與市場共演：中國地方政府應(yīng)對市場化改革的新策略

黃雅卓

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院,天津300350)

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

（一）問題的提出

關(guān)于中國地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為，有一種頗具影響力的理論解釋是“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動權(quán)”［1］。這一理論認(rèn)為，當(dāng)中央政府推行市場化改革時，地方政府并非隨之采取民營化策略，而是通過工作重心的轉(zhuǎn)移，從直接經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營所轄區(qū)域，在不放棄對地區(qū)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)的情況下，推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。這一理論暗含的假設(shè)是，當(dāng)外部環(huán)境逐漸向市場化環(huán)境轉(zhuǎn)變時，地方政府會通過調(diào)整自身參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為方式，來適應(yīng)外部環(huán)境的變化，但在此過程中并不會放棄自身所擁有的行政權(quán)力。

然而，上述理論解釋與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)并不完全相符。一個典型事例是，黨的十八大以來，中央政府推行了諸多以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為目標(biāo)的改革，向地方政府下放了一系列行政權(quán)力。在此背景下，地方政府并沒有單純地承接中央政府下放的權(quán)力，也沒有簡單地將部分權(quán)力向下一級地方政府下放；而是在中央政府尚未形成更為成熟的市場化改革方案前，便在轄區(qū)范圍內(nèi)探索建立更加有利于市場運(yùn)行的制度體系，進(jìn)一步減少自身對市場主體行為的直接干預(yù)，逐步放棄自身在要素資源配置中的壟斷權(quán)力。一個顯著表現(xiàn)是，中國地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工作重心從招商引資向營商環(huán)境治理轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代起，地方政府通過戰(zhàn)略選擇、產(chǎn)業(yè)確定、項(xiàng)目規(guī)劃和用地分配等環(huán)節(jié)的招商引資，吸引了大批企業(yè)入駐，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長。而近年來，地方政府開始通過破除體制機(jī)制障礙、建立完備的法制體系、對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則等方面的營商環(huán)境治理，優(yōu)化行政、法律、經(jīng)濟(jì)及社會環(huán)境，激發(fā)市場主體活力來促進(jìn)投資興業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對于上述行為轉(zhuǎn)變的原因，既有文獻(xiàn)解釋了其中一個環(huán)節(jié)，即原本的地方計劃經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了“從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，從直接干預(yù)向間接引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變”［2］，而這一結(jié)果又源于中央政府推行的市場化改革。這種解釋與前述“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動權(quán)”理論的推斷是一致的。但是，地方政府從以招商引資為主到以營商環(huán)境治理為主的行為轉(zhuǎn)變，并非只是一種“策略性適應(yīng)”，而是切實(shí)地優(yōu)化市場領(lǐng)域的制度化構(gòu)建，這與“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動權(quán)”理論的推斷不一致。這就在理論上提出了一個問題，為什么地方政府能夠有意識地克服“致命的自負(fù)”，自發(fā)探索市場制度的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)從以招商引資為主到以營商環(huán)境治理為主的行為轉(zhuǎn)變？其中隱藏著何種作用機(jī)制？這是現(xiàn)有理論尚未充分解釋的問題。

本文嘗試回答上述問題。改革開放以來，地方政府，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，最先接觸也最早面對來自市場秩序擴(kuò)展帶來的適應(yīng)性挑戰(zhàn)［3］35。他們在處理與市場的關(guān)系時表現(xiàn)得相當(dāng)靈活與敏捷。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化后，地方政府會及時調(diào)整工作重心，適應(yīng)當(dāng)前階段市場經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)與形式，也即“政府與市場共演”；在此過程中，往往伴隨著政府的退出與市場的發(fā)育，政府能力的增強(qiáng)與市場機(jī)制的成熟。事實(shí)上，有為政府與有效市場一樣，都不是天生就存在的，需要不斷建設(shè)和完善［4］296。本文將進(jìn)一步闡述上述觀點(diǎn)的邏輯基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

（二）文獻(xiàn)回顧

縱觀既有研究，有關(guān)政府與市場關(guān)系的探討存在兩派觀點(diǎn)：放任自由派與政府干預(yù)派。放任自由派強(qiáng)調(diào)，政府不需要干預(yù)市場。其中，以亞當(dāng)·斯密和大衛(wèi)·李嘉圖為代表的古典自由主義學(xué)派提出，“國家的職能是保衛(wèi)公民財產(chǎn)權(quán)利和維持社會秩序穩(wěn)定，國家的職能應(yīng)當(dāng)是有限的，政府作為經(jīng)濟(jì)活動中的‘守夜人’，不應(yīng)過多地干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動”［5］。以哈耶克和布坎南等學(xué)者為代表的新古典主義學(xué)派主張自由市場競爭，反對政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)［6］。親善市場論認(rèn)為，政府的干預(yù)行為會擾亂市場秩序，因此政府不應(yīng)該干預(yù)市場，而應(yīng)當(dāng)讓市場自行完成資源配置任務(wù)［7］。政府干預(yù)派則強(qiáng)調(diào)，政府對市場的干預(yù)必不可少。其中，以托馬斯·孟和柯爾貝爾為代表的重商主義學(xué)派認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)加大干預(yù)力度，通過關(guān)稅、匯率、武力等方式保護(hù)國家商業(yè)、貿(mào)易等的發(fā)展［8］。以凱恩斯為代表的凱恩斯主義學(xué)派提出，“國家必須采取干預(yù)經(jīng)濟(jì)的措施和手段以消除和解決失業(yè)和經(jīng)濟(jì)的周期性波動問題”［9］55。國家推進(jìn)論指出，“為彌補(bǔ)發(fā)展時期大量存在的與協(xié)調(diào)資源動員、投資分配和促進(jìn)技術(shù)追趕相關(guān)的市場失靈缺陷”［10］，政府必須介入市場發(fā)展過程，出臺相關(guān)政策、計劃、指令，推動市場資源配置有效開展并順利進(jìn)行。

檢諸以往，一些學(xué)者的研究多是建立在政府與市場二元對立基礎(chǔ)之上的，他們的解釋既因缺乏現(xiàn)實(shí)性關(guān)懷而比較極端和抽象，也因缺乏歷時性視角而過于靜態(tài)和僵化。對此缺憾，另外一些學(xué)者進(jìn)行了彌補(bǔ)，通過開拓政府與市場關(guān)系的“第三條道路”，探索“政府”的可能定位。其中，約瑟夫·E.斯蒂格利茨提出，政府與市場之間是一種“伙伴關(guān)系”，“政府與市場是相互補(bǔ)充的，而不是相互替代的。如果政府能充分發(fā)揮其作用，那么市場也能更好地發(fā)揮作用。從某種意義上來說，政府與市場之間是伙伴關(guān)系”［11］246。世界銀行發(fā)展報告提出，政府與市場之間是一種“合作關(guān)系”，“市場與政府是相輔相成的；在為市場建立適宜的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)中，國家是必不可少的?！^大多數(shù)成功的發(fā)展范例，不論是近期的還是歷史的，都是政府與市場形成合作關(guān)系”［12］3。秦憲文等學(xué)者提出，政府與市場之間是一種“協(xié)調(diào)關(guān)系”，“要在不完善的現(xiàn)實(shí)政府和不完善的現(xiàn)實(shí)市場之間，建立一種有效的選擇與協(xié)調(diào)機(jī)制”［13］。

雖然這些理論解釋考慮到了政府與市場的雙重作用和互動機(jī)制，擺脫了在政府與市場之間做出“純粹”選擇的窠臼，但是沒有對這種作用和機(jī)制的形成過程進(jìn)行有效說明與深入詮釋，因而無法回答如何在政府與市場之間尋找均衡點(diǎn)，以框定政府行為邊界的問題。為此，新近興起的共演理論以豐富的調(diào)研和訪談資料為基礎(chǔ)，將政府與市場的雙重作用和互動機(jī)制具體化為三個步驟：第一步，“利用弱制度去建立市場”；第二步，“新興市場激發(fā)強(qiáng)制度”；第三步，“強(qiáng)制度維護(hù)市場”［14］10。共演理論關(guān)注到政府與市場之間長期存在的互嵌、互動和互塑機(jī)制，從共時角度和歷時角度為理解政府與市場之間的關(guān)系提供了有力解釋。但是，這一理論意在揭示中國經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，因而沒有過多著墨于政府經(jīng)濟(jì)行為及其轉(zhuǎn)變問題。這既是這一研究的缺憾，也是本文得以開展的基礎(chǔ)。基于此，本文嘗試借鑒共演理論的分析思路，構(gòu)建政府與市場關(guān)系的共演理論分析框架，揭示中國地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為如何在政府與市場的共演中，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。

二、雙層結(jié)構(gòu)：招商引資中地方政府與市場的互動模式

20世紀(jì)80年代初，隨著行政性分權(quán)和財政包干制的推行，行政權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財政權(quán)向地方政府全面下放，使其掌握了相當(dāng)廣泛的權(quán)力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，地方政府能夠調(diào)動的資源和采取的行動遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的“公共服務(wù)”或“公共物品”范圍。這一點(diǎn)，在20 世紀(jì)90 年代起地方政府進(jìn)行的招商引資活動中得到了充分體現(xiàn)。受“壓力型體制”的約束和“晉升錦標(biāo)賽”的激勵，地方政府招商引資的壓力與動力都非常強(qiáng)烈，大多將招商引資作為核心任務(wù)，采用“全民招商”的策略開展相關(guān)工作。

受計劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的影響，地方政府仍然控制著區(qū)域內(nèi)關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)資源，如資金、土地、財稅政策、產(chǎn)業(yè)政策等，這是地方政府招商引資的“優(yōu)勢”所在。因此，通常的運(yùn)作思路是，通過提供全方位的優(yōu)惠政策，向企業(yè)讓渡一部分資源，來吸引投資者入駐建廠。其中，最為主要的兩類是土地優(yōu)惠政策和稅收優(yōu)惠政策。

中國土地制度的基本特征是，地權(quán)來源于政府授權(quán)，也即中央政府是土地上各項(xiàng)權(quán)力的終極擁有者［15］。在行政分權(quán)和財政分權(quán)改革后，中央政府不再直接管理地方事務(wù)，而授權(quán)地方政府處理。這樣，地方政府便成為了其管轄土地的實(shí)際控制者，可以自主設(shè)計土地的開發(fā)目標(biāo)與開發(fā)規(guī)劃，決定土地用于出讓還是抵押，以及出讓金的各項(xiàng)支出比例［16］。這一事實(shí)在20 世紀(jì)90 年代頒布的一系列法律中得到了確認(rèn)。例如，1990 年5 月頒布的《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》提出，國有土地使用權(quán)出讓由市、縣政府負(fù)責(zé)辦理，按批準(zhǔn)權(quán)限報批。1994 年7 月頒布的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，允許民間個人和私營企業(yè)從事房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)，規(guī)定市、縣政府負(fù)責(zé)房地產(chǎn)用地的規(guī)劃和國有土地使用權(quán)出讓工作，及辦理有關(guān)報批手續(xù)。1998年12月頒布的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，征用農(nóng)村集體土地由市、縣政府組織實(shí)施，開發(fā)單位（或建設(shè)單位）向市、縣政府申請建設(shè)用地，經(jīng)批準(zhǔn)后由市、縣政府頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書，并由市、縣政府的土地管理部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同。

由此，在招商引資過程中，地方政府通常不依據(jù)市場定價，而是根據(jù)投資企業(yè)的規(guī)模、產(chǎn)值等，向其提供土地優(yōu)惠價格。例如，當(dāng)?shù)胤秸苯訉⒐I(yè)用地使用權(quán)出讓給投資企業(yè)時，地方政府可能會提供“零地價”的優(yōu)惠政策。又如，當(dāng)?shù)胤秸怀鲎屚恋?，而是將土地出租給投資企業(yè)時，地方政府可能會提供“租金全額獎勵”的優(yōu)惠政策，即在投資企業(yè)達(dá)到地方政府的營業(yè)額要求后，給予其與租金相等的獎勵金［17］。

此外，地方政府還會依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例有關(guān)問題的通知》《財政部關(guān)于稅制改革、外匯管理體制改革后有關(guān)企業(yè)財務(wù)問題處理的通知》等政策，在中央確定的范圍內(nèi)，向投資企業(yè)提供“兩免三減”“稅收返還”等稅收優(yōu)惠政策。其中，“兩免三減”是指投資企業(yè)前兩年免交企業(yè)所得稅，后三年減半交納企業(yè)所得稅?！岸愂辗颠€”是指在一定年限內(nèi)，按一定比例返還投資企業(yè)繳納稅款中屬于地方政府所得的部分。

地方政府大規(guī)模的招商引資促成了市場的形成。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)主張的市場形成的前提是產(chǎn)權(quán)保護(hù)不同，這一時期的地方政府并不擁有完善的司法體系和監(jiān)管制度，也不具備在短期內(nèi)促其形成的能力。因此，此時的地方政府是憑借著強(qiáng)大的組織和動員能力，吸引了一批企業(yè)入駐，并讓渡部分要素資源，讓這些企業(yè)迅速形成經(jīng)營能力。在這些企業(yè)為進(jìn)一步獲取要素資源的競爭中，市場得以形成，市場價格開始出現(xiàn)，要素資源的市場價值被逐步挖掘出來，由此也反向?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營活動產(chǎn)生了一定約束［18］，使其不得不提高生產(chǎn)效率，獲得更大收益。此外，根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，1995—2013 年間，中國出口總額占GDP 比重平均達(dá)到25%，最高年份可達(dá)35%，最低也有20%左右（4）；且外資企業(yè)投資出口比例占出口總額比例平均達(dá)55%，最高接近60%（5）?？梢?，通過招商引資，地方政府吸引了大量的外資企業(yè)。這對市場形成的意義在于，地方政府可以利用外資企業(yè)帶來競爭的相同產(chǎn)品的市場價格信號，對照本地企業(yè)的經(jīng)營績效，監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營過程，從而提高資源配置效率［19］，使市場在企業(yè)的競爭中得到快速發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常曾把一個地區(qū)比作一座龐大的購物商場，由地方政府經(jīng)營；租用商場柜臺的客戶是該地區(qū)的投資者。商場租客交一筆固定的租金（相當(dāng)于投資者支付的地價），外加分成租金（相當(dāng)于政府每年收的增值稅）。由于有分成，商場業(yè)主會小心選擇租客，也會多方面給租客提供服務(wù)，正如地方政府對有號召力的投資者也提供不少優(yōu)惠［20］161。借用張五常提出的“雙層結(jié)構(gòu)”比喻，本文認(rèn)為，在招商引資過程中，政府與市場的關(guān)系也形成了類似的“雙層結(jié)構(gòu)”。在政府這一層，地方政府通過讓渡一部分資源，吸引企業(yè)到其轄區(qū)內(nèi)投資建廠；在諸多企業(yè)間的橫向競爭中，市場得以形成，市場價格也開始出現(xiàn)。而在市場這一層，諸多企業(yè)在政府的鼓勵和引導(dǎo)下開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，并受到市場競爭與價格的約束，不斷提高生產(chǎn)、經(jīng)營效率，促成了中國在20世紀(jì)90年代起持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長。

三、復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)：營商環(huán)境治理中地方政府與市場的互動模式

地方政府招商引資的持續(xù)推進(jìn)，促進(jìn)了轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，伴隨著工業(yè)化與城市化的發(fā)展，人口大量涌入，原本充足的建設(shè)用地指標(biāo)開始“捉襟見肘”，原先有效的土地優(yōu)惠政策也逐漸“難以為繼”。地方政府繼續(xù)招商引資、增加新企業(yè)，以促進(jìn)市場競爭，提高市場運(yùn)行效率的愿望遭遇了現(xiàn)實(shí)的束縛。同時，對于轄區(qū)內(nèi)的現(xiàn)存企業(yè)而言，地方政府繼續(xù)維持優(yōu)惠政策，持續(xù)補(bǔ)貼這些企業(yè)，會產(chǎn)生“軟預(yù)算約束”，扭曲它們的成本收益計算，形成企業(yè)間的過度競爭與價格大戰(zhàn)，進(jìn)而扭曲市場價格［21］161。可見，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時，以優(yōu)惠政策為主要手段的招商引資，已經(jīng)不能適應(yīng)市場的表現(xiàn)與形式。在此種情形下，地方政府將參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工作重心轉(zhuǎn)向了營商環(huán)境治理。

營商環(huán)境治理是地方政府推進(jìn)市場秩序與規(guī)范建設(shè)，降低企業(yè)制度性交易成本，提高市場整體運(yùn)行效率的策略集。在這其中，最為關(guān)鍵的兩項(xiàng)工作是：進(jìn)行“自我革命”，推動行政權(quán)力逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；進(jìn)行制度建設(shè)，構(gòu)建市場機(jī)制有序運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系。

一方面，地方政府對一系列行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行了清理、簡化和整合。其一，清理無法為企業(yè)增值且沒有必要的權(quán)力事項(xiàng)。這些事項(xiàng)多是舊有習(xí)俗的“傳承”或部門避責(zé)的“借口”，對于滿足市場主體的需要來說，沒有任何貢獻(xiàn)，因而進(jìn)行了清理。其二，簡化增加值較低但暫時不可或缺的權(quán)力事項(xiàng)。這些事項(xiàng)多是增值事項(xiàng)的附加事項(xiàng)，雖然它們的附加值較低，但是卻難以在短時間內(nèi)取消，因而簡化了這一部分事項(xiàng)的內(nèi)容與環(huán)節(jié)。其三，整合相同、相似和相近的權(quán)力事項(xiàng)。這些事項(xiàng)多是由于政府內(nèi)部“職責(zé)交叉”，而被人為分割的“一個事項(xiàng)”，因而對這些事項(xiàng)進(jìn)行了重新整合，實(shí)現(xiàn)“一件事項(xiàng)只由一個部門負(fù)責(zé)”。

同時，大多數(shù)地方政府還探索建立了線上、線下“一站式服務(wù)中心”。以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，通過對海量數(shù)據(jù)的存儲、處理、計算、共享與協(xié)同，解決了政務(wù)服務(wù)流程“碎片化”問題，使市場主體在單一站點(diǎn)與政府進(jìn)行一次接觸后，便可完成全部需要辦理的業(yè)務(wù)事項(xiàng)。

另一方面，地方政府把握在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中發(fā)揮主要功能的四個作用機(jī)制，建立并完善了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的全新制度體系。其一，發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵作用是降低風(fēng)險，通過規(guī)范市場秩序能夠增加信心和鼓勵信賴，使復(fù)雜的社會交往變得可以預(yù)見，使不同企業(yè)之間的協(xié)調(diào)易于發(fā)生，從而降低合作成本和交易費(fèi)用。其二，發(fā)揮約束機(jī)制的作用。約束機(jī)制的重要意義在于，為社會交往與社會行為提供的必要規(guī)矩（在規(guī)定范圍內(nèi)的交往與行為能夠獲得允許與肯定；反之，則會受到排斥與懲罰），能夠抑制機(jī)會主義和恣意行為，強(qiáng)化互利共存與信守承諾。其三，發(fā)揮信息機(jī)制的作用。信息機(jī)制的核心功能是，通過對企業(yè)行為施加必要的限制，使企業(yè)知曉有關(guān)可以行動和不可以行動的準(zhǔn)確信息，進(jìn)而減少企業(yè)選擇自己行為和預(yù)測他人反應(yīng)的困難與成本。其四，發(fā)揮激勵機(jī)制的作用。激勵機(jī)制的關(guān)鍵價值在于，為企業(yè)創(chuàng)造了一種積極性，使企業(yè)有信心參與社會交往，有能力承擔(dān)交易風(fēng)險，從而激發(fā)起促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的“企業(yè)家精神”［22］。

此外，如果制度體系中存在明顯的制度沖突，那么企業(yè)容易陷入“能做某事且不能做某事”“禁止做某事又允許做某事”的困境中。在這種制度體系下，企業(yè)難以形成穩(wěn)定的制度預(yù)期，生產(chǎn)經(jīng)營無法科學(xué)決策。因此，地方政府在制度設(shè)計與完善時，還考慮到了不同制度的功能與分工，力求發(fā)揮制度之間“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)。

地方政府實(shí)施的營商環(huán)境治理，能夠促進(jìn)市場發(fā)展，成為推進(jìn)市場決定資源配置的重要動力。中國的市場“脫胎”于計劃經(jīng)濟(jì)體制，運(yùn)行于行政權(quán)力之下，發(fā)育很不完善，秩序混亂的現(xiàn)象時常出現(xiàn)［23］17。因此，實(shí)現(xiàn)資源要素的市場化配置，需要建立統(tǒng)一公平競爭有序的市場；而地方政府的營商環(huán)境治理便旨在建立有效產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置支撐的良性市場競爭秩序。雖然地方政府開展?fàn)I商環(huán)境治理的時間較短，這一目標(biāo)還有待通過持續(xù)的“自我革命”和制度建設(shè)來全面實(shí)現(xiàn)，但近期可見的是，通過地方政府的營商環(huán)境治理，企業(yè)的制度性交易成本顯著降低，使之能夠?qū)⒏嗑εc財力投入到生產(chǎn)經(jīng)營中去，為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了動力，也為地方政府創(chuàng)造了可觀的財政收入。隨著市場的發(fā)展，地方政府的資源獲取能力持續(xù)增強(qiáng)，建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)與條件逐漸形成。在主、客觀因素的驅(qū)使下，地方政府將更多的財政資源投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給上來。這樣，從硬件條件和軟件條件兩方面營造了更加優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境，形成了以優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境吸引企業(yè)投資落戶，再用企業(yè)所繳納的稅費(fèi)增加民生支出來滿足日益增長的公共服務(wù)需求的良性循環(huán)。

與招商引資中地方政府與市場之間形成的“雙層結(jié)構(gòu)”不同，在營商環(huán)境治理中，地方政府與市場的互動模式可以用“復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)”來概括。在政府這一層，地方政府面向自身，通過一系列放權(quán)改革，減少對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)與對要素資源配置的約束；面向市場，完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機(jī)制，營造市場機(jī)制有效運(yùn)行的良好環(huán)境。在市場這一層，市場面向自身，通過企業(yè)依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭配置資源的生產(chǎn)經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化；面向地方政府，通過市場經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行創(chuàng)造的發(fā)展成果，增強(qiáng)地方政府可利用的資源與能力，為其向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

四、政府與市場共演：地方政府經(jīng)濟(jì)行為轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯

地方政府為什么會出現(xiàn)上述的行為轉(zhuǎn)變呢？在市場化環(huán)境中，地方政府為了提高經(jīng)濟(jì)增速和增加財政收入，需要適應(yīng)不同階段市場經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)與形式；到一定時期，又會自發(fā)地退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，有意識地建立新的制度體系來維持市場機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，從而表現(xiàn)出與市場共演的特征。

政府與市場共演，首先表現(xiàn)為政府對市場的培育。從計劃經(jīng)濟(jì)時期過渡而來的政府對于市場的概念非常模糊，對于如何培育市場沒有明確的思路，只能“摸著石頭過河”，通過逐步簡政放權(quán)來展開實(shí)踐。在政府的積極作為下，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制被打破，市場開始萌發(fā)出來。但是，剛剛開始生長的市場還很稚嫩，比較零星。加之，政府釋放的空間有限，市場的邊界也不完全清晰。然而，在初步嘗試后，政府漸漸摸清了市場的“輪廓”，明確了市場的作用，逐步形成了培育市場的改革思路。雖然市場是由政府培育起來的，但是一旦市場開始萌發(fā)，其自發(fā)性的一面便會反塑政府行為。在政府的漸進(jìn)改革中，計劃經(jīng)濟(jì)思維仍然留有痕跡，許多行政化和壟斷化安排依舊存在。由此，一邊被培育一邊又被壓制的市場，表現(xiàn)出內(nèi)在規(guī)則的失范和外在秩序的混亂，制約著政府諸多改革的深化。政府不得不重新思考自身定位，將工作重心從促進(jìn)市場發(fā)育向建立市場秩序轉(zhuǎn)移，設(shè)定了一系列保護(hù)平等競爭和防止壟斷行為的制度規(guī)則，確保市場機(jī)制運(yùn)行的基本秩序及市場主體的合法權(quán)益不受侵犯。因此，政府與市場共演，還表現(xiàn)為市場對政府的反塑。

在政府培育市場和市場反塑政府的過程中，通過經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制和生態(tài)文明體制等各個方面改革的全面深化，以及國有企業(yè)、財稅體制、金融體制、土地制度、對外開放等重點(diǎn)領(lǐng)域改革的不斷深入，“錯裝在政府身上的手”換成了“市場的手”，政府與市場這兩個現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中最重要的制度安排，逐漸形成了固定的合作機(jī)制與模式。一方面，政府為市場的發(fā)展提供制度支持與法律保障；另一方面，主體通過繳納稅費(fèi)等給政府提供財力支持。市場的健康發(fā)育和穩(wěn)定發(fā)展增加了政府的財政收入，為公共服務(wù)提供了重要保障。不僅如此，市場的發(fā)展奇跡還彰顯了政府的制度優(yōu)勢，進(jìn)一步鞏固了政府的政治合法性。在政府與市場共演中，兩者實(shí)現(xiàn)了相互促進(jìn)與雙向強(qiáng)化，“既不用市場在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府的作用，也不用更好發(fā)揮政府作用取代甚至否定市場在資源配置中起決定性作用”［24］，從而形成了“有為政府”和“有效市場”相結(jié)合的雙強(qiáng)模式。政府與市場共演的終極目標(biāo)是，政府與市場之間形成互惠共贏互促共進(jìn)的關(guān)系。

總之，政府與市場在共演過程中呈現(xiàn)出“作為—反饋—再作為—再反饋”的特征：政府主動作為，既培育市場，有時也壓制市場；市場的正向反饋，強(qiáng)化政府作為，市場的負(fù)向反饋，促使政府調(diào)整作為方式；政府感知到市場作用，劃定行為邊界，優(yōu)化行為方式；市場獲得發(fā)展空間，逐步趨向穩(wěn)定。由此，在“政府培育市場”“市場反塑政府”及“政府與市場互惠”的共演過程中，政府的行為朝著更加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向持續(xù)調(diào)整，不斷轉(zhuǎn)變。

五、總結(jié)與討論

在中國政府與市場關(guān)系的探討上，既有研究普遍認(rèn)為，其既不同于完全市場化的西方模式，也不同于發(fā)展型國家的東亞模式，更不同于計劃型體制的蘇聯(lián)模式。但是，既有研究可能沒有揭示的是，真正使中國與其他國家區(qū)分開來的獨(dú)特特征，并非是中國政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈愿望，而是其參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的獨(dú)特方式。

“地方政府是理解中國政府的關(guān)鍵主體。”［25］中國政府與市場關(guān)系的獨(dú)特性，正是通過地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為及其轉(zhuǎn)變體現(xiàn)出來的。如前所述，本文借鑒共演理論的分析思路，構(gòu)建了政府與市場關(guān)系的共演理論分析框架，揭示出中國地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為在政府與市場共演過程中，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。具體而言，地方政府行為轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為從招商引資到營商環(huán)境治理的實(shí)踐，蘊(yùn)含在政府與市場的共演過程中?！罢嘤袌觥薄笆袌龇此苷焙汀罢c市場互惠”的共演過程，為政府行為轉(zhuǎn)變提供了不竭動力。實(shí)踐證明，政府作為以協(xié)助發(fā)揮市場作用機(jī)制為目標(biāo)的積極有為的“助市者”，是實(shí)現(xiàn)“有為政府”和“有效市場”相結(jié)合的重要基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的本質(zhì)特征與鮮明優(yōu)勢。

站在新時代的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，聚焦經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的核心目標(biāo)，探討中國地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為及其轉(zhuǎn)變邏輯，有利于明確政府角色，更好發(fā)揮政府作用，從而推動“有為政府”和“有效市場”更好結(jié)合。從政府角度看，關(guān)鍵在于不斷深化放管服改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，解決政府管理越位、監(jiān)管缺位、公共服務(wù)不到位的問題。從市場角度看，核心在于繼續(xù)深化市場化改革，完善市場機(jī)制，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在政府與市場的共演過程中，政府應(yīng)當(dāng)主動規(guī)劃、積極協(xié)調(diào)。以政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ?，推動政府與市場相互作用和相互促進(jìn)，發(fā)揮“雙強(qiáng)模式”推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的積極作用，繼續(xù)譜寫社會主義現(xiàn)代化的新篇章，努力創(chuàng)造第二個百年奮斗征程中的新奇跡。