美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)時(shí)代開(kāi)啟

孔勇 范佳雪

環(huán)顧全球，網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻，各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間展開(kāi)激烈博弈。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的神經(jīng)中樞，發(fā)揮著基礎(chǔ)性、全局性、支撐性作用，因此保護(hù)好關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是網(wǎng)絡(luò)安全的重中之重。網(wǎng)絡(luò)安全是開(kāi)放的而不是封閉的，維護(hù)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全要有全球視野和開(kāi)放心態(tài)，因此有必要關(guān)注其他國(guó)家的做法。美國(guó)全面加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)安全工作已有二十五年的歷史，是值得我們關(guān)注的重點(diǎn)對(duì)象。通過(guò)開(kāi)展美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)政策的系列研究，旨在進(jìn)一步更好的學(xué)習(xí)美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的理念與經(jīng)驗(yàn)，思考關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作路徑，少走彎路。

1996年7月15日，美國(guó)克林頓政府頒布第13010號(hào)行政令《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》，首次提出關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的概念及重要作用，初步劃定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施范圍，決定成立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)構(gòu)，美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)時(shí)代正式開(kāi)啟。

二十世紀(jì)九十年代，以美國(guó)為首的聯(lián)盟軍取得了海灣戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，這是美軍自越南戰(zhàn)爭(zhēng)后主導(dǎo)參加的第一場(chǎng)大規(guī)模局部戰(zhàn)爭(zhēng)。在這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)中，美軍首次將大量高科技武器投入實(shí)戰(zhàn)，利用壓倒性的制空、制電磁優(yōu)勢(shì)控制了伊拉克信息和通信系統(tǒng)，使聯(lián)盟軍隊(duì)以較小的代價(jià)取得了決定性勝利，重創(chuàng)伊拉克軍隊(duì)。

美國(guó)向全世界展示了進(jìn)攻性信息戰(zhàn)的威力及攻擊對(duì)手信息基礎(chǔ)設(shè)施所確立的戰(zhàn)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，美國(guó)也成為了最早意識(shí)到關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施重要性的國(guó)家。作為當(dāng)時(shí)世界僅存的超級(jí)大國(guó)，美國(guó)開(kāi)始思考“不對(duì)稱威脅”，即無(wú)法抗衡美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器的敵手可能通過(guò)打擊美國(guó)本土要害點(diǎn)迫使美國(guó)屈服，而這個(gè)要害點(diǎn)就是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。隨著這種觀念的發(fā)酵和國(guó)際形勢(shì)的變化，克林頓政府發(fā)布13010號(hào)行政令《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》，拉開(kāi)了美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的歷史大幕。

美國(guó)克林頓政府行政令《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》正式將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施重要性提升到國(guó)家安全高度。該行政令初步劃定了美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)范圍，要求成立調(diào)研咨詢組織向總統(tǒng)匯報(bào)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性和網(wǎng)絡(luò)威脅，并要求設(shè)立專門(mén)工作組負(fù)責(zé)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的協(xié)調(diào)和執(zhí)行工作。

（一）劃定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施范圍

美國(guó)克林頓政府行政令《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》首次提出關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施概念，是指國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，它們一旦失效或者遭到破壞將對(duì)美國(guó)國(guó)防和經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生嚴(yán)重破壞性影響。行政令劃定了八大關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括電信、電力系統(tǒng)、油氣儲(chǔ)存和運(yùn)輸、銀行和金融、交通運(yùn)輸、供水系統(tǒng)、緊急服務(wù) （包括醫(yī)療、警察、消防和救援）、政府設(shè)施。

行政令明確指出針對(duì)以上關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的威脅分為兩類，即對(duì)有形財(cái)產(chǎn)的物理威脅，以及對(duì)控制關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的信息或通信組件的電子、射頻或基于計(jì)算機(jī)的攻擊威脅（網(wǎng)絡(luò)威脅）。

（二）建立總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)

行政令明確提出建立“總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)向總統(tǒng)報(bào)告關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性及網(wǎng)絡(luò)威脅，及時(shí)提交關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的政策建議和實(shí)施方案。

總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)的主席由總統(tǒng)親自任命且必須是聯(lián)邦政府以外的人士全職擔(dān)任。其他主要委員由財(cái)政部、司法部、國(guó)防部、商務(wù)部、運(yùn)輸部、能源部、中央情報(bào)局、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)家安全局等重要部門(mén)提名并經(jīng)指導(dǎo)委員會(huì)批準(zhǔn)后擔(dān)任。指導(dǎo)委員會(huì)由總統(tǒng)委任的四名委員組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督委員會(huì)工作并定期將收到的委員會(huì)工作進(jìn)展向主管委員會(huì)提交報(bào)告。主管委員會(huì)成員由上述各部門(mén)一把手擔(dān)任，負(fù)責(zé)對(duì)委員會(huì)提交給總統(tǒng)的任何報(bào)告或建議進(jìn)行審查。此外，總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)下設(shè)咨詢委員會(huì)，由總統(tǒng)任命了解關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的私營(yíng)部門(mén)人士組成。咨詢委員可以以任何方式就關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)主題向委員會(huì)提供咨詢意見(jiàn)。

為保障總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)的工作，行政令還要求所有行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)與委員會(huì)合作，在法律允許的范圍內(nèi)向委員會(huì)協(xié)助提供資料和咨詢意見(jiàn)。

（三）設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作組

考慮到總統(tǒng)根據(jù)委員會(huì)的分析結(jié)果采取行動(dòng)時(shí)需要臨時(shí)協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作，行政令提出在司法部?jī)?nèi)部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作組負(fù)責(zé)執(zhí)行臨時(shí)協(xié)調(diào)任務(wù)。

基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作組接受指導(dǎo)委員會(huì)監(jiān)督，由聯(lián)邦調(diào)查局主持工作，委員由來(lái)自聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)防部和國(guó)家安全局的全職員工組成并接受其他行政部門(mén)的非全時(shí)協(xié)助。工作組的主要職責(zé)是為聯(lián)邦政府提供關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的專家指導(dǎo)、教育培訓(xùn)、事件分析、威脅預(yù)警以及協(xié)調(diào)執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行刑事調(diào)查等。

為保障工作組工作，行政令要求所有執(zhí)法部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作組合作，在法律允許的范圍內(nèi)向工作組共享攻擊威脅和安全事件信息，協(xié)助提供資料和咨詢意見(jiàn)。

回顧美國(guó)二十五年來(lái)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的發(fā)展歷程，美國(guó)克林頓政府行政令《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》的發(fā)布具有重大歷史意義。

（一）首次提出關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的概念及重要作用

美國(guó)克林頓政府行政令《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》以國(guó)家法令的形式首次提出關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，并明確指出電信、電力系統(tǒng)、油氣儲(chǔ)存和運(yùn)輸、銀行和金融、運(yùn)輸、供水系統(tǒng)、緊急服務(wù)、政府設(shè)施等領(lǐng)域是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，從此關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)受到美國(guó)政府的高度關(guān)注。

（二）強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的安全信息共享和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

針對(duì)美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施大多由私營(yíng)部門(mén)擁有和運(yùn)營(yíng)的情況，該行政令提出了聯(lián)邦政府和私營(yíng)部門(mén)合作保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的策略，在聯(lián)邦政府和私營(yíng)部門(mén)間積極開(kāi)展溝通和信息共享，由聯(lián)邦政府聘請(qǐng)私營(yíng)部門(mén)中專業(yè)人才擔(dān)任相關(guān)職位，并成立專門(mén)工作組負(fù)責(zé)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的協(xié)調(diào)和執(zhí)行工作。

（三）迅速成立專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)進(jìn)行研究

行政令要求組建咨詢顧問(wèn)機(jī)構(gòu)“總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)”，其最大的使命是通過(guò)摸排美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀向總統(tǒng)建言獻(xiàn)策。這在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)起始階段具有重要意義，美國(guó)十多個(gè)關(guān)鍵行政部門(mén)和大量關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施私營(yíng)部門(mén)參與其中，通過(guò)大量訪談、排查和信息收集，總統(tǒng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會(huì)于1997年10月向總統(tǒng)提交了建議報(bào)告《保護(hù)美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施》，為之后的美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作指明了方向。