數(shù)字治理視角下公共衛(wèi)生治理能力現(xiàn)代化研究—以浙江“精密智控”為例

林琳

摘要：在疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)過程中，數(shù)字化賦能國家公共衛(wèi)生治理能力現(xiàn)代化已成為重要命題。以浙江的“一圖一碼一指標(biāo)”為抓手的“精密智控”，是浙江從省域?qū)用骈_展數(shù)字化治理的重要突破口。研究表明，傳統(tǒng)的科層邏輯問題仍然存在，績效管理體系呈逐級銳減，基層是大量基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、收集者、貢獻(xiàn)者，省域?qū)用婕夹g(shù)治理與基層實(shí)際運(yùn)用之間存在阻滯的可能，因此，多元化的公共衛(wèi)生治理體系亟需建立。

關(guān)鍵詞：數(shù)字治理;科層制約;復(fù)工復(fù)產(chǎn)

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)[1]，提出各領(lǐng)域方面的具體任務(wù)和需求。2020年，新冠肺炎疫情全面暴發(fā)，如何平衡疫情嚴(yán)防嚴(yán)控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展已成為當(dāng)前困擾各方的重要難點(diǎn)，而公眾衛(wèi)生突發(fā)事件給浙江省技術(shù)和科學(xué)之間的合作帶來良好的契機(jī)?；诖?，本研究主要關(guān)注以下問題：針對公共衛(wèi)生突發(fā)事故，浙江省如何運(yùn)用數(shù)字化手段技術(shù)進(jìn)行疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)以及浙江從省域到市域各層級政府怎樣進(jìn)行互動(dòng)和交流。

浙江以“一圖一碼一指標(biāo)”“中小企業(yè)復(fù)工率指標(biāo)”和“復(fù)工率五色圖”為抓手，建立精密智控的工作機(jī)制，為“兩手都要硬，兩戰(zhàn)都要贏”的目標(biāo)提供決策依據(jù)，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的積極效果，為數(shù)字化改革提供底氣。

1 大數(shù)據(jù)分析賦能疫情防控

依托數(shù)字經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)先優(yōu)勢，浙江省在疫情防控“阻擊戰(zhàn)”中打造出一套新型數(shù)字“防疫系統(tǒng)”—基于大數(shù)據(jù)分析的指揮系統(tǒng)和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。根據(jù)大數(shù)據(jù)分析、人工智能、云計(jì)算等創(chuàng)新，建立了“有效市場+有為政府”的分工格局，為浙江疫病監(jiān)控分析、病毒溯源、防控治理、資源調(diào)度管理等工作作出突出貢獻(xiàn)。在次輪疫情防治中，“人工智能-風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急”突發(fā)公共事件現(xiàn)代化防治協(xié)同智控體系能力表現(xiàn)突出[2]。

在流調(diào)溯源和區(qū)域協(xié)查方面，以浙江麗水為例，根據(jù)“戰(zhàn)”時(shí)要求，做到“快”和“準(zhǔn)”兩個(gè)字。流調(diào)溯源組2 h抵達(dá)現(xiàn)場，4 h內(nèi)調(diào)查出感染者前14 d的活動(dòng)軌跡，2 h內(nèi)精準(zhǔn)跟蹤、排查重點(diǎn)人群。大數(shù)據(jù)局在收到人員名單后，做好賦碼跟蹤，公安利用技術(shù)手段和資源優(yōu)勢，結(jié)合疾控中心專業(yè)流調(diào)信息，完善調(diào)查者全過程軌跡。

在此次疫情防控中，浙江的“五色圖”“健康碼”“精密智控指數(shù)”“浙里辦”“捉謠記”等新一代人工智能抗疫手段，體現(xiàn)了人工智能科技在疫情智能防治、復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)、疫情防控、社會(huì)輿情信息系統(tǒng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控等方面的成效和功能[3]。

1.1 “一圖”：整體防控、縣域標(biāo)準(zhǔn)

“一圖”即疫情“五色圖”，是指浙江省根據(jù)總病例數(shù)、聚集性指數(shù)、持續(xù)幾日的無確診病例數(shù)、家庭型聚集4項(xiàng)指標(biāo)對全國疫情風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總評估。根據(jù)不同縣域、分等級、定期更新的“疫情五色圖”與“復(fù)工率五色圖”，依靠“左手防疫圖”“右手復(fù)工圖”進(jìn)行精準(zhǔn)施策。

1.2 “一碼”：精準(zhǔn)到個(gè)人，“點(diǎn)穴式”智控

“一碼”，即“健康碼”，由浙江省大數(shù)據(jù)管理局牽頭，省政府聯(lián)合各大通信運(yùn)營商和大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，借助支付寶平臺，通過追蹤個(gè)人活動(dòng)軌跡，在其手機(jī)移動(dòng)數(shù)據(jù)終端整合信息，以“綠碼、紅碼、黃碼”3種顏色進(jìn)行動(dòng)態(tài)信息管理。一方面，形成了個(gè)人“數(shù)字健康憑證”，便利了復(fù)工復(fù)產(chǎn)和民眾日常生活;另一方面，對基層而言，健康碼信息提供了電子政務(wù)憑證，對人們的健康狀況進(jìn)行了實(shí)時(shí)監(jiān)測，是“圖”和“指數(shù)”運(yùn)行的重要信息來源。

1.3 “一指數(shù)”：精密智控

通過“精密智控指數(shù)”精確呈現(xiàn)防控成績，在原先的“一圖”“一碼”基礎(chǔ)上，展現(xiàn)“外省輸入病例管控”“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)病例”等八大技術(shù)指標(biāo)情況，分置“管控力指數(shù)”“暢通度指數(shù)”兩個(gè)維度，通過各地、生產(chǎn)部門等人工智能數(shù)據(jù)流反映，構(gòu)成“精密智控指數(shù)”，并進(jìn)一步完善與提升，連續(xù)新增了4個(gè)版本，以有效評價(jià)我國各監(jiān)管部門的抗疫水平。

2 案例分析與研究發(fā)現(xiàn)

2.1 “精密智控”的分級治理

從縱向上來看，浙江作為省域，對縣市的管理是直接且高效的，浙江省的“精密智控”模式，是一種多層級的信息治理框架。例如浙江麗水的高規(guī)格會(huì)議“一桿子插到底”直接開到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由市委書記胡海峰講解疫情處置的操作指南。對疫情防控應(yīng)急處置過程設(shè)置兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：第一個(gè)時(shí)段是從發(fā)現(xiàn)本土初篩陽性感染者到初篩陽性復(fù)核確認(rèn)。其中，衛(wèi)健系統(tǒng)第一時(shí)間“吹哨”、流調(diào)溯源第一時(shí)間 “啟動(dòng)”、指揮中樞第一時(shí)間“激活”。第二個(gè)時(shí)段是本土初篩陽性復(fù)核確認(rèn)后，進(jìn)行流調(diào)協(xié)查、轉(zhuǎn)運(yùn)隔離、核酸篩查、社區(qū)管控、輿情應(yīng)對，5個(gè)方面都是核心。具體實(shí)現(xiàn)3個(gè)“1分鐘”的高效并聯(lián)式作戰(zhàn);做到“一個(gè)病例，一個(gè)專班”，從流調(diào)協(xié)查、轉(zhuǎn)運(yùn)隔離、核酸篩查、社區(qū)管控、輿情應(yīng)對的“戰(zhàn)”時(shí)要求到為了與病毒賽跑，高效實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”的日常準(zhǔn)備[4]。

首先，浙江省構(gòu)建了大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以疫情和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“五色圖”“精密智控”指標(biāo)與MEI指數(shù)，通過不同的顏色（體現(xiàn)不同得分）及其蘊(yùn)藏的上級對下級的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治動(dòng)員，掌握多源流的基礎(chǔ)性大數(shù)據(jù)信息。其次，各縣（市區(qū)）政府建立了以領(lǐng)導(dǎo)班子為主的“復(fù)工復(fù)產(chǎn)專班”，形成了“派駐干部+下沉干部”的工作體制。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及村社等單位對個(gè)人信息進(jìn)行了采集，通過當(dāng)?shù)卣摹懊拧惫ぷ魈钛a(bǔ)了技術(shù)治理的缺失，如健康碼、行程碼等的研發(fā)，研發(fā)范圍在省級，但實(shí)際應(yīng)用層級在基層政府，開發(fā)與使用是不同端。多層級的信息治理體系如圖1所示。

2.2 數(shù)字化治理的層級分布

在以上流程中，各級政府部門圍繞不同信息實(shí)現(xiàn)了分級、分區(qū)管理，繪制出不同類型的地圖，將實(shí)際干部信息下沉至居民社區(qū)，發(fā)動(dòng)物業(yè)、業(yè)委會(huì)、居民、志愿者等共同抗疫，將責(zé)任清單落實(shí)至重點(diǎn)管控組，研判分析后交由省級核查。多層級主體的信息治理機(jī)制如表1所示。

在多層級體制下，數(shù)字化效力層層遞減，省級政府是信息牽頭單位，到了社區(qū)層面，依靠摸排完成任務(wù)，因此，談?wù)摂?shù)字治理視角下的技術(shù)賦能需考慮科層制約[5]。上級和下級的信息處理實(shí)力懸殊，技術(shù)手段賦能上級政府的同時(shí)，基層工作人員反而會(huì)有更多的報(bào)表、臺賬等文件，表現(xiàn)為“上面一根針，下面千條線”。

疫情開始，表格變得尤其繁雜，每日都安排專人填寫表格，摸排工作量極大且煩瑣?；鶎拥拇髷?shù)據(jù)收集并不是最高級的方法，在新科技賦能下，省里處理數(shù)據(jù)的能力提高了一萬倍，而從基層獲取信息的能力可能只提高了10余倍，二者并不匹配[4-5]。

3 結(jié)論與討論：多元化的公共衛(wèi)生治理體系

在“技術(shù)賦能”與“科層制約”的討論范疇之外，數(shù)字化技術(shù)手段應(yīng)用于不同政府層級，“精密智控”機(jī)制反映了多元主體協(xié)同智慧治理在“兩手硬”“兩戰(zhàn)贏”中的同頻共振。浙江省以社區(qū)、中小企業(yè)、市民等社區(qū)元主體協(xié)同的治理優(yōu)勢，充分調(diào)動(dòng)了群眾的積極性，如上海市民在“把病毒悶死”這件事上達(dá)成共識，社區(qū)工作人員拉網(wǎng)排查高概率的傳染源、切斷傳播途徑。

通過對我國公共衛(wèi)生治理體系空間重構(gòu)的問題意識與重構(gòu)戰(zhàn)略的理論研究，用“數(shù)字治理-制度-多元主體”理論框架評價(jià)和反思公共衛(wèi)生治理體系中的問題與深層次根源，以此提出符合新時(shí)代要求和數(shù)字導(dǎo)向的“多元互動(dòng)的公共衛(wèi)生治理體系”及其治理能力現(xiàn)代化對策體系?！熬苤强刂笖?shù)”的應(yīng)用層級貫穿了3個(gè)層次，效用層層激勵(lì)，且部分指標(biāo)相互交叉，因此，圖碼對指標(biāo)的影響也是相互聯(lián)動(dòng)，最主要的指導(dǎo)作用就是復(fù)工復(fù)產(chǎn)的指揮棒。在復(fù)工復(fù)產(chǎn)過程中，數(shù)字技術(shù)手段與科層機(jī)制并行的政府行為，揭露了數(shù)字治理在實(shí)際基層管理中所面臨的矛盾，特別是當(dāng)次輪突發(fā)公共衛(wèi)生事故的處理領(lǐng)域多樣化，問題不確定性等狀況更加突出，數(shù)字治理的適用局限性更突出。預(yù)防和治療是“牛鼻子”和“牛尾巴”的關(guān)系，“抓牛鼻子”即找到感染源，切斷傳播途徑，保護(hù)易感人群，尤其在人口和經(jīng)濟(jì)體量日益龐大的城市里，更需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量。

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