基層困在系統(tǒng)中：基層干部“忙”與“累”難題何以破解？

王斌

“越來越精致的制度，越來越現(xiàn)代的技術(shù)，越來越嚴(yán)格的考核，本來是要推動(dòng)基層工作更加規(guī)范、有效，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化，現(xiàn)在卻似乎正在變成基層工作中的困擾?；鶎痈刹坷г诹四壳绑w制的系統(tǒng)中，越來越忙，大多數(shù)時(shí)候都忙于應(yīng)付?！蔽錆h大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰在《基層困在系統(tǒng)里》一文中如是寫道。

基層干部處于行政體系的“神經(jīng)末梢”，肩負(fù)著落實(shí)國家政策和服務(wù)群眾的重要使命。長期以來，從“上面千條線、下面一根針”再到“上級(jí)千頭令、基層萬端緒”，處于全部工作任務(wù)落實(shí)末端的基層干部始終“忙”于承接上級(jí)層層傳導(dǎo)的壓力、壓緊壓實(shí)的任務(wù)，“累”在處理各種基層事務(wù)工作之中，造成了“千頭萬緒”的工作矛盾局面，并由此導(dǎo)致了基層干部越忙越累、越累越忙的工作狀態(tài)，進(jìn)而也引發(fā)了一系列的實(shí)際問題，影響到實(shí)際工作效率與工作效果。

因此必須找出導(dǎo)致基層干部“忙”與“累”狀態(tài)的成因并提出切實(shí)可行的解決對(duì)策才能夠不斷提升基層干部工作效率，推動(dòng)基層治理效能提升和治理能力的現(xiàn)代化。

基層干部“忙”與“累”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

被動(dòng)工作，“忙”于事務(wù)

基層干部平常工作繁雜多樣，除自身工作外還要完成上級(jí)包括職能部門分派下來的任務(wù)，許多精力都耗費(fèi)在應(yīng)對(duì)上級(jí)任務(wù)上，并且各類工作內(nèi)容都較為繁重，消耗了他們大量的時(shí)間和精力。有的任務(wù)在完成過程中還可能在原有基礎(chǔ)上提出新的要求，層層加碼，到了執(zhí)行這些政策的基層干部，工作量就會(huì)倍增。有的政出多門，隨意性、重復(fù)性比較大，變相增加了基層負(fù)擔(dān)。

例如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某街道辦事處人口30多萬（不包括流動(dòng)人口），全區(qū)各職能部門下沉到街道辦事處的業(yè)務(wù)工作就有150款之多，而相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)下沉街道卻很少。用基層干部的話說就是：“干、干、干，白加黑和五加二”;“累、累、累，昏天又黑地”。日夜不停地工作，缺乏足夠的睡眠和休息時(shí)間，甚至在重要崗位上被要求24小時(shí)不能關(guān)機(jī)，其勞累和壓力可想而知。

身兼數(shù)職，“累”于任務(wù)

基層最常見的問題就是崗位職責(zé)不清，基層干部崗位職責(zé)不清其根本就在于基層人少事多、一人多崗和一崗多責(zé)的機(jī)制造成的。

一般來說，每個(gè)崗位都有崗位職責(zé)，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，崗位職責(zé)的最后一欄都寫著“完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他工作”，實(shí)際上在基層單位，基層干部是不可能完全按照崗位職責(zé)規(guī)定的邊界，拒絕上級(jí)布置的其他職責(zé)范圍外的工作任務(wù)，這就變相加重了基層干部的負(fù)擔(dān)，由此導(dǎo)致基層干部責(zé)任無限大、事情無限多、休息無限少的局面。

并且在經(jīng)濟(jì)社會(huì)陜速發(fā)展的大背景下，基層干部接到上級(jí)部門派發(fā)下來的任務(wù)只多不少，有的任務(wù)甚至已經(jīng)堆到了下一年，使得基層干部身心俱疲，難以招架，在平常工作中本該由其他部門負(fù)責(zé)的任務(wù)因?yàn)闆]有制定完善的崗位職責(zé)制度而任意分發(fā)，導(dǎo)致基層干部身兼多職，難以抽身，在日常工作中形成了“忙”與“累”的工作常態(tài)。

奔波會(huì)議，“陷”于文牘

一般基層的會(huì)議比較多，而且絕大部分都要求相關(guān)負(fù)責(zé)基層干部參加，甚至讓一些無關(guān)的干部來參加，既耽誤時(shí)間，更耽誤其他更重要的工作。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離縣城比較遠(yuǎn)，而很多時(shí)候上級(jí)開會(huì)時(shí)間要求緊張，必須提前趕往開會(huì)地點(diǎn)，許多工作時(shí)間耽誤在開會(huì)的路途當(dāng)中，因此很多時(shí)候基層干部不是在開會(huì)，就是在去開會(huì)的路上，手頭上的工作來不及完成，真正需要做的工作沒有時(shí)間去做。

會(huì)議本是傳達(dá)上級(jí)精神，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行研究、決策、部署的重要方式。然而，一些地方大事小事都開會(huì)，頻次越來越多，會(huì)議越開越長，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件的惡習(xí)也損耗基層干部大量精力，既耽誤時(shí)間，也將本該用于解決人民群眾重要問題的時(shí)間白白消耗。

應(yīng)對(duì)檢查，“疲”于材料

上級(jí)部門下發(fā)各類評(píng)比通知，到了基層單位感受到的卻只有任務(wù)和考核，隨著任務(wù)下來的是各種工作方案、行動(dòng)計(jì)劃、專項(xiàng)檢查，每一個(gè)方案都要求基層單位配套具體的實(shí)施方案、應(yīng)急措施，及事前預(yù)案、事中信息反饋和事后總結(jié)驗(yàn)收。

在缺錢又缺人的窘境下，基層干部就只能通過不停加班來滿足上級(jí)的要求，基層干部的大量時(shí)間被耗費(fèi)在接受監(jiān)督檢查、做工作匯報(bào)和整理各種工作記錄和工作臺(tái)賬方面，工作很忙卻沒有成就感。

這些為證明自己干活而耗費(fèi)的時(shí)間，必然擠占大量本來用于為人民服務(wù)的時(shí)間，有時(shí)候，同一地方一天內(nèi)來多個(gè)督查組，基層干部分身乏術(shù)、疲于應(yīng)付，再加上面對(duì)各種上級(jí)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)和人員，基層干部總是處于一種被審計(jì)、被監(jiān)督、被問責(zé)、被考核的境地，久而久之導(dǎo)致基層干部身心俱疲，這是造成基層干部工作壓力大、感到“忙”與“累”的最為顯著的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)之一。

基層干部何以如此“忙”與“累”

觀念缺失，遇事不見責(zé)任人

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各級(jí)部門在對(duì)基層干部的培養(yǎng)、管理和開發(fā)方面，提到人事管理就只涉及到工資待遇、檔案管理等具體工作事項(xiàng)，而在“人力資源管理”“人才資源管理與開發(fā)”等現(xiàn)代治理與管理的理念、思維方面存在較為嚴(yán)重的不足，對(duì)基層干部的管理工作中，只有工作任務(wù)和具體業(yè)務(wù)。

這就造成公共部門人力資源管理的現(xiàn)代技術(shù)方法和工具、系統(tǒng)完善的培養(yǎng)體系、多元有效的激勵(lì)約束機(jī)制等專業(yè)化的管理體制機(jī)制，在基層干部隊(duì)伍建設(shè)中是一個(gè)空白領(lǐng)域。對(duì)于公共部門的人力資源管理，常規(guī)性地歸為“隊(duì)伍建設(shè)工作”。而到了具體的市級(jí)職能部門，則很少談及人力資源管理理念了，這也就導(dǎo)致基層干部隊(duì)伍建設(shè)缺乏人力資源管理觀念，從而在應(yīng)對(duì)繁重的工作任務(wù)時(shí)，由于培訓(xùn)開發(fā)、激勵(lì)機(jī)制等缺失，造成基層干部忙而無序。

邊界不清，崗位職責(zé)不清晰

基層部門雖然設(shè)置了不同的崗位、職位，但是卻很少有明確的崗位說明書，同時(shí)，在日常工作中，基層干部經(jīng)常一人身兼多個(gè)崗位，造成崗位職責(zé)交叉，“多責(zé)、跨責(zé)”現(xiàn)象突出。

實(shí)際上，過去經(jīng)常說政府部門辦事“部門之間踢皮球”“對(duì)群眾來辦理的事情不作為”等現(xiàn)象的根源，并不是單純基層工作人員的態(tài)度或者作風(fēng)問題，某種程度上也是由于本身的崗位職責(zé)邊界不清所造成的，甚至有的基層單位只有部門的工作職責(zé)，沒有具體的崗位職責(zé)。

如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)某老社區(qū)住戶下水道被堵，住戶直接給區(qū)政府辦公室打電話投訴社區(qū)和街道的服務(wù)管理，區(qū)政府辦公室責(zé)令街道辦事處馬上派人到現(xiàn)場(chǎng)修復(fù)疏通，街道主管科長和社區(qū)主任到住戶家中，由社區(qū)出錢請(qǐng)人疏通，街道和社區(qū)感覺很委屈和生氣，明知這不是職責(zé)范圍之事，但是區(qū)政府的考核不看這些，只根據(jù)群眾來電投訴的數(shù)量進(jìn)行考核。

基層干部在履行職責(zé)時(shí)，只有責(zé)任沒有權(quán)力，因此只能被動(dòng)工作，承受上級(jí)政府和備業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的壓力，疲于應(yīng)付基層社區(qū)及各類個(gè)體的需求和要求。

有職務(wù)沒權(quán)力的現(xiàn)實(shí)，根源在于在基層職務(wù)設(shè)置和規(guī)劃的時(shí)候，沒有將責(zé)權(quán)有機(jī)統(tǒng)一，這是由于公共部門人力資源管理鏈條分割、缺失而造成的困境。在基層部門的職位設(shè)置中，缺乏職位分析制度，造成職務(wù)的設(shè)置只關(guān)注要完成的業(yè)務(wù)和任務(wù)、或者任職的資格，但是在相應(yīng)的權(quán)力分配中，上級(jí)政府或者職能部門采取了事權(quán)分離的做法，導(dǎo)致職位的權(quán)責(zé)不匹配。

流程不清，業(yè)務(wù)工作只問責(zé)

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上級(jí)政府和職能部門業(yè)務(wù)下沉到基層后，關(guān)注的便只是各項(xiàng)工作的結(jié)果和效果，對(duì)于工作的過程，基層干部職責(zé)履行、業(yè)務(wù)開展的方式方法并沒有開展有效的指導(dǎo)。這導(dǎo)致基層干部在完成任務(wù)的過程中，可能會(huì)曲解、誤解上級(jí)部門所要表達(dá)的意思，出現(xiàn)任務(wù)錯(cuò)位、執(zhí)行不力等情況，耽誤任務(wù)進(jìn)度。同時(shí)由于上下層級(jí)制度的影響，基層和上級(jí)在具體業(yè)務(wù)的方面沒有協(xié)同、協(xié)調(diào)系統(tǒng)，而只有對(duì)結(jié)果的問責(zé)。這就造成了基層干部在提供公共服務(wù)、基層治理與管理方面，當(dāng)出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，為了不被問責(zé)，會(huì)通過各種手段和方式盡力消解。

在基層崗位職責(zé)與權(quán)力分離的基礎(chǔ)上，對(duì)于基層單位業(yè)務(wù)流程的構(gòu)建和設(shè)計(jì)中，人為地將上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)、職能部門的指導(dǎo)業(yè)務(wù)，融入基層部門的業(yè)務(wù)流程之中，產(chǎn)生了基層部門業(yè)務(wù)流程的縱向剝離，并對(duì)其產(chǎn)生壓力作用。而這種縱向的流程，干擾了橫向正常的業(yè)務(wù)鏈條，并導(dǎo)致基層干部無所適從。

資源失配，績(jī)效考核只看結(jié)果

在基層單位的實(shí)踐中，績(jī)效指的并不是人力資源管理理論中所論述的涵義，而是績(jī)效工資，是影響其收入的工作結(jié)果的貨幣化評(píng)價(jià)結(jié)果。這種“沒有績(jī)效管理的概念，只有績(jī)效及結(jié)果的概念”的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致了上級(jí)對(duì)下級(jí)只有考核結(jié)果，下級(jí)對(duì)上級(jí)盡力掩飾問題，而緣由就是缺乏績(jī)效管理的理念和績(jī)效管理的制度體系。

對(duì)于績(jī)效完成的過程而言，由于前幾個(gè)問題的存在，在人財(cái)物權(quán)等資源配置方面，存在均等化、平均化、應(yīng)急化和部門利益化的情況，導(dǎo)致基層在具體工作過程中缺乏資源。

例如，調(diào)研中某街道主任表示，在物業(yè)管理?xiàng)l例的規(guī)定中，街道辦事處必須承擔(dān)大部分的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督工作。而基層工作不僅耗時(shí)且工作量巨大，可用的資源有限，街道有限的編制人員難以完成，因此只能委托社區(qū)居委會(huì)去做，而居委會(huì)作為群眾自治組織.更缺乏人財(cái)物資源，主要的干部“年齡大、文化低、身體差”。這就造成工作結(jié)果不理想，上被問責(zé)、下被投訴，績(jī)效工資被扣，歸根到底還是缺乏資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，將績(jī)效異化為推動(dòng)基層干部工作的指揮棒。

基層干部“忙”與“累”難題的破解之策

基于以上的原因分析可知，要改變這種情況是一個(gè)持續(xù)性的工作，應(yīng)當(dāng)以省市層面的改革為前提，才能實(shí)現(xiàn)基層干部職責(zé)的優(yōu)化。要想破解這一難題，需要從以下幾個(gè)方面出發(fā)：

首先，強(qiáng)化思想觀念，內(nèi)化工作職責(zé)。

在深化地方機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程中，真正樹立公共部門人力資源管理與開發(fā)的系統(tǒng)觀念，認(rèn)識(shí)到人力資源管理與開發(fā)不是單純的人事管理，也不是簡(jiǎn)單的人才隊(duì)伍建設(shè)，更不僅僅是編制部門、人力資源和社會(huì)保障部門的工作。人力資源管理體系的完善和構(gòu)建，是所有公共部門做好業(yè)務(wù)工作的理論基礎(chǔ)和系統(tǒng)保障。

要為基層干部職責(zé)定位賦權(quán)，確立其重要性、主體性和獨(dú)立性，這是為基層干部減負(fù)的首要措施。與此同時(shí)，基層自身也要整治工作中存在的“推諉扯皮”“一言堂”“唱高調(diào)”等現(xiàn)象，防止工作中出現(xiàn)“執(zhí)行規(guī)定動(dòng)作，又要?jiǎng)?chuàng)新自選動(dòng)作”的目標(biāo)層層拔高、行政層層施壓等現(xiàn)象。對(duì)于重“痕”不重“績(jī)”、留“跡”不留“心”現(xiàn)象，要對(duì)“指尖上的負(fù)擔(dān)”松綁，防止過度注重包裝、忽視實(shí)際效果的問題發(fā)生，逐步界定工作職責(zé)范圍，防止承擔(dān)不相宜的任務(wù)。

其次，確立責(zé)任邊界，構(gòu)建制度保障。

要加強(qiáng)基層干部的專業(yè)培養(yǎng)，構(gòu)建起科學(xué)規(guī)范的人力資源管理業(yè)務(wù)流程，并通過業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)人力資源管理鏈條的完整，從制度甚至法律角度為基層干部職責(zé)定位，加強(qiáng)崗位管理，強(qiáng)化人崗匹配，將其在行政體制中的職責(zé)定位確定下來。

只有建立起科學(xué)、規(guī)范的工作制度體系和任務(wù)機(jī)制，才能擺脫工作中帶來的工作阻力與障礙，以明確的章程辦事，讓基層干部具有職業(yè)的神圣感與自尊，克服長期以來存在的“零余者”形象甚至“可有可無”的偏見;

也可避免基層干部被隨意左右和驅(qū)使的危險(xiǎn)，真正確?；鶎痈刹康臋?quán)責(zé)平衡，使基層干部有法可依，在職權(quán)范圍內(nèi)行政，避免陷于“忙”與“累”的工作狀態(tài)，做好基層減負(fù)“加減法”，讓廣大基層干部在工作中放開手腳，施展抱負(fù)，實(shí)現(xiàn)作為。

第三，清晰業(yè)務(wù)流程，明確責(zé)權(quán)界限。

機(jī)構(gòu)編制部門要做好組織機(jī)構(gòu)重組、崗位設(shè)計(jì)與設(shè)置的規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)工作，可以通過第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)助，構(gòu)建起科學(xué)規(guī)范的公共部門人力資源管理的制度體系，實(shí)現(xiàn)在制度的框架中，在編制工作的牽頭下，各級(jí)別政府部門的人力資源管理者積極有效的開展職位分析、編制職位說明書等一系列規(guī)范的人力資源管理業(yè)務(wù)工作，為基層干部的工作提供業(yè)務(wù)說明，以科學(xué)的制度體系為依托，明確基層干部工作業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)。

同時(shí)要明確責(zé)權(quán)清單，對(duì)于基層干部在工作中出現(xiàn)的錯(cuò)誤要以糾正為主，慎用“一票否決”制，更要出臺(tái)基層干部容錯(cuò)機(jī)制的相關(guān)規(guī)范，要大膽放權(quán)并在過程中加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，幫助基層干部更快成長，基于他們充分的信任與支持，推動(dòng)基層干部在工作中開拓創(chuàng)新、大膽探索，是當(dāng)前極為重要的路徑選擇。

最后，優(yōu)化資源配置，簡(jiǎn)化考核過程。

在頂層設(shè)計(jì)中，要真正向基層放權(quán)，實(shí)現(xiàn)基層部門和工作崗位責(zé)權(quán)的統(tǒng)一、業(yè)務(wù)資源的動(dòng)態(tài)配置與調(diào)控。要推動(dòng)績(jī)效考核向績(jī)效管理轉(zhuǎn)變，通過模塊化管理的改革措施，實(shí)現(xiàn)人力資源管理與基層干部責(zé)權(quán)的有機(jī)匹配與協(xié)調(diào)。

同時(shí)要嚴(yán)控基層干部考核總量和頻次，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行“瘦身”和“健體”，要對(duì)各類考核檢查項(xiàng)目進(jìn)行梳理篩選，對(duì)能夠合并的考核項(xiàng)目盡量合并，不能合并的盡量簡(jiǎn)化，對(duì)多余的考核項(xiàng)目能減則減。

減輕基層干部準(zhǔn)備考核材料負(fù)擔(dān)，建立統(tǒng)一的考核數(shù)據(jù)庫共享來自基層的工作數(shù)據(jù)與材料，減少不必要的材料提交，讓基層干部抽出更多時(shí)間精力做好基層工作，以科學(xué)有效的考核機(jī)制營造良好工作氛圍，激發(fā)廣大基層干部想作為、能作為、善作為的內(nèi)驅(qū)力。