協(xié)商民主視角下鄰避沖突風險的應對
——基于無錫錫東垃圾焚燒發(fā)電廠復工項目的個案分析

許波榮，金林南

(1.河海大學 馬克思主義學院,江蘇 南京211100;2.中共無錫市委黨校,江蘇 無錫214000)

近年來，“城市治理”一詞持續(xù)熱議。其中涉及具體利益訴求的鄰避沖突是當代城市治理中常見的“臨床癥狀”。鄰避沖突，從形式上看是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，從內(nèi)在看是城市空間配置的價值選擇矛盾，從深層次看是社會利益分化帶來的利益沖突，是國家發(fā)展轉型中城市所面臨的結構性難題?；馍媸轮黧w之間的鄰避沖突是當前鄰避治理中應當著重考慮的問題。

一、問題提出與文獻述評

涉及具體利益訴求的鄰避沖突是當代中國城鎮(zhèn)化中的常態(tài)，而且是形式最激烈、最被人關注的一種集體行動。鄰避事件爆發(fā)的核心是不同利益群體之間利益分化帶來的矛盾沖突，通常是以“極端化”的發(fā)展進程和“妥協(xié)式”的平息路徑來完成，諸多學者將其稱為“中國式鄰避”［1］4。以政府為代表的“增長聯(lián)盟”［1］2從區(qū)域經(jīng)濟增長、社會整體利益和國家戰(zhàn)略發(fā)展的角度來建設鄰避項目，在鄰避風險構成上通常以技術指標來衡量可能出現(xiàn)的污染和損失，認為這是技術性風險。相反，以周邊居民為代表的“社群聯(lián)盟”［1］2是以環(huán)境保護、身體健康、鄰避設施選址建設不當為理由拒絕鄰避設施的建設，在鄰避風險的詮釋上從個人主觀感知層面出發(fā)，關注鄰避設施對周邊的負面影響。

引發(fā)鄰避沖突的公共項目有以下特點：它們是城市發(fā)展中的必需品，具有公共性和服務性，對整個城市的建設和發(fā)展有積極貢獻；同時它們會給周邊居民帶來利益損害，產(chǎn)生一些負面影響，比如垃圾發(fā)電廠、污水處理廠帶來的環(huán)境污染，精神病院、火葬場、公共墓地帶來的心理不適，發(fā)電廠、核電站、變電站等帶來的風險急聚等。面對鄰避問題的發(fā)展勢態(tài)，增長聯(lián)盟和社群聯(lián)盟都想將自己的訴求、意愿輸入決策系統(tǒng)，掌握決策權。但增長聯(lián)盟掌握實際主動權，更傾向于精英化的封閉決策，內(nèi)部的對抗張力外化為鄰避沖突。在矛盾沖突面前，社群聯(lián)盟處于弱勢地位，當他們的訴求沒有得到滿足、意愿無法通過制度化渠道表達時，他們只能通過更為激烈的方式、方法即訴諸群體運動來表達。群體事件爆發(fā)后，增長聯(lián)盟進退兩難，自上而下的政策受到強大社會阻力難以實施，只能通過停建鄰避設施來平息公眾憤怒。

目前，學界對“鄰避設施是一種什么設施”已經(jīng)形成了許多共識。王佃利、何艷玲認為鄰避設施是一種公共設施，且具有無法回避的負外部性，又是“增進整體利益”“不可或缺”的設施［1］18。對鄰避設施的類型，許多學者開展了有益的類型學研究，陶鵬、童星從“預期損失—不確定性”維度，將鄰避設施劃分為污染類、風險集聚類、心理不悅類、污名化類四類［2］。鄢德奎根據(jù)能源、環(huán)保、交通、工業(yè)、水資源、社會服務、通信等不同服務功能將鄰避設施分為八種類型［3］。鄰避治理，學術界做出了很多有益性探索。大致分為幾類：一是多學科視域下的治理機制研究。如社會燃燒理論視域下推動韌性治理，形塑風險消解，建立公眾嵌入等［4］；互聯(lián)網(wǎng)+視角下探索網(wǎng)格化社區(qū)治理、智慧社區(qū)模式、大數(shù)據(jù)社區(qū)治理、人工智能區(qū)塊鏈社區(qū)治理［5］；從生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟利益、城市運行等多角度構建鄰避效應的復合型治理、整合治理［6］。二是不同主體下的鄰避治理分析。如從政府視角出發(fā)，重新審視鄰避事件治理［7］；從公眾參與視角出發(fā)，分析鄰避訴求［8］等。三是對已有研究進行分析歸納。如萬筠基于1986—2018年169 份政策文本，分析了政策變遷的演進邏輯［9］；王冠群基于CSSCI 的文獻計量與知識圖譜，分析了我國鄰避沖突的研究現(xiàn)狀［10］。

在眾多學者的共同努力下，我國的鄰避研究已經(jīng)取得長足的進步，并漸趨成熟?；趪抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的基本思路，遵循現(xiàn)代化治理理念，筆者認為，構建廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系能為化解鄰避困境提供很好的切入口。面對國家發(fā)展轉型期所帶來的結構性壓力，如何運用協(xié)商民主理念進行自主適度的變革以化解矛盾、吸納壓力達致內(nèi)部的平衡，如何建立非對抗式的協(xié)商合作關系緩和信任危機和社會沖突，如何通過有效的制度設計（核心是協(xié)商民主）規(guī)避國家自主性和社會“政策不服從”之間的矛盾，從而達致新的轉型平衡，化解鄰避沖突，實現(xiàn)風險與收益、整體與局部的協(xié)調(diào)發(fā)展，是一個值得深入探討的課題。

二、協(xié)商民主缺失下社群聯(lián)盟和增長聯(lián)盟的行動困境

（一）社群聯(lián)盟在鄰避事件中的集體困境

1.心理視角下民眾的定型效應

從時間發(fā)展的角度看，各類鄰避設施都會有“污名化”（對某類對象形成負面的刻板印象）的標簽，比如PX 項目會致癌、導致不孕不育，垃圾焚燒產(chǎn)生二惡英會致癌等。盡管污名化是個體的心理感受，但在一定條件可以從個體感知轉化為社會感知，給公眾心理帶來定型效應。特維爾斯基（Tversky）和卡尼曼（Kanneman）的啟發(fā)式偏差理論認為個體在面對環(huán)境認知和判斷時，更傾向于將復雜問題簡單化，認知過程會產(chǎn)生偏差從而歪曲認識［11］47-48。哪怕技術發(fā)展消除了原有的部分風險，公眾還是會停留在原有的污名化所塑造的風險感知上。從心理學視角分析，污名化帶來的定型效應會帶來心理上的排斥、行動上的對抗，即抗爭者采取過激的抗議行動阻止鄰避設施的建設。公眾在提取信息進行判斷時只會關注顯著信息，形成包括鄰避設施的風險、政府出于“權力尋租”等刻板印象。在提及鄰避建設時，同立場的公眾將會形成群體共識，很容易輕信并接受群體的意見，情緒易被放大，容易變得沖動、易變、單純、偏執(zhí)、專橫和保守［12］13-28，認為自己是站在正義訴求的立場同“邪惡強權”做抗爭。

2.參與權缺失帶來的傳導效應

政府在鄰避設施建設過程中主要通過兩條主要途徑規(guī)避可能出現(xiàn)的公眾抗議活動，一是“隱瞞”策略，二是“迂回”策略。前者被稱為“決定—宣布—辯護”模式（DAD模式，Decide-Announce-Defend），后者被稱為“最小抵抗路徑”模式［13］85。這兩種模式都是公眾參與度不高的產(chǎn)物，是行政部門內(nèi)部通過自上而下的決策方式來規(guī)避公眾參與。這樣的決策程序本身造就不平等，一旦將分析視野延伸到系列鄰避事件中，就可以看到向后傳導的效應，自上而下的封閉決策使公眾沒有商談和參與的機會，公眾一改默認只能通過“鬧”這一行動來表達自身訴求。在變動的社會環(huán)境中公眾不希望自己是改革的犧牲品，而是希望在維權運動中可以成為改革的受益者，但期望往往與事實不符，封閉決策加劇了公眾與政府之間地位關系的不對等。單一的二元對抗結構沒有其他組織力量的緩沖，往往以更激烈的形式出現(xiàn)，引起集體行動甚至擴大為暴動。

3.公眾對風險感知的放大效應

鄰避設施本身具有不確定性和利益多元化［13］13，公眾的價值訴求與專家的技術理性因各自的立場存在明顯分歧。不同的利益相關方擁有不同的立場，專家的技術屬性是確保鄰避設施在技術安全的前提下能夠最大程度地服務城市發(fā)展，即追求城市效益最大化與技術安全。公眾的價值理性有一套自己的價值判斷體系，這種價值判斷訴諸于兩個方面：個體層面認為鄰避設施會帶來周邊環(huán)境的污染、房產(chǎn)的貶值、健康風險的憂慮等，社會層面訴諸于更為宏大的社會價值，如空間正義的資源分配、子孫后代的權利維護、公民政治權利的維護等。公眾對專家準確診斷鄰避風險的能力缺乏信心，事實上，隨著網(wǎng)絡和通訊技術的發(fā)展，公眾能通過網(wǎng)絡渠道獲得重要力量來抵抗他們不想要的鄰避設施。風險社會的不確定性和利益多元化，致使公眾對風險的感知具有放大效應，“絕對安全”和“可接受水平”之間很難達成共識，技術理性和人文關懷之間張力越來越大。再加上公眾與專家之間缺乏相互理解和對話的現(xiàn)實，加劇了鄰避問題的形成。

（二）增長聯(lián)盟在鄰避事件中的被動地位

1.政府官員的防衛(wèi)性詮釋

政府官員和普通公眾之所以存在截然不同的觀點，主要出于二者的立場不同。政府官員在信任立場上是分異和重疊的組合，他們不僅具有普通公眾的身份，同時也深受政府組織文化和行為規(guī)范的影響。鄰避設施的建設，在地方政府的眼里是基于公共事業(yè)發(fā)展的需要，是“公共善”，而民眾的鄰避抗爭行為屬于狹隘的個人利益觀念，是“個人惡”。在一定程度上政府存在觀念誤區(qū)即個人利益應該服從和讓位于公共利益［14］。政府認為普通公眾存在“物質(zhì)導向”（只知向政府索取更多物質(zhì)補償，缺乏對城市未來發(fā)展的考慮、對政治或公共事務的參與）和“服從導向”（缺乏主見，盲目抵制政府），是打著環(huán)保主義的幌子，以勒索金錢回饋的“環(huán)保流氓”。所以在面對鄰避沖突時，政府官員開始進行防衛(wèi)性詮釋，把鄰避矛盾歸咎于公眾的自私自利。政府通過“公共善”和“個人惡”來隱喻其價值判斷，卻忽視了鄰避設施建設與地方居民訴求并非非此即彼的零和博弈，并非善惡的道德評價，道德論爭無益于問題的解決和實踐的推進。

2.“封閉決策—事后維穩(wěn)”的思維慣性

政府決策存在集權化的制度慣性［15］。基于政府視角，在鄰避項目投入建設時，公眾的參與會出現(xiàn)各式各樣的博弈、爭吵和討價還價，無益于鄰避設施建設的推動?！白陨隙隆钡男问矫裰髑∏∧軌蛞?guī)避這一現(xiàn)象，規(guī)避公眾實質(zhì)性參與，推進政府工作進程。在鄰避設施建設中，政府作為增長聯(lián)盟的重要主體，其自身利益的表達很容易引起公眾對政策決策的質(zhì)疑。“封閉決策”帶來了“公眾抗議”。政府為確保設施建設的順利推進，以自居正義的態(tài)度對公眾發(fā)起的抗議運動“一刀切”，開始“政府壓制”。壓制的手段無疑會撕裂民眾和政府的關系。缺乏透明性的決策過程、“自上而下”傲慢式的決策和鄰避威脅的凸顯在同一時空下重疊交織，加速了鄰避“沖突升級”。公眾不再信任政府，公權力陷入“塔西佗陷阱”。此時政府無論如何闡釋鄰避設施帶來的區(qū)域整體性利益和安全閾之內(nèi)的負面影響，都可能被公眾抗議性地解讀為對自身利益的辯護、政績驅動。迫于社會穩(wěn)定的政治正確和剛性治理的要求，政府最終“停建、妥協(xié)”。

3.社交媒體時代抗議活動的“半隱化”

社交媒體崛起后媒體信息權讓渡給普通民眾，人們有了更多的言論自由和平等。但在歡呼、擁抱社交媒體的同時，在追求“公平與正義”的過程中，虛擬信息、反轉新聞、輿論危機等甚囂塵上，信息失去了真實性的內(nèi)核。謠言泛濫、信息缺失的社會圖景給鄰避治理來了挑戰(zhàn)。近期公眾的鄰避運動表現(xiàn)出“半隱化”的趨勢，顯性惡性群體性事件逐漸減少，而形式多樣、隱蔽性強、傳播速度快的網(wǎng)絡輿論組織、意見領袖逐漸成為抗議運動的主要載體［16］。例如，為了引起社會的非理性關注，傳播者在網(wǎng)上散播謠言博人眼球。在訴諸情感的表達比訴諸事實的陳述更吸引受眾的鄰避事件中，這些絕對化的語氣、煽情的故事、虛假的數(shù)字更能引起輿論風暴。網(wǎng)絡的“光速”傳播使得政府處理輿論危機的應對時間越來越少，危機管理的應對成為衡量政府治理能力的重要尺度。

三、無錫錫東垃圾焚燒發(fā)電廠：協(xié)商民主的有效性

無錫錫東垃圾焚燒發(fā)電廠（以下簡稱“錫東電廠”）是無錫市生態(tài)文明建設和固體廢棄物處置的重大項目，也是實現(xiàn)從“鄰避”到“鄰利”跨越發(fā)展的典型案例。該項目于2007 年8 月啟動建設，2010 年10 月主體完工，進入設備調(diào)試階段。2011 年1 月中旬，錫東電廠在各項準備工作尚未完全到位的情況下，擅自帶料調(diào)試，產(chǎn)生大量刺激性氣味，進而引發(fā)了群眾大規(guī)模聚集的群體性事件，自此，錫東電廠一直處于停工狀態(tài)。2016年地方政府成立錫東電廠復工聯(lián)合小組，與當?shù)卮迕駵贤▍f(xié)商，有效消除村民的“健康隱憂”和“發(fā)展隱憂”。2017年9月4 日，錫東電廠復工點火，成為全國第一家在原址成功復工點火的垃圾發(fā)電廠。錫東電廠的成功復工，歷經(jīng)了后危機情景下“信任重構—風險化解—利益補償”的過程，是協(xié)商民主下破解鄰避沖突的經(jīng)典樣本。

（一）協(xié)商民主視角下政策組合分析

2016—2017年，錫東電廠所以能在1年多的時間里發(fā)生從“鄰避”到“鄰利”的跨越發(fā)展，緣于協(xié)商民主下多種政策組合的綜合作用。這些化解鄰避沖突的組合政策，可以置于協(xié)商民主所構建的“多元協(xié)商—程序公正—制定政策”框架下展開分析。

信任、風險和利益是影響公眾對鄰避設施看法的三個重要維度，多元協(xié)商能化解溝通過程中信息的不對稱，將政府、項目建設方推到民眾面前進行有效溝通。程序公正是利用制度化、法治化途徑，保障公民的權利實施。制定政策是通過補償政策和發(fā)展政策對公眾進行補償。在此次的復工過程中，可以看到當?shù)卣ㄟ^組織有序的民主協(xié)商，來化解錫東電廠帶來的鄰避效應，其主要做法見表1。

表1 無錫錫東電廠鄰避事件后的政策組合方案（1）

（二）協(xié)商民主化解鄰避困境的經(jīng)驗

錫東電廠成功地從“鄰避”走向“鄰利”的過程是利益相關者從分離走向合作的過程。早期的項目建設，由于增長聯(lián)盟內(nèi)部（政府與項目建設方）、增長聯(lián)盟與社群聯(lián)盟之間缺乏充分的協(xié)商與溝通，引發(fā)鄰避沖突。后期的復工重建引入?yún)f(xié)商民主機制，在“多元協(xié)商—程序公正—制定政策”的框架下實現(xiàn)了后危機背景下的信任重建、風險化解和利益補償。

1.多元協(xié)商打開了增長聯(lián)盟和社群聯(lián)盟之間的“對話框”

鄰避沖突的風險應對，可以分為專家主導的技術理性模式、政府主導的決定宣布模式、企業(yè)主導的市場談判模式和公眾主導的參與協(xié)商模式［13］P82。錫東電廠第一次點火失敗，采用的是政府和企業(yè)主導的封閉決策模式。從實施主體上看，企業(yè)是點火動議者，但冒黑煙并非爆發(fā)群體性事件的唯一動因，背后復雜的利益矛盾只是借助于點火冒黑煙集中爆發(fā)。政府在鄰避項目建設中承擔職責，在二次點火前，政府轉變決策模式，不斷強化與附近民眾的溝通、協(xié)商，引入公眾參與，打破原有的封閉決策模式。原址復工的成功也證明了參與協(xié)商模式的可操作性和可實施性。

2.程序公正規(guī)范了增長聯(lián)盟和社群聯(lián)盟之間的“合理途徑”

公民的自治權分散在相互的交往和對話中，座談會、民主懇談、小區(qū)議事會等組織形式能將分散的自治權集中起來，形成公民的智慧，促進科學決策。在項目中期的推進中，當?shù)鼗鶎痈刹浚ù蠖嗍窃跂|港鎮(zhèn)工作過或熟悉情況的當?shù)厝耍M村入戶走訪、交流訪談，回收意見征詢。對這些意見建議，復工小組按照“合理就辦、平衡就辦、能辦則辦、應辦盡辦”的原則，分類制定解決方案，及時答復村民群眾，絕大部分合理訴求得到了妥善處理。在信息公開方面，保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權。鄰避風險既是一種客觀存在，也是一種主觀感受。有效的風險溝通，有利于抑制鄰避設施的風險，降低公眾的擔憂。早期的風險溝通以“說服式”為主，由技術專家向普通民眾單向度解讀專業(yè)性知識，但收效甚微。個體在主觀風險感知上雖具有異質(zhì)性，難以統(tǒng)合，但可以根據(jù)公眾的“心智模型”展開有效風險溝通，即通過體驗式溝通、宣教式溝通讓公眾沉浸式感受未知的或熟悉的風險，彌合專家與公眾在風險感知上的差距。例如組織村民外出參觀消除“妖魔化”認知，將電廠的運營監(jiān)管、日常監(jiān)管、強化監(jiān)管、群眾監(jiān)管的措施告知群眾，保障公眾的知情權和監(jiān)督權。

3.制定實質(zhì)性政策推動鄰避沖突的切實解決

鄰避設施由于風險—收益分布的不平衡遭遇抵制，應通過建設配套的鄰利設備，或出臺鄰利型區(qū)域發(fā)展政策，整合各利益主體共建共享，實現(xiàn)共同發(fā)展［17］。無錫錫東電廠提供了一個發(fā)展回饋有效性的例子，當?shù)卣ㄟ^“補償政策”和“發(fā)展政策”的組合緩解了“發(fā)展之憂”。一方面，錫東電廠走清潔化、循環(huán)化的路子，通過焚燒垃圾發(fā)電上網(wǎng)，實現(xiàn)垃圾處理“減量化、無害化、資源化”的環(huán)保型循環(huán)經(jīng)濟模式。另一方面，依托錫東生態(tài)園，培育新的經(jīng)濟增長點，打造田園綜合體，推進美麗鄉(xiāng)村建設，把“生態(tài)資本”轉變?yōu)椤案幻窦t利”，把生態(tài)效益轉化為經(jīng)濟效益、社會效益。破解鄰避效應，不能僅把目光集中在治理“鄰避”上，還要妥善處理生態(tài)治理和經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，把可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展的理念貫穿鄰避治理的全過程、各環(huán)節(jié)，為打造生態(tài)空間、增進百姓福祉奠定基礎。

四、協(xié)商民主：化解鄰避沖突的治理途徑

鄰避設施，作為城市發(fā)展的“必需品”，很多時候是以“異物”的形式出現(xiàn)在大眾視野，在當前社會語境中，鄰避問題應以一種更為平和的態(tài)度來解決。哈貝馬斯（Habermas）認為多元社會不能依靠原有的統(tǒng)一的世界觀來協(xié)調(diào)彼此行動，通過“交往或商談形成共識”是協(xié)調(diào)行動、解決沖突的重要方式［18］。因此，將協(xié)商民主引入鄰避治理將有效化解鄰避風險中的利益沖突。

（一）協(xié)商民主在鄰避治理過程中的理論邏輯

協(xié)商民主致力于多數(shù)人共同參與。傳統(tǒng)的民主存在著公眾理性的假設，即每個人都有自己的理性看法，并且能夠通過民主方式展開博弈或討價還價。然而現(xiàn)實往往是參與的公眾具有某種偏好，從主觀上認知判斷，這些都具有不確定性，經(jīng)常是混亂且相互獨立的。現(xiàn)在的鄰避沖突表現(xiàn)為自私狹隘的“鄰避癥候”和公民日益覺醒的權力訴求的混合。協(xié)商則有助于使這些信息清晰透明，讓“原始的”的公眾意見上升為“更審慎、更需時間、基于更充分思考”的公眾意見。同時，進行協(xié)商對話講究技術與策略。在討論中利益相關者往往基于自身利益而討價還價，這種現(xiàn)象可在協(xié)商展開之前做好前置程序。在涉及敏感問題的協(xié)商時，擴大發(fā)言權、對個人權利的尊重與禮貌、約定俗成的協(xié)商原則、排除外部影響、充分交流之后的評估與反思，都有利于協(xié)商達成共識。誠然，從理論上推崇協(xié)商民主帶有烏托邦式的幻想，但與實質(zhì)性公共決策相結合，協(xié)商民主則擁有更好的生命力。決策的最大特征是意見的一致性，協(xié)商民主決策的最大意義是對公正性的價值追求，并在協(xié)商過程中幫助人們養(yǎng)成公共判斷和公共精神。

因此，鄰避沖突下的協(xié)商民主主要分為三個層次：一是協(xié)商本身，涉及公眾正當性的道德基礎和學理認知，緩和對話機制缺失導致的不滿與宣泄。二是制度化程序化設計，即通過制度化的渠道讓多數(shù)決策、不同利益主體代表借助協(xié)商情景和程序來表達。三是形成實質(zhì)性公共政策，通過平等對話交流，形成正式意見或建議，讓協(xié)商民主具有實操價值。

1.協(xié)商民主理念內(nèi)化：彌合公與私的矛盾張力

鄰避治理過程中，政府要將協(xié)商民主理念內(nèi)化為鄰避治理的新思維，通過促進政府、民眾、社會團體等多元化的主體改變偏好、達成共識、產(chǎn)生合法性等方式來化解鄰避沖突，從而提高政府的治理水平。協(xié)商民主具有雙重價值，不僅是民主制度，更是一種治理形式。亞里士多德（Aristoteles）認為“人是公私兼顧的雙向度動物”。他雖然主張城邦和公益的優(yōu)先性，但并不意味著要以犧牲私利的方式來實現(xiàn)公益，也不意味著城邦的公益可以獨立于私人利益而實現(xiàn)。能夠實現(xiàn)私利和公益的統(tǒng)一是“幸福與德性”。德性具有私人和公共兩個維度，當人們追求真正的幸福和德性，即最大限度實現(xiàn)自己的利益時，他們也在最大限度實現(xiàn)政治公共體的利益。因此，城市的整體幸福必須要建立在公民幸福之上，公與私的矛盾張力應該在情感和理性之間達到平衡，在公共維度和私人維度之間達到平衡，協(xié)商民主就具有這種功能。協(xié)商民主可以把涉及到的參與方聚集在一起，通過對公共事務的討論、對話，不僅可以提高自身的政治素質(zhì)、公民道德和知識水平，而且在公共理性過濾下的共識本身對群體的行動具有非凡的約束力。民眾在協(xié)商民主實踐中認識到自己利益的一致性，在與其他參與者的辯論中會將自己感性認知上升為公共理性，達成利益共識?？梢钥吹诫S著新發(fā)展理念的倡導，地方治理主體原有的“唯GDP論”也有所調(diào)整，政府和公眾之間的公共價值差距逐漸縮小，開始展現(xiàn)出“共識公共價值”理性［19］，進而為構建協(xié)商民主的治理模式奠定了基礎。

2.協(xié)商民主主體多元化：尋找更多的集體智慧

如何最大限度滿足社會各階層和各利益群體政治參與的要求，且充分吸納和體現(xiàn)他們的要求，是鄰避治理中協(xié)商民主要面臨的重大考驗。

（1）平等。平等不僅是權利、資格，也是一種義務和責任［20］。前者體現(xiàn)為利益主體在協(xié)商過程中具有相同的表達自身利益訴求、向對方施壓和尋求合作的行為資格，后者表現(xiàn)為在參與協(xié)商治理過程中，利益主體方雖以“形成更加合理的公共決策”為目的實現(xiàn)共贏，但鄰避設施帶來的潛在風險和成本也要共同承擔。通過“搭便車”“鉆空子”“耍手腕”等逃避鄰避風險和成本顯然是不平等的。

（2）多向溝通。在溝通協(xié)商中，不再是政府與專家對公眾的單向度告知，而是倡導多元主體之間真誠協(xié)商，實現(xiàn)對問題的全面深刻認識。

（3）學習。不同主體之間在知識積累、思維方式、專業(yè)素養(yǎng)、價值理念等方面都有很大差異，學習有助于不同群體之間加強彼此理解，實現(xiàn)決策優(yōu)化的良性循環(huán)。

3.協(xié)商民主程序規(guī)范化：保護協(xié)商程序合法化

（1）協(xié)商程序的公開透明。不是簡單地少數(shù)服從多數(shù)，或是追尋“最大公約數(shù)”，而是最大程度地聽取、吸納各方面的意見包括少數(shù)人的意見，少數(shù)人的意見也是具體的、現(xiàn)實的。

（2）共識會議的協(xié)商程序。通常情況下，個體成員之間對于公共政策的制定會出現(xiàn)爭執(zhí)或不同看法，為避免低效運轉和權力尋租，共識的形成中可引入規(guī)范程序，如召開共識會議、設計協(xié)商民主機制、搭建協(xié)商平臺等方式，協(xié)調(diào)專家的技術理性和公眾的價值理性，保證討論的實質(zhì)性和充分性。

（3）確保會議結果應用有效。通過會議規(guī)則的制定，如以撰寫有公民小組參與的共識會議報告、第三方環(huán)保機構的監(jiān)管等方式來推動決策真實有效落地，并持續(xù)接受社會監(jiān)督和問責。

4.協(xié)商民主平臺公共化：保證決策公平正義

新興媒體的出現(xiàn)能推動協(xié)商民主平臺公共化?；ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)不僅意味著信息傳播渠道的改變，在一定程度上它還扮演著建構公共領域、生產(chǎn)公共性的角色。以互聯(lián)網(wǎng)為基礎的新興媒體為民眾的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權（“四權”）在時空上實現(xiàn)一致提供了可能。但網(wǎng)絡是把雙刃劍，在為公共事務提供技術賦權的同時也要警惕技術異化帶來的風險。議程設置理論認為，構建媒體公共性框架可以規(guī)范媒體選擇報道新聞事實，使協(xié)商民主平臺公開透明化，力求給民眾呈現(xiàn)客觀公正的一面。鄰避沖突往往經(jīng)歷潛伏、發(fā)酵、爆發(fā)和平息四個階段。每個階段媒體都可以通過社會共識框架建構議題來引導公眾認知，這就要求媒體在構建社會沖突性議題的過程中把自己定位為具有公共服務的職能機構，最終目的是促進社會共識的產(chǎn)生，以此尋求解決方案和改善方法。在媒體共識框架的引導下，政府部門開始傾聽社情民意，了解群眾的急難愁盼，民眾逐漸擁有“四權共享”的權利。實現(xiàn)公權與民權的雙向溝通、平等協(xié)商，媒體的公共性也由此建構出來。

（二）協(xié)商民主視角下應對鄰避風險的行動邏輯

傳統(tǒng)的以“封閉決策”為起點、以“一鬧就停”為終點的負反饋循環(huán)模式已不能調(diào)和現(xiàn)有的鄰避沖突，鄰避沖突的化解需要注入?yún)f(xié)商民主的治理理念，通過多元協(xié)商、制度化程序設計和形成實質(zhì)性公共政策，這樣才能破解鄰避效應。在具體的鄰避治理實踐中，落實協(xié)商民主要從制度設計著手，構建廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。

1.協(xié)同共治：政府、公眾、企業(yè)、環(huán)保非政府組織

從規(guī)范意義上講，鄰避治理本身是一個系統(tǒng)性工程，基于政府視角，應該是多方協(xié)同、同向發(fā)力的過程。基于此，在鄰避治理中需建立“一核多元、協(xié)同共治”的治理格局。

（1）提高政府協(xié)同治理的能力。多元共治的治理格局并不是弱化政府在鄰避治理中的責任，恰恰相反，會對政府的危機處理能力提出更高的要求?？茖又平M織模式容易滋生官僚作風，在應對鄰避風險時，政府內(nèi)部各部門、各層級要打破各自壁壘，加強各管理部門之間的聯(lián)系與溝通，變“單兵作戰(zhàn)”為“協(xié)同作戰(zhàn)”。吸納和整合社會力量，做好信息梳理、分類處理，充分利用扁平化社會組織“網(wǎng)格化治理”模式的優(yōu)勢，對鄰避風險各個擊破。

（2）提升公眾自覺參與、理性協(xié)商的民主素養(yǎng)。行為主義良好的理性感知和民主素養(yǎng)是協(xié)商民主得以實踐、操作的基本前提。對于公眾而言，協(xié)商民主的關鍵不在于公眾是否知曉，而在于他是否愿意實踐民主。要做到從“參與者”向“決策者”的身份轉變，需要通過實際的民主鍛煉和民主熏陶，不斷增強公眾自覺參與、理性協(xié)商的意愿，培育主體公共民主素養(yǎng)［21］。

（3）提高企業(yè)與公眾的協(xié)商能力。企業(yè)在自身運營監(jiān)管過程中，要通過信息公開、廠區(qū)開放、公眾監(jiān)督等多種方式，拉近和一般民眾之間的距離，降低風險溝通的難度，消除公眾疑慮。

（4）發(fā)揮環(huán)保NGO的協(xié)商功能。環(huán)保NGO作為第三方機構，要秉持中立性和公正性，在鄰避沖突間制造“緩沖期”和“冷卻期”，讓雙方都能都在有效談判中尋求最佳平衡點，建立或改進對話渠道，幫助雙方解決問題。

2.程序化設計：信息公開、政民回應、協(xié)商決策

制度化的參與渠道是公眾表達利益訴求的首選。韋伯在其著述中曾提及治理規(guī)則對治理實踐的重要意義［22］131，相比于治理主體，政府是治理規(guī)則得以實踐的載體，真正實現(xiàn)治理的是規(guī)則本身。因此在鄰避設施的程序化設計中，要注重公開、回應和監(jiān)督。

（1）健全政府信息公開透明機制。在鄰避治理過程中，政府是現(xiàn)代信息資源的最大擁有者和支配者。信息的公開透明能直接影響公眾的政治認知、政治參與和政治信任。公眾擁有通暢渠道了解鄰避設施的前期規(guī)劃、政策解讀、實際功效和未來前景，一定程度上會消解政府與公眾之間的隔閡，提升民眾的政治信任感，政府形象和公信力的重塑就有可能。如果公共政策過程暗箱操作，運作程序模糊不清，甚至被神秘色彩籠罩，公眾的政治不信任感就會產(chǎn)生。同時，信息公開能避免權力運行的隱蔽性和隨意性，將公權置于陽光之下，預防和遏制腐敗。

（2）構建政民互動回應機制。政府和公眾之間的信任有一個基本特征是“脆弱性”，表現(xiàn)為“易毀難立”。政民互動回應機制，作為公共權力民主化的體現(xiàn)，能紓解這一信任危機。通過公民本位、公共利益至上、責任行政和依法治理四大服務理念［23］，營造良好的互動氛圍，積極回應民眾的合理訴求，可切實提升公眾對政府的滿意度和認同度。同時，建立有約束力的制度體系以保障政府回應機制。強制力量能規(guī)約政府官員不斷約束自己的行為，科學高效、及時務實地履行職責，切實增強政府回應的自我改進能力。

（3）建立協(xié)商決策機制。將鄰避設施周圍公眾的利益訴求通過制度化途徑轉化為鄰避政策的制定和執(zhí)行是化解鄰避沖突的關鍵所在。一方面，應通過政府部門智庫、民間智庫和學術智庫的充分吸收，整合民意，通過第三方機構對民眾進行政策宣傳，使制定出的鄰避政策方案更加民主科學；另一方面，應重塑決策標準的公共性，確定以人為本的鄰避政策制定，將科學的空間規(guī)劃、公平的社會正義、可持續(xù)的環(huán)境發(fā)展等都考慮在內(nèi)。

3.優(yōu)化決策結果：具有效力、風險共擔

貝克在論述社會風險時指出，今天的風險來自內(nèi)在的決策，它們依賴科學和社會的建構［24］190。風險界定者與風險承擔者的不一致會使得政府、企業(yè)和專家等決策者往往輕視和慢待風險。鑒于多元主體開放式?jīng)Q策模式的介入，應當竭力避免因“法不責眾”所導致的次生不負責任現(xiàn)象，強化共識方案的落實與實際效力，實現(xiàn)對決策結果的風險共擔［1］100。

（1）政府要建立干預穩(wěn)控制度和責任追究制度。建立隱患、苗頭事件預警機制，同政法部門制定維穩(wěn)保障預案，建立快速干預措施，未雨綢繆做好突發(fā)事件防范。同時由紀委專門制定細則，開展專項督導，對于違紀情況嚴格追究責任，提高貫徹落實的自覺性和堅定性。

（2）企業(yè)要強化道德層面的責任倫理。產(chǎn)業(yè)界定、市場化改革以及政府規(guī)制并不能完全消除企業(yè)逐利行為的外部效應，道德層面的社會責任意識的強化仍然是對現(xiàn)代企業(yè)的基本要求［25］。企業(yè)除了自身的利益考量，還要強化自身的社會責任感。

（3）專家要提高客觀獨立的風險評估能力。在更加精細的專業(yè)化分工面前，風險治理更強調(diào)不同學科領域間專家的合作。專家提高風險評估能力，有助于擺脫狹隘的學科視野和專業(yè)壁壘給公共治理帶來的“理性盲從”，使風險最小化，從而產(chǎn)生更高質(zhì)量的決策方案。

五、余論

鄰避治理中的協(xié)商，并非單純的“利益聚合”，而是通過問題分析、知識傳遞、意見整合等形成對公共問題的共同判斷。簡言之，鄰避協(xié)商治理不等于簡單匯總多元主體的利益訴求，而是通過對受影響的公眾、政治精英、技術專家、民意代表等意見的綜合，通過開放平等的公共討論，辨別出這些意見的合理性，使決策趨向于共同的“善”。本研究分析了增長聯(lián)盟和社群聯(lián)盟在鄰避沖突過程中的行動困境，通過對無錫錫東垃圾焚燒發(fā)電廠鄰避事件的深入剖析，展現(xiàn)協(xié)商民主治理在化解鄰避沖突中的思路方法和政策創(chuàng)新，嘗試將協(xié)商民主嵌入到鄰避治理過程中，試圖構建可學習、可復制的經(jīng)驗做法來破解鄰避沖突。協(xié)商民主的治理方式，不僅可緩和主要利益相關者之間的摩擦，避免事態(tài)升級，更在于建立一種長效的民主互動機制，讓利益群體能夠通過制度化渠道化解沖突，增強社會的彈性穩(wěn)定。有了協(xié)商民主這一創(chuàng)新治理模式，鄰避治理不僅能實現(xiàn)整個城市的善治，而且能以此為契機，培養(yǎng)公民公共精神和理性素養(yǎng)，構建一個主動參與公共事務、理性表達質(zhì)疑、合法捍衛(wèi)權利的政治共同體，為建設美好家園奠定基礎。

注釋：

（1） 本文案例由課題組根據(jù)社會調(diào)查并結合相關網(wǎng)絡信息整理而成。