結(jié)果。

2 財(cái)政事權(quán)劃分改革下高速鐵路干線項(xiàng)目再劃分的必要性

根據(jù)現(xiàn)狀情況，在以往的工作實(shí)踐中，高鐵干線項(xiàng)目的支出責(zé)任并未根據(jù)其事權(quán)從屬來(lái)確定，而多是在已有的支出關(guān)系框架基礎(chǔ)上，通過(guò)路地博弈確定支出責(zé)任。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)在《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，希望通過(guò)明晰央地事權(quán)關(guān)系同時(shí)明確支出責(zé)任，調(diào)整央地財(cái)政分配關(guān)系，提高財(cái)政效率，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。黨的十九大報(bào)告也要求“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。這些都表明了權(quán)責(zé)劃分的重要性。

根據(jù)《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，高鐵干線屬于共同事權(quán)，區(qū)別于僅由一級(jí)政府單獨(dú)承擔(dān)義務(wù)的獨(dú)立事權(quán)，共同事權(quán)由不同級(jí)政府共同承擔(dān)義務(wù)。關(guān)于共同事權(quán)劃分的原則方面，《推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，對(duì)屬于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，“區(qū)分情況”確定中央和地方的支出責(zé)任以及承擔(dān)方式[9-10]，但對(duì)于具體情況并未作詳細(xì)闡述。從邏輯上來(lái)看，共同事權(quán)范疇內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)相當(dāng)于未被劃分，容易導(dǎo)致財(cái)權(quán)集中和事權(quán)下放的局面。因此，為落實(shí)財(cái)政事權(quán)劃分改革方案，有必要進(jìn)一步將高鐵干線劃分為以中央事權(quán)為主和以地方事權(quán)為主兩種類(lèi)型，明確央地政府間的主導(dǎo)方。

3 高速鐵路干線項(xiàng)目分類(lèi)原則

結(jié)合財(cái)政事權(quán)劃分的機(jī)理和《推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的一般原則，提出高鐵干線的分類(lèi)原則如下。

3.1 體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍原則

體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍即把受益對(duì)象和受益區(qū)域作為事權(quán)劃分的重要依據(jù)。按照公共產(chǎn)品理論，對(duì)于在高速鐵路網(wǎng)中起骨干作用，受益范圍偏向于全國(guó)的高速鐵路劃為以中央事權(quán)為主；對(duì)于主要服務(wù)于某一區(qū)域內(nèi)，受益范圍偏向于地方的高速鐵路劃為以地方事權(quán)為主。

3.2 相對(duì)公平和適度集中相結(jié)合原則

相對(duì)公平即事權(quán)劃分要公平合理，同類(lèi)項(xiàng)目事權(quán)劃分應(yīng)該大體相等，如同樣是連接首都與省會(huì)的高速鐵路，其事權(quán)歸屬應(yīng)保持一致；適度集中即在事權(quán)公平劃分的同時(shí)，對(duì)涉及全局性、難以決策的重大鐵路通道項(xiàng)目由中央政府負(fù)責(zé)決策、協(xié)調(diào)，包括涉及國(guó)家安全、國(guó)土完整、國(guó)際交流、國(guó)家戰(zhàn)略等相關(guān)的項(xiàng)目，以及涉及維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)的項(xiàng)目等。

3.3 相對(duì)穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合原則

相對(duì)穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合原則即穩(wěn)定事權(quán)劃分、保持分類(lèi)的連續(xù)性，同時(shí)結(jié)合鐵路建設(shè)進(jìn)行修正、更改。隨著路網(wǎng)的完善和運(yùn)量的增長(zhǎng)，事實(shí)上，事權(quán)劃分程度和判定標(biāo)準(zhǔn)存在動(dòng)態(tài)性，如哈齊客專(zhuān)，若只限于既有路網(wǎng)判斷，其功能更多是服務(wù)于黑龍江省，但隨著通道的延伸，通道功能將日益強(qiáng)化。因此，在判斷鐵路事權(quán)時(shí)，首先以規(guī)劃期網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，保證其劃分的相對(duì)穩(wěn)定，其次，也會(huì)隨著路網(wǎng)的發(fā)展，對(duì)某些項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

4 高速鐵路干線項(xiàng)目分類(lèi)指標(biāo)體系

結(jié)合分類(lèi)原則，主要從可以反映受益范圍角度，提出高鐵干線項(xiàng)目分類(lèi)指標(biāo)體系，包括政治、區(qū)位和運(yùn)量三個(gè)層面內(nèi)容。參見(jiàn)圖3。

圖3 高鐵干線項(xiàng)目分類(lèi)指標(biāo)體系

4.1 政治層面

由于鐵路線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)首先體現(xiàn)國(guó)家意圖，線路在國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)際交流等方面發(fā)揮的戰(zhàn)略作用，是判斷項(xiàng)目性質(zhì)的重要依據(jù)，也是項(xiàng)目分類(lèi)的重要影響因素。鐵路項(xiàng)目中以國(guó)防、外交、國(guó)家安全為其主要功能的鐵路項(xiàng)目為中央事權(quán)主導(dǎo)。

由于政治因素很難定量判斷，目前暫無(wú)相應(yīng)的量化指標(biāo)進(jìn)行衡量，一般采用專(zhuān)家經(jīng)驗(yàn)法，從項(xiàng)目對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)防安全、國(guó)際運(yùn)輸?shù)闹巫饔梅矫鎸?duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。

4.2 區(qū)位層面

線路在我國(guó)地理版圖中的位置決定其功能，主要由其銜接節(jié)點(diǎn)等級(jí)來(lái)體現(xiàn)。具體而言，節(jié)點(diǎn)所在地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面特征決定了其在鐵路網(wǎng)中的重要程度，而不同重要程度節(jié)點(diǎn)間的線路承擔(dān)的功能和作用不同。

對(duì)于高速鐵路而言，考慮其發(fā)展目標(biāo)，將節(jié)點(diǎn)劃分為兩個(gè)等級(jí)，分別為省會(huì)（直轄市、或首府）及地級(jí)市。構(gòu)成各省會(huì)城市（直轄市、首府）間連接最優(yōu)網(wǎng)絡(luò)的線路，是實(shí)現(xiàn)旅客關(guān)鍵時(shí)刻在全國(guó)范圍內(nèi)快速、高效運(yùn)輸?shù)谋Ｕ希彩蔷S護(hù)民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一的重要支撐，原則上以中央事權(quán)為主。其他線路結(jié)合政治因素及運(yùn)量因素進(jìn)行進(jìn)一步判斷。

4.3 運(yùn)量層面

運(yùn)量是交通運(yùn)輸業(yè)最基本的指標(biāo)，反映了鐵路線路與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，很多國(guó)家均把運(yùn)量作為判斷鐵路類(lèi)型的重要依據(jù)。干線鐵路承擔(dān)運(yùn)量的結(jié)構(gòu)直接反映其服務(wù)范圍。反映運(yùn)量結(jié)構(gòu)的指標(biāo)主要有中長(zhǎng)途客流占比、線路平均運(yùn)距兩個(gè)。一條線路承擔(dān)的中長(zhǎng)途運(yùn)量占比越高、平均運(yùn)距越長(zhǎng)，表示其服務(wù)范圍越廣，其利益溢出的空間越大，類(lèi)似于公共產(chǎn)品理論中的準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品；若短途運(yùn)量占比越高、平均運(yùn)距越短，表示其利益溢出空間較小，類(lèi)似于公共產(chǎn)品理論中的準(zhǔn)地方性公共產(chǎn)品。

以丹大高鐵和京廣高鐵承擔(dān)的運(yùn)量結(jié)構(gòu)與受益范圍的關(guān)系為例進(jìn)行闡述。通過(guò)對(duì)兩線承擔(dān)的所有客流進(jìn)行分析，丹大高鐵的平均運(yùn)距為200 km，其承擔(dān)的大于200 km、300 km、500 km及1 000 km客流占比分別為47%、12%和0%；而京廣高鐵的平均運(yùn)距為565 km，承擔(dān)相應(yīng)距離客流占比分別為75%、61%和45%（參見(jiàn)表1）?？梢?jiàn)，京廣高鐵承擔(dān)的較長(zhǎng)距離的客流比重遠(yuǎn)高于丹大高鐵，京廣高鐵的服務(wù)范圍幾乎遍及全國(guó)，因此，其事權(quán)應(yīng)以中央為主。

表1 丹大、京廣高鐵承擔(dān)運(yùn)量結(jié)構(gòu)表

5 關(guān)于高速鐵路干線分類(lèi)方法的思考

結(jié)合分類(lèi)原則和分類(lèi)指標(biāo)體系，提出以中央事權(quán)為主和以地方事權(quán)為主兩種類(lèi)型高鐵干線的判定依據(jù)如下。

5.1 以中央事權(quán)為主的高鐵干線

首先，政治因素是判斷以中央事權(quán)為主高鐵干線的首要因素。對(duì)于以保障民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定功能為主的線路，原則上以中央事權(quán)為主。

此外，根據(jù)區(qū)位因素，對(duì)于構(gòu)成各省會(huì)城市（直轄市、首府）間連接最優(yōu)網(wǎng)絡(luò)的線路，認(rèn)為其是實(shí)現(xiàn)旅客關(guān)鍵時(shí)刻在全國(guó)范圍內(nèi)快速、高效運(yùn)輸?shù)谋Ｕ希彩蔷S護(hù)民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一的重要支撐，原則上是以中央事權(quán)為主。

另外，根據(jù)運(yùn)量因素，對(duì)于中長(zhǎng)途客流占比超過(guò)一定比例的線路，認(rèn)為其具有較強(qiáng)的通道功能，受益范圍偏向全國(guó)，應(yīng)以中央事權(quán)為主。具體比例初步采用《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見(jiàn)的通知》中提出的高鐵主通道線路中長(zhǎng)途客流比重70%作為標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)建議通過(guò)對(duì)既有高鐵通道承擔(dān)客流結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行梳理，尋找規(guī)律并進(jìn)一步確定。

此類(lèi)高鐵干線是在高速鐵路網(wǎng)中起骨干作用的線路，具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)和國(guó)防意義，建議國(guó)家全資或絕對(duì)控股。

5.2 以地方事權(quán)為主的高鐵干線

以地方事權(quán)為主的高鐵干線是以中央事權(quán)為主的高鐵干線以外的其他干線鐵路，包括跨區(qū)域非骨干網(wǎng)高鐵干線及區(qū)域性高鐵干線。此類(lèi)項(xiàng)目中長(zhǎng)途客流占比一般小于骨干網(wǎng)線路，主要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)，建議以地方控股為主。

6 結(jié)語(yǔ)

中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分，其目的在于明確政府間權(quán)責(zé)。本文從事權(quán)劃分原則出發(fā)，提出高鐵干線項(xiàng)目的分類(lèi)指標(biāo)體系及方法，并提出相應(yīng)的支出責(zé)任建議。未來(lái)，為保障政府有效運(yùn)行，還需要構(gòu)建一套完善合理的激勵(lì)體系，對(duì)政府進(jìn)行正確引導(dǎo)。