農(nóng)村承包地退出的路徑嬗變、實踐困境及其制度變革反思

王海娟

(中國地質(zhì)大學(xué) 公共管理學(xué)院/自然資源部法治研究重點實驗室，湖北 武漢 430074)

一、問題的提出

我國正處于快速城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)村人口進入城市并獲得城市戶籍及其綁定的市民身份和權(quán)利。這些進城落戶農(nóng)民既不耕種土地，也不再依賴土地的社會保障功能，更不再履行作為集體經(jīng)濟組織成員的義務(wù)，繼續(xù)占有土地反而會妨礙土地資源的優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施[1-2]。針對這個問題，黨的十八屆五中全會明確要求，“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出，“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點”。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2021年中央一號文件提出“保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán),研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法”的改革目標。因此，針對進城落戶農(nóng)民建立有效的承包地退出機制，成為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。

社會各界將進城落戶農(nóng)民難以退出承包地歸因于退出機制缺乏。我國農(nóng)村采取集體土地制度，村集體將土地?zé)o償、均等地分配給農(nóng)民使用，限制土地自由交易，形成一種靜態(tài)地權(quán)配置模式[3]。承包地退出制度缺失，承包地退出存在規(guī)則不明、程序不當(dāng)、應(yīng)對措施缺乏等問題[4]。其政策主張是建立承包地有償退出制度，將市場機制引入土地資源配置，通過給予進城落戶農(nóng)民一定的經(jīng)濟補償以激勵其自愿退出承包地[5]。目前正在進行的承包地退出制度改革也遵循這一思路。2018年新修訂的《農(nóng)村土地承包法》提出，“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方”，這在法律層面將承包地有償退出制度正式化，確立了承包地市場化退出路徑。

學(xué)界研究主要探討承包地有償退出制度的重大意義、權(quán)利結(jié)構(gòu)及其實踐路徑[6]，為建立承包地的市場化退出路徑提供理論基礎(chǔ)。基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的理論預(yù)設(shè)，政學(xué)兩界對土地退出市場的作用充滿想象，認為承包地市場化退出可以推動土地資源優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)村人口市民化[7]。然而，隨著改革的推進，有研究者觀察到承包地退出試點很難深入、試點范圍非常有限、不具有持續(xù)性[8]，存在補償金不足等問題[9]。承包地市場化退出還存在目標偏離問題，并沒有產(chǎn)生資源優(yōu)化配置的結(jié)果[10]。很多承包地退出試點由地方政府支付退地補償金，是一種政策性退出，而不是市場行為[11]。大多數(shù)研究者從制度科學(xué)性角度解釋承包地退出困境，將其歸因于退地補償金較低、社會保障制度不健全、風(fēng)險防范機制缺乏等制度因素[12]，通過完善制度薄弱環(huán)節(jié)、推進配套制度聯(lián)動改革、進行土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新等提高制度科學(xué)性，可以克服承包地退出困境[13-14]。

承包地退出制度改革不僅要考慮制度設(shè)計的科學(xué)性，還要考慮土地屬性與土地退出制度的適配性。筆者在農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地退出困境在很大程度上是土地屬性與市場化退出路徑不適配導(dǎo)致的，僅僅提高承包地退出制度的科學(xué)性并不能完全破解土地退出困境，需要從根本上改變土地退出路徑?；诖耍疚耐ㄟ^對中部地區(qū)某城市H區(qū)承包地有償退出試點實踐的考察，從土地屬性與土地退出制度適配性角度分析承包地市場化退出的實踐困境，并在此基礎(chǔ)上反思承包地退出制度改革。

本文資料來自筆者及所在研究團隊對中部地區(qū)H區(qū)的跟蹤調(diào)查。2017年H區(qū)獲國務(wù)院批準開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點，開始探索承包地市場化退出機制。H區(qū)是省會城市近郊農(nóng)村，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)充分，土地的社會保障功能弱化，具備退出承包地的條件。2017年H區(qū)選擇了河村(1)本文對村名進行匿名化處理。、王村、張村3個行政村進行試點，開展為期2年的試點工作。從改革試點開始，研究團隊親自參與H區(qū)的土地改革試點，持續(xù)跟蹤試點改革過程。2017年10月和2019年12月研究團隊分別組織10余名研究人員在H區(qū)開展了為期15天的社會調(diào)研，對農(nóng)戶、村干部、企業(yè)負責(zé)人及政府相關(guān)部門人員進行半結(jié)構(gòu)式訪談，獲得了大量一手材料。

二、從組織化退出到市場化退出：承包地退出路徑嬗變

在家庭承包制初期，農(nóng)村土地制度限制土地自由交易[15]，農(nóng)村采取承包地?zé)o償退出制度。村集體在土地調(diào)整過程中將進城落戶農(nóng)民的土地重新無償、均等地分配給其他農(nóng)民使用，形成了組織化退出路徑。這是村集體根據(jù)農(nóng)村人口變動重新配置土地資源的行為，并沒有觸及集體土地制度的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及其地權(quán)配置邏輯。H區(qū)探索承包地有償退出制度改革，通過產(chǎn)權(quán)變革形成了市場化退出路徑，改變了承包地退出路徑。

在制度改革之前，農(nóng)村并沒有設(shè)置明確的承包地退出制度，承包地退出是通過戶籍制度管理實現(xiàn)的。農(nóng)民依據(jù)與農(nóng)村戶籍綁定在一起的集體經(jīng)濟組織成員資格獲得承包地，喪失農(nóng)村戶籍，也就自動喪失了集體經(jīng)濟組織成員資格和承包地。在傳統(tǒng)戶籍制度中，城鄉(xiāng)戶籍受到嚴格控制，當(dāng)農(nóng)民獲得城市戶籍時，就必須放棄農(nóng)村戶籍及其綁定的集體經(jīng)濟組織成員資格和土地承包權(quán)利。當(dāng)時，戶籍制度與社會保障制度相掛鉤，農(nóng)民獲得城市戶籍也就獲得了城市制度化社會保障，退出承包地并不會產(chǎn)生社會不穩(wěn)定問題。2003年開始實施的《農(nóng)村土地承包法》將這種組織化的承包地退出方式正式化，規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。

H區(qū)農(nóng)村像全國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)一樣，進行定期土地調(diào)整，形成土地組織化退出路徑。村集體在土地調(diào)整過程中重新確立集體經(jīng)濟組織成員，進城落戶農(nóng)民不再擁有承包土地的資格，其土地被平均、無償?shù)胤峙浣o普通農(nóng)民使用。在這個過程中，承包地退出不僅是退地農(nóng)民與村集體之間的土地配置關(guān)系調(diào)整，而且涉及農(nóng)民之間的土地關(guān)系調(diào)整。這實際上是村集體行使集體所有權(quán)，重新配置進城人口的土地資源的過程。組織化退出路徑并沒有改變福利性的土地配置邏輯和集體土地制度性質(zhì)，村集體只是根據(jù)農(nóng)民是否依賴土地重新均等配置土地資源。

H區(qū)從2017年開始探索的承包地有償退出制度改革以產(chǎn)權(quán)改革為核心，形成了市場化退出路徑。從制度設(shè)計目標角度，地方政府預(yù)想有償退出可以增強農(nóng)民退出承包地的積極性，引入市場機制可以提高資源配置效率。改革者強調(diào)自愿原則，認為理性的農(nóng)民在仍然依賴土地的情況下，是不會選擇退出承包地的，遵循自愿原則的承包地退出機制不會影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。顯然，承包地有償退出制度改革的目的是要改變福利性的土地配置方式，建立市場化的承包地退出路徑。從H區(qū)實踐來看，具體的做法包括三個層面。

首先，進行土地產(chǎn)權(quán)制度改革。H區(qū)明確將“以市場化改革為取向”作為承包地退出試點的指導(dǎo)思想(2)《關(guān)于印發(fā)H區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點工作實施方案的通知》(2017年)。，賦予農(nóng)民自主退出承包地的權(quán)利，確保農(nóng)民在承包地退出中的主體地位。按照相關(guān)政策精神，H區(qū)明確規(guī)定“保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)”“任何單位和個人都不得強制農(nóng)民退出承包地”。賦予農(nóng)民土地退出權(quán)實際上是土地承包經(jīng)營權(quán)從生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)向“準所有權(quán)”轉(zhuǎn)變，成為一種可處分、可繼承的家庭財產(chǎn)。農(nóng)民可以選擇退出承包地，也可以選擇不退出承包地，如果退出承包地，就能獲得相應(yīng)的補償。這就形成了一種市場化資源配置方式，由農(nóng)民自主配置土地資源，取消了村集體的土地配置權(quán)利。這實際上改變了集體土地制度的性質(zhì)，村集體既不參與土地利益分配，又喪失了土地配置權(quán)，承包地退出是農(nóng)民行使個人財產(chǎn)權(quán)的過程，集體土地制度實質(zhì)上“準私有化”了[16]。

其次，建構(gòu)承包地退出機制。按照制度要求，村集體是法律上的土地承退主體，農(nóng)民理應(yīng)將承包地退還給村集體，由村集體向退地農(nóng)民支付補償金。但H區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟普遍“空殼化”，地方政府財政實力較弱，無力承擔(dān)退地補償金，因此，實際上提供退地補償金的是工商資本。按照約定，工商資本通過支付退地補償金獲得40年左右的土地承包經(jīng)營權(quán)(3)按照2003年開始實施的《農(nóng)村土地承包法》，工商資本通過“其他方式的承包”獲得的是土地承包經(jīng)營權(quán)。2018年新修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，通過“其他方式的承包”獲得的是土地經(jīng)營權(quán)。H區(qū)試點工作從2017年開始，地方政府依據(jù)的政策法規(guī)是2003年的《農(nóng)村土地承包法》，因此，工商資本獲得的是土地承包經(jīng)營權(quán)。。工商資本的用地需求是農(nóng)民退出承包地的前提條件，在承包地退出過程中，村集體不參與利益分配。按照政策要求，凡是愿意退出承包地的農(nóng)戶向村集體提供經(jīng)過全體家庭成員同意并且簽字的書面退地申請，將土地退給村集體，再由村集體將土地承包經(jīng)營權(quán)承包給工商資本。這個過程實際上發(fā)揮了村集體的組織中介作用，村集體作為農(nóng)民和工商資本的雙重代理人，建立了二者之間的溝通橋梁。村集體發(fā)揮甄別和收集農(nóng)民退地意愿與需求、協(xié)調(diào)矛盾糾紛、與農(nóng)民簽訂協(xié)議、向農(nóng)民支付退地補償金等作用。工商資本不需要與一家一戶的農(nóng)民對接，只需要與村集體溝通和協(xié)調(diào)，向村集體支付退地補償金。

最后，確定承包地退出補償價格。退地補償金的確定是一個農(nóng)民、地方政府和工商資本多重博弈和討價還價的過程。2017年H區(qū)啟動承包地退出制度改革試點時，地方政府聘請第三方機構(gòu)對承包地價格進行評估，在此基礎(chǔ)上組織退地農(nóng)民和工商資本協(xié)商退地補償金。退地補償?shù)脑u估價格是2萬元/畝。農(nóng)民要求按照當(dāng)?shù)卣鞯匮a償標準4.3萬元/畝確定退地補償金標準，農(nóng)民與工商資本初步達成協(xié)議。2019年農(nóng)民又要求工商資本為其購買失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，退地補償金上漲到9.3萬元/畝，工商資本不同意這個補償標準，二者還在協(xié)商過程中。按照地方政府的設(shè)想，退地者和承退者是市場交換關(guān)系，承退者獲得農(nóng)民的承包地要支付對等的補償金。即使農(nóng)民將承包地退給村集體，村集體也要支付對等的價格，二者之間也是一種市場交換關(guān)系。退地農(nóng)民與工商資本是平等的交換主體。通過市場交換，農(nóng)民退出土地后獲得相應(yīng)的退地補償金，市場交換的標的物是土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民只是退出土地承包經(jīng)營權(quán)(4)地方政府并沒有明確規(guī)定農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的期限，也沒有出臺相關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)到期后的處理意見。。當(dāng)然在退出承包地過程中，農(nóng)民仍然保留集體經(jīng)濟組織成員身份。雖然農(nóng)民喪失了分享與土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)的集體收益，但仍然可以獲得與宅基地、集體資產(chǎn)相關(guān)的集體收益。

三、改革停滯：承包地市場化退出的實踐困境

與設(shè)想不同，承包地市場化退出實踐存在顯著的“市場失靈”問題，并沒有提高資源配置效率。為了推動試點工作的順利開展，地方政府通過給工商資本提供財政補貼、政策紅利以及要求部分農(nóng)民強制退出土地等方式，深度介入土地退出市場。即便如此，承包地退出市場仍然困難重重，承包地退出制度改革試點處于停滯狀態(tài)。

從退出規(guī)模來看，2019年底承包地退出試點結(jié)束時，承包地退出總面積不到500畝，大部分退地的農(nóng)民都是經(jīng)濟困難戶；承包地退出不徹底，只有河村的100多戶農(nóng)民退出了全部承包地，其他農(nóng)民都只退出了部分承包地。從試點進展來看，2019年底，工商資本已經(jīng)向退地農(nóng)民支付了部分補償金，工商資本、退地農(nóng)民和村集體之間在退地補償金、退出土地的承包方式等方面還沒有達成協(xié)議。

(一)退地意愿較弱與價格機制失靈

從退地者來看，退地補償金的吸引力普遍較弱。在土地用途管制下，承包地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地交換價值來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性決定了退地補償金不可能很高，農(nóng)民的戶均耕地不多，獲得的補償金總量不多。相反，在城市擴張時期，城郊土地的升值空間很大，農(nóng)民普遍都有土地增值預(yù)期。進城落戶農(nóng)民的經(jīng)濟條件較好，并不急需資金，更加愿意將土地留在手中作為保值增值的財產(chǎn)。在“三農(nóng)”形勢不斷向好的情況下，農(nóng)民還能夠通過占有土地享有國家的各種惠農(nóng)政策。此外，農(nóng)民并非完全遵循經(jīng)濟理性，農(nóng)民基于文化、情感等非經(jīng)濟因素，更愿意將土地留下作為情感寄托，或者作為家產(chǎn)傳承下去[2]，而不愿意退出。

在交易意愿上，退地者和工商資本難以達成協(xié)議，市場價格很難形成。在退地農(nóng)民看來，退地與被政府征地一樣，是永遠失去了承包地，因此，應(yīng)參照當(dāng)?shù)卣鞯匮a償標準確定退地補償金。從工商資本的角度，當(dāng)?shù)剞r(nóng)用地的畝均土地租金是400～500元/年，一次性花費9.3萬元/畝獲得40年的土地承包經(jīng)營權(quán)，在不計算財務(wù)成本的情況下，年畝均用地成本是2300元左右，這并不劃算。工商資本只愿意支付4.3萬元/畝的補償金，不愿意為退地農(nóng)民辦理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。退地農(nóng)民因此而上訪，要求配備失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。地方政府為了平息矛盾和保障試點工作順利開展，提出對工商資本進行財政補貼，但是工商資本仍然不同意。截至2019年底，3個村的退地補償協(xié)議都沒有達成，承包地退出工作處于僵持中。

從退地農(nóng)民類型來看，進城落戶農(nóng)民普遍沒有退出承包地，而大部分退地者都是經(jīng)濟狀況較差的農(nóng)民。H區(qū)是省會城市下轄的一個區(qū)，在城市化背景下，農(nóng)民普遍進城買房買車。部分農(nóng)民因經(jīng)濟條件較差，于是退地并將補償金用于買房買車；部分農(nóng)民因病或欠債，而將退地補償金用于看病或還債。以河村為例，在退地農(nóng)民中，進城落戶農(nóng)民僅占30%(5)在之前的土地制度設(shè)計中，進城落戶農(nóng)民已經(jīng)喪失了農(nóng)村戶口和土地承包資格，需要無償退出承包地。30%的進城落戶農(nóng)民退出承包地并不是因為退地補償金的激勵作用，而是擔(dān)心未來土地政策調(diào)整而要求無償退出土地。，而70%的退地農(nóng)民是因經(jīng)濟條件較差而急需用錢建房、買房、買車、看病、還債等。大部分退地農(nóng)民因沒有獲得城市社會保障而要求地方政府為其提供失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。有研究者觀察到承包地退出政策的悖論：設(shè)置承包地退出制度本來是為了將不再依賴土地的農(nóng)民的承包地退出來，但是符合退地政策目標指向的農(nóng)民群體更傾向于持有土地，依賴土地的農(nóng)民反而因急需用錢迫不得已退出了承包地[17]。由此看來，地方政府采取價格機制和遵循自愿原則，很難有效地將進城落戶農(nóng)民的承包地退出來。

(二)承退需求較少與市場空間壓縮

從需求者角度來看，村集體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者都缺乏承退的積極性，導(dǎo)致土地退出市場空間較小。村集體缺乏經(jīng)營土地的能力，大部分農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展機會極少，村集體一般不愿意接受農(nóng)民退出的土地。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的角度來看，由于退出的承包地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地退出市場相較土地流轉(zhuǎn)市場，并不具有優(yōu)勢。H區(qū)形成了土地流轉(zhuǎn)市場和土地退出市場兩個土地市場，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可以從這兩個市場中獲得土地。土地流轉(zhuǎn)市場更符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，在農(nóng)地供給上更具競爭優(yōu)勢。第一，農(nóng)業(yè)投資的利潤率較低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者很難一次性拿出大筆資金。土地流轉(zhuǎn)一般采取租金“一年一付”方式，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者承擔(dān)的財務(wù)成本較低。第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險很大，農(nóng)業(yè)投資生產(chǎn)具有不穩(wěn)定性。土地流轉(zhuǎn)是可逆的，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在退出時可以便利地將土地退還給土地承包者。而退地補償金通常采取一次性付清的方式，財務(wù)成本較高；而且土地退出不可逆，如果工商資本不愿意耕種土地，只能將土地流轉(zhuǎn)出去或無償退還給村集體，土地再次處分非常困難。因此，在實踐中土地退出市場往往被土地流轉(zhuǎn)市場替代。

為了推動試點工作的開展，地方政府動員轉(zhuǎn)入土地的工商資本配合工作。在開展試點工作之前，這些工商資本已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地并開展了投資經(jīng)營活動。如張村的工商資本已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地500畝種植苗木，并修建了2棟4層酒店；河村的工商資本流轉(zhuǎn)3500畝地種植蔬菜，并修建了一棟4層的花卉交易展廳；王村的工商資本流轉(zhuǎn)土地110畝種植蔬菜，并修建了一個小型的工業(yè)園區(qū)。在開展試點工作之后，地方政府直接將土地流轉(zhuǎn)換為土地退出，由原先的工商資本支付退地補償金。實踐中，工商資本通過土地退出市場獲得土地并不是為了進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是為了獲得土地非農(nóng)化使用的機會。H區(qū)已經(jīng)被規(guī)劃為城市新區(qū)，土地用途即將發(fā)生改變，有土地非農(nóng)化使用的機會。張村所在街道征拆基本結(jié)束，地方政府正在與張村的工商資本協(xié)商征拆事宜。張村的工商資本指出，即使地方政府不征地，農(nóng)民退出的土地位于政府工業(yè)園區(qū)對面，該園區(qū)已入駐世界500強企業(yè)，也可以為園區(qū)提供餐飲、住宿等服務(wù)。河村的工商資本指出，農(nóng)民退出的土地位于城市新區(qū)的核心城區(qū)，根據(jù)規(guī)劃，退出的土地可用于花卉基地的建設(shè)。王村的工商資本指出，農(nóng)民退出的承包地在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，未來可以進行土地非農(nóng)使用。

由此看來，工商資本實際上獲得的是預(yù)期的土地開發(fā)權(quán)，在未來可以獲得征地補償，同時擁有土地非農(nóng)使用的優(yōu)先權(quán)。換句話說，正是因為當(dāng)?shù)赜型恋胤寝r(nóng)化使用的機會，工商資本才愿意接受農(nóng)民退出的土地。為了獲得更穩(wěn)定的土地開發(fā)權(quán)，工商資本要求地方政府將土地承包經(jīng)營權(quán)永久確權(quán)，而地方政府出于政策合法性考慮只愿意將承包期限確定為40年，二者并未達成協(xié)議。地方政府建立土地退出市場的初衷是提高資源配置效率以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，但在實踐中土地退出市場成為工商資本獲得土地非農(nóng)開發(fā)機會的渠道，土地退出市場演變成一個土地非農(nóng)使用權(quán)交易市場。這表明，如果缺乏土地非農(nóng)化使用機會，土地退地市場將很難形成。

(三)土地供需錯位與土地退出效率低下

從土地供給來看，農(nóng)民退出的是細碎化的土地。分田到戶時，農(nóng)村普遍采取均平化的土地分配方式，每戶農(nóng)民的土地呈現(xiàn)細碎化狀態(tài)[18]。H區(qū)農(nóng)村將土地分為四個等級，再將每個等級的土地按人口均分，農(nóng)民家庭的土地分布在十幾個位置。在農(nóng)民分化的情況下，農(nóng)民的退地意愿存在差異，農(nóng)民個人因素、對土地的依賴程度、產(chǎn)權(quán)認知、土地區(qū)位條件等都會影響農(nóng)民的承包地退出意愿[19]。在土地小塊、分散占有的情況下，1000畝左右集中連片土地往往會涉及幾百戶甚至上千戶農(nóng)民的承包地。不同退地意愿的農(nóng)民的土地相互交叉在一起，導(dǎo)致土地供給細碎化。

從土地需求來看，工商資本很難獲得集中連片的土地。土地集中連片才能進行基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和土地開發(fā)。H區(qū)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者說：“即使將這些細碎化的土地免費給我耕種，我都不愿意種。”幾個工商資本為了克服土地細碎化問題，不得不采取更多的措施，支付更高的成本。張村的工商資本為了獲得中心地帶一塊0.8畝的土地，采取高價購買方式，花費20萬元。河村的工商資本采取整村流轉(zhuǎn)土地的方式，消解了土地細碎化問題。王村則采取強制干預(yù)手段，要求集中連片區(qū)域內(nèi)的所有農(nóng)民必須退出承包地，全村退出土地11畝涉及20多戶，每戶農(nóng)民退出幾分地。由此看來，工商資本要獲得集中連片的土地非常困難。

土地供需錯位降低了土地退出效率。如果承包地退出遵循自愿原則，將導(dǎo)致退出的承包地因細碎化而無法滿足工商資本的需要。H區(qū)3個試點村的工商資本克服土地細碎化的艱難過程，說明了土地退出市場的低效。盡管村集體是承包地的所有權(quán)主體，具有調(diào)整和整合土地的權(quán)利，但是在土地退出市場中村集體沒有發(fā)揮產(chǎn)權(quán)主體的作用，無法克服土地交易的外部性問題。

四、土地屬性與承包地退出制度改革反思

地方政府試圖在試點中建立一個完全的土地退出市場，在“看不見的手”的作用下實現(xiàn)土地資源配置的帕累托改進，然而，嵌入歷史、制度和社會結(jié)構(gòu)的土地并非純粹商品，我國缺乏建立土地退出市場的條件?；谕恋氐奶厥鈱傩裕瑧?yīng)發(fā)揮集體土地制度的資源配置功能。

(一)土地的不完全商品屬性

社會歷史沉淀、土地配置制度和自然條件等都會形塑出不同的土地屬性。我國悠久的歷史條件、獨特的土地配置制度和土地占有形態(tài)等形塑出土地的價值不可衡量性、非排他性和功能非單一性，土地并非是純粹的商品，難以完全按照市場機制配置。

一是土地價值很難衡量。對于進城落戶農(nóng)民而言，土地不再具有社會保障功能，也不再具有生產(chǎn)價值，但是土地仍然具有財產(chǎn)價值、社會文化價值和政策價值等多種價值。在財產(chǎn)價值方面，進城落戶農(nóng)民可以將土地出租或者轉(zhuǎn)讓出去獲得收入，也可以將土地作為保值增值的手段。在社會文化價值方面，土地曾經(jīng)是進城落戶農(nóng)民的生存保障，農(nóng)民產(chǎn)生對土地的期待、憂慮、安寧以及愛護等情感[20]159。農(nóng)民與土地之間存在很強的情感羈絆，即便不再依賴土地，也具有很強的“惜地”心理，賣地往往被視為敗家行為。在政策價值方面，土地是聯(lián)系國家和農(nóng)民的最重要紐帶，土地制度是農(nóng)村最重要的政策工具。當(dāng)前國家財政實力不斷增強，采取“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”政策，以土地為媒介對農(nóng)民進行財政補貼。很多優(yōu)惠政策如糧食補貼和新農(nóng)村建設(shè)等，只有占有土地的農(nóng)民才能夠享受到。土地價值多元化使得土地很難用具體價格來衡量，土地交易受農(nóng)民情感和價值觀等因素的影響。在現(xiàn)有的退地補償標準下，農(nóng)民一般不愿意退出土地。

二是土地退出非排他性。在土地細碎化條件下，土地退出的實現(xiàn)要求全體農(nóng)民形成集體行動，但是土地與純粹商品的最大差別是具有不可移動的自然屬性，在土地細碎化條件下，農(nóng)民之間很難建立排他性關(guān)系。在土地不可移動的情況下，任何一戶農(nóng)民不愿意退出承包地，都會使承包地退出徹底失敗。這說明，農(nóng)民基于自愿原則很難形成一致性集體行動，遵循自由交易原則的土地退出市場很難形成。土地退出的非排他性特點是由土地不可移動的自然屬性和土地細碎化特點共同形塑的[18]，不同國家或地區(qū)的土地退出排他性存在差異。如果一戶農(nóng)民擁有幾千、上萬畝土地，一戶農(nóng)民退出土地就可以實現(xiàn)土地集中連片使用，土地退出就具有較強排他性；而如果農(nóng)民占有的土地規(guī)模很小且分散化，土地的排他性就較弱。

三是土地功能多樣性。我國土地承擔(dān)多種功能，既是稀缺資源，也是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，還承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障功能。承包地退出不是單一的經(jīng)濟問題，而是要實現(xiàn)保障農(nóng)村社會穩(wěn)定、提高土地資源配置效率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展等多個目標的協(xié)調(diào)。各個目標之間存在張力，一個功能受損反過來會成為阻礙土地退出市場運行的影響因素。土地市場運行過程中的很多困難都是土地功能不兼容導(dǎo)致的。例如，提高退地補償標準可激發(fā)農(nóng)民退地積極性，但會弱化農(nóng)業(yè)經(jīng)營者承退意愿，還會增加留村務(wù)農(nóng)農(nóng)民或村集體的負擔(dān)。又比如，賦予農(nóng)民退地選擇權(quán)可避免強制退出帶來的社會不穩(wěn)定問題，但會導(dǎo)致有退地條件的農(nóng)民不愿意退出土地的問題。

土地屬性在很大程度上影響著土地退出市場的效率，不同國家的土地屬性不同，土地退出市場效率就存在很大的差異性。在美國、澳大利亞、加拿大等大農(nóng)農(nóng)業(yè)國家，土地的社會文化屬性較弱、土地功能較為單一、土地占有規(guī)模較大，土地退出市場的效率較高。在日本、韓國等小農(nóng)農(nóng)業(yè)國家，土地具有多種價值，土地小規(guī)模占有、土地功能多樣化，土地退出市場的某些機制失效，導(dǎo)致土地退出市場難以形成。相較而言，我國土地還具有社會保障功能和公平分配功能，土地退出市場更難形成。實際上，在日本和韓國等土地私有制國家，農(nóng)民已經(jīng)高度城市化，并擁有完備的土地處分權(quán)，可以通過市場交易自由退出土地，政府也采取諸多措施激勵不再耕種土地的農(nóng)民退出土地，但是這些國家并沒有實現(xiàn)有效的土地退出，進城農(nóng)民仍然占有小塊土地是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的最大障礙[21]251。這說明，土地市場化退出困境的產(chǎn)生是土地屬性與土地退出制度相沖突的必然結(jié)果。

(二)承包地退出制度改革反思

承包地退出制度改革需要充分考慮土地的非完全商品屬性以及土地退出的復(fù)雜性。在承包地有償退出制度改革之前，農(nóng)村通過組織化路徑實現(xiàn)了有效的承包地退出。第一，組織化路徑采取強制退出機制，進城落戶農(nóng)民必須退出承包地，可以實現(xiàn)所有進城落戶農(nóng)民的土地“應(yīng)退盡退”。為了避免承包地強制退出引發(fā)的社會不穩(wěn)定問題，承包地退出有嚴格的限定條件，即將獲得城市戶籍和制度化社會保障作為退出承包地的前提條件，不允許依賴土地的農(nóng)民退出承包地。第二，組織化路徑將土地退出內(nèi)部化為管理問題，能夠避免土地退出外部性問題。村集體在全村范圍內(nèi)調(diào)整承包地，在保持土地均等分配的基礎(chǔ)上進行土地集中連片分配，盡量避免土地細碎化問題。第三，組織化路徑遵循公平原則，進城落戶農(nóng)民將承包地?zé)o償退給村集體，村集體再將土地?zé)o償配置給繼續(xù)留在村莊中的農(nóng)民。無償退出降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，也避免了富裕的進城落戶農(nóng)民向尚不富裕的種地農(nóng)民收取補償金造成的不公平問題。

建立在集體土地制度基礎(chǔ)上的承包地退出路徑具有合法性和合理性。在法理上，承包地本來是村集體無償分配給農(nóng)民使用的，當(dāng)農(nóng)民不再使用承包地時無償退給村集體具有合理性。集體土地制度的實質(zhì)就是通過土地公有制排除任何人對農(nóng)村土地的私人所有權(quán)，為集體成員提供生存和發(fā)展保障。承包地退出是一個村集體行使集體所有權(quán)的過程，村集體根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要對土地資源進行重新配置。在情理上，組織化承包地退出路徑與農(nóng)民的公平觀念和生存?zhèn)惱硐嗥鹾?。國家為城市人口提供制度化社會保障，通過土地為農(nóng)民提供社會保障。農(nóng)民如果生活在農(nóng)村就依賴土地保障，如果轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駝t享受城市制度化社會保障。每人應(yīng)只享受一種社會福利，不重復(fù)享受福利，這是最基本的社會公平。進城落戶農(nóng)民已經(jīng)享受城市社會保障，普通農(nóng)民仍然依賴土地生存，將進城落戶農(nóng)民的土地重新分配給仍然依賴土地的普通農(nóng)民使用，體現(xiàn)了農(nóng)民的生存?zhèn)惱碛^念。

實踐中，組織化路徑取得了較好的效果。從1980年至1990年代，全國范圍內(nèi)只要進行土地調(diào)整的村莊，進城落戶農(nóng)民的承包地都高效且低成本退出了。只不過，自1990年代末開始，土地政策及法規(guī)提倡“增人不增地、減人不減地”和限制村集體調(diào)整土地，大部分農(nóng)村地區(qū)不再調(diào)整土地。這使得組織化路徑難以落實，淡出了社會各界的視野。目前正在推行的土地確權(quán)政策賦予農(nóng)民對特定地塊的排他性占有權(quán)利，消解了組織化路徑的制度基礎(chǔ)，而承包地有償退出制度改革進一步消解了組織化路徑的合法性。

我國在集體土地制度基礎(chǔ)上形成的組織化退出路徑，通過發(fā)揮村集體的資源配置功能，可以高效且低成本地退出進城落戶農(nóng)民的承包地。但是承包地有償退出制度改革將退地權(quán)利賦予農(nóng)民個體，弱化了村集體的資源配置功能，反而導(dǎo)致進城落戶農(nóng)民的承包地難以退出。從改革試點來看，承包地有償退出制度改革從根本上改變了土地制度的性質(zhì)，消解了解決承包地退出難題的制度基礎(chǔ)。通過比較分析發(fā)現(xiàn)，我國集體土地制度在解決土地退出問題上具有獨特的作用，能夠有效應(yīng)對小農(nóng)農(nóng)業(yè)國家的土地退出問題；“準私有化”的土地制度與小農(nóng)農(nóng)業(yè)國家的土地屬性不相適配，不利于土地高效且低成本退出。

五、結(jié)論

在城市化快速推進的背景下，農(nóng)村產(chǎn)生人地分離現(xiàn)象，要求建立有效的承包地退出制度。當(dāng)前，我國正在探索承包地退出制度，試圖用市場化退出路徑代替組織化退出路徑。從實踐來看，由于土地價值很難衡量、土地退出具有非排他性以及土地功能具有多樣性，市場化承包地退出路徑與土地的非商品化屬性不適配，承包地退出制度的效果欠佳。按照既定的市場化改革思路，承包地退出試點困難重重。地方政府為了推進試點工作的開展，更深程度地介入承包地退出市場，承包地退出并未完全按照市場化的邏輯運行，反而偏離了試點的初衷。從這個角度看，地方政府的深度干預(yù)是市場化退出路徑失敗的后果。

從制度比較的角度，建立在集體土地制度基礎(chǔ)上的組織化退出路徑與土地屬性相適配，能夠?qū)崿F(xiàn)有效的承包地退出；不斷弱化集體土地制度的市場化退出路徑與土地屬性不相適配，無法實現(xiàn)承包地有效退出?；谛∞r(nóng)農(nóng)業(yè)國家土地的非商品屬性，集體土地制度在承包地退出中具有獨特作用?；诖耍邪赝顺鲋贫雀母飸?yīng)充分重視土地屬性的特殊性，發(fā)揮集體土地制度的獨特作用，建立與土地屬性相適配的土地退出制度。

從實踐來看，有效破解承包地退出困境需要從更深層次的土地制度改革層面著手，激活集體土地制度。具體來說，推進承包地有效退出需要在新的制度環(huán)境下優(yōu)化集體土地制度，更加充分地發(fā)揮集體土地制度的作用，而非消解集體土地制度。當(dāng)然，強調(diào)集體土地制度的重要性并非簡單回歸組織化承包地退出路徑，而是在制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化的情況下，通過制度創(chuàng)新探索更加有效的土地退出路徑。