國內(nèi)外重大跨流域調(diào)水工程管理模式研究

田君芮，丁繼勇，萬雪純

（河海大學(xué)工程管理研究所，211100，南京）

一、研究背景

截至2020年7月，我國172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程已累計開工146項(xiàng)，后續(xù)經(jīng)國務(wù)院確定的150項(xiàng)重大水利工程（其中包括水資源優(yōu)化配置工程26項(xiàng)）現(xiàn)已開工45項(xiàng)。南北調(diào)配、東西互濟(jì)的水資源配置格局逐步形成，可有效保障國家水安全、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及提升人民幸福感。

調(diào)水工程是將水跨流域、跨河流，向需要的地方調(diào)取的水利基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)Oleksandra Shumilova等的研究成果，在滿足以下至少一個條件——建設(shè)成本不少于10億美元、調(diào)水距離不少于190 km、年調(diào)水量不少于2.3億m3情況下，才可被認(rèn)作是重大跨流域調(diào)水工程。

重大跨流域調(diào)水工程建設(shè)階段建管單位眾多，資產(chǎn)關(guān)系、地方利益關(guān)系和外部環(huán)境復(fù)雜，需要處理合同管理、投資控制等眾多管理要素，而在運(yùn)營階段，引調(diào)水量的分配、水價的合理調(diào)整等問題也是管理者的控制要點(diǎn)，因此全過程管理協(xié)調(diào)難度大。模式是一套核心知識體系，它是從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中抽象和升華提煉出來的，具有一般性、可重復(fù)性、穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)性和可操作性的特點(diǎn)，可以作為解決某一類問題的方法論。因此，將重大跨流域調(diào)水工程管理模式總結(jié)為在調(diào)水工程全過程管理中，各參與主體為了達(dá)成建設(shè)階段和運(yùn)行階段的目標(biāo)，所采取的一系列一般性、可重復(fù)性方式。由于制度情境的差異，國內(nèi)外典型調(diào)水工程管理模式各有特點(diǎn)又存在共同之處，在當(dāng)前國家大力發(fā)展重大引調(diào)水工程建設(shè)的背景下，總結(jié)借鑒先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，有利于構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和水利改革要求的管理模式，建設(shè)符合我國國情、水情和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的調(diào)水工程。

二、國外典型國家重大跨流域調(diào)水工程管理模式

目前全球已建、再建或擬建的大型跨流域調(diào)水工程超過了160項(xiàng)，分布在24個國家，其中發(fā)達(dá)國家在建設(shè)實(shí)踐中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，具有較高管理水平。本文選取國外比較著名的跨流域調(diào)水工程，有美國的中央河谷工程和加州北水南調(diào)工程、法國勒斯特工程、澳大利亞雪山工程等。

1.美國調(diào)水工程

在美國，調(diào)水工程建設(shè)的顯著特點(diǎn)之一是由政府統(tǒng)一組織，并負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管理。比如加州中央河谷工程，1935年內(nèi)務(wù)部將建設(shè)權(quán)授權(quán)給墾務(wù)局，1937年墾務(wù)局正式接管河谷工程的建設(shè)和運(yùn)營權(quán)；1959年興建的加州調(diào)水工程則是由加州政府專門組建加州水資源部，承擔(dān)該工程建設(shè)和管理以及加州水資源的開發(fā)和保護(hù)任務(wù)。社會團(tuán)體和個人不允許單獨(dú)建設(shè)和管理，但可參與工程集資。政府在跨流域調(diào)水工程的建設(shè)與管理中實(shí)行的是壟斷性經(jīng)營，以確保調(diào)水工程的建設(shè)效果和水資源的合理利用。

另一個突出特點(diǎn)是調(diào)水工程管理有相應(yīng)的法律提供保證。每建設(shè)1個工程，首先要經(jīng)過國會或立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，并頒布1部相應(yīng)的具體法案，對工程全生命周期的管理加以約束、規(guī)范和保證。美國國會在1992年通過了《墾務(wù)法》，并在內(nèi)政部設(shè)立墾務(wù)局，主要負(fù)責(zé)西部地區(qū)17個州的水資源開發(fā)治理任務(wù)。另外，美國的跨流域調(diào)水工程注重配套工程的影響，而在我國早期調(diào)水工程建設(shè)中，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，普遍存在“重主體、輕配套”情況。

美國因?yàn)轶w制原因，各州權(quán)力大，州際利益協(xié)調(diào)難度高，難以制定跨州調(diào)水規(guī)劃，因此調(diào)水工程只在州內(nèi)進(jìn)行，這在很大程度上影響到水資源的合理利用和優(yōu)化配置。

2.法國調(diào)水工程

法國調(diào)水工程受國家部級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，宏觀控制其建設(shè)與管理，并由工程建設(shè)公司或流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體建設(shè)與管理任務(wù)。這些機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，且其性質(zhì)具有多樣性，可能是國營也可能是私營，具有單獨(dú)的核算能力以及充分的自主經(jīng)營權(quán)。也就是說，法國調(diào)水工程管理是將行政手段與經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合，采用具有一定競爭性的管理體制。相鄰流域的水工程，由國家自治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并受相關(guān)主管部門的監(jiān)督。例如勒斯特工程，由隸屬于農(nóng)業(yè)部的“勒斯特渠道管理處”管理。

3.澳大利亞調(diào)水工程

澳大利亞1949年興建的雪山工程是世界上最復(fù)雜的大型水電工程之一，是一項(xiàng)跨州調(diào)水工程。工程規(guī)劃階段由聯(lián)邦政府、新南威爾士州政府和維多利亞州政府三方選派人員，共同成立了墨累—達(dá)令河流域委員會，主要負(fù)責(zé)各項(xiàng)調(diào)度工作，以及監(jiān)督協(xié)調(diào)工作，并簽訂了《墨累—達(dá)令河流域管理協(xié)議》，明確流域管理機(jī)構(gòu)包括部級理事會委員會、流域委員會和社區(qū)委員會。這種全流域管理的模式，形成了公眾與政府一起努力的態(tài)勢，并且在各機(jī)構(gòu)人員的選擇上，充分吸收各利益相關(guān)方的意見。同時，由于工程規(guī)模龐大，聯(lián)邦政府專門成立了雪山水電工程管理局，負(fù)責(zé)雪山調(diào)水工程從規(guī)劃、設(shè)計與施工，到制定水量分配、電價、運(yùn)行管理及流域保護(hù)方面的章程等全過程的管理。

三、國內(nèi)重大跨流域調(diào)水工程管理模式

新中國成立后，為了解決北方以及沿海地區(qū)水資源短缺問題，興修了許多跨流域調(diào)水工程。水利部辦公廳發(fā)布的《2019年水利工程建設(shè)工作要點(diǎn)》，要求因地制宜推廣不同建設(shè)管理模式。近年，各地都在積極探索新的調(diào)水工程管理模式，以加強(qiáng)對工程建設(shè)質(zhì)量、安全、工期、投資等目標(biāo)的管控。表1列舉的典型重大跨流域調(diào)水工程，均是關(guān)系我國國計民生的重點(diǎn)工程，社會影響力大，具有代表性。

表1 國內(nèi)部分典型跨流域調(diào)水工程基本情況

1.南水北調(diào)工程

南水北調(diào)工程采用“政府宏觀調(diào)控、準(zhǔn)市場機(jī)制運(yùn)作、現(xiàn)代企業(yè)管理和用水戶參與”的管理體制，充分體現(xiàn)了社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。南水北調(diào)工程建設(shè)管理體制的總體框架包括政府行政監(jiān)管、工程建設(shè)管理和決策咨詢?nèi)齻€方面，如圖1所示。

圖1 南水北調(diào)工程建設(shè)管理體制

針對南水北調(diào)工程建設(shè)管理，需要根據(jù)不同工程性質(zhì)，采用不同模式。比如跨河、跨路大型樞紐建筑物及邊際工程等建設(shè)技術(shù)要求高、工期短的工程，采用項(xiàng)目法人直接管理的模式可以簡化建管環(huán)節(jié)，著力控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；另外為調(diào)動工程沿線各省市的積極性，項(xiàng)目法人將部分工程以合同形式委托給項(xiàng)目所在省市建管機(jī)構(gòu)組織建設(shè)，即采用委托制模式。此外，還有一些工程采用代建制模式。

2.珠江三角洲水資源配置工程

珠江三角洲水資源配置工程采用“項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組+項(xiàng)目公司”的建管架構(gòu)，如圖2所示。該工程建設(shè)管理架構(gòu)包含兩個層面：一是行政管理層面，由政府主導(dǎo)，完成立項(xiàng)審批、資金籌措等工作，確保工程的順利建設(shè)和工程建成后的綜合效益發(fā)揮；二是工程建設(shè)與管理層面，體現(xiàn)市場化，由項(xiàng)目法人具體負(fù)責(zé)工程的建設(shè)與運(yùn)營管理。

圖2 珠江三角洲水資源配置工程建管架構(gòu)

3.引江濟(jì)淮工程（安徽段）

省引江濟(jì)淮工程（安徽段）采用“政府與企業(yè)化機(jī)構(gòu)共同管理”模式，如圖3所示。工程項(xiàng)目法人是安徽省引江濟(jì)淮集團(tuán)有限公司，性質(zhì)是省屬大型國有獨(dú)資企業(yè)，負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營引江濟(jì)淮工程，并成立了一級全資子公司專門負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施過程的管理。

圖3 引江濟(jì)淮工程（安徽段）建管架構(gòu)

四、國內(nèi)外重大跨流域調(diào)水工程管理模式比較

通過上文對國內(nèi)外重大跨流域調(diào)水工程建設(shè)情況的梳理以及各自管理模式的分析，從國內(nèi)外政府和管理單位、建設(shè)和運(yùn)營管理全過程等方面，進(jìn)行管理模式比較，見表2。根據(jù)表2，美國、法國、澳大利亞等國家與中國跨流域調(diào)水工程管理模式存在異同點(diǎn)，體現(xiàn)在三方面。

表2 國內(nèi)外跨流域調(diào)水工程管理模式比較

①政府均發(fā)揮著主導(dǎo)作用。美國、法國、澳大利亞等國家在跨流域、長距離調(diào)水工程建設(shè)過程中均表現(xiàn)出色彩濃厚的政府行為，工程需要經(jīng)過政府的統(tǒng)一組織及授權(quán)下才能正式開始運(yùn)行和管理，社會團(tuán)體或私人可以參與工程投資，但是無法直接開發(fā)和管理工程。

②工程建設(shè)與運(yùn)營管理的過程不同。國外跨流域調(diào)水工程一般都是建管統(tǒng)一模式，采用“誰建設(shè)、誰管理”的模式。而我國過去重建輕管，常常建設(shè)和運(yùn)行管理脫節(jié)，帶來了很多問題，比如安全隱患突出、工程效益衰減。隨著社會資源的豐富以及專業(yè)性的要求，水利“放管服”提檔升級，政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化和資源運(yùn)用的高效化，營商環(huán)境得到進(jìn)一步改善，逐步實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃、施工、運(yùn)維一體化，改變了以往由政府成立指揮部包建包管的模式。建管一體化可以統(tǒng)籌進(jìn)行工程質(zhì)量監(jiān)控和財務(wù)管理等，實(shí)現(xiàn)工程的長效運(yùn)行。

③管理單位市場地位差異顯著。國外流域管理機(jī)構(gòu)、管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營管理，自主盈虧，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用；而我國采取項(xiàng)目法人責(zé)任制，由其負(fù)責(zé)主體工程的建設(shè)和運(yùn)行管理，包括項(xiàng)目策劃、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還等，項(xiàng)目法人多具有國資公司性質(zhì)，兼具經(jīng)營性和公益性，其市場行為現(xiàn)在還不能完全等同于市場化，上級機(jī)構(gòu)的約束性以及撥款，會造成其市場主體地位模糊，市場敏感度減弱。最后的結(jié)果表現(xiàn)是，市場配置能力差，不利于調(diào)水系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)營。

五、結(jié)論與建議

分析國內(nèi)外跨流域調(diào)水工程管理模式異同點(diǎn)，結(jié)果表明：①在重大跨流域調(diào)水工程的管理實(shí)踐中，國內(nèi)外政府的宏觀調(diào)控能力均很強(qiáng)，這是由工程準(zhǔn)公益性的性質(zhì)決定的；②由于制度背景以及經(jīng)濟(jì)體制的差異，國外建管統(tǒng)一，而我國在建設(shè)初期，建設(shè)管理與運(yùn)營管理脫節(jié)，隨著市場環(huán)境的改善，我國也在朝著建管一體化的方向發(fā)展；③承擔(dān)管理任務(wù)的單位市場地位差異明顯，國外管理單位自負(fù)盈虧，而我國項(xiàng)目法人市場主體地位模糊，這會影響工程項(xiàng)目的長效管理。通過案例研究及對比分析，提出如下建議：

（1）政府要全面加強(qiáng)頂層設(shè)計，既做好決策、協(xié)調(diào)工作，又體現(xiàn)“放管服”改革的要求。政府影響著重大調(diào)水工程戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)以及公共利益的維護(hù)。政府在做好頂層設(shè)計的同時，要“放管結(jié)合”，簡化行政審批程序，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管力度。

（2）項(xiàng)目法人的市場地位應(yīng)該更突出，不斷完善市場競爭機(jī)制。在現(xiàn)有制度情境影響下，我國跨流域調(diào)水工程在實(shí)踐中形成了獨(dú)特管理模式，項(xiàng)目法人組建形式越發(fā)多樣，同時也在突破傳統(tǒng)建設(shè)管理模式的限制，進(jìn)行一系列新模式探索，如代建制、委托建設(shè)等。然而其市場主體地位模糊、經(jīng)營管理創(chuàng)新難等問題也愈發(fā)突出。在建設(shè)階段，根據(jù)“公益”或“經(jīng)營”屬性落實(shí)各參與主體在投融資和施工建設(shè)等內(nèi)容中的權(quán)責(zé)利分配尤為關(guān)鍵；在運(yùn)營階段，根據(jù)工程屬性，安排不同性質(zhì)的行政事業(yè)單位來承擔(dān)水資源配置和工程設(shè)施的管養(yǎng)職能。在借鑒國外調(diào)水工程管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，努力建立起政企分離、產(chǎn)權(quán)清晰、建管高效的項(xiàng)目法人責(zé)任制是未來的前進(jìn)方向。

（3）建管一體化逐步加強(qiáng)，落實(shí)全生命周期管理。變過去調(diào)水工程“重建輕管”為“重建強(qiáng)管”，利用現(xiàn)代化手段，如BIM技術(shù)等，深化信息技術(shù)與各項(xiàng)水利工作的融合，構(gòu)建完善的智慧建造與運(yùn)維平臺，為項(xiàng)目設(shè)計、施工、運(yùn)營管理等提供可靠支撐。 ■