以縣城為載體推進新型城鎮(zhèn)化的對策研究

何家輝（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000）

“縣積而郡，郡積而天下，郡縣治，天下無不治”，在我國行政層級結構中，縣一級扮演著承上啟下的關鍵角色，在社會經濟、民生、穩(wěn)定方面起到了重要作用。從我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實發(fā)展趨勢看，縣級單元已經成為城鎮(zhèn)化的關鍵區(qū)位，是新增城鎮(zhèn)化人口的重點空間，一方面，隨著農民“市民化”的流動大趨勢，務工、定居在縣城是農民的理性選擇[1]。農民們可以享受到縣城完備的公共服務體系；另一方面，在國家大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各項政策扶持促進了縣城產業(yè)經濟發(fā)展與城市承載能力提升，縣城成為進城或返鄉(xiāng)人員務工創(chuàng)業(yè)的首要選擇。經過多年的建設與發(fā)展，以縣城為載體已成為新型城鎮(zhèn)化的重要實現(xiàn)方式，并逐漸演變成推進新型城鎮(zhèn)化的主要動力[2]。但縣城的發(fā)展仍未達到新型城鎮(zhèn)化的標準與要求，因此本文提出在推進新型城鎮(zhèn)化中縣城作為重要載體在財政收入、公共服務供給、社會治理能力三方面均存在制約因素。

一、以縣城為載體推進新型城鎮(zhèn)化的政策背景

（一）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出

新型城鎮(zhèn)化是農村人口向城鎮(zhèn)集中的現(xiàn)實需求，是人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律，更是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的關鍵舉措。2014—2015年是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略系統(tǒng)提出和初步發(fā)展的階段，2014年中共中央國務院把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點，提出新型城鎮(zhèn)化步入由規(guī)模化轉為高質量的新發(fā)展階段，堅持以人為本的原則，高質量建設新型城鎮(zhèn)化[3]。系統(tǒng)制定新型城鎮(zhèn)化標準體系，構建多元主體共同推行新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，宏觀把握新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和政策的制定與落實；2014—2016年期間，分3批將2個省、246個城市（鎮(zhèn)）列為試點，探索創(chuàng)新新方式新實踐，推動特色的新型城鎮(zhèn)化試點示范建設。

（二）深化新型城鎮(zhèn)化建設

2016—2019年是我國新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展階段，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略初步發(fā)展階段中，各項工作取得進展，但仍然在農業(yè)人口轉移、城鎮(zhèn)化質量等方面存在問題。因此2016年以戶籍制度改革、居住證制度、城鎮(zhèn)基本公共服務體系三個主要方面來促進農民“市民化”進程，提升城市綜合承載能力。評估試點地區(qū)的探索和實踐進展，總結提煉18條經驗。2018年放寬農民落戶要求，注重農民技能培訓，聚焦農民人口轉移；分級分類推進新型智慧城市建設；2019年將居住證與公共服務相聯(lián)系，取消小城鎮(zhèn)、中小城市、大城市的落戶限制，推進城市精細化管理；從要素配置、公共服務、建管能力、經濟多元四個主要方面縮小城鄉(xiāng)差距，加快城鄉(xiāng)一體化建設。

（三）高質量推進新型城鎮(zhèn)化建設

2020年以來，我國新型城鎮(zhèn)化建設步入高質量優(yōu)化階段；2020年國家發(fā)展和改革委員會提出推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，從環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、公共服務、產業(yè)配套四個方面對縣城提質增效。發(fā)揮企業(yè)債券融資的有效支撐作用。利用大數據、區(qū)塊鏈，5G等新技術，完善縣城基礎設施、推進公共服務、產業(yè)發(fā)展、網絡安全四個方面建設，“十四五”指出以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，城鄉(xiāng)融合發(fā)展等六大方面來促進新型城鎮(zhèn)化建設。加大開發(fā)性、政策性和商業(yè)性金融機構中信貸資金投入，發(fā)揮120個縣城建設示范地區(qū)帶動作用。提高縣城綜合承載能力，完善縣城公共服務體系覆蓋面，為推進新型城鎮(zhèn)化提供全面支撐。

二、以縣城為載體推進新型城鎮(zhèn)化的實踐優(yōu)勢

如今，縣城經濟水平在縣域經濟中屬于引領作用，其治理水平的高低也直接影響著農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展與縣域人民的生活質量，以縣城為載體推動城鎮(zhèn)化建設優(yōu)勢更為顯著，縣城具有農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有的要素完備的黨政結構優(yōu)勢，技術變革帶來的治理優(yōu)勢，同樣也擁有著中大城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村所不具備的獨特的空間層級優(yōu)勢。

（一）結構優(yōu)勢：要素完備

在我國，從中央、省、地（市）到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居，每一個層級都是一個相對獨立的治理空間。但只有在縣域空間，我們才可以觀察到更為完整的政府內外部互動情景，這是由縣域政府所具有的特殊結構決定的，因為縣級政府處于中國上下同構的政府組織模式中的最后一環(huán)，是要素最為完備的一級基層政府。習近平總書記提出“縣一級要素完整，功能齊備，在國家治理中居重要地位”。一個縣城的黨政部門大體上會和地級、省級和國家層級的部門大致同構，其職能也大體對應，只有權限有所差距，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，橫向部門間縣級政府各部門功能分化，相互獨立，各有邊界；縱向層級上縣級黨政部門分化，各有特定領域和管轄范圍，是一個要素完備的基礎治理場域。縣級要素完備的體制結構，在縣域內實現(xiàn)全面統(tǒng)籌宏觀把控，成為推行新型城鎮(zhèn)化的有效保障。在中國各層級體制結構中，縣級的建制是最為穩(wěn)定的空間和行政層級，要素完備的縣級結構體制為推進新型城鎮(zhèn)化提供功能保障。

（二）層級優(yōu)勢：承上啟下

在縱向行政單元層級中，縣級單元有著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備的獨特空間層級優(yōu)勢，縣城發(fā)揮的是承上啟下的功能[4]?？h城上接大中城市，作為城市體系的有機構成，可實現(xiàn)同大中城市形成協(xié)作發(fā)展的經濟共享，成為大中城市群的有效部分;縣城將自身完備的公共服務體系輻射至鄉(xiāng)村，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，形成以城帶鄉(xiāng)共同發(fā)展的新格局[5]。在推進新型城鎮(zhèn)化中，縣城單位在我國有著長久的歷史溯源，是傳承傳統(tǒng)文化的重要空間載體。以縣級單元為核心的就近就地城鎮(zhèn)化，使農民仍具有在農村的社交、財產、物品等相關資源，符合城鎮(zhèn)化人口流動規(guī)律[6]。在滿足農民在務工就業(yè)的同時可以兼顧照顧家庭的需求，有效平衡了農民家庭與就業(yè)關系，使得新型城鎮(zhèn)化過渡具有自然性與必要性，以縣城為載體不僅對于如今日趨嚴重的“縣城發(fā)展乏力”“鄉(xiāng)村空心化”等問題具有積極優(yōu)化作用，還對于促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有推動作用。從公共政策過程分析，一方面縣城是落實政策的主體，嚴格來說，在縣級以上，政策從中央到地方只是層層轉發(fā)，而縣級政府必須將政策文本轉化為可操作的執(zhí)行策略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在縣城政府中，我們可觀察到其他層級無法觀察到的政策轉化與具體實施輸出過程。縣城這一獨特層級，決定了其能夠更為完整的展現(xiàn)中國的國家政府與政治過程，因此以縣城載體推進新型城鎮(zhèn)化具備顯而易見的層級優(yōu)勢。

（三）治理優(yōu)勢：技術應用

技術治理的廣泛應用首先興起于特大城市、大城市，隨后在我國相當多的縣城中，多樣的治理技術創(chuàng)新開始被采納與應用，在一個行政與編制資源的剛性程度較高的行政結構中，技術治理往往被縣城治理決策者寄于厚望，用之打破剛性制約，實現(xiàn)管理模式與效率的升級，這是當前縣城治理技術變化的大趨勢。大數據和互聯(lián)網等新型技術對縣域社會產生巨大影響與沖擊，縣城的工業(yè)生產、居民生活和社會治理三方面都面臨著數字化轉型。在農民“市民化流動過程中，縣城利用大數據技術，完善相關縣城信息服務體系，建立就業(yè)信息服務平臺，為鄉(xiāng)村人口進城提供務工便利，以信息流引領資金流、物資流、人員流，促使社會資源優(yōu)化配置；建立完備的公共服務體系，政務、教育、醫(yī)療等公共服務領域的信息化。大數據技術已經成為連接政府與社會民眾的技術手段，較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村，縣城有著充足的財力物力人力來支撐大數據技術在治理上的科學應用，從而將技術優(yōu)勢轉化為治理效能。大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等創(chuàng)新治理技術成為推進新型城鎮(zhèn)化建設強有力的科技支撐。

三、制約縣城實踐優(yōu)勢發(fā)揮的因素

當前我國新型城鎮(zhèn)化的建設目標從高速發(fā)展轉化為高質量推進，以縣城為重要載體在轉化過程中雖然有效的化解城鄉(xiāng)二元分立格局和縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，但以縣城為載體去建設城鎮(zhèn)化仍然存在著諸多制約因素，這些制約不僅阻礙著新型城鎮(zhèn)化的建設，而且還限制著縣城優(yōu)勢的發(fā)揮。本文提出縣城財政能力不足，公共服務供給失衡、縣城社會治理能力不足三個主要制約因素。

（一）縣城公共服務設施供給結構失衡

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，轉移至縣城的人口逐步增長，縣城如今具備的公共設施與服務規(guī)模難以滿足日益增長的民眾需求。第一，以縣城義務教育為例，縣城公立學校供給嚴重缺乏，“公立學校少”“民辦學校貴”“上學難”問題日益凸顯[7]。另一方面因教育設施與環(huán)境等資源配置待優(yōu)化，大量鄉(xiāng)村中小學招生困難，縣城中小學教育師生比例失衡。第二，以醫(yī)療設施為例，2020年，全國1881個縣（縣級市）共設有縣級醫(yī)院16804所，鄉(xiāng)村衛(wèi)生技術員為126.7萬人，僅占全國衛(wèi)生人員總數的1.18%，全國每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數6.46床，大部分縣城僅在4床左右②?？h城不僅要承擔著城市的醫(yī)療資源緊張的疏散任務，還要負責農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的基本的醫(yī)療保障，縣城的基礎醫(yī)療資源承載能力不足日益凸顯。

縣城公共服務供給結構失衡，我國縣城公共服務設施往往是按照縣城人口、經濟水平等因素進行配置建設，一是相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村，縣城完備的公共服務體系是農民流向城區(qū)的主要動力，隨著大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村人口向縣城流動，縣城公共服務體系難以滿足大量流動人口的公共服務保障；二是從工業(yè)發(fā)展規(guī)模來看，受限于自然資源與縣城常住人口素質能力，縣城工業(yè)經濟發(fā)展較為緩慢，特別是對于農業(yè)發(fā)展為主的中西部縣城，很難實現(xiàn)工業(yè)集聚化、規(guī)模化、現(xiàn)代化[8]；三是縣城的生態(tài)建設力度不足，生態(tài)環(huán)境污染嚴重，民眾生活環(huán)境差，水、垃圾污染問題嚴峻，縣城公共衛(wèi)生安全事件頻發(fā)，城鄉(xiāng)人居環(huán)境品質亟待改善。

（二）縣城缺乏財政收入

在資源配置上，我國主要以行政層級為標準來分配，這就造成不同地區(qū)的縣城具有不同的經濟水平與設施服務配置，且之間差距過大。在長期對縣一級嚴格管控結構下，縣城往往是被動地位，在財政方面自主權不足且大多情況依賴于上級的財政撥款，但縣城卻承擔著縣域中教育資源、農業(yè)發(fā)展、公共衛(wèi)生、文化服務、社會治安等大量領域的支出，在公共服務與設施建設方面的財政撥款遠遠少于大中城市，縣城在基礎設施建設等非排他性、非競爭性的公共產品方面，沒有足夠的財政收入支撐以及一定自主權不足，是縣城公共服務及基礎設施供給不足的主要原因。我國縣城在產業(yè)發(fā)展方面普遍存在層次低、競爭弱、創(chuàng)新不足等問題，產業(yè)發(fā)展結構有待優(yōu)化[9]。第一是隨著分稅制施行及相關土地政策的出臺，縣城的主要資金來源之一是土地出讓，但給予縣城的出讓土地指標遠少于大中城市，因此在土地出讓方面帶來的財政收入有限。第二在招商引資方面，縣城的工業(yè)基礎設施布局薄弱，縣城勞動力素質技能較差，因此更多的企業(yè)首先會選擇地級以上城市進行投資，縣城難以吸引企業(yè)與外來資本投入基礎設施建設。另外在我國人口老齡化背景下，縣城人力資源難以滿足大部分企業(yè)的招聘需求。

（三）縣城社會治理能力不足

以縣城為重要載體推動新型城鎮(zhèn)化的進程中，大量來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村的人員流入城區(qū)，為縣城社會治理帶來極大的挑戰(zhàn)。首先是縣城城鎮(zhèn)化造成勞動力趨向城市發(fā)展，城市發(fā)展帶來的紅利吸引大量農村勞動力向城市聚集，農民“市民化”進程加速，加劇鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象，造成鄉(xiāng)村基層治理主體弱化，加大農村基層治理難度；其次縣城人口流動進入的規(guī)模短期擴大到數萬、數十萬人規(guī)模，對縣城社會治理能力提出了更高的要求，縣城從治安、矛盾糾紛、社會保障、民眾需求等各社會方面的治理難度加大[10]。民眾矛盾糾紛愈來愈多元，從而已轉變?yōu)榭h城基層治理矛盾；最后如今的各行業(yè)專業(yè)人才傾向于條件更優(yōu)越的中大城市生活，這導致了如今縣城人才的缺失問題非常嚴重，阻礙了社會治理中科技、新技術的引用，導致資源配置效率低下。綜上所述縣城的社會治理能力難以達到新型城鎮(zhèn)化的要求，縣城的社會治理能力亟待提高。

四、化解制約因素的對策

（一）完善服務體系，強化保障力度

采取因地制宜的科學標準，通過宏觀統(tǒng)籌，完善縣城公共服務體系，強化保障力度。按部就班有計劃地完成對基礎設施服務的建設與完善，在教育方面，健全縣城的義務教育系統(tǒng)，科學設計縣域教育資源輪換機制，實現(xiàn)區(qū)域教育資源均等化；保障縣城農民“市民化”帶來的子女教育問題，保證轉移進來的農民子女享受優(yōu)質的教育資源與便利的學籍轉移渠道。在醫(yī)療方面，加大醫(yī)療基礎設施建設的投入，縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療水平差距；科學規(guī)劃縣域醫(yī)療資源配置。要按照人口分布密度，嚴格落實縣域醫(yī)療服務共同體改革。在生態(tài)環(huán)境方面，良好的生態(tài)環(huán)境既是民眾生活質量的保障，也是經濟發(fā)展的基礎，堅持節(jié)能、低碳、綠色、環(huán)保原則，生態(tài)環(huán)境建設涉及方方面面，科學合理地設置生活垃圾和污水的處理，加強民眾的生態(tài)保護理念，建設生態(tài)宜居、節(jié)約集約的新型城鎮(zhèn)。

（二）加強產業(yè)集群,提高財政能力

縣城應利用自身的特色資源、特色文化、特色區(qū)位、特色生態(tài)等比較優(yōu)勢，因地制宜研發(fā)特色產品，培育特色主導產業(yè)，擴大產業(yè)邊界，完善配套設施，加強產業(yè)集群規(guī)模，提高縣域經濟活力。經濟穩(wěn)就需要興產業(yè)，夯實產業(yè)發(fā)展基礎，大力發(fā)展豐富多樣的第二、三產業(yè)，聚焦“互聯(lián)網+服務業(yè)”關鍵領域，鼓勵開展運營模式創(chuàng)新和發(fā)展業(yè)態(tài)創(chuàng)新，高質量推動縣域經濟發(fā)展。利用大數據等新技術實現(xiàn)信息全面公開化，創(chuàng)新靈活的就業(yè)渠道；完善制度建設，為企業(yè)落戶提供制度保障與便利措施，推進招商引資工作開展，為農民“市民化”的流動提供豐富且優(yōu)質的就業(yè)崗位。構建特色產業(yè)園區(qū)，創(chuàng)新縣城名片。在促融合中突顯縣城紐帶作用,一些工商業(yè)發(fā)達的地區(qū)可以將自身發(fā)展為區(qū)域中心城市，有力支撐和帶動周邊區(qū)域發(fā)展，合作共享發(fā)展，提高縣域經濟發(fā)展水平，實現(xiàn)財政收入目標。

（三）優(yōu)化社會治理，實現(xiàn)治理高效

習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。行政事務、民眾生活、社會組織三個領域是縣城治理的重中之重，影響著社會和諧發(fā)展與民眾生活質量。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，隨著農民流向縣城，縣城的人口結構變化，矛盾糾紛愈加多樣，民眾利益訴求更加多元，治理難度日益增加，治理環(huán)境趨于復雜，對縣城治理提出強烈挑戰(zhàn)?？h城社會治理要強化縣域人口管理、建立社會矛盾化解多元機制、完善基本公共服務體系，高效應對自然災害、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)事件?？h城傳統(tǒng)的粗放式、經驗式管理模式難以適應社會治理的新局面、新要求。高質量黨建引領創(chuàng)新縣城治理方式，滿足治理現(xiàn)代化的客觀要求。加強縣城人才機制建設，堅持位得其人、人盡其才、人事相宜的準則；要以提高縣域治理社會化、法治化為行動目標，構建全面化、高效化、精確化的開放、共享的縣城綜治服務平臺，利用新技術，創(chuàng)新治理方式[11]。加快治理方式的數字化改革，實現(xiàn)精準化與智能化的治理目標，提升縣域整體治理水平，破除長期城鄉(xiāng)二元分立局面，促進城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

注 釋：

①數據來源：《2020衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展公報》，國家衛(wèi)生健康委員會。