供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地管理制度創(chuàng)新思考

張榮

摘 要 結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在土地制度管理中的內(nèi)容，分析我國(guó)土地管理制度中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決策略：建立指標(biāo)、改變土地管理中存在的供需錯(cuò)配問(wèn)題，完善土地制度管理機(jī)構(gòu)和職能，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵為土地制度管理提供思路，建立完善的體系、實(shí)現(xiàn)土地多目標(biāo)的綜合規(guī)劃，完善相關(guān)制度、推動(dòng)土地管理制度朝著更加公平的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;土地管理;制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：G72;F84 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.06.062

從目前土地管理制度內(nèi)容上可以看出，土地整體上的管理力度有了加大，其管理的具體方式、范疇目標(biāo)、管理手段都發(fā)生了深刻的改革，使土地管理制度體系愈加健全。但是在具體的實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如長(zhǎng)期穩(wěn)定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在“增人不增地，減人不減地”的原則下，出現(xiàn)了有人無(wú)地可耕，有人有地不耕的現(xiàn)象。同時(shí)，因?yàn)槿狈?duì)土地的統(tǒng)籌管理，土地供需之間的不匹配，已經(jīng)無(wú)法滿足供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新要求。為此，需要從土地管理制度的體制機(jī)制、方式方法、踐行標(biāo)準(zhǔn)和工作路徑等方面進(jìn)行調(diào)整，因此以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為基準(zhǔn)，可以為我國(guó)土地管理制度提供思考的方向，有所參照、有所依據(jù)、有所重點(diǎn)地在新時(shí)期做好土地管理工作，更好地找準(zhǔn)土地管理制度的方法，落實(shí)好土地平衡性指標(biāo)和新增建設(shè)用地指標(biāo)的構(gòu)建，從而助力我國(guó)土地管理制度健康、穩(wěn)定、有序的發(fā)展。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在土地管理制度中的內(nèi)容

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是從補(bǔ)短板、去庫(kù)存、增效益3個(gè)方面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和實(shí)踐，從而激活市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的原則和內(nèi)容，可以探析出其在土地管理制度中的相關(guān)實(shí)踐因素，分別表現(xiàn)如下。1）需要從宏觀入手做好土地供應(yīng)、用途管制等方面的工作，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和全生產(chǎn)率提升的目標(biāo)和要求，盤活土地利用量，提升土地利用率。這就需要切實(shí)地利用國(guó)土空間體系，做好對(duì)土地資源的整體性把握和科學(xué)性規(guī)劃，從而真正避免城市用地成本過(guò)高、結(jié)構(gòu)異化、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大的問(wèn)題，避免農(nóng)村土地權(quán)能缺失、產(chǎn)權(quán)模糊、閑置浪費(fèi)、定位不清和管理不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，因此需要做到綜合性的開發(fā)。2）供給側(cè)結(jié)構(gòu)視域下的土地管理應(yīng)該打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，建立健全土地管理機(jī)制，鏈接最新的土地管理政策，推進(jìn)土地的多元化利用，要堅(jiān)持“土地要素市場(chǎng)一體化”為主要實(shí)踐路徑和基準(zhǔn)，弱化政府的主體地位，強(qiáng)化市場(chǎng)的調(diào)配作用。3）在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視域下，需要優(yōu)化鄉(xiāng)村土地空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，做好土地轉(zhuǎn)讓、配置等方面的工作，從而強(qiáng)化杠桿管理，建立好土地管理制度體系，保證從全局性、戰(zhàn)略性的高度上促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展[1]。

2 我國(guó)土地管理制度中存在的問(wèn)題

2.1 供需錯(cuò)配

我國(guó)土地主要集中在農(nóng)村地區(qū)，因此對(duì)土地管理的分析側(cè)重于對(duì)農(nóng)村地區(qū)的分析。目前農(nóng)村地區(qū)的土地已經(jīng)出現(xiàn)了新的調(diào)整和變化，但是相關(guān)的土地產(chǎn)品供給并沒(méi)有發(fā)生變化，這導(dǎo)致土地的潛力和價(jià)值沒(méi)有充分地發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)對(duì)于土地管理方面內(nèi)容科普的不到位，使得部分土地失去了生態(tài)涵養(yǎng)的功能。另外，關(guān)于土地的整體化管理，缺少了戰(zhàn)略性的布局、系統(tǒng)性的規(guī)劃、指標(biāo)性的構(gòu)建，從而讓土地的經(jīng)營(yíng)性效益降低，導(dǎo)致很多從業(yè)者不想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成了土地綜合效益的降低、多元化利用不足的現(xiàn)象。在廣大農(nóng)村地區(qū)，還存在著土地閑置和荒廢的問(wèn)題。隨著工業(yè)化和城市化的持續(xù)深入發(fā)展，大部分農(nóng)村的勞動(dòng)力離開鄉(xiāng)村到城市發(fā)展，一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)城人口有3億多，導(dǎo)致離鄉(xiāng)農(nóng)民的土地出現(xiàn)了閑置和荒廢的問(wèn)題。這使得增加耕地用量與耕地拋荒之間出現(xiàn)了顯著矛盾，深究其原因，還是在土地制度的制定和管理中沒(méi)有抓住主要問(wèn)題，找準(zhǔn)基本方向，踐行核心原則，因而在后期的管理和實(shí)踐中應(yīng)該針對(duì)閑置和荒廢的土地提出針對(duì)性的解決策略，從而提升整體土地管理的水平和質(zhì)量[2]。

2.2 土地管理機(jī)構(gòu)及職能設(shè)置不完善

目前我國(guó)土地管理的重任主要由多個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但是這些機(jī)構(gòu)在土地的管理中出現(xiàn)了職能重復(fù)、定位不清、分工不明確等問(wèn)題，導(dǎo)致工作配合度不高，彼此出現(xiàn)推諉、扯皮的問(wèn)題。另外，土地管理工作量過(guò)大，導(dǎo)致部分機(jī)構(gòu)或者工作人員無(wú)法全力開展土地的管理工作，因此出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象。在土地管理實(shí)踐中對(duì)于相關(guān)崗位職能職責(zé)的不明晰，也讓相應(yīng)的崗位沒(méi)有及時(shí)增設(shè)，造成職能設(shè)置上的不完善，進(jìn)而導(dǎo)致土地在整合和利用上面臨很大困難和挑戰(zhàn)。

2.3 土地管理缺乏系統(tǒng)性的、具體性的法律法規(guī)

從我國(guó)目前已有的土地法律法規(guī)來(lái)看，大多數(shù)是宏觀的規(guī)定，而缺少具體化、指標(biāo)性、可操作性的細(xì)化規(guī)定。這就導(dǎo)致土地在管理中沒(méi)有充分的依據(jù)，尤其體現(xiàn)在土地征用的補(bǔ)償上，沒(méi)有形成一體化的補(bǔ)償體系，導(dǎo)致大眾不滿度的上升。另外，我國(guó)各地區(qū)實(shí)施的土地整治管理內(nèi)容不一，這使得在具體的實(shí)踐中沒(méi)有可遵循的基本標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家方面缺少了統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、強(qiáng)有力的土地管理法，導(dǎo)致土地在管理中缺少了法律保障。

3 推進(jìn)策略和路徑探析

3.1 建立指標(biāo)，改變土地管理中存在的供需錯(cuò)配問(wèn)題

目前中央頒發(fā)的土地政策與地方政策之間出現(xiàn)了一些出入，導(dǎo)致中央與地方土地管理中的動(dòng)力不同。這就需要中央整合地方土地管理的實(shí)際需求，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、公共的利益出發(fā)，切實(shí)減少中央與地方在土地管理上的矛盾問(wèn)題。因此可以建立指標(biāo)性土地管理機(jī)制和多維度職能體系機(jī)制。在指標(biāo)性土地管理機(jī)制的建立過(guò)程中，應(yīng)充分思考用地指標(biāo)，拓寬用地維度，實(shí)現(xiàn)靈活流轉(zhuǎn)，建立指標(biāo)收益。對(duì)于完成指標(biāo)的地方政府，則進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以期促進(jìn)高效政府的建設(shè)和提升。在多維度職能體系建立過(guò)程中，應(yīng)該綜合性地考量土地的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、風(fēng)貌保護(hù)等方面的因素，真正意義上將土地資源科學(xué)、合理地配置起來(lái)，從而激發(fā)廣大工作人員能夠從土地保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、綜合效益提升最優(yōu)化的角度出發(fā)，找到合適的土地管理制度方式與方法，進(jìn)而助力我國(guó)土地資源的長(zhǎng)效化發(fā)展和整體性進(jìn)步[3]。

3.2 完善土地管理機(jī)構(gòu)和職能

當(dāng)前土地管理實(shí)踐中，存在土地管理各自為政、獨(dú)立工作的問(wèn)題，這樣不利于實(shí)現(xiàn)全域化土地管理模式的改進(jìn)。因此需要切實(shí)地轉(zhuǎn)變土地管理理念，由局部轉(zhuǎn)向全局，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)下，重整各類土地要素和資源，充分實(shí)現(xiàn)全域化的管理，落實(shí)好城鄉(xiāng)發(fā)展之間的互補(bǔ)，充分實(shí)現(xiàn)“以城市發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村”的發(fā)展路徑。與此同時(shí)，需要做好多個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)，使其井然有序地參與到土地制度的制定和管理中，而不是在具體的管理中相互推諉，導(dǎo)致工作效率不高，影響土地管理水平。在此基礎(chǔ)上，將管理主體拓展化、延伸化、多元化，使除了專門的管理機(jī)構(gòu)的工作人員外，社會(huì)大眾也能參與到土地制度的制定中[4]。這就需要政府廣開言路，提供專業(yè)的平臺(tái)，讓大眾積極的建言獻(xiàn)策，參與其中，這樣才會(huì)在結(jié)合實(shí)際、聽(tīng)取民意的基礎(chǔ)上，更好地制定出符合我國(guó)新時(shí)期土地管理的制度與規(guī)劃，以便可以更好地保證土地被最大化

的利用。

3.3 以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵為土地管理提供思路

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、要素合理分配，真正意義上提升生產(chǎn)效率，從而更好地實(shí)現(xiàn)供需的良好促進(jìn)和發(fā)展。根據(jù)“三去一降一補(bǔ)”的任務(wù)指示，可以從去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板的視角出發(fā)，提升土地管理的質(zhì)量和水平。在去庫(kù)存方面，解決農(nóng)村空心化問(wèn)題，盤活閑置、荒廢土地，按照在村人數(shù)，利用租賃等形式促進(jìn)其對(duì)土地要素的充分利用。在降成本方面，可以讓在村人員去使用閑置的集體土地，并且給予一些肥料和投入上的補(bǔ)償，從而吸引更多的人愿意投入到耕種的隊(duì)列之中。在補(bǔ)短板方面，要切實(shí)地將資金、生態(tài)、技術(shù)、制度等短板補(bǔ)起來(lái)，以生態(tài)短板為例，需要落實(shí)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展策略，做好耕地的水土保護(hù)、營(yíng)養(yǎng)元素涵養(yǎng)等，從而真正提升土地的肥力和質(zhì)量，確保在具體的耕種中能夠促進(jìn)糧食的高產(chǎn)、高豐收[5]。

3.4 建立完善的體系，實(shí)現(xiàn)土地多目標(biāo)的綜合規(guī)劃

在我國(guó)的土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，土地的綜合規(guī)劃應(yīng)該始終以國(guó)土整體空間規(guī)劃作為發(fā)展的方向，對(duì)基本農(nóng)田加以高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。在規(guī)劃前確立規(guī)劃主線，防止出現(xiàn)效率低下的土地管理。在此過(guò)程中，應(yīng)將生態(tài)的規(guī)劃作為基礎(chǔ)，逐步提高對(duì)土地生態(tài)建設(shè)的重視，讓土地實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)的規(guī)劃和管理。通過(guò)設(shè)定不同的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)多個(gè)目標(biāo)綜合規(guī)劃的發(fā)展模式，只有這樣才可以不斷優(yōu)化我國(guó)的土地建設(shè)用地管理方式和方法，并逐漸提升農(nóng)業(yè)土地的使用效率，進(jìn)而讓我國(guó)的新農(nóng)業(yè)社會(huì)化這一服務(wù)體系得到長(zhǎng)效的發(fā)展。例如，在土地規(guī)劃過(guò)程中難免會(huì)遇到土地開發(fā)和使用效率不高的問(wèn)題，應(yīng)對(duì)其發(fā)展短板以高度重視，在綜合治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的有效結(jié)合。只有這樣才可以讓綜合規(guī)劃方面的難點(diǎn)得以有效突破，實(shí)現(xiàn)節(jié)約高效的平臺(tái)建立，通過(guò)這種平臺(tái)的建立，讓每一項(xiàng)土地政策能惠及所有人，只有政策真正落地，才能讓每一個(gè)人真切地獲得政策紅利，使我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的用地逐漸得到全面優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地管理的制度創(chuàng)新。同時(shí)，對(duì)土地的規(guī)劃體系進(jìn)行多目標(biāo)的綜合構(gòu)建，可以打破生態(tài)治理?xiàng)l塊分割的弊病，讓土體治理與生態(tài)環(huán)境相結(jié)合。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，應(yīng)對(duì)權(quán)益保障的相關(guān)體系進(jìn)行多層次的建立，實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地的有效管理。

3.5 完善相關(guān)制度，推動(dòng)土地管理制度朝著更加公平的方向發(fā)展

中央進(jìn)行土地改革是為了更加充分地利用土地資源。當(dāng)下社會(huì)，農(nóng)村中的部分人員選擇外出打工以維持自身的發(fā)展需要，而這些人員的土地大多由家中的老人和婦女負(fù)責(zé)耕種，而老人和婦女對(duì)土地的利用是有限的，其大部分僅能維持已有的水平，無(wú)法實(shí)現(xiàn)更進(jìn)一步的發(fā)展，這在一定程度上不利于對(duì)于土地潛力的進(jìn)一步挖掘。同樣，農(nóng)村中有一部分人員，其為了撫育子女、照顧老人，無(wú)法離開家鄉(xiāng)，但為了滿足自身的發(fā)展需要，其選擇租借土地，在農(nóng)業(yè)上尋求更多的發(fā)展，此種方法不僅有利于該部分人更好地履行自身的贍養(yǎng)義務(wù)，還有利于帶動(dòng)農(nóng)村本身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，租借土地并非易事，大規(guī)模的種植面積的形成是非常困難的，并且其本身存在的不公平也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。農(nóng)民是指依靠土地生存的人，其生存的大部分收入來(lái)自土地，對(duì)于土地有著極大的依賴，由于從事農(nóng)業(yè)的人們收入有限，國(guó)家為農(nóng)民提供了一系列政策，并且為農(nóng)村中的人口劃分土地，可當(dāng)“農(nóng)民”遠(yuǎn)離農(nóng)村，遠(yuǎn)離土地，選擇其他的方式謀求生存后，其是否還是農(nóng)民，其是否還能夠擁有土地成為新的問(wèn)題。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，國(guó)家需要進(jìn)一步完善農(nóng)民的概念，完善土地劃分的依據(jù)，進(jìn)一步滿足不同人群對(duì)于土地的需要，推動(dòng)土地管理制度朝著更加公平的方向發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

根據(jù)最新的經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)性文件指示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，需要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因而土地管理制度也需要根據(jù)最新的指示，深入分析供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容，合理地引入與土地管理制度有關(guān)的內(nèi)容，從而做好土地管理制度的創(chuàng)新工作，助力我國(guó)土地資源能夠得到最優(yōu)化管理。通過(guò)不斷創(chuàng)新土地規(guī)劃方式，對(duì)土地的使用進(jìn)行高效管理，使我國(guó)的土地管理水平取得極大的提升。

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（責(zé)任編輯：張春雨）