論成年監(jiān)護(hù)中的預(yù)防性監(jiān)督主體*

黃 昕

(南京理工大學(xué)紫金學(xué)院， 江蘇南京 210023)

一、問題的提出

隨著我國《民法典》的出臺(tái)，我國的成年監(jiān)護(hù)制度逐漸完善，已構(gòu)建起家庭監(jiān)護(hù)為主、社會(huì)監(jiān)護(hù)為輔、國家監(jiān)護(hù)為保障的成年監(jiān)護(hù)體系[1]，以期解決因人口結(jié)構(gòu)改變、老齡化趨勢加劇而引發(fā)的社會(huì)養(yǎng)老問題。設(shè)立監(jiān)護(hù)人可以有效保護(hù)和安排失智成年人人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益，但對(duì)于監(jiān)護(hù)人而言，監(jiān)護(hù)是一種持續(xù)且長期的責(zé)任，如果放任其自由履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，將有可能損害被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益。因此，建立與之配套的監(jiān)督機(jī)制必不可少。

在現(xiàn)行監(jiān)護(hù)體系中，能夠起到監(jiān)督作用的規(guī)則主要集中在《民法典》第三十六條確立的監(jiān)護(hù)人資格撤銷訴訟，即在監(jiān)護(hù)人實(shí)施了嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的行為時(shí)，有關(guān)個(gè)人或組織可向人民法院申請撤銷其監(jiān)護(hù)資格。除此以外，也僅有第三十四條中所涉及的侵權(quán)責(zé)任制度能一定程度上抑制監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益。無論是撤銷監(jiān)護(hù)人資格之訴，還是追究監(jiān)護(hù)人侵權(quán)責(zé)任，相關(guān)監(jiān)督主體的介入顯然都發(fā)生在侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益之后，是事后的監(jiān)督措施，屬于救濟(jì)性的監(jiān)督機(jī)制。然而，此時(shí)被監(jiān)護(hù)人權(quán)益已經(jīng)被侵害，甚至可能已經(jīng)造成了無法挽回的損失。例如，早年轟動(dòng)一時(shí)的北京“四郎棄母”案、去年發(fā)生的陜西“老人被埋”案，雖然兩案案發(fā)后均有相關(guān)主體介入對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行追責(zé)，但前案中老人已逝去，后案中老人雖被救回但也遭受了不可逆的傷害。近年來，監(jiān)護(hù)人不履職或侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的類似事件屢見不鮮，僅有事后的監(jiān)督措施顯然不足，如若存在預(yù)防性監(jiān)督措施，在監(jiān)護(hù)人怠于履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為發(fā)生之初，即能及時(shí)予以制止或糾正[2]，可能所有損害將不會(huì)發(fā)生。

因此，我國完善成年監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的當(dāng)務(wù)之急即是需要建立起預(yù)防性監(jiān)督制度，充分發(fā)揮監(jiān)督的預(yù)防與矯正作用，而這其中最核心的問題即是預(yù)防性監(jiān)督主體的確定。就監(jiān)督主體而言，《民法典》中規(guī)定了有資格向法院提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格之訴的個(gè)人、社會(huì)組織達(dá)10余個(gè)，這些主體也成為現(xiàn)階段普遍認(rèn)可的監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體。這些主體可否成為預(yù)防性監(jiān)督主體？如何讓監(jiān)督主體在被監(jiān)護(hù)人意思能力逐漸衰退時(shí)發(fā)揮預(yù)防監(jiān)護(hù)人濫用權(quán)力的作用？他們又應(yīng)如何分工？怎樣履行監(jiān)督權(quán)？這些問題亟待解決。因此，在成年監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度迫切需要完善的現(xiàn)況下，我國亟須確定預(yù)防性監(jiān)督主體，明確各主體的職權(quán)，以防各主體在履職中可能存在的相互推諉或權(quán)利濫用，從而確保監(jiān)護(hù)制度在實(shí)際執(zhí)行中得到有效落實(shí)，發(fā)揮出應(yīng)有的社會(huì)價(jià)值。

二、明確預(yù)防性監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體的必要性

預(yù)防性監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度是相對(duì)于救濟(jì)性監(jiān)督制度而言的一種制度。與發(fā)生損害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益后追究監(jiān)護(hù)人責(zé)任并進(jìn)行補(bǔ)救的救濟(jì)性監(jiān)督制度不同，預(yù)防性監(jiān)督制度旨在防范監(jiān)護(hù)人權(quán)力濫用或不履職，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益不受監(jiān)護(hù)人侵害，由監(jiān)督主體依法對(duì)監(jiān)護(hù)人的日常監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督的制度[3]，主要體現(xiàn)為事前監(jiān)督與事中監(jiān)督，發(fā)生在被監(jiān)護(hù)人遭遇實(shí)質(zhì)性侵害之前。在成年監(jiān)護(hù)體系中，明確預(yù)防性監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體及其監(jiān)督職責(zé)，既是成年監(jiān)護(hù)體系的內(nèi)在需求，也是督促監(jiān)護(hù)人履職、保障被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的迫切需要。

1.成年監(jiān)護(hù)體系的內(nèi)在需求

預(yù)防性監(jiān)督主體的確立是完善我國監(jiān)護(hù)體系的內(nèi)在要求。從本質(zhì)上來看，監(jiān)護(hù)制度是以限制被監(jiān)護(hù)人的基本權(quán)利和自由的方式，干預(yù)被監(jiān)護(hù)人的日常生活，以此來保護(hù)被監(jiān)護(hù)人。法律雖然對(duì)人們的行為具有規(guī)范和指引作用，但法律實(shí)踐與法律期待往往存在差距[4]。適當(dāng)?shù)耐獠扛深A(yù)可以縮小這種差距，監(jiān)督的作用即在于此。然而，我國的成年監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度中僅確立了救濟(jì)性的監(jiān)督制度，沒有貫穿監(jiān)護(hù)全程的防御性監(jiān)督機(jī)制。以法院撤銷監(jiān)護(hù)資格為救濟(jì)手段的事后救濟(jì)措施，無法代替事前監(jiān)督和事中監(jiān)督具有的預(yù)防和矯正作用。預(yù)防性監(jiān)督制度的缺失制約了成年監(jiān)護(hù)體系中各制度的發(fā)展。

其一，意定監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的必然要求。意定監(jiān)護(hù)制度是在監(jiān)護(hù)領(lǐng)域?qū)ψ栽冈瓌t的落實(shí)，旨在保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的自決權(quán)，由被監(jiān)護(hù)人通過意定監(jiān)護(hù)協(xié)議自主確定意定監(jiān)護(hù)人，決定自己將來的監(jiān)護(hù)事務(wù)。意定監(jiān)護(hù)協(xié)議在性質(zhì)上類似于委托協(xié)議，但又與一般的委托協(xié)議不同，該協(xié)議生效時(shí)被監(jiān)護(hù)人已經(jīng)喪失或者部分喪失民事行為能力，此時(shí)被監(jiān)護(hù)人不具備親自監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的能力，也無法因監(jiān)護(hù)人不履職或違反協(xié)議而解除協(xié)議。同時(shí)，意定監(jiān)護(hù)也有別于法定監(jiān)護(hù)，法定監(jiān)護(hù)人主要基于家庭責(zé)任產(chǎn)生，監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間受家庭關(guān)系的影響羈絆較深；意定監(jiān)護(hù)人往往為與被監(jiān)護(hù)人并無親屬關(guān)系的個(gè)人或組織，盡管意定監(jiān)護(hù)人是被監(jiān)護(hù)人自主選擇并書面確定的，但是這也很難保證監(jiān)護(hù)人能夠長期具備監(jiān)護(hù)資質(zhì)和能力，履職情況難以預(yù)測，相較于法定監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)更大，一旦出現(xiàn)不履職或權(quán)利濫用情形，被監(jiān)護(hù)人將陷入孤立無援的境地。如今，在人權(quán)保護(hù)理念的指引之下，意定監(jiān)護(hù)將逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，為促進(jìn)意定監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展就必須在監(jiān)護(hù)協(xié)議的訂立與履行中確立外部監(jiān)督機(jī)制，只有外部干預(yù)與私法自治相結(jié)合，才能達(dá)到成年監(jiān)護(hù)的立法目的。

其二，重大決策需要監(jiān)督主體介入?！睹穹ǖ洹分幸?guī)定了監(jiān)護(hù)人在履職中需遵循尊重被監(jiān)護(hù)人意愿原則與最有利于被監(jiān)護(hù)人原則。這是對(duì)于監(jiān)護(hù)人履職的基本要求，也是體現(xiàn)人權(quán)監(jiān)護(hù)理念的核心所在。特別是在幫助被監(jiān)護(hù)人做出一些涉及財(cái)產(chǎn)處置、醫(yī)療事務(wù)等重大事項(xiàng)的決策時(shí)，更需要監(jiān)護(hù)人充分尊重被監(jiān)護(hù)人意愿并做出最有利于被監(jiān)護(hù)人的決定。比如在對(duì)于被監(jiān)護(hù)人生命健康有重大影響的醫(yī)療決定，被監(jiān)護(hù)人無法自行決定，就需要監(jiān)護(hù)人根據(jù)最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則做出決定；再如監(jiān)護(hù)人在代替被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行房產(chǎn)買賣、股權(quán)交易、接受或放棄繼承等重大財(cái)產(chǎn)處置時(shí)，需要充分征求被監(jiān)護(hù)人的意愿并做出最優(yōu)于被監(jiān)護(hù)人的方案。然而，我國成年監(jiān)護(hù)立法體系中僅關(guān)注了監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益或怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形，并未考慮監(jiān)護(hù)人的日常監(jiān)護(hù)行為是否能夠遵循上述原則，這是對(duì)于監(jiān)護(hù)行為過程性監(jiān)督的缺失。只有要求沒有監(jiān)督的制度終將形同虛設(shè)。因此，在成年監(jiān)護(hù)的履職過程中引入監(jiān)督主體并明確其監(jiān)督內(nèi)容，讓監(jiān)督主體參與重大事項(xiàng)的決策，是保障兩大原則的一劑良方。

2.成年監(jiān)護(hù)實(shí)踐的迫切需要

隨著當(dāng)代社會(huì)科技與醫(yī)療水平迅猛發(fā)展，人口平均壽命也在不斷增長。根據(jù)全國第7次人口普查數(shù)據(jù)，我國老年人口比例上升較快，60歲以上的人口占比已達(dá)總?cè)丝诘?8.70%。這意味著我國即將邁入中度老齡化國家，也意味著更多意思能力逐漸衰退亟須監(jiān)護(hù)的老年人需要被關(guān)注，老年人已成為成年監(jiān)護(hù)中的主要監(jiān)護(hù)對(duì)象?？稍诂F(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)老年人權(quán)益的保護(hù)仍有不足，加之老年人監(jiān)護(hù)的復(fù)雜性，侵權(quán)案件時(shí)有發(fā)生，監(jiān)督主體職責(zé)不清，事后監(jiān)督往往不足以發(fā)揮作用，完善預(yù)防性監(jiān)督體系迫在眉睫。

第一，侵害行為隱蔽性強(qiáng)。從監(jiān)護(hù)事務(wù)內(nèi)容上看，監(jiān)護(hù)事務(wù)通常表現(xiàn)出隱蔽性、家庭性等特點(diǎn)，外人不易發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人的侵權(quán)行為。在長期的監(jiān)護(hù)過程中，被監(jiān)護(hù)人由于意識(shí)不清、缺乏行為能力往往會(huì)成為監(jiān)護(hù)人的重大負(fù)擔(dān)，監(jiān)護(hù)人很可能會(huì)產(chǎn)生不耐煩與懶惰心理[5]。而大部分被監(jiān)護(hù)人與監(jiān)護(hù)人處于共同生活狀態(tài)，且監(jiān)護(hù)事務(wù)較為瑣碎，若出現(xiàn)監(jiān)護(hù)人不履職或侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的行為，外人難以獲知。例如在“老人被埋案”中，馬某因其母王某生活無法自理，自己壓力過大而將王某棄養(yǎng)活埋，若非馬某之妻發(fā)現(xiàn)異常并及時(shí)報(bào)警，王某可能已經(jīng)身亡。加之，現(xiàn)實(shí)生活中很多老年人可能出于“家丑不可外揚(yáng)”或害怕等心理影響，往往不會(huì)主動(dòng)尋求幫助，也助長了侵害行為的發(fā)生。同時(shí)，與未成年人監(jiān)護(hù)不同，成年監(jiān)護(hù)中被監(jiān)護(hù)人在喪失行為能力前多有財(cái)產(chǎn)，監(jiān)護(hù)人在履職中也會(huì)代為管理被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)，此過程中極易出現(xiàn)監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)的行為。例如，監(jiān)護(hù)人揮霍被監(jiān)護(hù)人存款、養(yǎng)老金或補(bǔ)助金、變賣被監(jiān)護(hù)人房產(chǎn)、股權(quán)等等，此時(shí)監(jiān)護(hù)人仍與被監(jiān)護(hù)人生活在一起，他人更加難以覺察財(cái)產(chǎn)上的變動(dòng)。2021年最高院發(fā)布的老年人權(quán)益保護(hù)案例中就包括了1起兒孫擅自將92歲老人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)入自己名下的案件，若非老人尚有能力主動(dòng)維權(quán)，侵權(quán)行為很難發(fā)現(xiàn)。

第二，事后監(jiān)督作用不足。實(shí)踐中，即使被監(jiān)護(hù)人的近親屬或他人發(fā)現(xiàn)了監(jiān)護(hù)人存在侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的行為時(shí)，通過申請法院變更監(jiān)護(hù)人或撤銷監(jiān)護(hù)人資格之訴維權(quán)也十分困難。例如，在廖某1與廖某2申請變更監(jiān)護(hù)人一案((2020)滬0115民特81號(hào))中，申請人廖某1發(fā)現(xiàn)被申請人廖某2將被監(jiān)護(hù)人的房產(chǎn)變賣后，用部分售房款重新購置房屋一套并登記在廖某2名下，并將剩余售房款用于購買理財(cái)產(chǎn)品，遂向法院申請變更監(jiān)護(hù)人。然而，廖某1無法提供充分證據(jù)證明廖某2無監(jiān)護(hù)能力或具有被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)的法定情形，法院并未支持其訴請，僅在判決書中表明“希望監(jiān)護(hù)人能夠妥善安排好被監(jiān)護(hù)人生活起居，切實(shí)承擔(dān)起監(jiān)護(hù)人的重?fù)?dān)”。此案之結(jié)論不難發(fā)現(xiàn)，一方面，依據(jù)《民法典》的規(guī)定若不當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)行為并未達(dá)到嚴(yán)重程度或仍處于萌芽階段，將難以維權(quán)或遏制；另一方面，申請人要提供充分的證據(jù)表明隱蔽性極強(qiáng)的監(jiān)護(hù)行為存在嚴(yán)重地侵害事實(shí)也十分困難，事后救濟(jì)性監(jiān)督措施難以解決所有問題。

第三，監(jiān)督主體職責(zé)不清。在《民法典》第三十六條中，明確了可申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格的個(gè)人或組織包括了具有監(jiān)護(hù)資格的人、居委會(huì)、村委會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、依法設(shè)立的老年人組織以及民政部門等。筆者通過裁判文書網(wǎng)查詢，在撤銷成年監(jiān)護(hù)人資格或變更監(jiān)護(hù)人的案件中，申請人絕大多數(shù)為被監(jiān)護(hù)人的近親屬，近五年的案件中僅有1起案件由某村委會(huì)申請，在法律規(guī)定中起到兜底作用的民政部門也僅在1起案件中以第三人身份出現(xiàn)?？梢?，除其他具有監(jiān)護(hù)資格的人以外，其他監(jiān)督主體未能發(fā)揮作用。在此種局面之下，若被監(jiān)護(hù)人仍有其他近親屬，其權(quán)益一定程度上還可以得到保障，但若其已無其他親屬，維權(quán)幾乎無望。這是由于現(xiàn)行法律中僅賦予了相關(guān)主體監(jiān)督資格，卻并未明確他們的職責(zé)所在，相關(guān)主體在沒有具體的職責(zé)要求的情況下不會(huì)主動(dòng)介入，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)侵權(quán)事實(shí)；多個(gè)監(jiān)督主體職責(zé)不明，也極易導(dǎo)致各主體互相推脫責(zé)任，無法有效保障被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。救濟(jì)性監(jiān)督只能暫時(shí)保障被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益，此時(shí)被監(jiān)護(hù)人權(quán)益已經(jīng)被侵害，對(duì)于被監(jiān)護(hù)人保護(hù)與其進(jìn)行事后補(bǔ)救不如從事前事中下手，明確各監(jiān)督主體的職責(zé)，發(fā)揮各主體在預(yù)防機(jī)制下的作用。

三、預(yù)防性監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體的選擇

1.監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式的選擇

根據(jù)監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體的不同，可以分為公力監(jiān)督模式與私力監(jiān)督模式。美國作為私力監(jiān)督模式的代表，其監(jiān)護(hù)監(jiān)督人主要由監(jiān)督機(jī)構(gòu)與無利害關(guān)系的第三人擔(dān)任，排除了公權(quán)力的主動(dòng)參與，只有在監(jiān)督人提請司法審查時(shí)才有公權(quán)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體介入，此模式更加注重被監(jiān)護(hù)人隱私的保護(hù)與被監(jiān)護(hù)人意愿的尊重，但由于監(jiān)督過程中無公權(quán)機(jī)關(guān)的參與，其監(jiān)督效果并不理想。公權(quán)監(jiān)督模式則是指公權(quán)機(jī)關(guān)以積極的姿態(tài)主動(dòng)介入監(jiān)護(hù)監(jiān)督中[6]。比如英國的成年監(jiān)護(hù)制度中，專設(shè)監(jiān)護(hù)法院全程主導(dǎo)監(jiān)護(hù)監(jiān)督，此種全面的強(qiáng)制性監(jiān)督效果好，卻過于煩瑣。因此，部分國家選擇吸收兩種模式的優(yōu)勢，采用公力監(jiān)督與私力監(jiān)督并行的雙重監(jiān)督模式，比如德國、日本等大陸法系國家，其監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體既包括了法院等權(quán)力機(jī)關(guān)，也包括了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，通過二者合力實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)護(hù)行為的有效監(jiān)督。

結(jié)合我國國情，我國監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度可以選擇大陸法系國家的做法，采用雙重監(jiān)督模式，將私力監(jiān)督主體與公力監(jiān)督主體均納入監(jiān)護(hù)整個(gè)過程。公力監(jiān)督可以通過其強(qiáng)制力保障監(jiān)護(hù)制度的運(yùn)行，規(guī)范監(jiān)護(hù)程序，從而防范監(jiān)護(hù)人濫用權(quán)力或不作為；私力監(jiān)督則可在監(jiān)督中表現(xiàn)其靈活性彌補(bǔ)公力監(jiān)督的煩瑣，實(shí)現(xiàn)對(duì)于被監(jiān)護(hù)人意愿的尊重，節(jié)約司法資源同時(shí)也有利于保障被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)私權(quán)與公權(quán)干預(yù)的平衡。具體到預(yù)防性監(jiān)護(hù)監(jiān)督，在事前監(jiān)督中可以公力監(jiān)督為主，而在事中監(jiān)督則主要由私力監(jiān)督主體發(fā)揮作用。

2.監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體的確定

從《民法典》中列舉的有權(quán)申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格的主體來看，在救濟(jì)性監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體中已實(shí)現(xiàn)了公力監(jiān)督與私力監(jiān)督的合力。這些囊括了個(gè)人、居(村)委會(huì)、殘疾人和老年人組織以及民政部門、法院等主體在預(yù)防性監(jiān)督機(jī)制中同樣可以發(fā)揮作用。除此以外，也可以賦予公證機(jī)構(gòu)及其他專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織主體資格，共同構(gòu)成多層次的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系。

在公力監(jiān)督中，主要由法院、民政部門以及公證機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督主體。法院作為司法機(jī)關(guān)，更適合作為被動(dòng)主體發(fā)揮監(jiān)督作用。有學(xué)者指出，我國可以效仿德日，設(shè)立專門的監(jiān)護(hù)法院，由法院統(tǒng)領(lǐng)包括監(jiān)督在內(nèi)的各項(xiàng)監(jiān)護(hù)事務(wù)。然而，就我國國情與司法現(xiàn)狀而言，司法資源十分緊張，單設(shè)監(jiān)護(hù)法院將加重法院負(fù)擔(dān)，也不利于監(jiān)護(hù)事務(wù)順利開展，仍將法院作為選任監(jiān)護(hù)人、處理監(jiān)護(hù)糾紛的最后一道防線更為合適[7]。當(dāng)然，我國法院體系也在進(jìn)行改革，針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融等領(lǐng)域的專門法院相繼成立，如若各類專門法院逐步成熟并在全國推廣，司法資源得到合理配置，在將來設(shè)置監(jiān)護(hù)法院也并非完全不可取。相較于專門法院設(shè)立的實(shí)際困難，由民政部門專設(shè)成年監(jiān)護(hù)委員會(huì)統(tǒng)領(lǐng)監(jiān)護(hù)監(jiān)督事務(wù)則較為容易。民政部門作為行政職能部門，本就設(shè)有保障殘疾人、關(guān)愛老年人的部門，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)孛裼?jì)民生，監(jiān)管社工組織，在救濟(jì)性監(jiān)督中民政部門也作為兜底的申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格的主體出現(xiàn)，在未成年監(jiān)護(hù)中亦發(fā)揮著重要作用。因此，民政部門在成年監(jiān)護(hù)監(jiān)督中作為主要機(jī)關(guān)，責(zé)無旁貸。另外，隨著意定監(jiān)護(hù)制度逐步被公眾接納，公證機(jī)關(guān)在意定監(jiān)護(hù)中作用越來越顯著，對(duì)意定監(jiān)護(hù)合同形式與實(shí)質(zhì)進(jìn)行有效登記審查，對(duì)監(jiān)護(hù)起到有效預(yù)防性監(jiān)督作用。

許多學(xué)者基于居(村)委會(huì)更易深入居民、村民，了解居民、村民實(shí)際情況，將帶有一定公權(quán)性質(zhì)的居(村)委會(huì)視為開展日常監(jiān)督的主力軍。居(村)委會(huì)本質(zhì)上雖為民間自治組織，但在保障居民、村民日常生活秩序方面發(fā)揮著重要作用?！睹穹ǖ洹芬操x予了居(村)委會(huì)指定監(jiān)護(hù)人的權(quán)力，甚至在沒有具有監(jiān)護(hù)資格的人的情況下，居(村)委會(huì)還負(fù)有擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的職責(zé)。然而，正是由于居(村)委會(huì)日常工作的多面性，致使居(村)委會(huì)工作繁雜，幾個(gè)工作人員往往需要負(fù)責(zé)幾百人的各項(xiàng)事務(wù)，再開展日常監(jiān)護(hù)監(jiān)督行為實(shí)屬困難。再者，居(村)委會(huì)身份的多樣性易出現(xiàn)身份重合或利益沖突的情況，這些情況有可能影響監(jiān)督的實(shí)際效果。因此，居(村)委會(huì)不宜作為主要的監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體存在，協(xié)助參與監(jiān)督較為合適，即在日常管理工作中若發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人可能存在的不當(dāng)行為時(shí)，需及時(shí)通知監(jiān)督主體介入。

對(duì)于日常監(jiān)護(hù)監(jiān)督，私力監(jiān)督效果更佳。私力監(jiān)督主體又可分為法定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人與意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。法定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以由其他具有監(jiān)護(hù)資格的近親屬擔(dān)任。法定監(jiān)護(hù)通常表現(xiàn)為家庭監(jiān)護(hù)，在封閉的家庭環(huán)境中，監(jiān)護(hù)人的履職情況其他家庭成員或親屬更易了解，在申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格之訴中其他具有監(jiān)護(hù)資格的親屬就發(fā)揮出重要作用，選任他們擔(dān)任預(yù)防性監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以更早發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人潛在的不當(dāng)行為，督促監(jiān)護(hù)人盡心盡責(zé)。當(dāng)然，在選任監(jiān)督人時(shí)也需要將監(jiān)護(hù)人與監(jiān)督人的關(guān)系作為考量因素，如若監(jiān)督人與監(jiān)護(hù)人相較于監(jiān)督人與被監(jiān)護(hù)人之間有著更為親密的關(guān)系，則有可能損害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益，應(yīng)當(dāng)將其排除在監(jiān)督人之外。意定監(jiān)督人的選任應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人意思自治，由被監(jiān)護(hù)人在設(shè)立意定監(jiān)護(hù)同時(shí)選定監(jiān)督人，被監(jiān)護(hù)人有絕對(duì)的話語權(quán)。擔(dān)任意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的資格無須過分限制，根據(jù)被監(jiān)護(hù)人的意愿確定具備完全民事行為能力的人即可，并不局限于具備監(jiān)護(hù)資格的近親屬。同時(shí)，在日常監(jiān)護(hù)監(jiān)督中，還可以引入社會(huì)力量擔(dān)當(dāng)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，比如依法設(shè)立的專業(yè)社工組織、律師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)保障體系的逐步完善，大量專業(yè)社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)作用越發(fā)顯著。專業(yè)機(jī)構(gòu)更加專注于監(jiān)督監(jiān)護(hù)行為，可以更為精準(zhǔn)高效的達(dá)到監(jiān)督效果，不會(huì)發(fā)生身份上的重疊、關(guān)聯(lián)或無力監(jiān)督的情況；可以直接與行政機(jī)關(guān)對(duì)接，通過定期走訪了解監(jiān)護(hù)人履職情況并及時(shí)報(bào)告，貫通私力監(jiān)督與公力監(jiān)督；也可以針對(duì)諸如財(cái)產(chǎn)處置、醫(yī)療決策等具體監(jiān)護(hù)內(nèi)容進(jìn)行著重監(jiān)督，切實(shí)保障被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益。特別是在意定監(jiān)護(hù)中，若被監(jiān)護(hù)人在簽訂協(xié)議時(shí)未事先確定好監(jiān)督人，可優(yōu)先選任專業(yè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人擔(dān)任監(jiān)督人。司法實(shí)踐中被監(jiān)護(hù)人選擇訂立意定監(jiān)護(hù)協(xié)議有可能發(fā)生在與法定監(jiān)護(hù)人存在較大矛盾的情況之下，事先選擇無任何利害關(guān)系的專業(yè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任監(jiān)督人，可避免由于監(jiān)護(hù)事務(wù)引發(fā)的爭議。當(dāng)然，在法定監(jiān)護(hù)和意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的選任中，都可以根據(jù)個(gè)案需要確定一個(gè)或多個(gè)監(jiān)督人，共同發(fā)揮監(jiān)督作用。

四、預(yù)防性監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體的職責(zé)劃分

在成年監(jiān)護(hù)中，各監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體在監(jiān)護(hù)權(quán)的設(shè)立、行使、終止過程中均發(fā)揮著監(jiān)督作用。不同監(jiān)督主體、不同階段的職責(zé)也并不相同。各公力監(jiān)督主體與私力監(jiān)督主體需要明確各自職責(zé)，多方協(xié)同構(gòu)建起多層次的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系。

1.公力監(jiān)督主體的職責(zé)

在預(yù)防性監(jiān)護(hù)監(jiān)督中，公力監(jiān)督主體在事前監(jiān)督環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用。在法定監(jiān)護(hù)中，由法院、民政部門設(shè)立的成年監(jiān)護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)選任監(jiān)護(hù)人與監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，根據(jù)被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)需求審核監(jiān)護(hù)人的資格、確定監(jiān)護(hù)范圍、明確監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。在意定監(jiān)護(hù)中，則由公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記審查監(jiān)護(hù)及監(jiān)督協(xié)議。公證機(jī)構(gòu)在進(jìn)行意定監(jiān)護(hù)登記備案時(shí)需審查當(dāng)事人意思能力，向當(dāng)事人闡明監(jiān)護(hù)及監(jiān)督具體事項(xiàng)職責(zé)、開始條件、爭端解決方式等，并協(xié)助當(dāng)事人選任監(jiān)護(hù)人及監(jiān)督人，初步審查監(jiān)護(hù)人及監(jiān)督人是否具備相應(yīng)能力；在監(jiān)護(hù)條件成就時(shí)，復(fù)審監(jiān)護(hù)人與監(jiān)督人資格。

在事中監(jiān)督環(huán)節(jié)，公力監(jiān)督主體以間接監(jiān)督為主。成年監(jiān)護(hù)委員會(huì)作為民政部門專設(shè)成年監(jiān)護(hù)事務(wù)的主管機(jī)關(guān)建立全國監(jiān)護(hù)管理系統(tǒng)，借助信息化手段定期審查監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力與資質(zhì)，對(duì)于因年齡、健康等原因不再具備監(jiān)護(hù)能力的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行及時(shí)調(diào)整；審核監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)報(bào)告、監(jiān)督人的監(jiān)督報(bào)告，如有必要時(shí)可要求監(jiān)護(hù)人或監(jiān)督人補(bǔ)充；監(jiān)管社會(huì)監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)；為監(jiān)護(hù)人提供相應(yīng)咨詢與幫助等。法院則以解決監(jiān)護(hù)糾紛的方式進(jìn)行被動(dòng)監(jiān)督，針對(duì)監(jiān)護(hù)人潛在的不當(dāng)行為，責(zé)令其提交財(cái)產(chǎn)清單，加重監(jiān)護(hù)人的報(bào)告義務(wù)。

2.私力監(jiān)督主體的職責(zé)

私力監(jiān)督主體主要在監(jiān)護(hù)人日常監(jiān)護(hù)中發(fā)揮監(jiān)督作用。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人需定期走訪，了解被監(jiān)護(hù)人的狀況與監(jiān)護(hù)人的履職情況；查看被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)使用情況；對(duì)監(jiān)護(hù)人處理監(jiān)護(hù)事務(wù)存疑時(shí)可以要求監(jiān)護(hù)人做出相應(yīng)解釋；參與涉及被監(jiān)護(hù)人人身或財(cái)產(chǎn)利益的重大事務(wù)的決策，對(duì)于監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的利益存在沖突的事項(xiàng)，由監(jiān)督人同意方可實(shí)施，必要時(shí)可提交成年監(jiān)護(hù)委員會(huì)定奪；制止與糾正監(jiān)護(hù)人的不當(dāng)行為；就監(jiān)護(hù)人的履職情況制作監(jiān)督報(bào)告，提交監(jiān)護(hù)委員會(huì)。當(dāng)出現(xiàn)多個(gè)監(jiān)督人共同監(jiān)督時(shí)，可協(xié)商確定各監(jiān)督人的監(jiān)督范圍，如其他近親屬主要負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的人身照料情況，專業(yè)監(jiān)督人則負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)處置情況的監(jiān)督，在參與重大事情決策時(shí)出現(xiàn)爭議的，可交由監(jiān)督機(jī)關(guān)確定。

綜上所述，單一的監(jiān)督主體無法全面監(jiān)督監(jiān)護(hù)全程，只有在民政部門主管之下，將公力監(jiān)督機(jī)關(guān)與私力監(jiān)督人協(xié)同起來，形成一個(gè)多層次的預(yù)防性監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系，共同約束監(jiān)護(hù)人，預(yù)防和糾正監(jiān)護(hù)人的不當(dāng)行為，從而確保監(jiān)護(hù)制度在實(shí)際執(zhí)行中得到有效落實(shí)。