農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置：問題導(dǎo)向、分置邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑

陳勝祥

(江西財經(jīng)大學(xué) 旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌 330013)

一、引言

2018年中央一號文件正式啟動宅基地“三權(quán)”分置改革，指出：“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。”之后，2020年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》及2021年中央一號文件，進(jìn)一步要求探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的有效實(shí)現(xiàn)形式。對此學(xué)界主要從目標(biāo)功能、分置路徑、權(quán)利關(guān)系等方面深入探討了宅基地“三權(quán)”分置的邏輯，并進(jìn)一步探討了其實(shí)現(xiàn)路徑：(1)關(guān)于目標(biāo)功能。自改革開放以來，我國宅基地的保障性功能逐步削弱，財產(chǎn)性功能逐步增強(qiáng)[1]；要通過重構(gòu)使用權(quán)的權(quán)利束，分離保障權(quán)能和財產(chǎn)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)資格權(quán)承載保障功能，使用權(quán)承載財產(chǎn)功能[2]；提高宅基地的綜合利用效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展[3]。(2)關(guān)于分置路徑。多數(shù)文獻(xiàn)通過探討農(nóng)戶資格權(quán)的來源明確“三權(quán)”分置路徑，主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為農(nóng)戶資格權(quán)由集體所有權(quán)派生出來[4-5]；二是認(rèn)為資格權(quán)從使用權(quán)中離析出來[6-7]。(3)關(guān)于“三權(quán)”關(guān)系，主要有三種觀點(diǎn)：一是將農(nóng)戶資格權(quán)視為成員權(quán)，由此界定的“三權(quán)”關(guān)系是“集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)(成員權(quán))、宅基地使用權(quán)(用益物權(quán))”[8-9]。二是將農(nóng)戶資格權(quán)視為用益物權(quán)，由此界定的“三權(quán)”關(guān)系是“集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)(用益物權(quán))、宅基地使用權(quán)(次級用益物權(quán))”或“集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)(次級用益物權(quán))、宅基地使用權(quán)(去身份屬性后的用益物權(quán))”[10-12]。三是認(rèn)為農(nóng)戶資格權(quán)是一種兼具身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的復(fù)合性權(quán)利，由此界定的“三權(quán)”關(guān)系是“集體所有權(quán)(總有)、農(nóng)戶資格權(quán)(復(fù)合權(quán))、使用權(quán)(用益物權(quán))”[13-14]。(4)關(guān)于實(shí)現(xiàn)路徑，主要有三類研究：一是研究“三權(quán)”分置的法律實(shí)現(xiàn)路徑[15-17]。對“三權(quán)”關(guān)系的認(rèn)識不同，相應(yīng)的法律實(shí)現(xiàn)路徑也就不同。二是通過探索宅基地“三權(quán)”分置的實(shí)現(xiàn)條件[18-19]或現(xiàn)實(shí)案例[20-21]，探討其實(shí)現(xiàn)路徑。三是側(cè)重研究“落實(shí)、保障和適度放活”具體內(nèi)涵，探討“三權(quán)”分置的實(shí)現(xiàn)路徑[7]。

已有研究取得了豐碩成果，但仍存在以下不足：(1)當(dāng)將“三權(quán)”分置改革看作新中國成立以來宅基地制度變遷在當(dāng)下的延伸和突破[22]時，解決歷史遺留問題就成為其核心目標(biāo)；但已有研究對歷史遺留問題的凝練不夠系統(tǒng)和全面，問題意識不明顯。(2)解決歷史遺留問題，要求“三權(quán)”分置改革對農(nóng)民個體行為(或觀念)予以形塑或改造，這屬于“制度-行為”的研究范疇；但已有文獻(xiàn)大多是基于權(quán)利分離的法理邏輯或權(quán)利束分離的經(jīng)濟(jì)邏輯展開研究的，而對制度變革背后的行為邏輯關(guān)注不足。為此，本文擬分三步展開研究：(1)運(yùn)用扎根理論質(zhì)性研究方法，對新中國成立以來宅基地制度文本數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)編碼和理論建構(gòu)，提煉出“三權(quán)”分置改革無法繞開的歷史遺留問題。(2)以問題為導(dǎo)向探索宅基地“三權(quán)”分置邏輯，并對其進(jìn)行實(shí)證分析和檢驗(yàn)。(3)基于被證實(shí)的“三權(quán)”分置邏輯，遵循相關(guān)法理，探究宅基地“三權(quán)”性質(zhì)的制度化表達(dá)及“三權(quán)”權(quán)能的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、數(shù)據(jù)與方法

(一)數(shù)據(jù)說明

1.制度文本數(shù)據(jù)

扎根分析的質(zhì)性數(shù)據(jù)極廣，甚至一切皆數(shù)據(jù)[23]。本文以新中國成立以來與宅基地改革相關(guān)的制度文本為數(shù)據(jù)，一共搜集到61份正式制度文本，時間跨度從《中華人民共和國土地改革法》發(fā)布的1950年6月起，到《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》發(fā)布的2021年止。

2.問卷調(diào)查數(shù)據(jù)

課題組于2018年12月5日至2019年2月14日，對第一批承擔(dān)宅基地制度試點(diǎn)改革的13個試點(diǎn)縣(市、區(qū))(不含新疆伊寧和西藏曲水)中的50余個試點(diǎn)村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。調(diào)查人員在深度訪談和實(shí)地觀察之余，通過簡單隨機(jī)抽樣方式對部分試點(diǎn)村的村民進(jìn)行了問卷調(diào)查，共收集到730份有效問卷。問卷按照制度分析通用的“狀態(tài)-結(jié)構(gòu)-績效”(SSP)框架[24]設(shè)計，充分參考已有文獻(xiàn)并咨詢同行專家，達(dá)到結(jié)構(gòu)有效性要求。通過計算意義相關(guān)變量的相關(guān)系數(shù)來評估問卷的內(nèi)部一致性[25]，得到“職業(yè)”與“收入”的相關(guān)系數(shù)為0.44(在0.01水平上顯著)，“發(fā)表意見”與“參與積極性”的相關(guān)系數(shù)為0.708(在0.01水平上顯著)，“村莊道路改善”與“宅改滿意度”的相關(guān)系數(shù)為0.204(在0.01水平上顯著)，表明問卷信度較好。

(二)分析方法

1.質(zhì)性分析工具和方法

本文借助NVivo12.0質(zhì)性分析軟件，對制度文本資料進(jìn)行管理、編碼和分析。開始編碼時并未設(shè)置系統(tǒng)化的研究構(gòu)架，但在綜述已有研究、搜集并初步閱讀數(shù)據(jù)的過程中，初步形成了有助于達(dá)到研究目標(biāo)的4個問題，即：制度變遷的起點(diǎn)在哪里？變革主題是什么？產(chǎn)生了什么樣的后果？采取了哪些應(yīng)對措施？以4個問題為導(dǎo)向，對制度文本資料進(jìn)行反復(fù)研究和比較，完成對原始數(shù)據(jù)的編碼分析工作(表1)。為保證編碼的信度，按庫卡茨[26]所述的協(xié)議編碼程序進(jìn)行操作，直至各子節(jié)點(diǎn)的編碼一致性達(dá)到90%以上。

2.量化分析工具和方法

本文借助SPSS17.0軟件對問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和分析，并根據(jù)扎根分析所建構(gòu)的理論及假設(shè)，有針對性地選擇統(tǒng)計方法。

三、歷史遺留問題：扎根分析

(一)開放式編碼和主軸編碼

經(jīng)過多層次協(xié)議編碼，共創(chuàng)建7個主范疇和25個子范疇，由此，完成開放式編碼和主軸編碼過程。編碼結(jié)果見表1。

表1 開放式編碼和主軸編碼結(jié)果

(二)選擇性編碼

1.核心類目選擇

通過將每個主范疇與其他6個主范疇進(jìn)行一對一的矩陣分析后發(fā)現(xiàn)，7個主范疇實(shí)際上可以分為兩組：一是“所有權(quán)由私變公”引發(fā)的新制度跟進(jìn)及后果；二是有關(guān)“宅基地占用亂象叢生”的原因及治理。矩陣編碼結(jié)果詳見表2和表3。

表2 “所有權(quán)由私變公”與其他主范疇的關(guān)系矩陣

表3 “宅基地占用亂象叢生”與相關(guān)主范疇的關(guān)系矩陣

表2和表3顯示，“產(chǎn)權(quán)觀念與行為模式改變”和“產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)一步改革”兩個主范疇同時出現(xiàn)在兩個表中，但只有“產(chǎn)權(quán)觀念與行為模式改變”才是核心類目，因?yàn)樗仁恰八袡?quán)由私變公”的直接后果，又是“占用亂象叢生”的直接原因，處于承上啟下的樞紐地位。這一點(diǎn)符合歷史事實(shí)。當(dāng)《人民公社六十條》宣布無償將農(nóng)民私有的宅基地收歸集體所有時，農(nóng)民原有的土地權(quán)屬觀念被徹底打亂——只要能給自己帶來利益的東西，農(nóng)民可以堂而皇之地偷或搶過來[27]；由此助長了農(nóng)民“不要白不要”的心理，以至于多占、侵占宅基地的行為難以制止，閑置宅基地也難以收回[28]。

2.理論模型建構(gòu)

圍繞核心類目“產(chǎn)權(quán)觀念與行為模式改變”，結(jié)合表2、表3右列提示的主范疇關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)一條清晰的理論故事主線：所有權(quán)由私變公(對價+約束)→直接后果(產(chǎn)權(quán)觀念與行為模式改變)→間接后果(占用亂象叢生+財產(chǎn)功能消失)→后果治理(管理制度改革+產(chǎn)權(quán)制度變革)。由此，可以構(gòu)建一個有關(guān)新中國成立以來宅基地制度變遷的理論解釋模型，如圖1。

圖1 宅基地“三權(quán)”分置必須面對的歷史遺留問題

圖1顯示，新中國成立以來宅基地制度變遷演進(jìn)到當(dāng)前階段，主要體現(xiàn)為以“三權(quán)”分置為核心內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)制度改革，其所面對的三個歷史遺留問題分別是：宅基地占用亂象叢生、農(nóng)民產(chǎn)權(quán)觀念扭曲和宅基地財產(chǎn)功能消失。

四、問題導(dǎo)向下的“三權(quán)”分置邏輯：應(yīng)然分析

(一)重塑農(nóng)民產(chǎn)權(quán)觀念是核心問題

圖1顯示，當(dāng)前宅基地制度改革的一個重要功能是重塑產(chǎn)權(quán)觀念，它在三個目標(biāo)功能中處于核心地位。理由是：(1)“產(chǎn)權(quán)觀念與行為模式改變”是“產(chǎn)權(quán)由私變公”的直接后果，又是產(chǎn)生“占用亂象”的直接原因，“重塑產(chǎn)權(quán)觀念”當(dāng)然成為治理“占用亂象叢生”的前提和基礎(chǔ)。(2)激活財產(chǎn)功能以合法流轉(zhuǎn)為前提，合法流轉(zhuǎn)又以財產(chǎn)合法占有為前提；如果農(nóng)民不能樹立起清晰的權(quán)屬觀念，依然保持“集體土地不占白不占”的心理和行為模式，則激活宅基地的財產(chǎn)功能就失去了合法性基礎(chǔ)。因此，要在問題導(dǎo)向下分析宅基地“三權(quán)”分置邏輯，首先需要探討如何重塑農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)觀念。

(二)重塑農(nóng)民產(chǎn)權(quán)觀念的主要內(nèi)容

從邏輯上講，重塑產(chǎn)權(quán)觀念可以分解為兩個子問題，即消除什么觀念、塑成什么觀念。

1.消除“集體資產(chǎn)不占白不占”的扭曲的產(chǎn)權(quán)觀念

圖1顯示，只有在變革起點(diǎn)階段，農(nóng)民才擁有清晰的產(chǎn)權(quán)觀念，當(dāng)時土地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)功能都能得到充分發(fā)揮。這與當(dāng)時的正式制度有關(guān)，也與民眾清晰的產(chǎn)權(quán)觀念有關(guān)，大家互不侵占。此后，人民公社化運(yùn)動將農(nóng)民土地收歸生產(chǎn)隊所有后，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)觀念被打亂、被扭曲，農(nóng)民認(rèn)為“集體資產(chǎn)不占白不占”，這是“占用亂象叢生”的直接原因；而且，這種觀念多以“上有政策、下有對策”方式與政府展開政策博弈，導(dǎo)致治理效果不佳。宅基地“三權(quán)”分置改革應(yīng)當(dāng)破除這種“集體資產(chǎn)不占白不占”的扭曲的產(chǎn)權(quán)觀念。

2.引導(dǎo)農(nóng)民對宅基地產(chǎn)生心理所有權(quán)觀念

心理所有權(quán)是指個體感覺目標(biāo)物或其一部分是“他的”或“他們的”的狀態(tài)[29-30]，揭示了個體在主觀上與目標(biāo)物的心理聯(lián)系及其對個體行為的影響。當(dāng)個體在心理上對某物產(chǎn)生擁有感時，會更加用心地去愛護(hù)或照顧它，且會在各種場合為它爭取權(quán)益[31]。因此，“三權(quán)”分置改革應(yīng)當(dāng)塑造農(nóng)民對于宅基地的心理所有權(quán)觀念，這相當(dāng)于從組織制度和心理兩個層面對農(nóng)戶進(jìn)行授權(quán)賦能。宅基地“三權(quán)”分置改革必須堅持集體所有制，不能通過恢復(fù)新中國成立初期的土地私有制來重塑農(nóng)民的個人所有權(quán)觀念，而需要另辟蹊徑。

(三)重塑農(nóng)民產(chǎn)權(quán)觀念對“三權(quán)”關(guān)系的要求

1.激發(fā)心理所有權(quán)需要穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)環(huán)境

Pierce等[32]的研究表明，個體對目標(biāo)物的控制、自我身份標(biāo)識、親密了解和投入程度等是心理所有權(quán)產(chǎn)生的主要途徑。與此類似，國內(nèi)有學(xué)者專門探討了農(nóng)民土地所有權(quán)觀念(即心理所有權(quán))的發(fā)生機(jī)理，發(fā)現(xiàn)它更易產(chǎn)生于不受外部干預(yù)的穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)環(huán)境[33-34]。在這種制度環(huán)境下，農(nóng)民可以控制土地，與土地保持親密關(guān)系并對土地進(jìn)行大量投入，這些都與Pierce等所論證的心理所有權(quán)的產(chǎn)生機(jī)理相契合。由此得到啟示，“三權(quán)”分置改革應(yīng)當(dāng)通過營造穩(wěn)定的不受干預(yù)的產(chǎn)權(quán)環(huán)境，塑造農(nóng)民對于宅基地的心理所有權(quán)觀念。

2.穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)環(huán)境需要穩(wěn)定的農(nóng)戶資格權(quán)

由于心理所有權(quán)可以在對物體沒有法定所有權(quán)的情況下產(chǎn)生[30，35]，農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)都有可能被塑造為心理所有權(quán)。宅基地使用權(quán)在未流轉(zhuǎn)時，由農(nóng)戶占有、使用和獲取收益，與農(nóng)戶資格權(quán)合二為一；一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)，則與農(nóng)戶資格權(quán)相分離，成為其他社會主體占有的用益物權(quán)。因此，宅基地使用權(quán)主體實(shí)際上處于不確定狀態(tài)，不宜被塑造為農(nóng)戶的心理所有權(quán)。另外，集體所有權(quán)由農(nóng)民集體擁有和行使，難以塑造為農(nóng)民個體層面的心理所有權(quán)。因此，在宅基地“三權(quán)”當(dāng)中，最適合塑造為農(nóng)戶心理所有權(quán)的權(quán)利是農(nóng)戶資格權(quán)。

3.穩(wěn)定農(nóng)戶資格權(quán)需要落實(shí)集體所有權(quán)的處分權(quán)、監(jiān)管權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能

在初始取得環(huán)節(jié)，通過落實(shí)集體處分權(quán)，適時停止無償分配制度，讓新增人口通過有償方式獲得宅基地；有償使用費(fèi)由村農(nóng)民集體收取，主要用于村內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)，借此落實(shí)集體收益權(quán)。由此，所在社區(qū)就會認(rèn)為“某塊地由某人購得”，從而尊重該產(chǎn)權(quán)歸屬。久而久之，宅基地有償獲得者就會產(chǎn)生對該地塊的身份標(biāo)識，產(chǎn)生對這塊地的擁有感，即心理所有權(quán)。在持有環(huán)節(jié)，落實(shí)集體對土地用途的監(jiān)管權(quán)，杜絕外部力量對農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)的一切干預(yù)，如防止利用宅基地建別墅大院和私人會館等；因村莊規(guī)劃或國家公共建設(shè)需要而征收宅基地時，資格權(quán)人有權(quán)獲得合理補(bǔ)償。

4.穩(wěn)定農(nóng)戶資格權(quán)需要落實(shí)資格權(quán)人的控制權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)

在上述兩個環(huán)節(jié)的作用下，宅基地資格權(quán)人就擁有對某地塊的控制權(quán)，可以自主決定其用途并進(jìn)行投入，宜住則住、宜商則商、宜轉(zhuǎn)則轉(zhuǎn)。如果資格權(quán)人流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)，則轉(zhuǎn)讓的一部分收益應(yīng)歸集體所有，進(jìn)一步落實(shí)集體收益權(quán)；宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性功能由此得到激活。

(四)核心問題導(dǎo)向下的“三權(quán)”分置邏輯

集體所有權(quán)中的處分權(quán)、監(jiān)管權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能得到落實(shí)，農(nóng)戶資格權(quán)處于長期穩(wěn)定的狀態(tài)，就會刺激農(nóng)戶生成宅基地心理所有權(quán)觀念，產(chǎn)權(quán)觀念由此得到重塑，也為解決另外兩個歷史遺留問題提供了認(rèn)知和行為基礎(chǔ)。(1)產(chǎn)生相互尊重產(chǎn)權(quán)的意識。一般而言，當(dāng)個體認(rèn)為某物尤其是不動產(chǎn)歸自己所有，就會特別希望他人尊重自己的所有權(quán)，作為交換也會尊重他人產(chǎn)權(quán)，這是治理“占用亂象叢生”的認(rèn)知和行為基礎(chǔ)。(2)產(chǎn)生財產(chǎn)擁有感，此即心理所有權(quán)的應(yīng)有之義；繼而產(chǎn)生流轉(zhuǎn)安全感，這是激活財產(chǎn)功能的認(rèn)知和行為基礎(chǔ)。

據(jù)此，可以基于核心問題導(dǎo)向，明確宅基地“三權(quán)”分置邏輯，如圖2。

圖2 核心問題導(dǎo)向下的宅基地“三權(quán)”分置邏輯

五、問題導(dǎo)向下的“三權(quán)”分置邏輯：實(shí)證檢驗(yàn)

(一)研究假設(shè)與變量測量

1.研究假設(shè)

通過上述行為機(jī)制，可以提出以下研究假設(shè)：

假設(shè)一：產(chǎn)權(quán)越穩(wěn)定，村民的心理所有權(quán)觀念越強(qiáng)。

假設(shè)二：心理所有權(quán)觀念越強(qiáng)的村民，對宅基地有越強(qiáng)的財產(chǎn)擁有感、流轉(zhuǎn)安全感，及尊重他人產(chǎn)權(quán)的意識。

2.變量測量

為節(jié)約篇幅，特將各變量的測量題目及其回答情況匯總展現(xiàn)，見表4。

表4 變量及其測量結(jié)果

(二)統(tǒng)計分析與假設(shè)檢驗(yàn)

1.對假設(shè)一的統(tǒng)計檢驗(yàn)

由于“產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定情況”為定序變量，“產(chǎn)權(quán)認(rèn)知”為名義變量，分析兩者的相關(guān)性適合運(yùn)用卡方獨(dú)立性檢驗(yàn)方法?？ǚ綑z驗(yàn)的虛無假設(shè)H0為：兩變量在總體中獨(dú)立不相關(guān)。替換假設(shè)H1為：兩變量在總體中(非獨(dú)立)相關(guān)。若相伴概率小于顯著性水平0.05，則可拒絕虛無假設(shè)H0，接受替換假設(shè)H1，認(rèn)為兩變量在總體中(非獨(dú)立)相關(guān)。綜上，使用SPSS17.0統(tǒng)計軟件對其進(jìn)行分析，結(jié)果見表5。

表5 產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定與產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的關(guān)聯(lián)分析

表5顯示：(1)卡方值=24.983，其相伴概率為0.003，表明應(yīng)當(dāng)拒絕“兩者不相關(guān)”的原假設(shè)H0，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和產(chǎn)權(quán)觀念兩變量在總體中相關(guān)。但是，由于因變量“產(chǎn)權(quán)認(rèn)知”為名義變量，無法計算自變量與它相關(guān)的方向，需要根據(jù)交叉表做進(jìn)一步的分析。(2)在第二行數(shù)據(jù)中，共有480位(66.7%)村民認(rèn)為所在村莊亂占宅基地的現(xiàn)象“比較少”，即“產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定情況”較好；在這480位村民中，有328位村民認(rèn)為宅基地歸農(nóng)民私有，表明產(chǎn)權(quán)環(huán)境越穩(wěn)定，村民越傾向于認(rèn)為宅基地歸農(nóng)民私有。(3)在第四列數(shù)據(jù)中，共有470位村民認(rèn)為宅基地歸農(nóng)民私有，其中有372位村民選擇了“比較少”和“非常少”，認(rèn)為本村的產(chǎn)權(quán)比較穩(wěn)定。這進(jìn)一步說明，產(chǎn)權(quán)環(huán)境越穩(wěn)定，村民越傾向于認(rèn)為宅基地歸農(nóng)民私有。綜上，假設(shè)一得到驗(yàn)證，即產(chǎn)權(quán)環(huán)境越穩(wěn)定，村民越傾向于認(rèn)為宅基地歸自己私有，從而越擁有心理所有權(quán)。

2.對假設(shè)二的統(tǒng)計檢驗(yàn)

在假設(shè)二中，“產(chǎn)權(quán)認(rèn)知”成為自變量，主要考察私有認(rèn)知對其他因變量的影響，為此，需要將“國家或政府所有”“村集體所有”“村小組所有”合并為“公有認(rèn)知”，從而將表4中的“產(chǎn)權(quán)認(rèn)知”變量轉(zhuǎn)換為“公有認(rèn)知”和“私有認(rèn)知”二分變量。當(dāng)自變量為二分變量時，適合運(yùn)用兩獨(dú)立樣本T檢驗(yàn)方法，比較持“公有認(rèn)知”和持“私有認(rèn)知”的村民在財產(chǎn)擁有感、流轉(zhuǎn)安全感和尊重他人產(chǎn)權(quán)方面是否存在顯著差異。T檢驗(yàn)(T-test)的目的是檢驗(yàn)兩個獨(dú)立樣本存在的平均數(shù)差異在總體中是否也同樣存在。虛無假設(shè)H0：兩個總體的平均數(shù)不存在差異，即u1=u2。替換假設(shè)則有三種可能性，即u1≠u2，u1>u2，u1u2，u1

表6 由產(chǎn)權(quán)認(rèn)知引致的財產(chǎn)擁有感、流轉(zhuǎn)安全感和產(chǎn)權(quán)尊重意識的差異

表6顯示：(1)在“財產(chǎn)擁有感”和“流轉(zhuǎn)安全感”兩個方面，持私有產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的村民意愿得分都高于持公有產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的村民，且通過了0.01水平的顯著性檢驗(yàn)，表明持私有產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的村民較持公有產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的村民有更強(qiáng)的財產(chǎn)擁有感和流轉(zhuǎn)安全感。(2)在“尊重他人權(quán)利意識”方面，問卷從反面進(jìn)行測量，得分越高者越不尊重他人處分權(quán)。T檢驗(yàn)顯示，持公有產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的村民意愿得分顯著高于持私有產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的村民，且通過了0.01水平的顯著性檢驗(yàn)，表明持公有產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的村民較持私有產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的村民更加不尊重他人的處分權(quán)。假設(shè)二由此得到驗(yàn)證，即心理所有權(quán)越強(qiáng)，對宅基地有越強(qiáng)的財產(chǎn)擁有感、流轉(zhuǎn)安全感，且更加尊重他人的產(chǎn)權(quán)。

綜上可知，在產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定的情況下，農(nóng)戶確實(shí)會基于宅基地資格權(quán)生成心理所有權(quán)觀念，繼而產(chǎn)生財產(chǎn)擁有感、流轉(zhuǎn)安全感及相互尊重產(chǎn)權(quán)意識，從而為三大歷史遺留問題的解決建立認(rèn)知和行為基礎(chǔ)。由此表明，圖2顯示的分置邏輯不僅具有理論支撐，而且具有經(jīng)驗(yàn)可靠性。

六、與分置邏輯相適應(yīng)的“三權(quán)”分置實(shí)現(xiàn)路徑

若按前述分置邏輯實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)”分置，須明確兩方面問題：一是對宅基地“三權(quán)”的性質(zhì)予以制度化表達(dá)，即開展政策制定乃至立法活動；二是在改革實(shí)踐中明確“三權(quán)”權(quán)能的各自實(shí)現(xiàn)方式。

(一)宅基地“三權(quán)”性質(zhì)的制度化表達(dá)

圖2的“三權(quán)”分置邏輯表明，通過穩(wěn)定農(nóng)戶資格權(quán)誘發(fā)農(nóng)民生成心理所有權(quán)觀念，是“三權(quán)”分置成功解決歷史遺留問題的關(guān)鍵。而在成員權(quán)、用益物權(quán)和復(fù)合性權(quán)利等各類權(quán)利性質(zhì)當(dāng)中，成員權(quán)因其蘊(yùn)含成員所有之意，天然具有穩(wěn)定性特征。而且當(dāng)對其實(shí)施固化式保障時，農(nóng)戶資格權(quán)就成為極為穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)安排，權(quán)利主體更容易生成心理所有權(quán)觀念。據(jù)此我們主張：將農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)界定為從集體所有權(quán)中分離出來的成員權(quán)，按(社區(qū))成員所有權(quán)內(nèi)容為其賦能，使其擁有占有、使用、獲取大部分收益和限制處分等權(quán)能。同時，可將農(nóng)民居住保障功能從原使用權(quán)中剝離出來，使宅基地使用權(quán)成為流轉(zhuǎn)無礙的用益物權(quán)或稱財產(chǎn)性權(quán)利。由于集體所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能極為明顯且無任何爭議，上述主張即為宅基地“三權(quán)”性質(zhì)的制度化表達(dá)。

上述主張并不違背法理邏輯，可為相關(guān)立法活動提供參考。理由如下：目前在中國農(nóng)村普遍實(shí)行的農(nóng)民集體所有的土地制度，最接近于歷史上的“總有”制度[36-37]。在這種“總有”制度中，集體成員共同擁有土地所有權(quán)，但不能要求實(shí)際分割。實(shí)際上，我國《物權(quán)法》第59條就有類似規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！痹噲D通過引入“成員權(quán)”來進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的立法活動[38]。2021年實(shí)施的《民法典》也做了同樣的規(guī)定。這表明，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的核心，不是要形成凌駕于成員之上的“集體”，而是要形成成員之外的排他[39]。

(二)宅基地“三權(quán)”權(quán)能的實(shí)現(xiàn)方式

根據(jù)圖2，可進(jìn)一步明確“落實(shí)”“保障”“適度放活”的具體含義及所指，這實(shí)質(zhì)上是在闡釋宅基地“三權(quán)”權(quán)能及其實(shí)現(xiàn)方式。

1.“落實(shí)”集體所有權(quán)

其含義包括三個方面：一是落實(shí)處分權(quán)，具體是指集體所有權(quán)人積極行使集體處分權(quán)權(quán)能，通過適時停止無償分配的福利制度，并排除一切外部力量的干預(yù)，解決“兩權(quán)”分離時期長期存在的所有權(quán)虛化問題。二是落實(shí)收益權(quán)，包括從新增人口獲取宅基地和超面積占用宅基地中收取有償使用費(fèi)，以及從宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中收取部分收益(租金)。從大的發(fā)展趨勢來看，實(shí)行有償取得制度，對宅基地的集約使用并建立合理的退出機(jī)制，都有積極的作用[40]。三是落實(shí)監(jiān)管權(quán)，包括在村莊規(guī)劃下對宅基地利用與村內(nèi)公共建設(shè)用地實(shí)施用途管制，防范外來資本利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館等，從而保障農(nóng)民的居住權(quán)益。

2.“保障”農(nóng)戶資格權(quán)

通過適時停止無償分配制度并排除外部干預(yù)，為農(nóng)戶資格權(quán)提供固化式保障。這種固化式保障不僅可以定分止?fàn)?，還能激發(fā)農(nóng)戶生成宅基地心理所有權(quán)觀念，進(jìn)而衍生出財產(chǎn)擁有感、流轉(zhuǎn)安全感和相互尊重產(chǎn)權(quán)的意識，為治理亂占濫用、激活財產(chǎn)功能和重塑產(chǎn)權(quán)觀念建立認(rèn)知和行為基礎(chǔ)。同時，這種固化式保障不會削弱農(nóng)民的居住權(quán)益。在改革實(shí)踐中，一些試點(diǎn)縣(市、區(qū))通過區(qū)分不同村莊采取不同的居住保障方式：如在城市郊區(qū)，可將新增農(nóng)村人口納入城鎮(zhèn)居民保障性住房體系；在一般農(nóng)村，可在中心村附近規(guī)劃一個集中居住區(qū)，允許農(nóng)村新增人口采取跨村擇位競價方式有償獲得住宅建設(shè)用地。這種固化式保障也不會與資格權(quán)的自愿有償退出相抵觸。如果某農(nóng)戶進(jìn)城定居，愿意有償退出宅基地，村集體可以有償收回該宅基地，或允許該農(nóng)戶將資格權(quán)永久轉(zhuǎn)讓給本集體組織成員。

3.“適度放活”宅基地使用權(quán)

在農(nóng)戶擁有心理所有權(quán)觀念及流轉(zhuǎn)安全感的基礎(chǔ)上，賦予宅基地使用權(quán)以用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)權(quán)能，允許其在更大范圍和更長期限內(nèi)流轉(zhuǎn)收益或抵押融資，激活消失已久的宅基地及其上房屋的財產(chǎn)性功能，讓市場機(jī)制同樣在土地資源配置中起決定性作用[41]。

七、政策啟示

2020年6月30日，中共中央審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)；以《方案》為指導(dǎo)，同年10月啟動新一輪宅基地制度試點(diǎn)改革?！斗桨浮穲猿謱徤髋c突破并重，強(qiáng)調(diào)要在堅持農(nóng)村土地制度改革“三條底線”基礎(chǔ)上，探索“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的具體路徑和辦法。本文從縱深的歷史視角出發(fā)，深入探究了宅基地“三權(quán)”分置邏輯及其實(shí)現(xiàn)路徑，對于落實(shí)《方案》精神，推動新一輪試點(diǎn)改革具有下列政策啟示。

1.以解決歷史遺留問題為導(dǎo)向理解“三權(quán)”分置邏輯

首先，宅基地“三權(quán)”分置改革并非為了分置而分置，而是要解決長期以來宅基地制度變遷遺留下的三大歷史問題，它們在“兩權(quán)”分離格局下無法得到解決。其次，賦予新增農(nóng)戶宅基地資格權(quán)并非單純?yōu)榱私鉀Q其居住保障問題，而有其多元目標(biāo)功能，是解決三大歷史遺留問題的核心抓手。最后，基于歷史遺留問題的核心解決機(jī)制選擇農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能，將資格權(quán)界定為成員權(quán)并按集體所有權(quán)限制下的成員所有權(quán)內(nèi)容為其賦能，使其擁有占有、使用、獲取大部分收益和限制處分等權(quán)能。

2.以激活農(nóng)民心理所有權(quán)為中介目標(biāo)選擇政策工具

由于三大歷史遺留問題產(chǎn)生的行為基礎(chǔ)是農(nóng)民普遍持有“集體資產(chǎn)不占白不占”的扭曲產(chǎn)權(quán)觀念，新一輪試點(diǎn)改革要以激活農(nóng)民心理所有權(quán)為中介目標(biāo)選擇政策工具。其一，落實(shí)集體所有權(quán)中的處分權(quán)、監(jiān)管權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能，在解決集體所有權(quán)自身虛化問題的同時，為農(nóng)戶資格權(quán)提供固化式保障。其二，適時停止無償分配并排除一切外部干預(yù)，為農(nóng)戶資格權(quán)提供固化式保障，激活農(nóng)民心理所有權(quán)，以摒棄集體化以來長期扭曲的產(chǎn)權(quán)觀念，為解決三大歷史遺留問題建立認(rèn)知和行為機(jī)制。其三，為更好地保護(hù)農(nóng)民心理所有權(quán)，改革實(shí)踐應(yīng)以“戶”為單位對資格權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證，并規(guī)定資格權(quán)可在戶內(nèi)永續(xù)繼承，除非發(fā)生下列情況，資格權(quán)不予滅失。一是戶內(nèi)人口消失(俗稱“絕戶”)，資格權(quán)因失去權(quán)利主體而自然滅失。二是宅基地遇自然災(zāi)害被毀，資格權(quán)因失去權(quán)利客體，自然滅失。三是農(nóng)戶因遷居城市而自愿有償(或無償)退出宅基地，資格權(quán)滅失。四是遇村莊規(guī)劃或國家征地需要時，農(nóng)戶在依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償后被動放棄宅基地，資格權(quán)滅失。在這種“法律頒證+永續(xù)繼承”式的固化保障下，農(nóng)戶獲得的不僅是物質(zhì)財產(chǎn)形態(tài)上的宅基地，還是文化意義上的家園情懷。當(dāng)農(nóng)戶需要流轉(zhuǎn)宅基地及其上房屋時，心里就會有流轉(zhuǎn)安全感，宅基地和農(nóng)民房屋的財產(chǎn)性功能才能真正被激活。

3.應(yīng)從流轉(zhuǎn)安全角度而非時空角度，界定適度放活宅基地使用權(quán)中的“適度”概念

在當(dāng)前及未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國將全面推動鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要求各種要素包括土地在城鄉(xiāng)之間自由流動，最終必將推動宅基地使用權(quán)走向自由交易[42]。在這種趨勢下，即使某農(nóng)戶將其宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給全國范圍任意公民或組織，且流轉(zhuǎn)期限長達(dá)20年甚至更久，只要該農(nóng)戶基于資格權(quán)證及流轉(zhuǎn)合約擁有流轉(zhuǎn)安全感，也應(yīng)視這種流轉(zhuǎn)時空為“適度”。