政府層級改革的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)研究
——基于“省直管縣”和“強縣擴權(quán)”的準(zhǔn)自然實驗

詹新宇 易泉映雪 劉皓月

內(nèi)容提要：旨在進行分權(quán)激勵的政府層級改革，包括財政領(lǐng)域的“省直管縣”和經(jīng)濟社會管理領(lǐng)域的“強縣擴權(quán)”兩類?，F(xiàn)有文獻表明，這兩類改革顯著促進了經(jīng)濟增長，那么其經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)如何呢？本文采用雙重差分法（DID）實證探討了財政層級改革對我國縣市經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響及其實現(xiàn)機制。研究發(fā)現(xiàn)，兩類改革對縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量均有顯著提升作用；對于市轄區(qū)經(jīng)濟，財政“省直管縣”改革對其經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量沒有顯著作用，而“強縣擴權(quán)”對其經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量則有顯著提升作用。進一步分析發(fā)現(xiàn)，政府層級改革將縣級政府與地級市政府在財權(quán)、事權(quán)上相對獨立開來，激勵各級地方政府基于自身地區(qū)經(jīng)濟條件優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、提高支出規(guī)模、完善政府職能而作用于本轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量；分權(quán)時序研究表明，“省直管縣”實施先于“強縣擴權(quán)”和兩者同時并行的情形都能夠顯著提升縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。本文據(jù)此提出了相應(yīng)的對策建議。

一、引言與文獻綜述

新發(fā)展格局下，總量式經(jīng)濟增長已然不能滿足人們的需求。黨的十九大報告明確指出我國須由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。片面地追求經(jīng)濟增長速度將導(dǎo)致國家經(jīng)濟發(fā)展滯后，因此一個國家的發(fā)展不能僅靠經(jīng)濟增長來評估，應(yīng)將更好地滿足人民日益增長的美好生活需要作為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)（高培勇，2019）。我國經(jīng)濟增長是政府主導(dǎo)型，正處于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、促進宏觀經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。政府層級改革對加快轉(zhuǎn)變我國未來的經(jīng)濟發(fā)展模式、改善我國經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。理論上，我國1992 年開始實施的財政“省直管縣”改革是加大橫向管理幅度和減少縱向管理層級之間的權(quán)衡，降低了行政成本同時提高了行政效率。政府層級改革改變了各級政府間財政、經(jīng)濟建設(shè)的權(quán)責(zé)，地方政府作為主要受體，其經(jīng)濟增長必然受到影響。那么，政府層級改革在驅(qū)動我國經(jīng)濟總量增長的同時，對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響程度及其影響方向又如何呢？

縣域經(jīng)濟對于整個國家的發(fā)展繁榮具有舉足輕重的作用（文雁兵等，2020）。自秦朝以來，縣在我國政權(quán)結(jié)構(gòu)中始終處于連接城鄉(xiāng)、溝通條塊的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟的交匯處，又是工業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟連接點。根據(jù)民政部官網(wǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2020 年7 月我國共有2845 個縣級行政單位，其面積占全國90%以上，人口占全國70%以上。在行政發(fā)包制下，經(jīng)濟建設(shè)權(quán)責(zé)由中央向縣層層發(fā)包，導(dǎo)致縣級政府承擔(dān)著較多的地方經(jīng)濟發(fā)展權(quán)責(zé)（Shue，1988）?，F(xiàn)有研究表明，財政“省直管縣”改革有利于緩解縣級財政困難，促進縣域經(jīng)濟增長（王小龍，2015）。然而，對于地級市政府而言，由于改革后不再參與縣級各類稅收分享和省對縣的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致其喪失部分財政來源，但仍被要求承擔(dān)改革前對縣進行的各類專項補貼，因此財政“省直管縣”改革可能抽走地級市發(fā)展的“血液”，阻礙地級市城市化進程。那么，在追求高質(zhì)量發(fā)展的過程中，當(dāng)前的政府層級改革是否提高了縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量？當(dāng)?shù)丶壥姓牟糠重斦?quán)力和管理權(quán)力被剝奪時，是否會對市轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生不利影響？在此背景下，同時研究縣域經(jīng)濟和市轄區(qū)經(jīng)濟對于推動我國政府層級建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。

關(guān)于我國政府層級結(jié)構(gòu)變革的研究主要集中在兩個方面：一是政府層級結(jié)構(gòu)變革政策效應(yīng)評估。財政“省直管縣”和“強縣擴權(quán)”對市轄區(qū)和縣域經(jīng)濟影響不同，河南省直管縣改革政策顯著促進了河南縣域經(jīng)濟增長，但增長的原動力是經(jīng)濟分權(quán)而不是財政分權(quán)（鄭新業(yè)，2011）。賈俊雪等（2011）認(rèn)為省直管縣財政體制改革對財政自給能力的增強并沒有效果，實際上并沒有顯著改變縣級財政狀況。才國偉等（2011）發(fā)現(xiàn)改革甚至可能會使得周邊縣市利益受損。改革后雖然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出擴大，教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等民生性支出卻出現(xiàn)了不同程度的下降（陳思霞、盧盛峰，2014）。二是研究政府層級結(jié)構(gòu)變革下經(jīng)濟增長速度的區(qū)域異質(zhì)性。我國目前的財政分權(quán)會推進地方政府的經(jīng)濟發(fā)展，會促使政策制定偏向投資開發(fā)城市，忽略農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給事項（遲誠、馬萬里，2015）。

現(xiàn)有文獻還聚焦于研究影響經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的因素。既有研究對于經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量是一個維度眾多且具有豐富內(nèi)涵的概念已達成共識，其內(nèi)容大體上包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟穩(wěn)定性、經(jīng)濟充分性、經(jīng)濟效率、生態(tài)環(huán)境代價、人力資本等方面（魏婕、許璐，2016；王文文，2019）。研究認(rèn)為資源的可持續(xù)利用（譚崇臺，2014）、優(yōu)質(zhì)的環(huán)境（黃茂興、林壽富，2013）是支撐經(jīng)濟可持續(xù)增長的重要保證。另外，一方面，專利質(zhì)量（孟猛猛等，2021）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動（史丹，2020）、地方政府公共支出結(jié)構(gòu)（儲德銀等，2020）、勞動力供給和城鎮(zhèn)化水平（王淑英等，2021）均能促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；另一方面，稅收競爭（李愷、上官緒明，2021）、政府干預(yù)（王淑英等，2021）均對地方經(jīng)濟增長質(zhì)量產(chǎn)生了顯著的抑制效應(yīng)。此外，我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)需要金融業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的配套支撐（喬敏健、馬文秀，2020），同時需要將重心放在民生建設(shè)，側(cè)重于縮小城鄉(xiāng)差距（宋明順等，2015）。

縱觀既有研究文獻，盡管有大量學(xué)者從多樣化的角度探索了政府層級結(jié)構(gòu)變革對我國經(jīng)濟社會各方面產(chǎn)生的復(fù)雜影響，但其中大多是對經(jīng)濟增長速度和規(guī)模的研究?；诖?，本文對2000-2016 年我國縣域和市轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量分別進行測算，以縱向政府層級為分析視角，實證研究政府層級改革對我國縣市經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響。本文可能的創(chuàng)新體現(xiàn)在：第一，研究視角上，嘗試同時從縣域和市轄區(qū)經(jīng)濟視角出發(fā)，將政府層級結(jié)構(gòu)改革和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量置于同一理論分析框架下進行實證分析，拓寬了研究經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的視閾。第二，豐富了政府層級改革與經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)的研究。本文通過實證分析，為更好地完善財稅體制，合理改革經(jīng)濟發(fā)展模式貢獻微薄之力。第三，本文拓展了政府層級改革經(jīng)濟后果的文獻，為進一步理解和推進政府層級改革提供更多經(jīng)驗證據(jù)。本文同時收錄縣域及市轄區(qū)數(shù)據(jù)，對于政府層級改革涉及到的雙方政策效應(yīng)進行綜合考慮、綜合評價，具有更加全面的效果。

本文剩余部分安排如下：第二部分為制度背景和理論假說；第三部分為數(shù)據(jù)說明與研究設(shè)計；第四部分展示了基礎(chǔ)回歸結(jié)果和異質(zhì)性、穩(wěn)健性分析；第五部分進一步分析兩項改革的時序?qū)?jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響以及改革對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的作用機制；第六部分是結(jié)論與政策建議。

二、制度背景與理論假說

（一）制度背景

1.政府層級改革

新中國成立初期，我國政府管理體制實行的是“中央—大區(qū)—省—（地區(qū)）—縣—區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）”，地區(qū)屬于省政府的派出機構(gòu)。1954 年國家撤除大區(qū)這一結(jié)構(gòu)，直接形成了“省—縣”的管理格局。1978 年之后，為了改變“地市并存”造成的機構(gòu)重疊、條塊分割、城鄉(xiāng)二元化的經(jīng)濟格局，以地市合并為主要形式的“市管縣”體制再度興起（張文君，2009）。截至2003 年底，全國除港、澳、臺、四個直轄市及海南省以外的27 個省和自治區(qū)，都普遍實行了“市管縣”體制，即“中央—省—地級市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級層級。行政管理模式上，地級市政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理縣級政府。財政分權(quán)上，上級政府對下級政府擁有很大的主導(dǎo)權(quán)（Li et al.，2016）。而社會和經(jīng)濟建設(shè)權(quán)責(zé)采取行政發(fā)包制，下級政府面臨較重的經(jīng)濟建設(shè)事權(quán)，財政壓力被逐級轉(zhuǎn)移給下級政府（Guo et al.，2016）。我國以五級政府為主的政府層級設(shè)置，在新中國成立初期對于維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，但是隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府層級過多導(dǎo)致上傳下達效率低下，信息失真概率較高。此外，層級過多導(dǎo)致需要配備過量的政府人員，使得行政成本過高，政府工作相互推諉致使效率低下。同時，在委托—代理關(guān)系中，從理性選擇理論出發(fā)，政府也是一個理性經(jīng)紀(jì)人，其作為理性經(jīng)紀(jì)人的自利體質(zhì)無法避免，地級市政府在同時管轄區(qū)以及縣級政府時，更多地偏向市轄區(qū)，相對貧困的市不僅沒有能力幫助其管轄的縣，反而可能從縣攫取資源，以推動其自身發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距更大。

2.“強縣擴權(quán)”與“省直管縣”改革

財力向上集中、事權(quán)下放的政府層級管理體制，使得上下級政府間的權(quán)責(zé)不匹配，且在市、縣級政府間表現(xiàn)尤為明顯，出現(xiàn)“市壓縣”“漏斗效應(yīng)”等現(xiàn)象（Ma，2005）。例如，地級市政府通過行政權(quán)力把原縣級政府管轄的稅收貢獻度高的企業(yè)轉(zhuǎn)移到市轄區(qū)或把自身的支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給縣，并通過截取省對縣的轉(zhuǎn)移支付等資金充實自身財政。自2002 年開始，浙江、湖北、廣東等省區(qū)逐步探索“省直管縣”的行政體制改革。這項改革政策實施的主要目的是由省直接管理試點縣，改革措施主要分為兩類：一是在經(jīng)濟管理上實施“強縣擴權(quán)”改革；二是在財政體制上實施“省直管縣”改革。

“強縣擴權(quán)”改革是事權(quán)的下放，指將屬于市轄區(qū)的部分經(jīng)濟、社會管理權(quán)限下放給縣級政府，在經(jīng)濟和社會管理方面達到“省直管縣”的方式。這一改革的核心內(nèi)容就是通過擴大縣級政府的相關(guān)權(quán)力，使縣級政府具有更大的自主權(quán)，為實現(xiàn)縣級政府的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理職能奠定基礎(chǔ)。權(quán)力直接下放到縣級，有助于減少管理層次，降低行政成本，提高管理效率，帶動縣域經(jīng)濟“駛?cè)敫咚侔l(fā)展的快車道”。

財政“省直管縣”相對“強縣擴權(quán)”則是財權(quán)的下放。財政“省直管縣”就是對于政府之間收支的劃分、預(yù)決算、轉(zhuǎn)移支付以及資金往來等方面，由省財政直接對接縣財政?！笆≈惫芸h”改革改變了地級市政府對于資金的總體管轄權(quán)，使得市縣之間不再有日常資金往來關(guān)系。一方面，改革減少了地級市政府對財政資金進行“截胡”的可能性，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置；另一方面，縣財政與省級財政直接對接，減少了信息不對稱，使得省級政府更加清楚地了解基層人民需求，在信息傳遞上減弱了轉(zhuǎn)移支付向城市偏移的傾向性。圖1 和圖2 分別描述了2003-2016 年實施省直管縣和不實施省直管縣的縣、市年平均財政收入的變化趨勢。可以看出，實施省直管縣改革的縣的財政收入高于未實施省直管縣的縣，實施省直管縣改革的市的財政收入低于未實施的市。另外，隨著省直管縣逐步推廣實施，實施地區(qū)和未實施地區(qū)財政收入差距越來越大。

圖1 “省直管縣”改革對縣年平均財政收入的影響

圖2 “省直管縣”改革對市年平均財政收入的影響

我國應(yīng)運而生的財政“省直管縣”以及“強縣擴權(quán)”改革具有一定的現(xiàn)實意義。一方面，配合中央政府打造服務(wù)型政府，提高公共服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；另一方面，通過改革減少地方政府層級，提高層級間溝通管理效率，減少行政資源的浪費。這兩項政策的實施，使得縣級政府經(jīng)濟權(quán)限擴大、財政收入更充實，有利于“蛋糕”的做大，但是是否利于縣級“蛋糕”做得更好呢？才國偉、黃亮雄（2010）認(rèn)為不能籠統(tǒng)地斷定“省直管縣”的政策效應(yīng)。因此本文從縣域和市轄區(qū)兩個政策主體角度出發(fā)，實證檢驗政府層級改革的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)，對綜合評判政府改革的效果更有意義。

（二）理論假說

財政“省直管縣”改變財政資源的使用和報告方式，使得縣級與省級直接溝通。對于縣而言，一方面，這項改革使地級市侵占縣域資源的可能性減弱，以此實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置；另一方面，縣財政與省級財政之間的直接聯(lián)系減少了信息的不對稱性，從而使省政府對基層人民的需求有了更清晰的認(rèn)識，在信息傳遞上減弱了轉(zhuǎn)移支付向城市偏移的趨勢?！笆≈惫芸h”改革賦予了直管縣更大的財政收支能力，能夠激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟，有利于促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級（王立勇、高玉胭，2018），從而可能促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提升。對于市轄區(qū)而言，才國偉等（2011）認(rèn)為財政“縣財省管”改革減弱了地級市的財政收入能力，地級市可能會因此產(chǎn)生更大的財政赤字，進而擴大改革對市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來的消極作用。據(jù)此，本文提出假說1：

假說1：財政“省直管縣”給予縣域更大財權(quán)，促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提高，但與此同時，可能降低了市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

“強縣擴權(quán)”使得縣擁有更多的行政自主權(quán)，為完善縣一級的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理奠定基礎(chǔ)。權(quán)力直接下放到縣一級將使管理層次得到降低，行政成本下降，并提升政府管理效率。同時，為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府官員傾向于采取更多市場激勵措施，繼而推動縣域經(jīng)濟進入發(fā)展的“快車道”。因此，提出假說2：

假說2：“強縣擴權(quán)”賦予縣級更多事權(quán)，強化各縣際橫向競爭程度，激勵縣域政府“積極有為”，提升縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量；同時，地級市政府從“煩瑣”的縣域管理事務(wù)中“解放雙手”，更加關(guān)注自身發(fā)展，也可能提高市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

三、研究設(shè)計

（一）模型設(shè)定

本文利用2000-2016 年的縣級面板數(shù)據(jù)和市轄區(qū)面板數(shù)據(jù)計算的全要素生產(chǎn)率作為衡量經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)之一，再建立動態(tài)面板數(shù)據(jù)回歸模型，采用雙重差分法進行實證回歸，用以考察政府層級結(jié)構(gòu)變革對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響，并探索其影響機制。模型如下：

（二）變量說明

1.被解釋變量

被解釋變量為經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，用索洛余值法測得的全要素生產(chǎn)率來衡量。全要素生產(chǎn)率首次被列入黨的十九大報告用于衡量經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。隨后，徐現(xiàn)祥等（2018）等創(chuàng)新性地將全要素生產(chǎn)率作為一個測度經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的新指標(biāo)，可見其對于經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量具有標(biāo)桿性的意義。目前主要有索洛余值法、主成分分析法和DEA 指數(shù)法等方法測算全要素生產(chǎn)率。由于本文的實證分析基于縣級和地級市層面的面板數(shù)據(jù)，在環(huán)境、能源和福利分配等數(shù)據(jù)的獲得性方面存在較大的挑戰(zhàn)，因此本文借鑒郭慶旺、賈俊雪（2005）采用索洛余值法來測算全要素生產(chǎn)率。

2.核心解釋變量

核心解釋變量為縣（市）級的改革虛擬變量，分別設(shè)置“省直管縣”和“強縣擴權(quán)”兩個政策虛擬變量。政府層級改革數(shù)據(jù)來源于各省有關(guān)文件，均由手工整理得到。

3.控制變量

根據(jù)現(xiàn)有文獻，本文參考詹新宇、崔培培（2016）控制下述因素對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響（見表1）。

表1 經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量主要控制變量

第一，經(jīng)濟發(fā)展水平因素，包括：固定資產(chǎn)投資（FIR）①借鑒王佳杰（2014）的做法，GDP 均是經(jīng)過價格指數(shù)調(diào)整后的數(shù)據(jù)，調(diào)整基期為1999 年，價格指數(shù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。、第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 的比重（VPY）、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 的比重（VSY）、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 的比重（VTY）。第二，地方政府行為因素，包括：政府干預(yù)程度（GOV）、財政自給率（FSSR）。地方政府相關(guān)政策和行為對轄區(qū)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況產(chǎn)生影響，且財政自給率越高，自身“造血能力”就越強，轄區(qū)經(jīng)濟可能越健康。第三，人口因素，包括：人口規(guī)模（POP）、人口密度（DEN）。第四，轄區(qū)重要發(fā)展特征，包括：城鎮(zhèn)化率（UR）、人均醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)（NBM）、人均社會消費品零售總額（TRS）、城鎮(zhèn)居民人均儲蓄存款余額（BSD）、移動電話用戶（MP）。

本文選取2000-2016 年的縣域及市轄區(qū)的數(shù)據(jù)，均來自《全國地市縣統(tǒng)計資料》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》《中國縣市經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》、EPS 數(shù)據(jù)平臺。為減少數(shù)據(jù)帶來的異質(zhì)性，本文對數(shù)據(jù)處理如下：（1）刪除北京、天津、上海、海南、重慶數(shù)據(jù)；（2）考慮到數(shù)據(jù)完整性，刪除西藏、青海、內(nèi)蒙古、新疆?dāng)?shù)據(jù)；（3）由于浙江省是最先實施財政“省直管縣”以及“強縣擴權(quán)”政策省份，其縣域經(jīng)濟相對其他省份較為發(fā)達，不具有對比性，本文也刪除浙江省數(shù)據(jù)。主要變量的描述性統(tǒng)計見表2。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計

四、實證結(jié)果與分析

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

本文利用2000-2016 年的縣級和市轄區(qū)面板數(shù)據(jù)計算經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)，采用雙重差分法（DID），逐漸添加控制變量進行實證回歸②本文也在不控制以上變量的條件下做了回歸分析，結(jié)果類似。。表3 中（1）-（4）為縣級層面回歸，實證結(jié)果表明財政“省直管縣”和“強縣擴權(quán)”改革對于實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展作用顯著為正，假說1 和假說2 在縣級層面得到驗證。具體來看，財政“省直管縣”改革使得縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量顯著提升0.56 個百分點。表明財政“省直管縣”改革切實減小了市政府對于省政府給予縣級財政資金“剝奪”的可能性，使得縣級擁有更多的財政資金提高自身經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量；“強縣擴權(quán)”改革能夠顯著提升縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量0.24個百分點，對于縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量同樣具有顯著提升作用?！皬娍h擴權(quán)”改革將事權(quán)進一步下放給試點縣，試點縣在追求經(jīng)濟增長的過程中，依然關(guān)注經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。該項改革通過使縣一級政府擁有更大的事權(quán)自主權(quán)，為實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展和社會管理職能奠定基礎(chǔ)，從而促進縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升。

1.2.3 磁珠分選 采用MojoSortTM Human CD8 T Cell Isolation Kit(BioLegend公司)分選外周血CD8+T細(xì)胞，具體步驟嚴(yán)格按照說明書進行。

表3 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表3 中（5）-（8）列為市轄區(qū)數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果，發(fā)現(xiàn)財政“省直管縣”改革對于市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量沒有顯著作用；經(jīng)濟管理上的“強縣擴權(quán)”改革能顯著提升地市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量3.4 個百分點?！笆≈惫芸h”改革改變了地級市對于資金的總體管轄權(quán)，實現(xiàn)了省財政與試點縣財政直接往來關(guān)系。因此，對于地級市政府來說，財政“省直管縣”改革一定程度上削弱了市轄區(qū)的財政能力，對市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量無顯著影響。財政壓力增大使得地級市政府更傾向于將有限的財政資金用在政績工程，優(yōu)先投資開發(fā)“短平快”項目，這類項目短期內(nèi)能迅速增加經(jīng)濟增長速度，但是對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量短期并無顯著促進作用。而“強縣擴權(quán)”賦予縣級更多經(jīng)濟管理權(quán)，縣級自行管理其繁雜的日常事務(wù)，使得地級市政府從煩瑣的事務(wù)中抽離出來，更加關(guān)注其自身經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，因而經(jīng)濟管理上的“強縣擴權(quán)”會提升市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

（二）異質(zhì)性分析

1.地區(qū)異質(zhì)性分析

我國各地區(qū)存在資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展情況的先天不同，全國樣本回歸可能具有地區(qū)異質(zhì)性，因此，本文通過分地區(qū)進行回歸研究。表4 是基于東、中、西部地區(qū)縣級數(shù)據(jù)進行回歸，可以看出，東、中、西部地區(qū)政府層級改革的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)均為正，但同時，政府層級改革的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)在西部地區(qū)最大，中部次之，東部最小。財政收支矛盾缺口西部最大，中部次之，東部最小，因而“省直管縣”使得西部地區(qū)縣域財政賦能更多，對于經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升更大。

表4 政府層級改革與縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的地區(qū)異質(zhì)性分析結(jié)果

表5 為市轄區(qū)數(shù)據(jù)回歸結(jié)果，除東部外基本與全國數(shù)據(jù)回歸結(jié)果一致。實行財政“省直管縣”能夠顯著提升東部市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量0.77 個百分點，但其對中、西部作用不顯著。經(jīng)濟管理上的“強縣擴權(quán)”政策對于東、中、西市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量均具有顯著提高作用，結(jié)果表明經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)在西部地區(qū)最大，中部次之，東部最小。

表5 政府層級改革與市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的地區(qū)異質(zhì)性分析結(jié)果

2.經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提升效應(yīng)的異質(zhì)性分析

分位數(shù)回歸不易受到極端值影響，能更全面地展示被解釋變量條件分布的整體面貌。從表6、表7 回歸結(jié)果可以看出，對于縣域經(jīng)濟，“省直管縣”改革在經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量低和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量高的地區(qū)影響效應(yīng)更大，在經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量居于中間的地區(qū)影響效應(yīng)較??；而“強縣擴權(quán)”改革在經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量較高的地區(qū)影響效應(yīng)較大。對于市轄區(qū)經(jīng)濟，財政“省直管縣”改革在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平下，其經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)顯著為正；“強縣擴權(quán)”改革的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)隨著經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量水平的提升而增加。

表6 政府層級改革與縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的分位數(shù)回歸結(jié)果

表7 政府層級改革與市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的分位數(shù)回歸結(jié)果

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.平行趨勢檢驗

運用雙重差分方法的前提是在政策實施前處理組與控制組間滿足平行趨勢。從圖3、圖4 結(jié)果看，縣級層面上，在“省直管縣”改革實行的前兩年，處理組與控制組不存在顯著差異，政策實施后，均存在顯著差異；對于“強縣擴權(quán)”改革結(jié)果與之類似，可能由于政策的時滯性，政策效應(yīng)于改革后一年顯現(xiàn)。

圖3 “省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的平行趨勢檢驗

圖4 “強縣擴權(quán)”改革對縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的平行趨勢檢驗

從圖5、圖6 結(jié)果看，地級市層面上，“省直管縣”改革后期并不顯著，與基礎(chǔ)回歸結(jié)果一致；“強縣擴權(quán)”改革實行的前兩年，處理組與控制組不存在顯著差異，政策實施后，均存在顯著差異，進一步驗證了本文使用雙重差分方法滿足平行趨勢假設(shè)。

圖5 “省直管縣”改革對市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的平行趨勢檢驗

圖6 “強縣擴權(quán)”改革對市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的平行趨勢檢驗

2.變更核心變量的度量指標(biāo)

本文被解釋變量用全要素生產(chǎn)率來測度，可能存在一定的片面性。因此，參考冷崇總（2008）將經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量用國家或地區(qū)GDP 除以全社會勞動者平均人數(shù)，并取其對數(shù)形式重新測度?；A(chǔ)回歸結(jié)果與前文一致。實行財政“省直管縣”改革對于縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量有顯著促進作用，會使得縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提高0.2548 個百分點，而對于市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的促進作用并不顯著。經(jīng)濟管理上的“強縣擴權(quán)”政策對于縣域和市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量均具有顯著促進作用，且對縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量促進作用更強，效果上與市轄區(qū)經(jīng)濟質(zhì)量相比多出近0.21 個百分點。

3.控制政策交互影響

引入變量reform_f_e 作為兩個改革變量相乘得到兩項改革措施并存的虛擬變量，當(dāng)reform_f=1且reform_e=1，reform_f_e=1，否則reform_f_e=0，其余變量與上文相同。表8 回歸結(jié)果顯示，加入政策交互項并不影響基準(zhǔn)回歸結(jié)果，且交互項表明同時實行財政“省直管縣”和“強縣擴權(quán)”改革時，能夠顯著提升縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，而對市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量無顯著作用。

表8 政府層級改革與經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的政策交互影響

續(xù)表

五、拓展分析

（一）分權(quán)時序影響分析

財政“省直管縣”屬于財政分權(quán)，“強縣擴權(quán)”屬于行政分權(quán)，二者的分權(quán)時序也可能會對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量造成影響，本文依照李永友等（2021）將分權(quán)時序分為財政先行、行政先行以及同時并行三種模式，“省直管縣”實施先于“強縣擴權(quán)”則為財政先行（fiscal），“強縣擴權(quán)”實施先于“省直管縣”則為行政先行（admin），同時并行（stime）則代表二者同時實施。由于“省直管縣”以及“強縣擴權(quán)”兩種改革政策都是主要作用于縣級政府的改革，篇幅所限，本文僅以縣域經(jīng)濟為代表展示分權(quán)時序?qū)?jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響。

表9 展示了分權(quán)時序?qū)τ诳h域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響，結(jié)果顯示財政先行和同時并行能夠顯著促進縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，且同時并行的系數(shù)要大于財政先行的系數(shù)，而行政先行對縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量促進效應(yīng)不顯著且系數(shù)為負(fù)。財政先行的分權(quán)方式給縣級政府更充足的財政資金以匹配縣級政府較多的事責(zé)，使得縣級政府能夠更好地完成各項經(jīng)濟任務(wù)；財政分權(quán)和行政分權(quán)同時并行在給予縣級政府更多財政資金的同時，也給予了更大的自主發(fā)展選擇權(quán)，縣級政府通過相互競爭能夠更加靈活地選擇當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展方式，從而更進一步促進經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升；行政先行的分權(quán)方式雖然給了縣級政府更多的自主選擇權(quán)，但是由于缺乏相應(yīng)的財政支持，原本就面臨較大財政壓力的縣級政府在發(fā)展上也被束縛手腳，對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量無顯著影響，甚至部分縣級政府會盲目發(fā)展進一步加大財政壓力，對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。

表9 分權(quán)時序?qū)h域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響

續(xù)表

（二）機制分析

政府層級改革后，試點縣直接由省級政府管理，雖然“強權(quán)擴縣”賦予了縣級政府更多的事權(quán)，但地級市與試點縣相互獨立后，兩者間以及縣級之間相互協(xié)調(diào)機制可能被削弱，也加劇了原本處于經(jīng)濟弱勢的縣級政府的橫向競爭。根據(jù)“政治錦標(biāo)賽”理論，經(jīng)濟績效是很重要的考核指標(biāo)，與地方官員的政途和財政收支目標(biāo)的完成度息息相關(guān)（Tang et al.，2017），且尤其與級別較低的官員的晉升密切相關(guān)（馮蕓、吳沖鋒，2013）。在層級改革的財政收支壓力變化下，出于增強區(qū)域競爭力，完成經(jīng)濟績效考核的考量，政府可能傾向于完善政府職能，提高支出規(guī)模，這與政府通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提升營商環(huán)境作用于本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的方式不謀而同?；诖?，本文理論機制是通過驗證財政層級改革影響財政支出偏向，繼而傳導(dǎo)到全要素生產(chǎn)率，分別考察基礎(chǔ)建設(shè)支出占比（IS）和公共服務(wù)支出占比（PS）的影響效應(yīng)。①篇幅所限，深入的影響機制分析將在本團隊后續(xù)文章中進行詳細(xì)研究分析。

1.基礎(chǔ)建設(shè)支出占比的影響效應(yīng)

表10 中第一階段改革對基礎(chǔ)建設(shè)支出占比的回歸結(jié)果表明，財政“省直管縣”改革對于縣域基礎(chǔ)建設(shè)支出占比沒有顯著影響，但其提升了市轄區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)支出占比。進一步證明了“省直管縣”改革減少了地級市財政資金的來源，地級市政府在財政壓力增大的情況下，傾向于將有限的財政資金優(yōu)先用于完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高經(jīng)濟競爭力，吸引“短平快”的投資項目；而“強縣擴權(quán)”改革顯著提升了縣域基礎(chǔ)建設(shè)支出占比，對市轄區(qū)并未表現(xiàn)出提升作用。當(dāng)縣域經(jīng)濟被賦予更多的事權(quán)時，其與同級縣具備了公平發(fā)展的經(jīng)濟管理權(quán)力，加劇了橫向競爭。我國地方政府的晉升錦標(biāo)賽制度是以追求GDP 為重心，隨著之前束縛經(jīng)濟發(fā)展的原因消除，縣級政府官員晉升激勵得到增強。相對于民生性領(lǐng)域，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平能夠通過基礎(chǔ)設(shè)施的投資快速提升，進一步使縣級政府的財力擴大，官員的晉升考核依靠硬性指標(biāo)的提升，在短期內(nèi)，投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域能夠帶來更多經(jīng)濟績效，已然成為基層政府官員政治決策的首要選擇。但是，第二階段基礎(chǔ)建設(shè)支出對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的回歸都不顯著，證明僅僅增加基礎(chǔ)設(shè)施支出有利于把“蛋糕”做大從而增加政績，但是對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升并無顯著貢獻。

表10 機制分析：基礎(chǔ)建設(shè)支出

2.公共服務(wù)支出占比的影響效應(yīng)

表11 第一階段回歸表明財政“省直管縣”改革對縣域公共服務(wù)水平的影響顯著為正，而對市轄區(qū)具有顯著負(fù)向影響。說明原本民生建設(shè)相對薄弱的縣級政府財權(quán)提高后，其有更多能力提升公共服務(wù)水平，同時，當(dāng)財政“省直管縣”改革減少了地級市對財政資金進行“截胡”的可能性，削弱了地級市的財政收入能力，公共服務(wù)本就相對完善的地級市政府會傾向選擇將有限的財政資金優(yōu)先投資開發(fā)“短平快”項目，忽視公共服務(wù)類支出項目；“強縣擴權(quán)”改革對縣域和市轄區(qū)公共服務(wù)支出都具有顯著提升作用。說明“強縣擴權(quán)”賦予了縣級政府更大的事權(quán)，讓縣級政府更加積極有為，在進行基礎(chǔ)設(shè)施投資的同時也更多地提供了公共服務(wù)。對地級市政府來說，“強縣擴權(quán)”改革使地級市政府能夠集中精力解決本級事務(wù)，激勵其成為“有為政府”，提高對市轄區(qū)內(nèi)民生性項目建設(shè)的關(guān)注度，更好地發(fā)揮其在資源配置上的經(jīng)濟職能。第二階段回歸表明，增加公共服務(wù)支出能夠顯著促進經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的影響。

表11 機制分析：公共服務(wù)支出

六、結(jié)論與政策啟示

自改革開放以來，我國的經(jīng)濟持續(xù)多年的高速增長，總量已然躍升世界第二，新發(fā)展格局下，對于我國來說，重視經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量尤為重要。本文對2000-2016 年我國縣域和市轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量分別進行測算分析，研究發(fā)現(xiàn)，政府層級改革對于縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量均有顯著提升作用。對于市轄區(qū)而言，財政“省直管縣”改革對市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量沒有顯著作用，而“強縣擴權(quán)”改革對于市轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量有顯著提升作用。此外，政府層級改革的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效應(yīng)在西部地區(qū)作用效果最好，中部次之，東部最小。進一步研究發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”改革和“強縣擴權(quán)”改革通過影響縣和市轄區(qū)的公共服務(wù)支出占比來提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。整體而言，政府層級改革固然壯大了縣域經(jīng)濟，但是它對于市轄區(qū)經(jīng)濟質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生了一定程度的影響。

本文的啟示在于：

第一，優(yōu)化市轄區(qū)的財政收支結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)地級市政府提高民生領(lǐng)域支出?！笆≈惫芸h”改革使得地級市政府喪失對于資金的總體管轄權(quán)，財政能力被削弱，而原有支出責(zé)任基本不變，在財政收支壓力增大背景下，傾向于將有限的財政資金用于“短平快”項目。所以，應(yīng)引導(dǎo)地級市政府將有限的資源投入教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生項目，為百姓謀福利。

第二，規(guī)范管理市縣權(quán)責(zé)問題，穩(wěn)固“強縣擴權(quán)”改革效果。“強縣擴權(quán)”改革對于縣域和市轄區(qū)而言都是雙贏改革。“強縣擴權(quán)”改革以后，應(yīng)享有計劃直接上報、項目直接申報、用地直接報批、信息直接獲得等與省轄市相同的經(jīng)濟管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限。但目前來看，省轄市及部分省直部門未將有關(guān)權(quán)限直接交由擴權(quán)縣（市）行使，存在由省轄市管理和省、市兩級雙重管理等現(xiàn)象，造成擴權(quán)政策未能落實到位。

第三，政府層級改革應(yīng)因地制宜，促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展。改革不能一刀切，應(yīng)該鞏固西部地區(qū)政府層級改革的同時加大東部地區(qū)改革力度。此外，考慮到東、中、西地區(qū)固有的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量差異，根據(jù)政策效應(yīng)，可以在經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量高和低的地區(qū)積極實施政府層級改革。