望江縣農(nóng)村宅基地管理存在的問題和對策

陳映雁

摘 要：望江縣農(nóng)村宅基地管理中存在多占亂建、監(jiān)管匱乏、違建住宅查處難度大、工作合力差等問題提高認(rèn)識，強化隊伍建設(shè)，做好規(guī)劃，強化資格認(rèn)定、規(guī)范審批監(jiān)管，提高村級管理能力，建立收費和信息化管理機制，確保農(nóng)村宅基地規(guī)范管理。

關(guān)鍵詞：宅基地，管理，現(xiàn)狀、對策

中圖分類號 F301 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）05-0138-03

1 存在問題

1.1 多占面積現(xiàn)象普遍 農(nóng)村宅基地管理經(jīng)過了由松到緊、由弱到強、逐步強化的過程，多占土地建大房在農(nóng)民思想中根深蒂固，深宅大院是許多農(nóng)民實現(xiàn)人生價值的體現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，望江縣2018—2020年衛(wèi)片執(zhí)法發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶建房違法用地331個圖斑，涉及444個農(nóng)戶，占地總面積116879m2，戶均263m2，其中334戶超過望江縣政府核定的農(nóng)村單戶宅基地上限160m2，超核定面積多占宅基地建住宅的農(nóng)戶占75%，最多的1戶占地611m2（表1）。根據(jù)宅基地管理部門查處核實測繪圖看，農(nóng)戶主房（樓房）占地大都在100～140m2，輔房、硬化路面、院子、圍墻等輔助設(shè)施占地是超核定面積的主要原因。

1.2 亂建現(xiàn)狀突出 農(nóng)民建房隨意性強，原因有2個方面：一是鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃缺失或者極其粗略，基層干部無法用現(xiàn)有的規(guī)劃進行有效的監(jiān)管;另一方面農(nóng)村盛行風(fēng)水，農(nóng)民建住宅首先是找風(fēng)水先生看風(fēng)水，定房屋坐落和朝向，各自為政，而不是找基層干部和管理部門規(guī)劃建房事宜。長期以來造成村莊房屋布局亂七八糟，外形各式各樣，戶間空隙多，土地利用率不高，村莊道路彎彎扭扭，各種線纜拉成了蜘蛛網(wǎng)，公共設(shè)施匱乏，污水處理缺失，環(huán)境安全隱患突出。

1.3 批后監(jiān)管匱乏 自從農(nóng)村宅基地管理改革，宅基地審批權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)行以來，批后監(jiān)管是個薄弱環(huán)節(jié)。由于宅基地監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、規(guī)劃、城管、執(zhí)法等多部門，不能形成有效的監(jiān)管合力，農(nóng)民建房監(jiān)管“四到場”不能很好地落實，造成了建房農(nóng)戶不能自覺遵守審批事項，不按照勘測劃定的位置“漂移”建房、私自擴大建房面積、建圍墻圈地、大面積硬化地面的情況時有發(fā)生，等到發(fā)現(xiàn)時已經(jīng)既成事實，整改成本高，查處難度大。

1.4 農(nóng)民違建住宅處理難度大 由于一直以來宅基地管理軟弱的原因，未批先建、占地面積過大、一戶多宅等一直普遍存在，在違法查處工作中常常面對違建農(nóng)民詰難：“之前可以現(xiàn)在為什么不行、法律法規(guī)不能及時完善責(zé)任不在農(nóng)民、有法不依也不是農(nóng)民一方造成的”等等，事關(guān)農(nóng)民利益，農(nóng)戶損失的財產(chǎn)數(shù)額大，查處整改工作任務(wù)重、難度大。從表2可以看出，農(nóng)民違建住宅存量處理難度大，特別是涉及到一戶一宅，既要按照中央要求滿足農(nóng)民基本需求、保障戶有所居，又要查處違法占用耕地，大量的工作需要基層一線干部群策群力，依法執(zhí)政。

1.5 管理缺乏合力 宅基地管理涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、規(guī)劃、城管、執(zhí)法等多部門，同時涉及縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）三級聯(lián)動，在實際工作中難以形成強有力的合力，加之與宅基地管理體制相適應(yīng)的機構(gòu)改革沒有到位，缺人、缺技能、少手段，管理機制不順暢是當(dāng)前宅基地管理面臨的困境之一。

1.5.1 基層干部工作繁重，動力不足 村級干部都是身兼數(shù)職，大量的工作最終都要落實到村級，上面千條線下面一根針，忙于應(yīng)付是村級基層的現(xiàn)狀。宅基地管理涉及每家每戶的切身利益，牽涉鄰里關(guān)系的方方面面，村干身處其中，基層事務(wù)多精力有限是客觀因素，缺少動力不愿主動作為也是存在的，建房需求摸底不實，前期規(guī)劃引導(dǎo)不力，出現(xiàn)違法違規(guī)建房不能及時發(fā)現(xiàn)和制止，沒有在第一時間實施干預(yù)，造成既成事實，為后面的執(zhí)法增加了極大的難度。

1.5.2 管理部門力量薄弱，管理工作尚在摸索 鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為宅基地管理的前沿，承擔(dān)大部分的工作任務(wù)。宅基地管理改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門力量薄弱，工作職能轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，相應(yīng)的機構(gòu)改革沒有到位，匆忙組織草臺班子做事，一時摸不著頭緒?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局也是剛剛接手宅基地管理工作，業(yè)務(wù)也在摸索之中，部門和縣鄉(xiāng)業(yè)務(wù)銜接也需要磨合。不僅宅基地審批要抓起來，批后管理要做到位，規(guī)劃編制、需求摸排、指標(biāo)分配、違法查處、糾紛化解都要做好，大量的工作不是一個部門能獨立做好的。做好宅基地管理工作需要強有力的政府領(lǐng)導(dǎo)，具備相應(yīng)業(yè)務(wù)能力的部門，還需要涉及到的相關(guān)部門通力協(xié)作、形成合力。

2 對策建議

2.1 提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想 要深刻領(lǐng)會和執(zhí)行習(xí)近平總書記的就亂占耕地建房整治重要批示指示精神，切實把思想認(rèn)識和行動統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來。一是明確主體責(zé)任，各地黨政一把手要切實擔(dān)責(zé);二是既要保障農(nóng)民的合法權(quán)益，又要整治亂象;三是重點整治強占、多占、非法出售等惡意的占地建房行為;四是對于包庇縱容，失職瀆職導(dǎo)致耕地流失的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)肅問責(zé)。

加強宅基地管理的出發(fā)點是保護耕地、遏制耕地“非農(nóng)化”，保障農(nóng)民的合理需求，保證戶有所居。按照自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的要求，從重點整治強占、多占耕地入手，逐步消化農(nóng)民違建住宅存量，堅決遏制新增違法違規(guī)情況的發(fā)生。

2.2 強化管理隊伍建設(shè) 農(nóng)村宅基地管理改革以后，與之相對應(yīng)的機構(gòu)和人員配備還沒有到位，縣鄉(xiāng)村參與宅基地管理工作的人員都是身兼多職，也沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)，業(yè)務(wù)能力普遍較弱，同時人員流動性強。宅基地管理工作普遍薄弱、手段也比較少，不能很好適應(yīng)宅基地管理工作強有力地開展。要盡快配備宅基地專職機構(gòu)和人員，強化人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實行獎懲激勵機制，建立一支思想素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強、作風(fēng)正派、能攻堅克難的宅基地管理隊伍。

2.3 盡快補齊村莊建設(shè)規(guī)劃的短板 不僅要有土地利用總體規(guī)劃，也要有詳實可行的村莊建設(shè)規(guī)劃。部分村組由于前期規(guī)劃沒有預(yù)見性，建設(shè)用地集中在部分組別，導(dǎo)致一些組別無宅基地可用。要從村莊規(guī)劃入手，做好宅基地規(guī)劃，平衡村組之間需求和供應(yīng)，以村為單位統(tǒng)一預(yù)留宅基地，打破組別藩籬。在哪建、怎么建、建什么樣的房子、公共設(shè)施如何配套都要有規(guī)劃，不能由著農(nóng)民亂建一氣。保障農(nóng)民建房的合理需求不是滿足無理要求，中央政策保障戶有所居、保證農(nóng)民建房的基本需求不能成為違法違規(guī)的借口，管理者要有工作耐心和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，村莊建設(shè)規(guī)劃是強有力的約束，不是軟弱無力的倡導(dǎo)。村級宅基地協(xié)管員要確實負(fù)起責(zé)任來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門要堅持日常巡查機制，第一時間發(fā)現(xiàn)并制止違法違規(guī)建房行為，將違法查處成本降到最低。

2.4 加強部門協(xié)作 縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃、城管執(zhí)法、林業(yè)、水利、電力、公路、公安、民政等部門要高度重視農(nóng)村宅基地管理工作，在宅基地管理、行政執(zhí)法、村莊規(guī)劃、用地管制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戶籍管理、婚姻登記等諸多方面承擔(dān)各自相應(yīng)的職責(zé)，杜絕各自為政、單打獨斗，投入精干力量，形成合力，扎實做好宅基地管理工作。

2.5 強化資格認(rèn)定，抓好審批的第一關(guān) 具備申請資格和“一戶一宅”是宅基地審批的基本條件，必須嚴(yán)格執(zhí)行，杜絕在情況不清的情況下審批、帶著問題審批。

資格認(rèn)定和分戶標(biāo)準(zhǔn)的把握一直存在諸多爭議，現(xiàn)實中戶籍和村集體經(jīng)濟組織成員身份不完全相符。在不具備村集體經(jīng)濟組織成員的情況下，有些村組按照鄉(xiāng)規(guī)民約或約定俗成給予回鄉(xiāng)家庭宅基地建房，在縣政府沒有出臺相應(yīng)的政策規(guī)定的前提下是不被允許的。還有些進城落戶家庭戶籍已經(jīng)遷到居住的城市，村組沒有注銷相應(yīng)的村集體經(jīng)濟組織成員資格，在此情況下申請宅基地建房也是不符合宅基地管理規(guī)定的。

戶籍管理中的分戶也存在一些與宅基地審批要求有關(guān)的不合理問題。由于諸多原因，造成父子分戶、未成年子女或未婚子女分戶、夫妻分戶等不合理分戶現(xiàn)象的存在。因此在宅基地審批管理中要仔細(xì)甄別，統(tǒng)籌兼顧，村組要厘清申請農(nóng)戶的父母子女夫妻之間的戶籍和住宅情況，嚴(yán)格按照“因結(jié)婚等原因確需建房分戶的，原宅基地面積低于分戶標(biāo)準(zhǔn)的”標(biāo)準(zhǔn)審查“一戶一宅”，在審批宅基地時將業(yè)已存在的不合理分戶家庭排除在外，杜絕由此衍生出來“一戶多宅”不合法現(xiàn)象。

針對有的地方公安分戶登記與具有宅基地互為前提的情況，要加強溝通協(xié)作，依據(jù)事實，合情合理合法辦理宅基地審批，嚴(yán)格按照“因結(jié)婚等原因確需建房分戶的，原宅基地面積低于分戶標(biāo)準(zhǔn)的”標(biāo)準(zhǔn)辦理宅基地審批，不能機械套用“先有戶，后有地”，給農(nóng)民申請宅基地人為設(shè)立條件。

2.6 規(guī)范執(zhí)行宅基地審批及監(jiān)管政策 農(nóng)村宅基地管理改革以后，新增的宅基地違法違規(guī)事件的發(fā)生大都是因為審批及批后監(jiān)管環(huán)節(jié)工作疏漏所造成的，因此“四到場”必須不折不扣的執(zhí)行。

2.6.1 選址審查到場 審批時嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門現(xiàn)場勘察測繪，確保符合土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，執(zhí)行自然村落房屋布局設(shè)計一致化，節(jié)約集約合理用地，建房規(guī)范有序、整齊一致，并做好排水排污供電供水等公共配套設(shè)施的銜接。

2.6.2 定點放樣到場 農(nóng)民宅基地審批后，按照批準(zhǔn)書和規(guī)劃許可證確定的建房位置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)管理部門實地丈量批放宅基地，現(xiàn)場放置定點標(biāo)記，拍照固定證據(jù)，同時要建房戶和四鄰簽字確認(rèn)，并向建房戶宣傳政策，說清私自挪移建房位置、擴大建房面積造成違法事實后，必將被管理部門查處整改，農(nóng)戶自身將承擔(dān)高額的違法成本等等厲害關(guān)系。

2.6.3 施工過程到場 在農(nóng)戶建房過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)管理部門要組織工作人員現(xiàn)場巡查，按照批準(zhǔn)書、規(guī)劃許可證和定點放樣圖，以及定點標(biāo)記，查驗農(nóng)戶是否完全按照定點放樣位置建房，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題立即制止，并組織力量拆除違法建筑，恢復(fù)土地原狀。對不聽勸阻、阻撓執(zhí)法者依法處理，在違法違規(guī)行為沒有消除前暫停該農(nóng)戶建房資格，直到完全整改到位后才能繼續(xù)建房。

2.6.4 竣工驗收到場 農(nóng)戶建房竣工以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織相關(guān)管理部門現(xiàn)場驗收，比對批準(zhǔn)書、規(guī)劃許可證和定點放樣圖，查驗四至是否相符，房屋布局是否合乎規(guī)劃，公共配套設(shè)施的銜接是否到位，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，完全符合后拍照留存，相關(guān)人員和建房戶在驗收意見表上簽字確認(rèn)。該驗收意見表將作為房地一體確權(quán)頒證的重要依據(jù)。“四到場”作為宅基地管理和監(jiān)管的重要手段，要不折不扣的執(zhí)行和落實，相關(guān)部門的人員到場時要做好規(guī)范的記錄，并簽字背書，建房戶也要在記錄上簽字確認(rèn)，切實起到監(jiān)管約束的作用。

2.7 強化村級管理功能 村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村宅基地管理功能軟弱，所有權(quán)“虛置”，對閑置、空置宅基地管理能力缺乏，守著水井喊口渴。部分地區(qū)宅基地超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，一部分農(nóng)戶實際占用的宅基地面積大大超過規(guī)定的指標(biāo)，加上村莊建設(shè)布局無序形成的村間空地，從而造成大量建設(shè)用地不能合理利用、節(jié)約利用，反而需要宅基地建房的村民只能眼巴巴地看著，村級集體經(jīng)濟組織對此卻無能為力。需要徹底解決閑置、超占、違規(guī)占用宅基地沒有代價的現(xiàn)象，使基層能在宅基地管理上有所作為。為此要加強村級管理功能，強化集體土地所有權(quán)，在做好村莊建設(shè)規(guī)劃的前提下，村級集體經(jīng)濟組織要充分發(fā)揮主人公的作用，做好資格審查、選址規(guī)劃、施工監(jiān)督的一線管理，合理組織利用現(xiàn)有的土地資源，節(jié)約用地、集約用地、合理用地，用有限的土地資源盡最大能力滿足村民宅基地需求。

2.8 建立收費機制，引導(dǎo)有序退出宅基地 由于法律法規(guī)不完備等原因，造成一部分農(nóng)戶實際占用的宅基地面積超過宅基地改革政策出臺后縣政府所核定的面積，以及一戶多宅的存在，一方面造成了嚴(yán)重的土地浪費，另一方面引起了農(nóng)村社會的不公平，為后續(xù)宅基地管理造成了很大的困擾。建議縣政府出臺政策，開展宅基地改革探索，對不屬于違法違規(guī)查處的宅基地，超過縣政府核定的面積、以及一戶多宅等情況實行收費占用。由于繼承、婚嫁、返鄉(xiāng)等原因造成非本村村民占用宅基地，房屋雖在，但是居住并不多，通過收費占用宅基地、退出補償?shù)绒k法，引導(dǎo)占用者轉(zhuǎn)讓或者退出宅基地。

由于部分農(nóng)戶或者村民小組集體擅自買賣土地建房等原因，造成非本村村民占用宅基地，這種情況在小集鎮(zhèn)具有一定的代表性，當(dāng)時沒有進行有效的管理，已經(jīng)成了歷史遺留問題。試行對非本村集體經(jīng)濟組織成員收費占用宅基地，既是對違法違規(guī)行為的有效懲戒和警示，也能促進這些非本村村民盡快退出該宅基地。加強宅基地管理目的是為了有效保護耕地、合理利用寶貴的土地資源，保障農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食和油料安全，超面積、一戶多宅和非成員占用宅基地收費的標(biāo)準(zhǔn)可以比照耕地種糧的收益按年收取，收取的宅基地占用費應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)專戶管理，專款專用，用于本村集體范圍內(nèi)宅基地退出補償、宅基地開發(fā)利用、公共設(shè)施建設(shè)等。

2.9 建立宅基地信息化管理機制 縣自然資源和規(guī)劃部門結(jié)合國土調(diào)查、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證等工作，全面摸清縣內(nèi)宅基地規(guī)模、布局、利用等情況，與縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實現(xiàn)信息共享互通。縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)自然資源和規(guī)劃部門提供的信息為基礎(chǔ)、以自然村為基本單元，逐步建立農(nóng)村宅基地管理臺賬，包括村莊類型、人口戶數(shù)、面積、宅基地權(quán)屬、是否發(fā)證、使用及閑置情況以及農(nóng)戶宅基地需求等，逐步建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，推進宅基地申請、審批、流轉(zhuǎn)、退出、違法用地查處的信息化管理。使用信息化手段，采集全縣農(nóng)村宅基地信息，建立宅基地數(shù)據(jù)庫，實行縣鄉(xiāng)村一體化實時監(jiān)管，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃、城管、綜合執(zhí)法等部門共享信息資源，互聯(lián)互通，把確權(quán)證頒、資格認(rèn)定、指標(biāo)核定、審批監(jiān)管、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面融合貫通，切實做到宅基地管理有序、高效、公正，達到既滿足農(nóng)民建房的合理需求，又節(jié)約土地資源的目的。

（責(zé)編：王慧晴）