基層治理視域下城市社區(qū)公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

梁艷 陳治華

摘 要：在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的宏觀背景下，基層治理作為國(guó)家治理工作的重要支點(diǎn)，是多元化發(fā)展城市社區(qū)公共服務(wù)供給的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。為了順應(yīng)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)多維度發(fā)揮城市社區(qū)公共服務(wù)的應(yīng)用價(jià)值，應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌資源，優(yōu)化其供給配置，著力提高社區(qū)組織的工作效率，全面推進(jìn)基層治理工作的有序開展。本文以基層治理體制下的城市社區(qū)公共服務(wù)供給模式為切入點(diǎn)，具有針對(duì)性的分析其現(xiàn)階段的特點(diǎn)與存在的問題，進(jìn)一步闡述在此困境下的優(yōu)化路徑，望能推動(dòng)城市社區(qū)公共服務(wù)供給體系的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基層治理;城市社區(qū);公共服務(wù);供給現(xiàn)狀

引言

基層治理模式是我國(guó)重要的公共服務(wù)體系組成之一，對(duì)我國(guó)基層管理有重大的影響，然而目前我國(guó)基層治理視域下城市社區(qū)公共服務(wù)仍舊存在一些問題，基于此，本文進(jìn)行了研究與分析。

一、基層治理體制下的城市社區(qū)公共服務(wù)供給模式

當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)公共服務(wù)的管理方式主要有三種，分別是街道管理、社居分離管理、自主管理。這三種管理方法對(duì)應(yīng)到公共服務(wù)供給的主體就是政府、設(shè)區(qū)與政府結(jié)合、社區(qū)。但是這三種公共服務(wù)供給的模式與管理方法并不是完全相照應(yīng)的，由于不同地區(qū)有不同的管理政策，因此公共服務(wù)供給的模式也并不是完全相同的。

1.政府提供模式。政府部門提供服務(wù)是我國(guó)街居管理制度下政府提供居民社區(qū)基本生活公共服務(wù)的主要一種方式，也可說是地方政府部門提供公共服務(wù)產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的最常見一種方式。在社區(qū)街道實(shí)施住宅管理制度的這種社區(qū)公共治理服務(wù)模式中，政府就是居民進(jìn)行社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施提供的主要管理載體，因此往往居民們?cè)诠卜?wù)過程中都是處于被動(dòng)的一方的。在實(shí)行街道公辦住宅管理制度的社會(huì)治理創(chuàng)新模式下，政府部門提供的基本社會(huì)公共服務(wù)公益性是非常強(qiáng)的;而在社保與勞動(dòng)就業(yè)方面，政府主要部門提供農(nóng)業(yè)社區(qū)基本生活津貼補(bǔ)助、社區(qū)社會(huì)救助管理服務(wù)和地區(qū)社會(huì)福利管理服務(wù)等專項(xiàng)服務(wù)。

2.政地合作提供模式。社區(qū)與政府合作的供給模式主要是需要按照政府的管理和社會(huì)組織或者工作團(tuán)體進(jìn)行服務(wù)的購(gòu)買或者自愿進(jìn)行的模式，這樣的合作方式是基于住宅與社區(qū)分離的管理模式中的。社區(qū)與政府提供服務(wù)的類型主要有養(yǎng)老服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、垃圾處理和婦幼保健工作三種。政地合作模式強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體在提供公共服務(wù)過程中的相互合作，主要強(qiáng)調(diào)的是政府與市場(chǎng)的主體作用，使政府與相關(guān)企業(yè)能夠成為合作伙伴關(guān)系。

3.社會(huì)提供模式。在所有公共服務(wù)的供給模式當(dāng)中，社會(huì)供給是比較薄弱的一種方式，原因在于我國(guó)社區(qū)自治工作開展還并不到位。社會(huì)公益團(tuán)體或者公益組織雖然是社區(qū)投資的最主要投資對(duì)象，對(duì)于成為社區(qū)服務(wù)的主要供給者也是非常積極的。但企業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)供給也必須具有一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，在這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)供給管理模式中，政府部門需要更好扮演市場(chǎng)引領(lǐng)者的關(guān)鍵角色，要對(duì)其發(fā)展進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和管理，如此一來便可以盡可能將社會(huì)資源的分配優(yōu)化起來，充分提升社會(huì)組織的熱情。

二、社區(qū)制治理體制下的公共服務(wù)供給特點(diǎn)

我國(guó)目前的城市社區(qū)管理呈現(xiàn)出越來越多元化的趨勢(shì)，不過如果從全國(guó)整體的角度來看，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治還需要時(shí)間，因?yàn)榻值雷》康男问胶投叻珠_的形式目前還是我國(guó)社區(qū)管理的主要形式。街道自治與社居分離的方式，可以將管理的經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮到最大化，但是這樣一來就有可能會(huì)對(duì)公共服務(wù)的效率產(chǎn)生一定影響。

1.街道職能經(jīng)濟(jì)化。街道辦是基層地區(qū)各級(jí)政府的主要派出機(jī)構(gòu)，在不同層級(jí)基層地區(qū)政府之間相互競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)它起到了關(guān)鍵的主導(dǎo)作用，能夠促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮。在我國(guó)基層街道政府以GDP為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，街道政府需要充分補(bǔ)充利用上級(jí)街道政府實(shí)際經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，吸引對(duì)外投資，尋找推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的新點(diǎn)和熱點(diǎn)，因此上級(jí)街道在實(shí)際經(jīng)濟(jì)管理功能上的重要地位必然也必定會(huì)直接影響涉及到其實(shí)際經(jīng)濟(jì)功能的有效性和發(fā)揮。而隨著當(dāng)前我國(guó)政府基層街道治理工作模式的不斷發(fā)生變化，我國(guó)一些地方各級(jí)政府也對(duì)基層街道的治理功能性問題開展了革新與思考，重新部署其定位，并積極尋求恢復(fù)街道服務(wù)原本面目的方法。

2.社區(qū)職能行政化。我國(guó)雖然實(shí)行以居委會(huì)為中心的社區(qū)管理制度，提倡當(dāng)?shù)鼐用褡灾?，但在現(xiàn)實(shí)中這樣的社區(qū)管理制度依舊具有很強(qiáng)的行政特色。從社會(huì)組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)來看，居委會(huì)在實(shí)際日常工作管理過程中經(jīng)?？赡軙?huì)出現(xiàn)遇到"未確認(rèn)"的復(fù)雜問題。居委會(huì)本身是一個(gè)民主自治的群眾組織，居委會(huì)的實(shí)際主要職責(zé)和法定組織職責(zé)在國(guó)家相關(guān)行政法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定，由于居委會(huì)在管理人員、財(cái)產(chǎn)、責(zé)任、運(yùn)作等各個(gè)方面等都需要完全依靠整個(gè)街道，在社會(huì)活動(dòng)中難以始終保持合法獨(dú)立性。同時(shí)，每個(gè)社區(qū)的管理層也需要貫徹上一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)方案，這樣就將社區(qū)委員會(huì)的行政性放大了許多。

三、社區(qū)制治理體制下公共服務(wù)供給存在的問題

城市街道管理功能正在不斷的走向經(jīng)濟(jì)化與社會(huì)行政化，因此這樣的發(fā)展趨勢(shì)對(duì)一個(gè)城市街道公共服務(wù)設(shè)施提供的管理有效性和服務(wù)精準(zhǔn)性產(chǎn)生了極大的重要影響?，F(xiàn)階段我國(guó)在這一部分還存在的主要問題是：基層政府對(duì)于人民對(duì)公共服務(wù)需求的了解度仍舊不夠，社會(huì)共給管理模式薄弱、在公用事業(yè)提供主體之間缺乏協(xié)商的過程和一般性考慮。

1.回應(yīng)社區(qū)居民公共服務(wù)需求有效性不足。隨著服務(wù)型政府的建立和公民參與意愿的提高，政府在行政管理過程中更加注重滿足公民的需求?；鶎诱捻憫?yīng)能力雖然有所提高，但在滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需求方面并沒有得到有效的提高。市級(jí)政府在滿足社區(qū)居民公共服務(wù)需求方面效率低下主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基層公共機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)力度雖有所加強(qiáng)，但應(yīng)對(duì)界限不明確，還是存在擦邊而過的現(xiàn)象。雖然政府部門對(duì)于公民所需要的公共服務(wù)有所了解是比較好的，但是了解也不一定會(huì)對(duì)其有所響應(yīng)。二是政府相關(guān)部門提供公共服務(wù)的時(shí)候精細(xì)度是不夠的。我國(guó)城市中的社區(qū)大致可以分為舊社區(qū)與新社區(qū)，二者在公共服務(wù)的需求上往往是不同的，也不會(huì)相匹配。一旦政府部分對(duì)二者的差異視而不見，那么公共服務(wù)提供的準(zhǔn)確度和效率必然會(huì)下降。B9ECAC5A-1889-4DFA-AF0A-BDF4BBE34E43

2.社會(huì)供給模式薄弱。在地方政府部門、政社經(jīng)濟(jì)合作組織和企業(yè)社會(huì)三個(gè)主要公共服務(wù)的主體進(jìn)行供給時(shí)，企業(yè)與社會(huì)是公共服務(wù)提供能力比較弱的一方。在我國(guó)，由社會(huì)組織所主導(dǎo)的社會(huì)公共服務(wù)管理模式還在不斷的創(chuàng)新中。城市中的居民委員會(huì)作為居民自治的首要機(jī)構(gòu)，實(shí)際上卻只是承擔(dān)了社區(qū)辦事處的部分公共行政管理職能，居委會(huì)自我提供服務(wù)、自我管理的主要職能沒有有效發(fā)揮出來。一些產(chǎn)業(yè)定位方向明確、運(yùn)作管理模式成熟的大型基層地方社會(huì)服務(wù)組織并不多，導(dǎo)致一些基層地方政府在加快轉(zhuǎn)移行政職能和積極尋找產(chǎn)業(yè)合作方時(shí)一籌莫展。

3.不同供給主體的協(xié)作方式缺乏整體性聯(lián)動(dòng)考慮。當(dāng)前，社會(huì)服務(wù)的性質(zhì)發(fā)生了變化，由當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)團(tuán)體的自愿行動(dòng)、共贏、互相幫助的自發(fā)行為變成了由政府、社會(huì)組織和企業(yè)三方在生產(chǎn)福利的過程中共同努力的一種合作。在多利益相關(guān)方網(wǎng)絡(luò)中，一旦進(jìn)行了合作管理，那么就代表城市社區(qū)治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，但是目前為止，我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)供給方之間的合作方式缺乏對(duì)連通性的整體反映。

四、基層治理體制下公共服務(wù)供給困境的解決措施

前文提到了我國(guó)基層治理體制下公共服務(wù)供給存在的一些問題，為了提升公共服務(wù)的水平與質(zhì)量，要將居民的位置提上來，打造以居民為中心的公共服務(wù)體系，還要激發(fā)社會(huì)供給的活力并促進(jìn)社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)性整合。

1.以居民為中心。社會(huì)服務(wù)的本質(zhì)是為當(dāng)?shù)鼐用穹?wù)，而居民的需求是社會(huì)服務(wù)的基礎(chǔ)，這一事實(shí)清楚地表明，進(jìn)行社會(huì)服務(wù)的主要重心其實(shí)是對(duì)居民訴求的滿足，政府相關(guān)部門在進(jìn)行了解民意的時(shí)候，要根據(jù)不同的需求情況采取不同的供給方法。

2.激發(fā)社會(huì)供給活力。在目前轄區(qū)以政府與其他社區(qū)組織相合一工作方式進(jìn)行社會(huì)公共服務(wù)資源提供的主要工作模式之下，政府部門應(yīng)當(dāng)將轄區(qū)社會(huì)服務(wù)供給的核心活力充分發(fā)揮激活，要將社會(huì)公共服務(wù)的主體職能主權(quán)交給社會(huì)服務(wù)者的意識(shí)良好、有組織的社會(huì)團(tuán)體。充分發(fā)揮居委會(huì)的基層自治管理職能，加快推進(jìn)基層人民政府治理體制機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)居委會(huì)內(nèi)部去職能行政化，在實(shí)現(xiàn)基層政府治理體系現(xiàn)代化面前仍然無(wú)疑是一個(gè)困難。

3.促進(jìn)社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)性整合。不同社區(qū)公共服務(wù)資源提供管理方式的相互獨(dú)立，可以提升政府部門管理的高效性和集中性，但也會(huì)使一些社區(qū)所得到的公共資源是重疊的，甚至?xí)腥笨?，一些服?wù)覆蓋范圍過大或不足仍然存在。為此，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)基層社區(qū)政府的服務(wù)引導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)，明確開展社區(qū)服務(wù)的政府引導(dǎo)和政策協(xié)調(diào)管理職能，積極參與共享社區(qū)服務(wù)政策信息，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)體系的融合。

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作者簡(jiǎn)介：梁艷（1987.03.30）女? 漢族? 甘肅秦安? ，講師，研究生學(xué)歷 管理學(xué)碩士，研究方向：組織與人力資源管理 公共治理

（基金項(xiàng)目：中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）2021年創(chuàng)新工程科研支撐一般項(xiàng)目“社會(huì)治理體系構(gòu)建背景下社區(qū)服務(wù)優(yōu)化研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：21ZCYB12）B9ECAC5A-1889-4DFA-AF0A-BDF4BBE34E43