行政替代自治：鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐困境

盧叢叢

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院,湖北 武漢430079 )

一、問題提出

中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐始于20世紀(jì)二三十年代，由知識(shí)分子發(fā)起、參與和直接推動(dòng)，試圖以改造農(nóng)村來實(shí)現(xiàn)國(guó)家的救亡圖存。新中國(guó)成立以后，政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐成為主流，呈現(xiàn)出多種不同的實(shí)踐主題與形式，直接推動(dòng)了農(nóng)村的發(fā)展與變化。改革開放后，對(duì)農(nóng)村影響巨大的兩次鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐，一是黨的十六屆五中全會(huì)提出的“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”，二是黨的十八大以來全面開展的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。2017年，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”二十個(gè)字的總要求，致力于鞏固和提升新農(nóng)村建設(shè)的成果。2021年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》發(fā)布，明確提出要“大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，由各地方政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐紛紛涌現(xiàn)。

然而，實(shí)踐中鄉(xiāng)村建設(shè)卻存在著明顯的實(shí)踐困境，主要表現(xiàn)為“農(nóng)民主體缺位”問題。事實(shí)上，“農(nóng)民主體缺位”是貫穿于近代以來中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的一個(gè)突出問題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的鄉(xiāng)村建設(shè)研究基于問題導(dǎo)向的研究路徑，不斷推進(jìn)對(duì)該問題的理解與認(rèn)識(shí)，學(xué)者們?cè)噲D通過發(fā)現(xiàn)問題與分析問題，來實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)研究和實(shí)踐的雙重推進(jìn)。在鄉(xiāng)村振興這一新的時(shí)代背景下，對(duì)現(xiàn)階段鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐困境進(jìn)行持續(xù)而深入的研究，既具有理論價(jià)值，又具有實(shí)踐上的指導(dǎo)意義。

二、文獻(xiàn)綜述與解釋框架

（一）文獻(xiàn)綜述

對(duì)于長(zhǎng)期以來存在于我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中的“農(nóng)民主體缺位”問題，基于反思性意識(shí)的解釋一直居于主導(dǎo)地位，表現(xiàn)為將農(nóng)民與農(nóng)村問題化。以晏陽(yáng)初為代表的近代鄉(xiāng)村建設(shè)派，試圖以鄉(xiāng)村改良為突破口來實(shí)現(xiàn)中國(guó)的現(xiàn)代化，基于民族人性的理性反思，他們對(duì)農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會(huì)做出“愚、窮、弱、私”的診斷［1］。作為一種鄉(xiāng)村危機(jī)論、一種刻板化的話語(yǔ)，這種診斷把農(nóng)民“病人化”和“他者化”［2］，否定了農(nóng)民在鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體資格。囿于這種反思性意識(shí)的思維方式，學(xué)界基于“城市中心主義”［3］話語(yǔ)，對(duì)改革開放以來鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)民主體缺位問題，作出農(nóng)民、農(nóng)村內(nèi)生能力貧弱的主觀歸因，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村發(fā)展應(yīng)該依附于城市。這一時(shí)期，新農(nóng)村建設(shè)直擊“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的“三農(nóng)問題”，明確提出要“以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)”，并開始加大對(duì)鄉(xiāng)村各領(lǐng)域的資源供給，學(xué)界也開始呼吁“農(nóng)民主體觀”［4］。但是，在“城市中心主義”話語(yǔ)下，農(nóng)民勞動(dòng)力素質(zhì)有限［5］、利己性偏好的政治參與和社會(huì)主體性不足、現(xiàn)代化思潮裹挾下農(nóng)民反思能力缺失［6］等等“能力說”，限制了農(nóng)民在鄉(xiāng)村建設(shè)中的參與機(jī)會(huì)，況且，此時(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)確實(shí)主要依賴于外部資源的輸入［7］。于是，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與快速城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)村發(fā)展主要不是著眼于農(nóng)村本身，而是指向城市和工業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，服務(wù)于城市和工業(yè)發(fā)展［8］，農(nóng)民與農(nóng)村仍舊處于邊緣。農(nóng)民主體缺位問題從新農(nóng)村建設(shè)中延續(xù)下來，農(nóng)民主體性沒有得到尊重和確保［9］。

進(jìn)入鄉(xiāng)村振興階段，對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)民主體缺位問題，“批判性認(rèn)識(shí)”趨于主流，問題走向客觀歸因。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”“充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用”這些原則和內(nèi)容被明確，鄉(xiāng)村價(jià)值和農(nóng)民主體性得以肯定與提升［10］，鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)入新的階段。此時(shí)，重新審視農(nóng)民主體缺位問題，一種對(duì)于過往“反思性意識(shí)”的批判性認(rèn)識(shí)日益強(qiáng)烈。如果說“反思性意識(shí)”主導(dǎo)下的農(nóng)民與農(nóng)村是城市的“附庸”［11］的話，那么，鄉(xiāng)村振興階段鄉(xiāng)村建設(shè)則強(qiáng)調(diào)農(nóng)民與農(nóng)村的“去依附”，學(xué)者們提出“鄉(xiāng)村本位”的發(fā)展理念［12］，并呼吁“帶回農(nóng)民主體性”［13］，這是對(duì)貶低農(nóng)民與農(nóng)村價(jià)值的“反思性意識(shí)”的批判?；诳隙ㄞr(nóng)民、農(nóng)村主體價(jià)值的批判性認(rèn)識(shí)，問題導(dǎo)向的鄉(xiāng)村建設(shè)研究從“城市本位”的主觀歸因轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)村本位”的客觀歸因，認(rèn)為是鄉(xiāng)村建設(shè)資本化［14］、技術(shù)化［15］與行政化［16］導(dǎo)致了農(nóng)民主體缺位的結(jié)構(gòu)困境。

事實(shí)上，在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興階段的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中，“行政本位”［17］決定了地方政府的行為是農(nóng)民主體缺位問題的主導(dǎo)因素，而資本化、市場(chǎng)化與技術(shù)化困境是前者的伴生物。然而，對(duì)于地方政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中的這一突出困境，學(xué)界的研究仍然停留在話語(yǔ)或意識(shí)形態(tài)糾偏與重塑階段，即以一種批判性認(rèn)識(shí)沖擊學(xué)界過往的反思性意識(shí)，缺乏深層次的實(shí)踐邏輯分析。

（二）解釋框架：“行政—自治”二分化

在本文中，筆者試圖從一個(gè)具體的基層政府美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐過程入手，呈現(xiàn)中西部鄉(xiāng)村建設(shè)中“農(nóng)民主體缺位”問題的經(jīng)驗(yàn)表征、形成機(jī)制及其實(shí)踐后果，解釋鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中基層政府與農(nóng)民的互動(dòng)過程。

在這里，筆者用“行政—社會(huì)”二分化這一解釋框架來分析鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐困境。在基層政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中，以農(nóng)民參與不足為基礎(chǔ)的“農(nóng)民主體缺位”問題，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的界分問題，表現(xiàn)出行政與自治的關(guān)系問題。事實(shí)上，當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)作為一項(xiàng)服務(wù)于農(nóng)民的國(guó)家政策，基層政府對(duì)這一行政任務(wù)的執(zhí)行，在基層政府與農(nóng)民之間建立起了利益關(guān)聯(lián)。基層政府這一“行政體”，通過村兩委這一“自治體”與分散的農(nóng)民發(fā)生互動(dòng)；而鄉(xiāng)村建設(shè)中農(nóng)民參與的實(shí)踐樣態(tài)，正是基層政府與農(nóng)民之間互動(dòng)的結(jié)果。一般而言，在“上面千條線，下面一根針”的體制困境面前，在面對(duì)地方全面鋪開的行政工作時(shí)，基層政府借助既是行政代理人又嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)的自治力量，通過社會(huì)動(dòng)員與群眾參與，能夠增強(qiáng)行政的有效性與合法性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的治理效果。因此，行政與自治的統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)了基層政府與農(nóng)民的良性互動(dòng)。相反，將村兩委納入科層體制進(jìn)而“自治體”的行政化以及基層政府行政控制權(quán)的強(qiáng)化，不僅帶來農(nóng)民參與不足的基層民主困境，而且提高了基層治理成本、降低了治理效能?？梢?，行政與自治的二分化，引發(fā)了基層政府的實(shí)踐困境，影響了其與農(nóng)民之間的有效互動(dòng)。基于鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文將基層政府的行政行動(dòng)概括為行政動(dòng)員與行政本位，將關(guān)涉農(nóng)民主體參與的自治行動(dòng)概括為社會(huì)動(dòng)員與農(nóng)民參與，以此，當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐困境本質(zhì)上源于行政與自治二分化的理論邏輯，具體呈現(xiàn)為行政動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員的分化、行政本位與農(nóng)民參與的分化。

本文的分析資料來自于筆者2020 年12 月在河南C 村的田野調(diào)查。該村是典型的中西部留守型村莊，農(nóng)民家庭收入主要依賴于在沿海城市的打工收入。2018年以來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，在基層政府主導(dǎo)下，該村主要開展了以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為主的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐。

三、農(nóng)民主體缺位：鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐困境

近年來，在政策倡導(dǎo)與基層政府主導(dǎo)下，中西部農(nóng)村圍繞“美麗鄉(xiāng)村”掀起了鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)熱潮，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施改善與景觀再造的基礎(chǔ)上發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，即普遍遵循著“環(huán)境整治—村莊規(guī)劃—村莊經(jīng)營(yíng)”這三個(gè)前后相接的階段，呈現(xiàn)出對(duì)東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)的路徑模仿。然而，也正是在這一實(shí)踐，由中西部政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)存在著“農(nóng)民主體缺位”的突出困境；而且在上述各階段中，這一困境以不同樣態(tài)表現(xiàn)出來。

（一）農(nóng)民去參與性

環(huán)境整治是中西部美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的第一步，具有重要的政策與實(shí)踐意涵。農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)是以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向，以農(nóng)村垃圾、污水處理和村容村貌等為主攻方向的村莊環(huán)境治理，隨著2018 年中央文件《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》的出臺(tái)，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。其后，又在2018 年《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》和2021 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》等中央文件中，先后作為“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)和“鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”的重要內(nèi)容再次被明確。在相關(guān)政策指導(dǎo)下，中西部基層政府以環(huán)境整治為起點(diǎn)，開啟了鄉(xiāng)村建設(shè)的一系列實(shí)踐，其中，“廁所革命”與村莊保潔是環(huán)境整治的主要行動(dòng)。

作為村莊內(nèi)部的環(huán)境公共品，環(huán)境整治的有效性取決于農(nóng)民的集體行動(dòng)。村莊公共環(huán)境整治作為一項(xiàng)環(huán)境公共品供給，其低成本的供給路徑在于村民的集體參與。然而，一般情況下，公共品在消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性［18］存在影響集體行動(dòng)的可能性，村民的“搭便車”行為會(huì)消解他人參與的積極性。另外，人們的生活習(xí)慣及其環(huán)境行為是環(huán)境問題的源頭，因此，村莊環(huán)境整治有效的關(guān)鍵在于村民對(duì)公共衛(wèi)生維護(hù)工作的自覺參與。換言之，實(shí)現(xiàn)村莊公共環(huán)境的源頭治理，或者提升環(huán)境公共品供給的實(shí)效性，村民的集體參與是必要條件。然而，在環(huán)境整治過程中卻呈現(xiàn)出農(nóng)民的去參與性，中西部基層政府普遍采用購(gòu)買服務(wù)的方式來推進(jìn)村莊環(huán)境整治行動(dòng)。

以村莊保潔為例，C 村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向保潔公司購(gòu)買市場(chǎng)化服務(wù)。在C 村，保潔公司為每10個(gè)村民小組各配備了一名保潔員，外加一名政府配備的總隊(duì)長(zhǎng)，于是，由總隊(duì)長(zhǎng)、副隊(duì)長(zhǎng)和班長(zhǎng)以及8 名保潔員組成的保潔工作隊(duì)于2018 年成立。保潔工作隊(duì)有嚴(yán)格的管理制度，主要包括三部分：一是工作分片包干，設(shè)置責(zé)任區(qū)，包括生活區(qū)和生產(chǎn)區(qū)，專人專職；二是考勤監(jiān)督制度，要求“早八晚五”在崗作業(yè)，隊(duì)長(zhǎng)和班長(zhǎng)定期或不定期巡邏監(jiān)督，制定明確的保潔標(biāo)準(zhǔn)；三是考評(píng)制度，主要采取工作評(píng)分與工資績(jī)效掛鉤的方式?？梢钥闯?，基層政府以購(gòu)買服務(wù)的市場(chǎng)外包方式取代了農(nóng)民對(duì)村莊環(huán)境治理的參與。對(duì)于村莊路面常見的垃圾，一些村民表示“反正有保潔員清掃，這就是他們的工作”。

（二）農(nóng)民被客體化

村莊規(guī)劃是中西部“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的進(jìn)一步提升。鄉(xiāng)村規(guī)劃大多數(shù)以村莊空間布局、遷村并點(diǎn)和村莊環(huán)境整治改造為主要內(nèi)容，在中西部基層政府的鄉(xiāng)村建設(shè)謀劃中，村莊規(guī)劃普遍以改造環(huán)境為導(dǎo)向，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、村莊綠化、景觀建設(shè)等內(nèi)容進(jìn)行村莊美化。在2021 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》等中央文件中，加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作被明確為“鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”的第一項(xiàng)內(nèi)容。如果說環(huán)境整治是中西部鄉(xiāng)村建設(shè)的初步行動(dòng)，那么，致力于村容村貌改造的村莊規(guī)劃，使得鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)入提升階段。

本質(zhì)上，以景觀建設(shè)為主的村莊規(guī)劃，是政府向村莊提供的一項(xiàng)公共文化服務(wù)。政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)供給，是新農(nóng)村建設(shè)以來“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”這一政策方針的繼續(xù)，也是城鎮(zhèn)化背景下對(duì)內(nèi)生供給能力不足的中西部村莊的外源性支持。公共服務(wù)理論更多地強(qiáng)調(diào)公眾作為公共服務(wù)對(duì)象的多樣化需求與滿意度以及公眾參與，同時(shí)，公共服務(wù)供給作為一項(xiàng)治理行為，強(qiáng)調(diào)行政行為的透明性與回應(yīng)性［19］。因此，無論是從供給效率、政府績(jī)效還是社會(huì)效益上講，在以政府文化公共品供給為核心的村莊規(guī)劃中，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的供需匹配行動(dòng)是落實(shí)中西部鄉(xiāng)村建設(shè)的重要保障。

然而，在村莊規(guī)劃過程中農(nóng)民卻被客體化了。在具體的規(guī)劃實(shí)踐中，由政府來決定建設(shè)什么樣的文化景觀，農(nóng)民作為文化公共服務(wù)供給的客體，只能被動(dòng)地接受政府的文化投遞，農(nóng)民的實(shí)際需求卻被政府忽視。在C村，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導(dǎo)下，以打造沿河濕地公園為目標(biāo)，通過向上爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，該村已經(jīng)完成了包括通組路加寬、路面鋪設(shè)瀝青的道路改造工程，并修建了排水溝、種植了特色景觀綠植、建造了涼亭等人文景觀。該村正在朝園林式村莊方向打造，其實(shí)施方案被完全納入到由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府制定的地方統(tǒng)一規(guī)劃中，村兩委負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，農(nóng)民基本上全程無參與。而事實(shí)上，以留守老人和兒童為主的在村農(nóng)民群體所需要的并不是這種高標(biāo)準(zhǔn)的村莊美化，正如村莊老人普遍表達(dá)的那樣：“涼亭建得是挺好看的，但是不實(shí)用，刮風(fēng)下雨就沒法去了，在村都是些老人，不如建一所老人活動(dòng)室?！庇纱丝梢?，政府單向度地公共文化服務(wù)供給，脫離了農(nóng)民的實(shí)際需求。

（三）農(nóng)民被邊緣化

鄉(xiāng)村旅游是一項(xiàng)村莊經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將其作為重要內(nèi)容納入中西部美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐之中，表現(xiàn)出明顯的發(fā)展面向。以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、人居環(huán)境改善、生態(tài)文化傳承等為主要內(nèi)容的“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，成為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的著力點(diǎn)，二者具有自然的耦合關(guān)系［20］。中西部基層政府試圖借助這種耦合關(guān)系，以鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展帶動(dòng)人口、資本和物質(zhì)等要素向鄉(xiāng)村積聚，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的目標(biāo)?；诮?jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用，這種追求“產(chǎn)業(yè)興旺”的鄉(xiāng)村建設(shè)方向，是當(dāng)前中西部基層政府的普遍共識(shí)。

以鄉(xiāng)村建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，政府主導(dǎo)下的村莊經(jīng)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)收益的分配在政策和理論上應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民主體性原則。作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，在國(guó)家發(fā)展取向中，鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是以“讓廣大農(nóng)民過上更加美好的生活”為目標(biāo)，保障普通群眾的現(xiàn)實(shí)性和建設(shè)性需求［21］。那么，基于農(nóng)民主體性原則，以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為主要內(nèi)容的村莊經(jīng)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)過程應(yīng)保證農(nóng)民的民主參與，經(jīng)營(yíng)收益應(yīng)保證由農(nóng)民共享。

事實(shí)上，在以鄉(xiāng)村旅游為內(nèi)容的村莊經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，農(nóng)民被邊緣化了。中西部基層政府借助有限的自然資源或人文資源積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，其普遍的發(fā)展思路是，以向城市居民提供鄉(xiāng)村休閑旅游的市場(chǎng)化服務(wù)為經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，以引進(jìn)商業(yè)資本為主要經(jīng)營(yíng)模式，而農(nóng)民則完全被邊緣化。C 村瞄準(zhǔn)周圍地級(jí)市的城市居民消費(fèi)群體，分別依托村莊附近的巖石景觀和淮河沿岸風(fēng)光，制定發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施了集農(nóng)家餐飲、民宿、商鋪為一體的鄉(xiāng)村旅游業(yè)。一方面，C村的這一發(fā)展行動(dòng)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定，村集體只負(fù)責(zé)貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的意圖，未主動(dòng)聽取村民意見，也沒有給予村民參與的機(jī)會(huì)。另一方面，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)十分有限，且被資本家、地方精英或私人所壟斷。在C村，淮河公園旅游目前給村莊帶來的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)主要包括，一家農(nóng)家樂、2 個(gè)公園管理崗位以及一年僅一兩次的文娛活動(dòng)所需的飲品、小吃等臨時(shí)性的零售服務(wù)機(jī)會(huì)。其中，農(nóng)家樂由村委副書記經(jīng)營(yíng)，管理員崗位被安排給與村支書私交較好的2 位村民。

四、行政替代自治：鄉(xiāng)村建設(shè)困境的形成原因

在農(nóng)村人、財(cái)、物外流的背景下，堅(jiān)持政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的有機(jī)統(tǒng)一，是中西部鄉(xiāng)村建設(shè)的重要路徑。然而，現(xiàn)實(shí)表明，“農(nóng)民主體缺位”是中西部政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的突出問題。而形成這一問題的核心機(jī)制在于“行政替代自治”，“行政”指代表國(guó)家權(quán)力的基層政府，“自治”指村民自治框架下的自主治理。其具體包括兩個(gè)方面，一是行政包辦取代社會(huì)動(dòng)員，二是行政本位虛化農(nóng)民參與。

（一）行政包辦取代社會(huì)動(dòng)員

第一，行政包辦取代社會(huì)動(dòng)員，造成農(nóng)民的去參與性和客體化。社會(huì)動(dòng)員是通過多種方式影響社會(huì)成員的態(tài)度，形成一定的思想共識(shí)，引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)和組織社會(huì)成員積極參與，以實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)的活動(dòng)，因此，社會(huì)動(dòng)員的關(guān)鍵在于成員的組織化參與。在中西部鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中，行政包辦主要從兩個(gè)方面取代了社會(huì)動(dòng)員。首先，服務(wù)的市場(chǎng)外包。環(huán)境整治的有效性取決于對(duì)個(gè)體生活習(xí)慣的整合，也即集體參與，這便對(duì)社會(huì)動(dòng)員提出了要求。但是，基層政府通過購(gòu)買市場(chǎng)化服務(wù)的方式，將環(huán)境公共品供給以服務(wù)外包的形式取代了對(duì)農(nóng)民的組織化動(dòng)員。例如，C 村的村莊保潔都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體向保潔公司購(gòu)買的服務(wù)。其次，服務(wù)的行政包攬。村莊的規(guī)劃是通過景觀化建設(shè)來實(shí)現(xiàn)村莊公共環(huán)境的提檔升級(jí)，這是政府向農(nóng)民提供的一項(xiàng)公共服務(wù)。但是，這種服務(wù)供給在服務(wù)內(nèi)容上采用政府包攬的模式，呈現(xiàn)出服務(wù)供給的單向度化、行政的去回應(yīng)性，以社會(huì)動(dòng)員實(shí)現(xiàn)民意表達(dá)的機(jī)會(huì)缺失，導(dǎo)致農(nóng)民被客體化。例如，C 村的村莊規(guī)劃完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定，沒有給予農(nóng)民表達(dá)意愿的空間，在單向供給和被動(dòng)接受中，景觀文化供給與農(nóng)民內(nèi)生需求錯(cuò)配。

第二，在避責(zé)邏輯下，治理效益讓位于行政效益?！盎鶎颖茇?zé)”是指基層政府采取諸多策略規(guī)避由其職位帶來的責(zé)任，以避免自身利益受損［22］。因此，在避責(zé)取向下，政府主導(dǎo)型的鄉(xiāng)村建設(shè)中，規(guī)避行政問責(zé)的行政效益是排在第一位的。行政包辦使政府能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)過程的實(shí)全把控，既可以保證完成行政任務(wù)，又可以盡力規(guī)避鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中可能出現(xiàn)的意外風(fēng)險(xiǎn)。而追求環(huán)境整治有效和回應(yīng)農(nóng)民內(nèi)生需求的社會(huì)動(dòng)員，以治理有效的治理效益為導(dǎo)向，在鄉(xiāng)村建設(shè)中增加了組織動(dòng)員農(nóng)民和適配農(nóng)民需求的環(huán)節(jié)，這無疑會(huì)增加成本，帶來一定的負(fù)擔(dān)和行動(dòng)的不確定性。正是在行政的自利性和避責(zé)邏輯的支配下，基層政府往往會(huì)做出治理效益讓位于行政效益的選擇。人居環(huán)境整治是地方黨委政府的中心工作，如果某村該項(xiàng)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的年終考核中排名后三位，就會(huì)取消該村的各種評(píng)優(yōu)評(píng)先資格，即所謂的一票否決。此外，村莊規(guī)劃工作作為“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)項(xiàng)目，一經(jīng)啟動(dòng)，便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府向上展示的亮點(diǎn)工作，隨之而來的就是上級(jí)對(duì)項(xiàng)目資金使用情況的監(jiān)督考察，以及各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研。正是因?yàn)檫@些工作具有督查多、考核嚴(yán)、問責(zé)重的行政壓力，政府就采取行政包辦的方式，以實(shí)現(xiàn)行政避責(zé)。

第三，以行政動(dòng)員實(shí)現(xiàn)行政包辦。在壓力型體制推動(dòng)下的鄉(xiāng)村建設(shè)工作中，由于上級(jí)任務(wù)在層級(jí)傳導(dǎo)過程中會(huì)被下層的每一層級(jí)“刻意”充盈［23］，下層采用行政包辦的方式來應(yīng)對(duì)行政高壓，而其依托的是高強(qiáng)度的行政動(dòng)員。行政動(dòng)員主要依靠自上而下的行政指令進(jìn)行動(dòng)員，從而完成自上而下設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)［24］。黨委和政府以治理事務(wù)為導(dǎo)向進(jìn)行互動(dòng)整合，并生成了統(tǒng)合型治理［25］，實(shí)現(xiàn)了體制內(nèi)高度的資源整合和組織動(dòng)員。鄉(xiāng)村建設(shè)工作正是依靠黨政統(tǒng)合實(shí)現(xiàn)了高強(qiáng)度的行政動(dòng)員，縣—鄉(xiāng)—村形成了高度運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)員體系。首先，以多元形式的督查下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)縣對(duì)鄉(xiāng)的行政動(dòng)員。在C 村，為了落實(shí)環(huán)境整治和推進(jìn)村莊規(guī)劃這兩項(xiàng)中心工作，縣一級(jí)通過嚴(yán)格的行政考核、領(lǐng)導(dǎo)下沉式督導(dǎo)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)的強(qiáng)動(dòng)員。其次，以政治性強(qiáng)化與干部力量下沉實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)對(duì)村的行政吸納。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要采取了兩種動(dòng)員方式。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)，強(qiáng)化工作任務(wù)的政治性，將壓力傳導(dǎo)至村支書進(jìn)而村級(jí)組織；二是借助駐村制度實(shí)施干部力量下沉，對(duì)村干部的工作進(jìn)行日常性、過程性督促。正是壓力層層向下傳導(dǎo)、資源層層向上聚攏的高強(qiáng)度行政動(dòng)員，將縣—鄉(xiāng)—村體制高度整合起來；然而，行政權(quán)力的這種壓倒性趨勢(shì)在強(qiáng)化行政包辦能力的同時(shí)，也替代了農(nóng)民參與。

（二）行政本位虛化農(nóng)民參與

行政本位虛化農(nóng)民參與，在鄉(xiāng)村建設(shè)中就具體地表現(xiàn)為農(nóng)民被邊緣化。結(jié)合C 村的經(jīng)驗(yàn)，在中西部鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中，行政主導(dǎo)主要體現(xiàn)為轄區(qū)內(nèi)的整體規(guī)劃、示范點(diǎn)的選擇、建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施決策、產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃發(fā)展等等。其中，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，作為鄉(xiāng)村建設(shè)中的村莊經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，以服務(wù)鄉(xiāng)村和農(nóng)民為導(dǎo)向，而行政本位虛化了農(nóng)民參與，其具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，村莊經(jīng)營(yíng)決策的行政化。以“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)為抓手發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，是由基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展面向所決定的，經(jīng)營(yíng)方向、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容都是由基層政府決定。其次，村莊經(jīng)營(yíng)資格的去農(nóng)民化。在鄉(xiāng)村旅游業(yè)的經(jīng)營(yíng)中，經(jīng)營(yíng)資格由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定并報(bào)經(jīng)上級(jí)政府審批，C 村有限的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)被村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)精英所壟斷。最后，村莊經(jīng)營(yíng)收益與集體、農(nóng)民脫鉤。因?yàn)榫①Y格的去農(nóng)民化，經(jīng)營(yíng)收益與村集體、農(nóng)民的關(guān)聯(lián)自然很弱。因此，整體來看，在政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中，行政主導(dǎo)使得村莊經(jīng)營(yíng)去農(nóng)民化、去集體化，甚至村民自治都僅僅作為一項(xiàng)形式化的制度而存在，處于虛化狀態(tài)。其成因包括兩個(gè)方面。

在政績(jī)?nèi)∠蛳?，行政本位取代自治本位。在鄉(xiāng)村振興的背景下，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等村莊經(jīng)營(yíng)活動(dòng)成為鄉(xiāng)村建設(shè)的普遍選擇，得到地方黨委政府的高度重視。地方官員出于邀功考量會(huì)將注意力集中在領(lǐng)導(dǎo)重視的事情上，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)注意力是一種重要的行政資源，“政策執(zhí)行的高位推動(dòng)是促進(jìn)政策執(zhí)行的重要保證”［26］。中西部基層政府以資源的集中投放、重點(diǎn)打造、核心工程等方式，通過鄉(xiāng)村建設(shè)的突出績(jī)效和考核亮點(diǎn)來獲得上級(jí)的肯定。因此，中西部由政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)，行政主導(dǎo)虛化自治的行動(dòng)邏輯在于政績(jī)?nèi)∠颍沟绵l(xiāng)村建設(shè)作為基層政府的“政績(jī)點(diǎn)”，村莊建設(shè)服務(wù)于政府的政績(jī)目標(biāo)和行政意圖，行政本位取代自治本位。例如，C 村選擇借助“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)契機(jī)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，就是由縣一級(jí)協(xié)助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極打造的亮點(diǎn)工作，均屬于縣對(duì)鄉(xiāng)綜合考核中占比較大的創(chuàng)建工作。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面向下，行政與資本的親和，資本排斥集體與農(nóng)民。立足于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)村建設(shè)，表現(xiàn)出基層政府強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面向。但是，財(cái)政資源不足是中西部鄉(xiāng)村建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，于是，招商引資、借資發(fā)展成為普遍選擇，形成了行政與資本明顯的親和性。一方面，行政本位的鄉(xiāng)村旅游業(yè)面向城市消費(fèi)市場(chǎng)，選擇專業(yè)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的村莊規(guī)劃，村莊環(huán)境建設(shè)趨于技術(shù)化、精英化，在導(dǎo)致鄉(xiāng)土性知識(shí)被邊緣化的同時(shí)，農(nóng)民也喪失了文化的話語(yǔ)權(quán)［27］，成為文化上的“他者”。另一方面，行政與資本的親和表現(xiàn)為行政依附于資本，通過資本來實(shí)現(xiàn)其政績(jī)目標(biāo)，而資本的逐利性趨向于壟斷村莊經(jīng)營(yíng)，村社集體、農(nóng)民與資本的博弈空間狹小，由此，行政與資本達(dá)成共謀，村級(jí)組織在其中僅僅是作為協(xié)調(diào)者的角色而存在。于是，作為村莊主體的村社集體與農(nóng)民被排斥出去，喪失了對(duì)于村莊發(fā)展的話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)?？傮w來看，在發(fā)展面向下，鄉(xiāng)村建設(shè)的行政本位以及由此形成的資本化傾向，導(dǎo)致了去農(nóng)民化、去集體化。

五、鄉(xiāng)村建設(shè)中“農(nóng)民主體缺位”的實(shí)踐后果

總體上看，“行政替代自治”引發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)民主體缺位，造成了一系列的實(shí)踐后果，主要表現(xiàn)在社會(huì)責(zé)任缺失、治理成本增加以及治理能力弱化等三個(gè)方面。

（一）社會(huì)責(zé)任缺失

農(nóng)民主體缺位使得農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的社會(huì)責(zé)任缺失。而農(nóng)民對(duì)相關(guān)事物的社會(huì)責(zé)任體現(xiàn)了個(gè)體與該事務(wù)的關(guān)系樣態(tài)，這一社會(huì)責(zé)任是圍繞著農(nóng)民對(duì)相關(guān)事物三個(gè)緊密關(guān)聯(lián)的方面即主體責(zé)任、主體認(rèn)同和主體歸屬有機(jī)構(gòu)建起來的。政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)中農(nóng)民社會(huì)責(zé)任的缺失，源于行政對(duì)上述三個(gè)方面的消解。

第一，權(quán)責(zé)失衡，消解主體責(zé)任。在以環(huán)境公共品供給為主要內(nèi)容的環(huán)境整治實(shí)踐中，基層政府以服務(wù)外包取代社會(huì)動(dòng)員，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)責(zé)失衡。然而，農(nóng)民是權(quán)責(zé)一體的，環(huán)境整治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)以服務(wù)群眾置換治理群眾，農(nóng)民個(gè)體的衛(wèi)生陋習(xí)無法得到管制和約束，使其無法承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)與農(nóng)民之間“權(quán)力—規(guī)訓(xùn)”的關(guān)系被“供給—消費(fèi)”的關(guān)系所取代，農(nóng)民的主體責(zé)任被消解。其結(jié)果是，農(nóng)民缺乏參與村莊公共衛(wèi)生治理的內(nèi)在動(dòng)力，將責(zé)任全部推給集體、政府或國(guó)家。例如，C 村村民就明確表示不會(huì)主動(dòng)撿拾村莊路面上的垃圾，日常生活垃圾也不會(huì)按規(guī)范放置在指定的垃圾桶內(nèi)，認(rèn)為這些應(yīng)該是政府聘請(qǐng)的保潔員的工作，他們享受的就是這個(gè)服務(wù)。

第二，供需錯(cuò)配，消解主體認(rèn)同。在村莊規(guī)劃實(shí)踐中，基層政府的環(huán)境公共服務(wù)實(shí)行單向度化的供給，行政的回應(yīng)性造成供需錯(cuò)配。供需均衡是在政府與農(nóng)民之間形成有效的服務(wù)供給，政府施政有為，農(nóng)民享受政策福利。然而，供需錯(cuò)配不僅使行政效率受損，更無法建立起農(nóng)民的獲得感及其對(duì)村莊規(guī)劃成果的認(rèn)可，進(jìn)而消解了農(nóng)民對(duì)政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的認(rèn)同。

第三，發(fā)展脫鉤，消解主體歸屬。在政績(jī)?nèi)∠蛳?，行政與資本的親和，使得村莊經(jīng)營(yíng)的發(fā)展性行動(dòng)與農(nóng)民脫鉤。發(fā)展脫鉤拉大了政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)與農(nóng)民之間的距離，使農(nóng)民產(chǎn)生了一種局外人的心理定位，消解了農(nóng)民對(duì)社區(qū)的主體歸屬感。而農(nóng)民的社區(qū)歸屬感是其對(duì)社區(qū)的情感聯(lián)系，有利于促進(jìn)村莊集體行動(dòng)，提升基層治理能力。

（二）治理成本增加

第一，農(nóng)民去參與性，增加了政府的經(jīng)濟(jì)成本。農(nóng)民組織化參與的社會(huì)動(dòng)員，是通過個(gè)體的成本共擔(dān)、行為規(guī)訓(xùn)來實(shí)現(xiàn)環(huán)境整治中的環(huán)境公共品供給的，這不僅從源頭上實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理，更是低成本的治理方式。但是，相較于組織動(dòng)員農(nóng)民參與的低成本，環(huán)境整治以服務(wù)外包取代社會(huì)動(dòng)員，農(nóng)民參與被政府購(gòu)買的市場(chǎng)化服務(wù)所取代，大大增加了基層政府環(huán)境整治的經(jīng)濟(jì)成本。C 村保潔工作的費(fèi)用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，僅工資費(fèi)用就達(dá)76，800 元/年，全鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有23個(gè)行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一年僅此項(xiàng)開支就達(dá)170多萬元，而該鎮(zhèn)一年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只有200 多萬元。服務(wù)外包的高成本投入，使得環(huán)境整治已經(jīng)給中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來較大的財(cái)政壓力。

第二，高強(qiáng)度行政動(dòng)員，增加了體制的運(yùn)轉(zhuǎn)成本。在C 村，環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為縣一級(jí)的中心工作，縣一級(jí)以各種形式的督查考核向下施壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理錦標(biāo)賽體制下，以密集的鄉(xiāng)村動(dòng)員積極回應(yīng)和迎合上級(jí)。這種高強(qiáng)度的行政動(dòng)員，在縣—鄉(xiāng)—村三級(jí)的常規(guī)動(dòng)員和運(yùn)動(dòng)式治理的兩種動(dòng)員方式下，導(dǎo)致基層體制過熱，造成基層干部的疲累。在C村，這些中心工作的高強(qiáng)度行政動(dòng)員已經(jīng)日?；?。每周都要開會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)召開鎮(zhèn)村干部大會(huì)強(qiáng)調(diào)工作，分管領(lǐng)導(dǎo)開轉(zhuǎn)向工作會(huì)布置和交代工作，還會(huì)不定時(shí)地到村里檢查衛(wèi)生，駐村領(lǐng)導(dǎo)在村莊例會(huì)上又會(huì)不斷強(qiáng)調(diào)和傳達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的意圖。在縣級(jí)及其上面層級(jí)下鄉(xiāng)檢查時(shí)，鄉(xiāng)村干部必須全體待命，接受主要領(lǐng)導(dǎo)指揮，準(zhǔn)備迎檢。正如C村村支書所說的：“環(huán)境整治的會(huì)議很多，每周都有會(huì)，平時(shí)強(qiáng)調(diào)抓落實(shí)，迎檢的時(shí)候精神壓力更大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很累，我們村干部也很累。”高強(qiáng)度行政動(dòng)員在引發(fā)基層體制過熱的同時(shí)，也會(huì)造成中心工作對(duì)常規(guī)工作的資源擠壓等問題，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人力、財(cái)力等多方面的運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)荷。

（三）治理能力弱化

第一，鄉(xiāng)村建設(shè)的去農(nóng)民化，弱化了基層政府的合法性基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主政治理論中，作為政治權(quán)力主體的政府管理社會(huì)的權(quán)力是由客體授予的，政府能否被社會(huì)所認(rèn)可即具有合法性，在很大程度上取決于政府能否創(chuàng)造令民眾滿意的社會(huì)成就或績(jī)效，包括能否保障民眾的各項(xiàng)合法權(quán)利［28］等。顯然，村莊規(guī)劃中存在的行政去回應(yīng)性、村莊經(jīng)營(yíng)中農(nóng)民被邊緣化、農(nóng)民文化話語(yǔ)權(quán)和村莊發(fā)展權(quán)缺失、鄉(xiāng)村建設(shè)“去農(nóng)民化”等一系列問題，在降低行政效率、消解行政認(rèn)同的基礎(chǔ)上，引發(fā)了農(nóng)民對(duì)基層政府的不信任。政府的合法性從本質(zhì)上說是公眾對(duì)政府的認(rèn)同和服從問題，暗含著公眾對(duì)于政府是否信任以及信任的程度，因此，鄉(xiāng)村建設(shè)中的去農(nóng)民化，弱化了基層政府的合法性基礎(chǔ)。而基層政府的合法性基礎(chǔ)是基層政府治理能力的重要條件，合法性基礎(chǔ)的弱化，不可避免地導(dǎo)致基層政府治理能力的衰弱。

第二，鄉(xiāng)村建設(shè)中自治空間缺失，降低了基層治理能力。首先，在環(huán)境整治和村莊規(guī)劃中，以行政包辦取代社會(huì)動(dòng)員，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)民去組織化，而農(nóng)民組織化正是村民自治形成的有效路徑［29］。其次，在行政本位下，村莊經(jīng)營(yíng)的去農(nóng)民化、去集體化，導(dǎo)致集體和農(nóng)民在集體資源開發(fā)權(quán)、村莊發(fā)展權(quán)分配中被雙重邊緣化，作為協(xié)助者和協(xié)調(diào)者的村級(jí)組織也隨之行政化，至此，行政主導(dǎo)虛化了村民自治，自治制度日趨形式化。在中國(guó)，依靠國(guó)家賦權(quán)的村民自治是很難抵御政府權(quán)力的無邊界滲透的，村民自治的成長(zhǎng)必須依賴于政府的行政放權(quán)［30］，所以，上述兩方面問題導(dǎo)致政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)的自治空間缺失。然而，自治空間是培育和形塑自治能力的基礎(chǔ)性條件，自治能力不僅是基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容，更因其所具有的基層組織能力，成為基層治理能力的重要部分，影響著村級(jí)治理能力，也作用于政府的政策執(zhí)行績(jī)效和治理效率。因此，自治空間的缺失及作為其伴生物的自治能力的消解，直接導(dǎo)致基層治理能力的降低。

六、結(jié)論與討論

“行政替代自治”解釋了鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中“農(nóng)民主體缺位”的形成邏輯，參與不足造成了農(nóng)民的主體性缺失，鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中農(nóng)民的去參與性、被客體化與被邊緣化這一系列經(jīng)驗(yàn)表征，都不可避免地造成基層治理的實(shí)踐后果。因此，如何有效突破這一現(xiàn)實(shí)困境，關(guān)乎中西部鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑選擇，既迫切又關(guān)鍵?；诒疚牡年U釋，筆者認(rèn)為應(yīng)該“找回農(nóng)民”、重建鄉(xiāng)村建設(shè)的主體性。

第一，農(nóng)民主體缺位的一系列經(jīng)驗(yàn)表征，引發(fā)我們重新審視“誰(shuí)的鄉(xiāng)村建設(shè)”這一問題。百年前，梁漱溟就認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村建設(shè)中“鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)而鄉(xiāng)村不動(dòng)”的問題，而在當(dāng)前中西部政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)中我們?cè)俅慰吹竭@種怪象，需要我們對(duì)過往問題化鄉(xiāng)村與農(nóng)民的反思性意識(shí)進(jìn)行批判。要聚焦于鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的問題，而不是問題化鄉(xiāng)村，實(shí)踐者和研究者應(yīng)該重視農(nóng)民主體性參與的重要作用。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟動(dòng)，政策話語(yǔ)與理論視野開始向農(nóng)民主體傾斜，新時(shí)代的鄉(xiāng)村建設(shè)真正成為“為了農(nóng)民和屬于農(nóng)民的鄉(xiāng)村建設(shè)”［31］。

第二，鄉(xiāng)村建設(shè)需要“找回農(nóng)民”，重建鄉(xiāng)村建設(shè)的主體性。農(nóng)民主體缺位的現(xiàn)實(shí)困境呼吁鄉(xiāng)村建設(shè)要“找回農(nóng)民”，其包含了兩重意涵。首先，鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建。在進(jìn)入小康社會(huì)的新階段，鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的美好生活為總體目標(biāo)。在具體層面，鄉(xiāng)村建設(shè)需積極回應(yīng)農(nóng)民的內(nèi)生需求。目前，中國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化階段，中西部大部分農(nóng)民家庭長(zhǎng)期以“半工半耕”的家計(jì)模式，積極踐行“體面進(jìn)城”的發(fā)展目標(biāo)［32］，因此，政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)以服務(wù)于農(nóng)民家庭發(fā)展為具體方向，致力于保障留守老人的養(yǎng)老生活、留守學(xué)生的教育需求、留守村民的文化生活等各類公共服務(wù)，以此降低農(nóng)民家庭的發(fā)展成本，真正做到供需匹配、服務(wù)有效。其次，鄉(xiāng)村建設(shè)依靠農(nóng)民。肯定鄉(xiāng)村價(jià)值的關(guān)鍵在于認(rèn)可和調(diào)動(dòng)農(nóng)民作為“能動(dòng)主體”的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性，這是鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)生力量所在。依靠農(nóng)民實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)的有效路徑在于農(nóng)民的組織化，組織化的農(nóng)民具有村莊公共品自主供給的能力，是實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展回應(yīng)內(nèi)需、民主建設(shè)以及村社共同體構(gòu)建的重要條件。因此，“找回農(nóng)民”通過激活農(nóng)民的主體性，致力于重建鄉(xiāng)村建設(shè)的主體性。

第三，鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐有效，在于行政主導(dǎo)與農(nóng)民主體的有機(jī)統(tǒng)一。改革開放以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，農(nóng)民去組織化成為鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力不足的重要原因。因此，當(dāng)村莊缺乏自發(fā)生產(chǎn)內(nèi)生力量的社會(huì)結(jié)構(gòu)時(shí)，便需要借助外力來施以推力，行政力量作為有效主體，我們力求“行政激活自治”。在城鎮(zhèn)化趨勢(shì)下，資源外流的中西部地區(qū)，政府主導(dǎo)是鄉(xiāng)村建設(shè)的外部環(huán)境優(yōu)勢(shì)，也是激活農(nóng)民主體性進(jìn)而激發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)主體性的外生性力量。在鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中，要把握好行政與自治的互動(dòng)邊界與契合度，通過制度設(shè)計(jì)重塑村社集體的建設(shè)主體地位，以有效的動(dòng)員機(jī)制來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的組織化參與，以行政主導(dǎo)激活村民自治，有機(jī)整合二者的優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)真正有效。