創(chuàng)新驅動發(fā)展背景下特色小鎮(zhèn)的功能定位與實現(xiàn)路徑

于業(yè)芹

摘要：特色小鎮(zhèn)是供給側改革、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加催生的一種新的空間治理單元。特色小鎮(zhèn)的功能定位：全面深化改革中體制機制創(chuàng)新的前沿陣地，供給側改革中產業(yè)轉型升級的關鍵場域，創(chuàng)新驅動發(fā)展中服務平臺營造的重要載體，空間治理中城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置的重要節(jié)點。特色小鎮(zhèn)要想實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，需要以特色資源塑造小鎮(zhèn)品牌，以政策創(chuàng)新驅動小鎮(zhèn)福利，以市場化運作激活小鎮(zhèn)開發(fā)，以社會資本撬動小鎮(zhèn)生機以及以共容利益促進小鎮(zhèn)的互建共享。

關鍵詞：創(chuàng)新驅動;特色小鎮(zhèn);新型城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)村振興

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.009

改革開放以來，我國在依靠土地、勞動等生產要素驅動經濟迅速發(fā)展的同時，城鎮(zhèn)化進程也在高速跟進。但長期粗放化、外延型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式不僅引發(fā)了諸如資源損耗、環(huán)境污染等社會問題，特別是地方政府長期推崇的土地、財政、金融“三位一體”高績效開發(fā)區(qū)治理模式，使土地供應瓶頸、產業(yè)轉型虛置、控制機制弱化等問題成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要障礙，更值得憂慮的是城鄉(xiāng)間發(fā)展鴻溝的不斷拉大將導致相當比例的自然村落走向消亡。與西方國家后工業(yè)化時代為緩解大城市病、尋求新的經濟增長點而催生的“新城運動”一樣，我國位于“城市之尾、農村之首”的特色小鎮(zhèn)成為新型城鎮(zhèn)化建設中突破城鄉(xiāng)二元結構的引擎力量，成為帶動鄉(xiāng)村振興、“糾偏”城市經營問題的重要機制，成為開發(fā)區(qū)治理模式突圍轉型的升級版本，更成為供給側結構性改革中釋放巨大空間需求潛能的全新載體。

早在20世紀80年代費孝通先生就在《小城鎮(zhèn)大問題》中闡述了以小城鎮(zhèn)發(fā)展為主、大中城市建設為輔的城鎮(zhèn)化理論主張。新時期，特色小鎮(zhèn)建設與創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略被置于共同的時代背景及疊加的戰(zhàn)略部署之中。2012年創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略提出，并寫入十八大報告;十八大以來，小城鎮(zhèn)建設同樣得到黨中央的高度重視，在各次全會上均明確提出發(fā)展要求。2016年國務院公布《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，提出以科技創(chuàng)新帶動全面創(chuàng)新，以高效率創(chuàng)新體系支撐高水平創(chuàng)新國家建設。同年國家住建部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》（后文簡稱“《通知》”），提出在全國范圍內開展小城鎮(zhèn)培育，明確提出遵循發(fā)展理念有創(chuàng)新、規(guī)劃建設管理有創(chuàng)新、社會管理服務有創(chuàng)新及支持政策有創(chuàng)新的體制機制。因此，特色小鎮(zhèn)在創(chuàng)新驅動發(fā)展的戰(zhàn)略部署下，與鄉(xiāng)村振興、美麗小鎮(zhèn)、農業(yè)小鎮(zhèn)、旅游小鎮(zhèn)等同時實施，助力鄉(xiāng)土地域空間的調整與重塑，邁向特色價值追求的新臺階。

創(chuàng)新驅動發(fā)展背景下，特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化建設的重要載體，不僅是逆城市化人口流出的蓄水池，更是后工業(yè)產業(yè)轉型升級的“第二空間”。特色小鎮(zhèn)作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑，其作用不僅是宏觀層面的國民經濟推動，更是微觀層面提升小鎮(zhèn)居民獲得感的直接體現(xiàn)。借助創(chuàng)新驅動發(fā)展契機，將技術變革融入城鄉(xiāng)建設之中，實現(xiàn)要素回報遞增、突破城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸成為打造特色小鎮(zhèn)的優(yōu)勢路徑。近年來，特色小鎮(zhèn)試點建設工作取得良好效果，并呈現(xiàn)全面開花的局面。特色小鎮(zhèn)也成為新型城鎮(zhèn)化的研究熱點，學者們從特色小鎮(zhèn)的內涵、機制、路徑等多方面對特色小鎮(zhèn)著墨良多，但特色小鎮(zhèn)建設中仍存在內涵界定不清、城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學、注重形態(tài)設計、忽視對特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略價值和品牌價值的挖掘等問題。本研究嘗試從創(chuàng)新驅動發(fā)展視角出發(fā)，以體制機制創(chuàng)新、產業(yè)轉型升級、服務平臺營造、空間治理優(yōu)化四個維度對特色小鎮(zhèn)的功能定位進行詮釋，進一步明晰創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，特色小鎮(zhèn)建設在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中發(fā)揮的角色價值;同時，針對特色小鎮(zhèn)建設過程中出現(xiàn)的跟風、冒進、同質等問題進行反思，試圖從資源基礎、政治支持、市場驅動、社會支撐、利益共融等層面提供創(chuàng)新驅動特色小鎮(zhèn)建設的可能路徑。

一、創(chuàng)新驅動背景下特色小鎮(zhèn)的定位

肇始于浙江，并迅速推向全國的特色小鎮(zhèn)，作為經濟新常態(tài)下新的產業(yè)組織形式，同開發(fā)區(qū)等諸種發(fā)展模式相比，其“非區(qū)非鎮(zhèn)”的內涵特征，“一鎮(zhèn)一品”的品牌構建，創(chuàng)新引領的運作模式，成為補足空間供給有限和需求失衡等城市發(fā)展短板的產業(yè)驅動型現(xiàn)代區(qū)域增長模式。以根植性視角審視特色小鎮(zhèn)，強調地方經濟社會的建設是依賴本地資源、制度、區(qū)位等要素和特征，對特色小鎮(zhèn)而言，就是挖掘本區(qū)域內的特色根脈和持續(xù)性的發(fā)展動力。除此之外，特色小鎮(zhèn)還具有更豐盈的功能內涵，其功能定位包括全面深化改革中體制機制創(chuàng)新的前沿陣地，供給側改革中產業(yè)轉型升級的關鍵場域，創(chuàng)新驅動發(fā)展中服務平臺營造的重要載體，空間治理中城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置的重要節(jié)點。

（一）體制機制創(chuàng)新：全面深化改革的前沿陣地

作為全面深化改革前沿陣地的特色小鎮(zhèn)建設，核心在于體制機制的創(chuàng)新，主要表現(xiàn)為突破傳統(tǒng)政府主導型開發(fā)區(qū)治理模式的思想沉疴，代之以賦權效應下多元主體參與開發(fā)的新模式。并在新型開發(fā)模式中發(fā)揮制度與科技創(chuàng)新的雙輪加速運轉效應，實現(xiàn)小鎮(zhèn)下沉低端要素偶遇市場契機后的優(yōu)化重組。

1.突圍開發(fā)區(qū)治理模式困境

1984年開發(fā)區(qū)體制在中國建立起來，經過三十多年發(fā)展，已演變成種類繁多、規(guī)模龐大的由高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)等組成的“開發(fā)區(qū)體系”。多年來，開發(fā)區(qū)成為制度創(chuàng)新與改革的先行區(qū)域，享有國家在稅收、財政、土地等方面的優(yōu)惠政策，修建完善基礎設施，提供產權制度保護，形成以制度創(chuàng)新驅動經濟發(fā)展紅利的中國經濟增長關鍵版圖。但隨著經濟發(fā)展和改革深化，具有高經濟績效的開發(fā)區(qū)模式面臨外部土地供應瓶頸和自身城區(qū)化雙重挑戰(zhàn)。特色小鎮(zhèn)發(fā)展是對開發(fā)區(qū)治理模式困境的有效突圍。首先，浙江省最早提出的特色小鎮(zhèn)就是突破傳統(tǒng)行政建制的特定空間內生產要素、文化要素、制度要素的再次整合與高效利用。[1]其次，特色小鎮(zhèn)的政策界定既非新增加的城鎮(zhèn)行政組織，也非準政府形態(tài)的開發(fā)區(qū)，而是城鎮(zhèn)化進程中非連續(xù)性、過渡性的政策手段。[2]最后，特色小鎮(zhèn)是服務模式與建設管理機制創(chuàng)新的新模式，遵循政府引導、市場運作要求，成為連接政府、社會、市場的重要紐帶，從而擺脫開發(fā)區(qū)模式下政府觸角過深問題，激活社會和市場多元主體參與。

2.制度體制創(chuàng)新與科技體制創(chuàng)新雙輪運轉

創(chuàng)新驅動發(fā)展是一個宏觀的、綜合性系統(tǒng)工程，既包括制度創(chuàng)新也涵蓋科技創(chuàng)新，制度與科技體制機制的創(chuàng)新改革是特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的試驗探索，要求立足于特色小鎮(zhèn)制度創(chuàng)新的頂層設計和科技體制創(chuàng)新驅動的要素重組。一方面，制度作為規(guī)定經濟運行與社會交互關系特征的前提條件，較技術而言，制度所決定的社會基本結構與選擇取向對經濟人所追求的穩(wěn)定均衡產生實質性影響。[3]由于位于城市體系末端的特色小鎮(zhèn)長期處于被剝奪的擠壓地位，實現(xiàn)跨越式發(fā)展急需以制度創(chuàng)新營造良好環(huán)境，正如《通知》中強調的“充滿活力的體制機制是特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的有力促進手段”。研究發(fā)現(xiàn)，特色小鎮(zhèn)是一個特殊政策區(qū)，國家對特色小鎮(zhèn)培育的政策體制創(chuàng)新覆蓋財政、金融、土地、人才、產業(yè)、規(guī)劃、治理等多個方面。另一方面，創(chuàng)新驅動是以科技體制創(chuàng)新為核心，從傳統(tǒng)生產要素驅動向科技創(chuàng)新等新要素驅動轉型的方式。[4]有研究強調“科創(chuàng)型特色小鎮(zhèn)”作為一種產城融合的特殊性區(qū)域實體，對特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新具有重要意義，區(qū)域內網絡創(chuàng)新主體間共同研發(fā)、技術共享等特點是小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的巨大驅動力。[5]特色小鎮(zhèn)的科技創(chuàng)新需以高端要素的集聚為依托，包括高層次創(chuàng)新人才的引進、創(chuàng)新企業(yè)的入駐、服務中介的構建、研發(fā)機構的支持、產學研創(chuàng)新聯(lián)盟的建立以及互聯(lián)網化職能運營模式等?？萍紕?chuàng)新促使特色小鎮(zhèn)特定空間要素實現(xiàn)全新組合，釋放最佳經濟績效。

（二）產業(yè)轉型升級：供給側改革的關鍵場域

小鎮(zhèn)建設，產業(yè)振興是重點。作為供給側改革關鍵場域的特色小鎮(zhèn)建設，產業(yè)轉型升級主要通過產業(yè)規(guī)劃與服務供給的“去行政”與產業(yè)轉型升級的“去杠桿”加以實現(xiàn)。清除小鎮(zhèn)規(guī)劃建設中的行政束縛，打破城市產能過剩與小鎮(zhèn)產能不足間的失衡狀態(tài)。

1.特色小鎮(zhèn)產業(yè)規(guī)劃與服務供給的“去行政”

傳統(tǒng)等級化行政管理體制導致城鎮(zhèn)建設指標分配不均衡，資源呈向心化集聚趨勢，城鎮(zhèn)間“馬太效應”愈演愈烈。[6]我國創(chuàng)新體制改革正邁入深水區(qū)，特色小鎮(zhèn)構想也恰逢新一輪城市經濟供給側改革浪潮，特色小鎮(zhèn)作為供給側改革的關鍵場域，“去行政”是產業(yè)規(guī)劃與服務供給的重要舉措。供給側結構改革背景下，特色小鎮(zhèn)產業(yè)轉型升級首先需要政府“去行政”，政府在科學制定產業(yè)規(guī)劃建設的同時，要以市場化主體運作機制盤活產業(yè)轉型機制，破除地方保護主義及行業(yè)壁壘，促進要素、資本、勞動力資源的自由流動，釋放產業(yè)轉型升級活力?！叭バ姓敝皇菙[脫傳統(tǒng)政府強制性行政干預方式，并非意味著政府職能弱化，相反，政府需要擔起特色小鎮(zhèn)引領者、制度供給者以及產業(yè)規(guī)劃建設的制定與維護者等角色。目前，多數(shù)特色小鎮(zhèn)通過成立“協(xié)調委員會”來推動小鎮(zhèn)建設。特色小鎮(zhèn)要想吸引社會資本、打造優(yōu)質產業(yè)，需要政府提供良好的制度環(huán)境和完善的基礎設施，包括編制規(guī)劃、配套基礎設施、營造政策環(huán)境等“軟措施”。此外，“去行政”的同時采用市場化主體運作機制。首先，培育多元主體，吸引社會投資，共謀發(fā)展;其次，借助“互聯(lián)網+”等現(xiàn)代技術實現(xiàn)服務供給的“量”轉“質”;最后，市場化資源要素優(yōu)化配置，打破土地、規(guī)劃等行政壟斷，突破“要素錯配”瓶頸。

2.特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新驅動產業(yè)轉型升級的“去杠桿”

“去杠桿”是供給側結構性改革的另一要義，即“針對無效產能去產能、去庫存，針對有效供給不足補短板、降成本和去杠桿”。特色小鎮(zhèn)作為大城市與農村之間的緩沖帶，傳統(tǒng)的發(fā)展模式使“城郊發(fā)展短板”問題突出，供給側改革背景下的“去杠桿”強調擠出產業(yè)泡沫，優(yōu)化資源配置，增強特色小鎮(zhèn)核心競爭力與可持續(xù)發(fā)展能力。第一，基于根植性原理培植特色優(yōu)勢產業(yè)。創(chuàng)新發(fā)展型特色小鎮(zhèn)首先要明確自身的特色定位，傳統(tǒng)型農業(yè)小鎮(zhèn)可延長農業(yè)產業(yè)鏈，形成包括糧食、水果、花卉、藥材等原產地特色品牌;傳統(tǒng)工業(yè)型小鎮(zhèn)則借力都市產業(yè)的輻射條件，加快轉型為協(xié)同管理、規(guī)模集聚型工業(yè)生產小鎮(zhèn);而商貿、旅游型小鎮(zhèn)應在科技、交通迅速發(fā)展的情況下，將商貿產品的流通和生態(tài)休閑旅游優(yōu)勢的可塑性和持續(xù)性進一步深化。因而，特色小鎮(zhèn)應發(fā)揮其內在根植性，“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”，要實現(xiàn)小鎮(zhèn)的“鬼斧神工”與創(chuàng)新的“科學創(chuàng)造”精準耦合。[7]第二，釋放產業(yè)集群的“溢出效應”。創(chuàng)新往往意味著知識、技術、人才等要素資源的投入，創(chuàng)新驅動則憑借產業(yè)知識共享、產品技術化、產業(yè)鏈重塑等動力機制。在小鎮(zhèn)特定的空間尺度內集聚高端朝陽產業(yè)，并以創(chuàng)新驅動推動經濟轉型，以產業(yè)鏈思維加以運行，變疊加為嵌入、變重量到重質、變模仿為創(chuàng)新，從而產生集聚效應，化解塊狀經濟層次低、結構散、創(chuàng)新弱、品牌小的缺陷。[8]第三，功能定位上強調“產鎮(zhèn)融合”，打造社會精準治理的新秩序空間。特色小鎮(zhèn)是一個綜合性空間平臺，集產業(yè)、旅游、文化等元素于一體。特色小鎮(zhèn)是特色產業(yè)與小鎮(zhèn)空間布局的精準銜接，在產業(yè)集群的基礎上，彰顯新興產業(yè)孕育孵化特征，從而實現(xiàn)產業(yè)轉型升級與城鎮(zhèn)規(guī)劃建設的雙贏。

（三）服務平臺營造：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的基本載體

作為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基本載體的特色小鎮(zhèn)，核心任務在于營造新型服務平臺。一方面為小鎮(zhèn)企業(yè)提供創(chuàng)新孵化平臺，延長小鎮(zhèn)開發(fā)產業(yè)鏈條;另一方面為小鎮(zhèn)參與主體提供綜合性、多功能服務平臺，強化小鎮(zhèn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的功效。

1.特色小鎮(zhèn)小平臺大產業(yè)的創(chuàng)新孵化器

在城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展階段，城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略開始從原來的“強縣”戰(zhàn)略向“都市圈”戰(zhàn)略轉移，特色小鎮(zhèn)則是該背景下優(yōu)化空間布局、吸引城市要素擴散的重要舉措。因此，特色小鎮(zhèn)是促進小鎮(zhèn)產業(yè)經濟發(fā)展的新平臺，其主體是產業(yè)，特色亦是產業(yè)，如何在一個幾平方公里的小平臺中裝載高端、新興的產業(yè)形態(tài)，培育、孵化和發(fā)展創(chuàng)新產業(yè)成為小鎮(zhèn)建設取得成效的關鍵點。首先，創(chuàng)新孵化器作用的發(fā)揮需要以智慧化服務平臺為依托，將創(chuàng)新驅動發(fā)展下互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等技術化要素嵌入小鎮(zhèn)精準治理的體系之中，打破條塊化硬性約束;其次，探索“鎮(zhèn)政府+開發(fā)公司”的管理開發(fā)體制，政府以地入股、以資入股與外來企業(yè)成立特色小鎮(zhèn)合資聯(lián)合開發(fā)公司，小鎮(zhèn)的建設與運營由開發(fā)公司負責，激勵社會資本注入;[9]最后，形成功能疊加新平臺，實現(xiàn)小鎮(zhèn)由單一到多元的產、城、文、旅功能融合，即產業(yè)發(fā)展實現(xiàn)與小鎮(zhèn)建設、人文、旅游的有機融合。[10]有研究表明，浙江省特色小鎮(zhèn)建設過程中產業(yè)集聚與都市圈集聚間存在一定的耦合關系。[11]特色小鎮(zhèn)不是建設的孤島，而是以小平臺孵化都市要素流動、集聚，進而形成對小鎮(zhèn)進行持續(xù)輸送的能量帶，發(fā)揮都市對城鎮(zhèn)發(fā)展的輻射帶動作用?？傊己玫钠脚_效應還需要在實際的運營中發(fā)揮出來，一方面，以孵化撬動資本源頭開發(fā);在PPP項目庫、開放式招募、采購基礎設施等運營機制下，形成以平臺為中介的“政府引進平臺、平臺孵化企業(yè)”新模式。[12]另一方面，通過創(chuàng)新孵化激勵機制，為投資人提供“種子倉—苗圃—孵化器—加速器—產業(yè)園”等接力式孵化服務。[13]

2.特色小鎮(zhèn)小載體大創(chuàng)新的眾創(chuàng)空間

作為城鎮(zhèn)化特定發(fā)展階段的特色小鎮(zhèn)，已經超越了傳統(tǒng)行政意義上的“區(qū)”與“鎮(zhèn)”，演變成一個全新的地域生產力創(chuàng)新空間，其不僅是產業(yè)創(chuàng)新孵化器，也構筑了創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略落地的眾創(chuàng)空間。特色小鎮(zhèn)發(fā)展雖然僅以小鎮(zhèn)的有限空間為承接載體，但卻是集人居、產業(yè)、研發(fā)、服務、營銷等于一體的綜合多功能模塊，是大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的眾創(chuàng)舞臺。作為眾創(chuàng)空間的特色小鎮(zhèn)需要實現(xiàn)小鎮(zhèn)與社會資本間的雙向吸引：一方面，社會資本是具有敏銳嗅覺的主體，特色小鎮(zhèn)在政策倡導和品牌加持下強化了吸引社會資本的亮點;另一方面，小鎮(zhèn)只有找準自身定位，培植新的經濟增長點，不斷將內生資源轉化為外生動力，才能夠吸引到合適資本注入?yún)f(xié)同建設小鎮(zhèn)項目。首先，特色小鎮(zhèn)是綠色產業(yè)鏈創(chuàng)新的實踐基地。包括以綠色低碳為理念的綠色制度供給、以綠色發(fā)展為導向的綠色產業(yè)以及營造看得見山水、記得住鄉(xiāng)愁的綠色風情小鎮(zhèn)等。其次，特色小鎮(zhèn)是創(chuàng)業(yè)主體所需要素的聚合場。特色小鎮(zhèn)是集產業(yè)園區(qū)、文化館藏、休閑旅游資源于一體的高密度均質化空間形態(tài)，能夠實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)主體邏輯構想與小鎮(zhèn)資源的完美耦合。特別是大學生創(chuàng)客的小微創(chuàng)業(yè)空間，政策支持、市場開發(fā)、經驗交流等一站式服務，能夠擦出大學生創(chuàng)客等“職場新手”遇見特色小鎮(zhèn)“新平臺”的新火花。[14]最后，特色小鎮(zhèn)是打造半徑最小化新型社區(qū)的完美舞臺。特色小鎮(zhèn)并非千篇一律、簡單粗放的城市治理，而是堪比埃比尼澤·霍華德設想下的“花園城市”，樓宇經濟、商業(yè)街區(qū)、學校、醫(yī)院完美整合于小鎮(zhèn)空間內，打造出創(chuàng)業(yè)生產生活滿意度最高的日常出行半徑最小化或15分鐘新型社區(qū)。

（四）空間治理優(yōu)化：城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置的重要節(jié)點

特色小鎮(zhèn)建設，結構優(yōu)化是保障。作為城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置的重要節(jié)點，空間治理優(yōu)化是特色小鎮(zhèn)的基本要求。主要包括公共服務均等化與空間布局均衡化及產業(yè)、人性、文化三位一體空間優(yōu)化。

1.公共服務均等化與空間布局均衡化二維資源配置優(yōu)化

城市公共服務供給與需求不平衡、空間布局不均衡是我國城鎮(zhèn)化進程中長期存在的問題，小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)之間的過渡地帶對城市的“反磁力”及農村吸引力有限，其設施老化、資金匱乏、人才稀缺等現(xiàn)象嚴重。但在新型城鎮(zhèn)化推進與供給側結構性改革疊加時代，特色小鎮(zhèn)搖身變?yōu)槌青l(xiāng)資源優(yōu)化配置的重要節(jié)點，為補足公共服務均等化與空間布局均衡化短板提供了重要契機。特色小鎮(zhèn)公共服務均等化主要體現(xiàn)在資源優(yōu)化配置、服務共享層面：一方面，在深化改革，簡政放權，下放規(guī)劃土地審批權限的基礎上，增強城鄉(xiāng)黏合度和關聯(lián)度，提高小鎮(zhèn)對城鄉(xiāng)資源的虹吸效應，從而實現(xiàn)高端要素在小鎮(zhèn)空間內的下沉。將集聚的空間治理要素統(tǒng)合配置、優(yōu)化重組，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)“底層要素創(chuàng)新”的真正意義。另一方面，資源、服務的共享性，特色小鎮(zhèn)作為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)眾創(chuàng)空間與創(chuàng)新產業(yè)孵化器，自然要發(fā)揮小空間大共享的功能，將不同群體、不同層次的公共服務融合，滿足不同群體差異化需求，提供多層次多元化公共服務供給。值得注意的是，空間布局均衡化對內強調在特色小鎮(zhèn)功能疊加的基礎上，合理規(guī)劃小鎮(zhèn)布局，改變產業(yè)混雜布局現(xiàn)象，制約治理負外部性，放大正外部性;[15]對外提倡差異化資源要素重組，植根于小鎮(zhèn)特色，避免因模仿而導致的同質化。

2.產業(yè)空間、人性空間、文化創(chuàng)意空間三位一體治理優(yōu)化

特色小鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的部署在于破解城鄉(xiāng)資源配置不均衡的體制機制，克服“產業(yè)園”“工業(yè)園”單一功能載體的生產模式，將小鎮(zhèn)作為獨特產業(yè)與文化進行定位，生產與生活、生態(tài)高效融合，打造成為具備完整功能的城鎮(zhèn)空間單元。[16]特色小鎮(zhèn)建設中重商業(yè)產業(yè)開發(fā)、輕本土文化建設及規(guī)劃設計大眾化問題突出，為發(fā)揮小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)資源配置的結點作用，對小鎮(zhèn)空間結構和空間形態(tài)進行優(yōu)化整合是小鎮(zhèn)空間治理無法回避的問題。本研究認為，特色小鎮(zhèn)應在產業(yè)空間、人性空間、文化創(chuàng)意空間三維度上進行治理優(yōu)化。首先，產業(yè)空間布局的治理優(yōu)化。特色小鎮(zhèn)是一個產業(yè)空間的創(chuàng)新組織形態(tài)，政府發(fā)揮的規(guī)劃引領作用必不可少，無論是產業(yè)遴選、項目謀劃還是政策設計、發(fā)展定位均需規(guī)劃指導，但在市場開放的環(huán)境下，要加強“寬進嚴管”，確保產業(yè)空間治理優(yōu)化。其次，人性空間尺度的回歸。芒福德指出：“城市必須體現(xiàn)的，不是一個神化的統(tǒng)治者的意志，而是它市民的個人和全體的意志，目的在于能自知自覺，自治自制，自我實現(xiàn)?！盵17]特色小鎮(zhèn)無論特色何在，不可忽視其作為地域性社會共同體的區(qū)域特性，以小鎮(zhèn)居民為主體，實現(xiàn)新城市主義下人性空間尺度的回歸。最后，文化創(chuàng)意空間的構建。特色小鎮(zhèn)是一個文化雜糅的場域，風土人情、田園風光、人文空間、建筑風格、傳統(tǒng)工藝同置于小鎮(zhèn)空間，這就要求以精準的眼光挑選小鎮(zhèn)主打特色，并實現(xiàn)傳統(tǒng)藝術與現(xiàn)代科技的跨界融合，呈現(xiàn)小鎮(zhèn)“特而強”“活且新”“小而美”的典型特征，構建出本土產業(yè)特色與藝術文化標識共存的創(chuàng)意空間。

二、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的實現(xiàn)路徑

特色小鎮(zhèn)在中國尚處于起步階段，無論是現(xiàn)有實踐還是未來規(guī)劃都存在不足之處，有研究指出，特色小鎮(zhèn)建設存在弱點頻現(xiàn)、盲目跟風等現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為小鎮(zhèn)特色資源挖掘浮于表面，未充分開發(fā)小鎮(zhèn)歷史文化及工藝元素作為小鎮(zhèn)品牌樹立的資源基礎，資源集聚能力有待進一步提升;頂層設計尚待完善，政策力度不足，項目評估及績效激勵落后于小鎮(zhèn)實踐;市場化運營機制有待進一步加強，創(chuàng)新驅動要素急需與小鎮(zhèn)建設深度融合，降低交易成本;社會資本注入力度有限，招商引資優(yōu)勢不夠明顯。因此，特色小鎮(zhèn)建設需要以創(chuàng)新驅動發(fā)展為指導，在資源基礎、政策支持、市場驅動、社會支撐等方面進一步縱深推進，把特色小鎮(zhèn)打造為資源共享、利益共融的時代場域。

（一）資源基礎：特色資源塑造小鎮(zhèn)品牌

各地應依據(jù)自身的特色資源和發(fā)展?jié)摿茖W確定特色小鎮(zhèn)培育對象，防止一哄而上、千鎮(zhèn)一面現(xiàn)象的發(fā)生。當前，小鎮(zhèn)扎堆、特色不明、定位趨同的苗頭已現(xiàn)。特色小鎮(zhèn)并非地產化小鎮(zhèn)開發(fā)，而是外來資源集聚與內在地貌格局兼容的統(tǒng)一體。一方面，挖掘小鎮(zhèn)特色資源是小鎮(zhèn)規(guī)劃的關鍵所在，在小鎮(zhèn)經濟建設規(guī)劃遠超小鎮(zhèn)內涵發(fā)展的今天，根植于小鎮(zhèn)自身特色文化資源，塑造屬于小鎮(zhèn)特有的“獨而優(yōu)”品牌顯得尤為重要。例如，打造文化創(chuàng)意農業(yè)特色鎮(zhèn)、邊塞風情特色鎮(zhèn)、紅色文化特色鎮(zhèn)等。另一方面，特色小鎮(zhèn)是一個開放性場域，各類資源的持續(xù)涌入、集聚為小鎮(zhèn)建設提供了新的血液。將外部集聚的產業(yè)資源與小鎮(zhèn)內具的文化底蘊有機融合，選擇適宜的主打產業(yè)做大做強，避免特色小鎮(zhèn)建設的孤立發(fā)展?？傊厣℃?zhèn)建設要汲取城鎮(zhèn)化建設中的大拆大建式經驗教訓，注重特色文化保護、特色建筑維護、特色工藝傳承等，打造區(qū)別于他鎮(zhèn)的差別化小鎮(zhèn)品牌。例如，浙江作為特色小鎮(zhèn)建設的領跑者，僅杭州市創(chuàng)新型特色小鎮(zhèn)建設包括都市社區(qū)型、區(qū)域集聚性、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型和創(chuàng)意旅游型四種類型，在結合小鎮(zhèn)自身資源稟賦和空間格局的基礎上，特色小鎮(zhèn)被塑造為區(qū)域經濟的新產物。[18]

（二）政治支持：政策創(chuàng)新驅動小鎮(zhèn)福利

從“開發(fā)區(qū)治理模式”轉變到特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式，政府職能的發(fā)揮面臨嚴重的挑戰(zhàn)。開發(fā)區(qū)治理模式下，管委會直接介入產業(yè)發(fā)展、政府設立開發(fā)區(qū)投資公司強勢干預規(guī)劃等治理思路還若隱若現(xiàn)，特色小鎮(zhèn)淪為“小型開發(fā)區(qū)”的風險不容忽視。供給側結構改革與特色小鎮(zhèn)建設共生背景下，“千鎮(zhèn)建設行動”體制機制改革勢在必行。值得注意的是，基層政府在特色小鎮(zhèn)建設過程中發(fā)揮重要作用，有研究指出地方政府與特色企業(yè)間存在利益博弈的問題，小鎮(zhèn)在不同建設階段中雙方利益訴求的不一致可能導致基層治理結果的不確定性。[19]因此，建設創(chuàng)新型特色小鎮(zhèn)，政府需要轉變唯GDP論的政績觀，以制度創(chuàng)新輔助小鎮(zhèn)發(fā)展。一方面，特色小鎮(zhèn)雖然強調市場化運作方式，但政府政策支持、規(guī)劃引導依舊重要。地方政府應強化專項資金、政策支持，政府資金項目推進、土地要素投入、服務供給平臺搭建等是營造良好投融資環(huán)境的前提條件。另一方面，政府既要選“好苗子”，又要保障“好收成”，強化對小鎮(zhèn)建設規(guī)劃的正面引導?！昂檬粘伞钡膶崿F(xiàn)需要政府政策創(chuàng)新機制的保駕護航，在供給了良好的基礎設施和投融資環(huán)境外，需要進一步的政策創(chuàng)新，可以以“強鎮(zhèn)擴權”賦予小鎮(zhèn)更多開發(fā)自主性、以“試點推廣”探索小鎮(zhèn)科學建設路徑、以“責任追償”對小鎮(zhèn)建設進行良性監(jiān)督，以知識產權等法律政策授予小鎮(zhèn)開發(fā)更多的合法性保障。總之，無論是建設用地指標增減掛鉤的土地集約利用、市場化運作的制度規(guī)制，還是小鎮(zhèn)開發(fā)主體的定位、特色產業(yè)的統(tǒng)籌都需要政府政策的規(guī)劃引領。

（三）市場驅動：市場化運作激活小鎮(zhèn)開發(fā)

“政府引導、企業(yè)主體、市場化運作”是特色小鎮(zhèn)建設遵循的原則，政府雖然提供了良好制度保障，但小鎮(zhèn)建設不能僅靠優(yōu)惠政策培育，市場化配置資源的運作方式才是保證小鎮(zhèn)高效運轉的核心要素。市場儲存著大量風投信息、把控著最新化社會需求、掌握著投資效益和效率，因此，市場化運作能夠識別小鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)的運作價值，從而吸引技術、資本、創(chuàng)意等核心要素的集聚。以市場化運作激活小鎮(zhèn)開發(fā)包括三方面內容：第一，創(chuàng)新投融資模式，加大社會資本引入力度。[20]投融資機制的創(chuàng)新是打破小鎮(zhèn)地方和行業(yè)壁壘的關鍵一環(huán)，探索PPP融資渠道、股權眾籌策略、產業(yè)基金模式等新機制。第二，第三方機構與專業(yè)化運作引入。第三方主體介入，能夠將專業(yè)化知識與技能投入特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設中，提高小鎮(zhèn)建設與運行的專業(yè)化水平。第三，網絡化、智慧化服務平臺的搭建。構建“強而全”的市場化平臺，需要借助互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、新媒體等信息技術的運用，這樣“特、強、精”的精準治理才能嵌入到小鎮(zhèn)開發(fā)中來。

（四）社會支撐：社會資本撬動小鎮(zhèn)生機

特色小鎮(zhèn)是一個社會資本的融合空間，社會資本與小鎮(zhèn)要素的重組優(yōu)化再造是撬動小鎮(zhèn)生機的一把密鑰，而社會資本之于特色小鎮(zhèn)開發(fā)的意義類似于資本下鄉(xiāng)之于鄉(xiāng)村振興的意義。首先，構建開放的小鎮(zhèn)空間是促進要素融合的前提條件。讓社會工商資本看到小鎮(zhèn)開發(fā)的利益前景，自發(fā)流入，與特色農業(yè)融合、與特色文化融合、與特色旅游融合、與特色產業(yè)融合等，以充足多元的社會資本打破小鎮(zhèn)生產力要素匱乏的結構性困境。其次，社會多元主體參與模式，避免治理主體單一化。特色小鎮(zhèn)是“自上而下”頂層設計與“自下而上”小鎮(zhèn)實踐共同作用的產物，其間，政府、企業(yè)、居民等社會多元主體都是其重要的參與者與治理者。政府與企業(yè)的治理作用不言而喻，小鎮(zhèn)居民的參與作用更不容忽視。小鎮(zhèn)最本源的信息、文化往往掌握在小鎮(zhèn)居民手中，居民的參與不僅可以提高基層民主管理的水平，還能深入挖掘本地特色的精髓所在。[21]最后，公共服務供給的社會化。小鎮(zhèn)公共服務供給社會化是政府職能轉變、簡政放權的重要方面，借助下放的權限賦予小鎮(zhèn)社會資本活躍的舞臺，而“社會化”模式的服務供給既能給政府職能松綁，又能保證服務供給的適配性與優(yōu)質性，是政府與社會資本合作的雙贏策略。

（五）利益共容：共容利益促進小鎮(zhèn)互建共享

特色小鎮(zhèn)是產業(yè)集聚“溢出效應”與文化符號“溢價效應”的釋放空間，在特色小鎮(zhèn)特有的時空環(huán)境下，共容利益的存在是各方主體匯集、各方資源集聚、各方產業(yè)共生的根源所在。農民僅憑傳統(tǒng)農業(yè)難以增收、工業(yè)反哺農業(yè)需要動力機制，而特色小鎮(zhèn)成為鏈接城鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的關鍵線路，特色小鎮(zhèn)成為一個利益共容空間，產業(yè)、文化、旅游、社區(qū)等功能在小鎮(zhèn)有限空間內的集聚融合，構成政府、創(chuàng)客、企業(yè)、小鎮(zhèn)精英與居民等多元主體互建共享的初始動力。對于政府而言，創(chuàng)新驅動下特色小鎮(zhèn)建設不僅是完成小鎮(zhèn)治理任務的行政選擇，小鎮(zhèn)品牌打響更是地方政府政績的有力彰顯。對于企業(yè)和創(chuàng)客而言，特色小鎮(zhèn)是一個全新的開發(fā)領域、全新的經濟組織形式，是資源匯集、政策爆發(fā)、發(fā)展空間無限的新載體，這個空間內隱藏大量待開發(fā)資源和潛在的利益源，而小鎮(zhèn)的無限開發(fā)潛能恰與企業(yè)、創(chuàng)客們敏銳的利益嗅覺所契合。對于小鎮(zhèn)居民和精英來說，一方面，投身于小鎮(zhèn)發(fā)展建設是小鎮(zhèn)居民鄉(xiāng)土情懷使然，是其共建美麗家園、共享小鎮(zhèn)福祉美好愿望的體現(xiàn);另一方面，小鎮(zhèn)開發(fā)對小鎮(zhèn)精英來說也為其自身發(fā)展提供了重要契機，精英們不僅具備一定的遠見卓識、資金積累，往往在小鎮(zhèn)治理體系中又擁有一定的話語權與主導權，這足以使其在小鎮(zhèn)開發(fā)中獲益頗盛。小鎮(zhèn)普通居民雖然并不具備小鎮(zhèn)精英擁有的優(yōu)勢地位，但小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展提供的就業(yè)崗位、小鎮(zhèn)旅游帶來的市場消費源、小鎮(zhèn)空間治理帶來的宜居環(huán)境與便捷服務都是小鎮(zhèn)居民享有的隱性福利。

三、結語

在農村城鎮(zhèn)建設過程中，制度性障礙往往成為小鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化過程中的攔路虎。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地方本位主義和土地財政傾向導致城市建設用地的指標空間分配不均，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地發(fā)展權轉移、指標折抵有償交易等制度實踐下，大量未開發(fā)建設用地指標作為存量結余在大城市，而小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化過程中卻面臨嚴重指標不足的制約。在理論和制度上，城市化、土地政策等都在不斷突破，并以試點的方式不斷檢驗著未來改革和制度調整的適當性。但無論如何，制度調整的過程相較于實踐發(fā)展是緩慢的，地域廣闊的中國城鎮(zhèn)，也不能在“一刀切”的硬性要求下趨同建設，特色小鎮(zhèn)提供了其塑造自身獨特功能定位、價值品牌和發(fā)展路徑的建設方案，對小鎮(zhèn)未來發(fā)展意義深遠。

值得注意的是，作為經濟新常態(tài)和供給側結構改革下新的經濟增長點，特色小鎮(zhèn)自然成為眾多地方政府哄搶申請的目標，因而特色小鎮(zhèn)發(fā)展的開發(fā)區(qū)治理模式“包裝”化、開發(fā)模式的“地產化”及功能定位的同質化等問題卻成為小鎮(zhèn)建設的主要風控點?！疤厣本褪且獢[脫千城一面的建設樣板，跳脫出政策支持普遍化、資源稟賦同質化、功能定位模糊化等實踐困境?！扒ф?zhèn)亦可有千面”，創(chuàng)新驅動發(fā)展下特色小鎮(zhèn)有其獨特的發(fā)展“內涵”與發(fā)展模式，不能淪為地方政府政績觀下傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)模式的變體，而要充分發(fā)揮小鎮(zhèn)特有的功能定位，塑造小鎮(zhèn)品牌、驅動小鎮(zhèn)福利、激活小鎮(zhèn)市場、撬動小鎮(zhèn)生機及促進小鎮(zhèn)利益共享。正如司馬遷《史記》中所言“郡縣治，則天下安”，縣域特色城鎮(zhèn)的應勢而生將成為新時期破解城鄉(xiāng)發(fā)展難題的新密碼。特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展應在注重“特專精”戰(zhàn)略定位的基礎上，進一步聚焦重點產業(yè)優(yōu)選、產業(yè)聯(lián)動發(fā)展與配套政策的完善，打造升級版特色小鎮(zhèn)的新模板。

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The Study on Functional Position and Realization path of Characteristic Towns under the Background of Innovation-Driven Development

Yu Yeqin

（Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073， China）

Abstract： The characteristic town is a new form of space industry organization under the superposition of supply-side structural reform and new-type urbanization promotion policy. It is also a new combination of the mechanism and system innovation， industrial transformation and upgrading， service platform construction and space management optimization under the innovation-driven development. The functional positioning of characteristic towns includes the frontier positions of comprehensive deepening reform under the institutional mechanism innovation， the key field of supply-side structural reform under industrial transformation and upgrading， the service platform to create an important carrier driven by innovation， and an important node on the optimal allocation of urban and rural resources under the optimization of space management. In order to achieve innovative development， characteristic towns need to use the special resources to shape the town brand， driving the town welfare with policy innovation， activating the town development with market-oriented operation， and making use of the social capital to invigorate the small town and the common interests and promoting the mutual construction and sharing of the town.

Key words： innovation-driven; small towns; characteristic towns; new urbanization; rural revitalization

■責任編輯：王? 縉