易地搬遷集中安置區(qū)平安法治建設(shè)困境及對(duì)策研究
——以貴州省普安縣為例

高士棟

（中國(guó)人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院 北京 100038）

隨著“十三五”易地扶貧搬遷任務(wù)全面完成，就如何“穩(wěn)住”和“致富”，2022年中央一號(hào)文件中提到，要加大對(duì)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和易地搬遷集中安置區(qū)支持力度。落實(shí)搬遷群眾戶籍管理、合法權(quán)益保障、社會(huì)融入等工作舉措，提升安置社區(qū)治理水平。推進(jìn)易地搬遷集中安置區(qū)平安法治建設(shè)是從保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全角度來(lái)提升安置社區(qū)治理水平，對(duì)提高搬遷居民獲得感、幸福感、安全感具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、普安縣易地搬遷集中安置區(qū)平安法治建設(shè)現(xiàn)狀

（一）普安縣易地搬遷概況。在脫貧攻堅(jiān)期間，普安縣共實(shí)施易地扶貧搬遷7613戶35399人（脫貧人口5471戶25357人），分為縣內(nèi)搬遷安置和跨區(qū)域搬遷安置兩部分。

縣內(nèi)搬遷安置4437戶20947人（脫貧人口2812戶13249人）。其中，普安縣南湖街道惠民小區(qū)安置區(qū)383戶1550人，茶源街道布依茶源小鎮(zhèn)納茶小區(qū)安置區(qū)609戶2857人，布依茶源小鎮(zhèn)一期安置區(qū)1293戶6236人，布依茶源小鎮(zhèn)二區(qū)安置區(qū)917戶4571人，龍溪石硯小鎮(zhèn)安置區(qū)1235戶5733人?？鐓^(qū)域搬遷安置3176戶14452人（脫貧人口2659戶12108人），其中，興義市木賈物流城安置區(qū)50戶325人，興義市灑金教育城一期安置區(qū)662戶2946人，興義市灑金教育城二期安置區(qū)1335戶5882人，興義市灑金教育城康家坪安置區(qū)527戶2518人，興義市浙興商貿(mào)城馬嶺安置區(qū)602戶2781人。搬遷地實(shí)行城鎮(zhèn)化集中安置，通過(guò)搬遷，居民的教育、醫(yī)療和住房等得到更好的保障，就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)得到提升，但由于搬遷人口總數(shù)眾多，達(dá)常住人口10%左右，大量的搬遷人口后續(xù)融入的就業(yè)幫扶、社區(qū)治理、權(quán)益保障等問(wèn)題，短時(shí)間內(nèi)仍然明顯且突出。

（二）普安縣易地搬遷集中安置區(qū)平安法治建設(shè)的相關(guān)情況。

1.法治隊(duì)伍構(gòu)成。在安置區(qū)警務(wù)建設(shè)和相關(guān)制度的不斷探索完善下，易地搬遷集中安置區(qū)的法治隊(duì)伍基本實(shí)現(xiàn)了社區(qū)公共服務(wù)中以政府及非政府組織為供給主體，依托于公共部門(mén)和公共資源為社區(qū)居民提供服務(wù)的形式，主要包括了行政性平安法治公共服務(wù)主體，即社區(qū)民警、輔警和警務(wù)助理；自治性平安法治公共服務(wù)主體，即新市民居住區(qū)治保組織和樓長(zhǎng)；互助性平安法治公共服務(wù)主體，即老年義務(wù)巡邏隊(duì)等。

2.工作運(yùn)行模式。通過(guò)三類(lèi)主體的相互協(xié)作，易地搬遷集中安置區(qū)平安法治建設(shè)的工作運(yùn)行模式可以概括為：社區(qū)警務(wù)室作為中心陣地，通過(guò)組建警務(wù)專職巡防隊(duì)、制定警務(wù)聯(lián)席會(huì)議和警民議事會(huì)議等制度，以自治和互助性主體為補(bǔ)充，結(jié)合實(shí)現(xiàn)保護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的全方位保障，切實(shí)增強(qiáng)搬遷群眾安全感，探索“包片民警+警務(wù)助理+社區(qū)主任+樓長(zhǎng)等”的日常調(diào)解事務(wù)機(jī)制，打造群防群治的積極效果。

3.人口情況分析。安置區(qū)總體人口中，年齡16歲以下的青少年人口總數(shù)為8785人，占比24.8%；60歲以上人口3607人，占比10.2%；長(zhǎng)期依靠外出務(wù)工維持生計(jì)的為7718人，平均年齡約35歲，占比21.8%。依托東西部協(xié)作項(xiàng)目，近年來(lái)普安縣除了與東部地區(qū)加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)合作，還大力推進(jìn)了勞務(wù)協(xié)作，先后成立了普安縣駐惠州市龍門(mén)縣勞務(wù)協(xié)作等多個(gè)工作站。在政策的支持下，搬遷安置區(qū)的務(wù)工人員也多在廣東、浙江等沿海協(xié)作省份就業(yè)，據(jù)當(dāng)?shù)卣y(tǒng)計(jì)，到廣東省穩(wěn)崗就業(yè)數(shù)達(dá)到2002個(gè)，其中包括了1952名脫貧人口。從數(shù)據(jù)情況來(lái)看，安置區(qū)人口流動(dòng)性大，存在著大量留守兒童和老人，家庭結(jié)構(gòu)問(wèn)題較為普遍且突出，隨著外出務(wù)工的熱潮，“空心化”現(xiàn)象也日益明顯。

二、易地搬遷集中安置區(qū)平安法治建設(shè)的困境

（一）留守兒童的社會(huì)化問(wèn)題。從人格發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)化是指在不斷探索學(xué)習(xí)新知識(shí)、技能和規(guī)范過(guò)程中，取得社會(huì)生活資格并發(fā)展個(gè)體社會(huì)性的過(guò)程。與一般情況的留守兒童相比，易地搬遷集中安置區(qū)的留守兒童有著更加嚴(yán)重的社會(huì)化問(wèn)題，尤其是在新環(huán)境下的心理適應(yīng)層面出現(xiàn)的障礙，易地搬遷集中安置區(qū)留守兒童對(duì)于監(jiān)護(hù)自己的祖父母都是陌生且復(fù)雜的，很難達(dá)到心理層面的適應(yīng)，心理層面的適應(yīng)缺失直接關(guān)系著社會(huì)適應(yīng)的程度，致使易地搬遷集中安置區(qū)留守兒童普遍存在著社區(qū)生活與農(nóng)村生活的差距、校園認(rèn)同與內(nèi)心自卑的困難兩方面問(wèn)題。

依據(jù)美國(guó)學(xué)者班杜拉提出的社會(huì)學(xué)習(xí)理論，觀察學(xué)習(xí)和自我調(diào)節(jié)是人在社會(huì)環(huán)境中逐步學(xué)習(xí)并形成發(fā)展個(gè)性的關(guān)鍵因素。正確引導(dǎo)和及時(shí)鼓勵(lì)易地搬遷集中安置區(qū)的留守兒童，能夠在萌芽期避免出現(xiàn)負(fù)面影響。但很遺憾，父母在教育過(guò)程的缺失，導(dǎo)致很多易地搬遷集中安置區(qū)的留守兒童在初級(jí)社會(huì)化過(guò)程中出現(xiàn)各種性格缺陷和社會(huì)適應(yīng)能力差問(wèn)題，衍生的承受壓力能力欠缺，長(zhǎng)期的情緒不穩(wěn)定及心理問(wèn)題無(wú)法得到排解。諸多負(fù)面影響交織起來(lái)，極易使得其中部分留守兒童走上違法犯罪的極端道路，這對(duì)個(gè)人、國(guó)家和社會(huì)都會(huì)產(chǎn)生重大損失。

（二）對(duì)老年搬遷戶缺少保護(hù)措施。傳統(tǒng)農(nóng)村一般由“差序格局”的血親關(guān)系格局而成，許多老年搬遷戶突然從由熟悉的關(guān)系組合轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶率忻瘛苯M成的陌生社區(qū)，身邊突然沒(méi)有了熟悉的人際關(guān)系和生活環(huán)境，除了容易產(chǎn)生返遷意愿外，更嚴(yán)重的問(wèn)題在于遇到一些新方式、新領(lǐng)域的犯罪手段時(shí)，老年搬遷戶往往成為了自保能力最差的群體。大部分不法分子的手段包括：利用老年搬遷戶生活仔細(xì)、愛(ài)貪便宜的心理，通過(guò)免費(fèi)體檢、發(fā)放小禮物等方式引其上鉤，再逐步騙取錢(qián)財(cái)；利用老年搬遷戶追求健康的心理借其缺乏辨別能力，誘騙其購(gòu)買(mǎi)假冒偽劣的醫(yī)療保健品；利用融入新市民生活的老年搬遷戶子女缺少陪伴的機(jī)會(huì)，大搞“親情回訪”，銷(xiāo)售人員會(huì)體現(xiàn)出自己對(duì)老人無(wú)微不至的關(guān)愛(ài)，進(jìn)而博得歡心和信任，再施行犯罪行為。除此之外，雖然“數(shù)字產(chǎn)品”適老化改造的推動(dòng)進(jìn)度日益增快，但由于老年搬遷戶對(duì)智能設(shè)備操作的熟悉程度不足，也為犯罪分子實(shí)行互聯(lián)網(wǎng)詐騙提供了可乘之機(jī)。

（三）跨區(qū)域搬遷戶管理存在工作交流困難。與縣內(nèi)搬遷戶相比，跨區(qū)域的搬遷戶的平安法治建設(shè)更加復(fù)雜，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)常常需要與搬遷地公安機(jī)關(guān)進(jìn)行工作上的往來(lái)，僅戶籍管理一項(xiàng)，就為公安機(jī)關(guān)帶來(lái)了繁重的工作量。并且，由于普安縣跨區(qū)域搬遷戶分散于興義市的多個(gè)轄區(qū)，在為跨區(qū)域搬遷戶解決實(shí)際問(wèn)題的過(guò)程中，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)要完成對(duì)多個(gè)轄區(qū)的醫(yī)療、教育、公安和社區(qū)等相關(guān)部門(mén)的對(duì)接工作，調(diào)度難、溝通難、協(xié)作難，不僅耗費(fèi)時(shí)間，而且常常很難得到合適的解決，造成跨區(qū)域搬遷戶沒(méi)有得到滿意的公共服務(wù)，降低了搬遷戶對(duì)當(dāng)?shù)卣男湃味取?/p>

（四）社區(qū)文化融入度差異引起的負(fù)面連鎖反應(yīng)。只有讓易地搬遷集中安置區(qū)的居民將安置區(qū)作為自己的情感歸宿，才能算真正的適應(yīng)，達(dá)到這一效果就必須先讓他們?nèi)谌氲缴鐓^(qū)文化當(dāng)中，但這需要有一個(gè)時(shí)間過(guò)渡和接受的過(guò)程。從對(duì)安置區(qū)的轄區(qū)民警的訪談中了解到，普安縣惠民安置區(qū)自成立至今共處警800余起，超80%為糾紛類(lèi)警情，其中涉酒的案件較為突出，案發(fā)時(shí)間多為晚上9點(diǎn)至凌晨1點(diǎn)左右，這一時(shí)間段已經(jīng)成為了目前安置區(qū)每天的重點(diǎn)巡邏時(shí)間。對(duì)該安置區(qū)隨機(jī)抽取100名成年居民進(jìn)行談話并發(fā)放問(wèn)卷，經(jīng)過(guò)對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)的簡(jiǎn)單處理，結(jié)果顯示，安置區(qū)居民一周平均飲酒次數(shù)為2.04次。100人中，31人表示沒(méi)有飲酒習(xí)慣（其中女性對(duì)象占77.4%）；25人表示會(huì)在親友聚會(huì)上適量喝一些；超過(guò)一周3次飲酒的人數(shù)為44人。進(jìn)一步對(duì)上述的44人進(jìn)行深入了解，發(fā)現(xiàn)這一群體有超60%的人喝酒形式類(lèi)似，即晚上感覺(jué)在家無(wú)聊，找上同村搬過(guò)來(lái)的朋友一起“劃劃拳、擺一擺、喝點(diǎn)苞谷酒”。究其根本原因，一方面和民俗有關(guān)，另一方面與在陌生環(huán)境和生活中沒(méi)有合適的其他寄情方式有關(guān)。這就需要在后續(xù)的政策、制度和社區(qū)建設(shè)上幫助他們完成對(duì)社區(qū)文化的全身心融入。

三、推進(jìn)易地搬遷集中安置區(qū)平安法治建設(shè)的相應(yīng)對(duì)策

（一）推動(dòng)“普法教員”入校園。在家庭教育的缺失下，就必須擴(kuò)大學(xué)校、政府和社會(huì)的社會(huì)化功能發(fā)揮，促進(jìn)易地搬遷集中安置區(qū)留守兒童的健康成長(zhǎng)。完善學(xué)校社會(huì)化功能，彌補(bǔ)家庭功能的弱化，構(gòu)建和諧的社會(huì)家園，全方位解決易地搬遷集中安置區(qū)留守兒童社會(huì)化過(guò)程中存在的問(wèn)題。推進(jìn)普法教員入校園，加強(qiáng)青少年學(xué)生法治教育、學(xué)校治安綜合治理、預(yù)防青少年違法犯罪，促進(jìn)“校園法治安全教員團(tuán)”常態(tài)化建設(shè)，鼓勵(lì)民警擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)中小學(xué)、幼兒園法治副校長(zhǎng)，發(fā)揮其警務(wù)專業(yè)知識(shí)作用，規(guī)范學(xué)校的安全防范措施，完善校園治安管理工作，壓實(shí)責(zé)任，通過(guò)定期對(duì)留守兒童隨機(jī)訪談，研判杜絕學(xué)校出現(xiàn)的霸凌和歧視現(xiàn)象的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，每月為在校師生開(kāi)展法律法規(guī)教育課程，不斷強(qiáng)化老師和學(xué)生對(duì)于法律意識(shí)的認(rèn)識(shí)，幫助留守兒童養(yǎng)成健全的人格和良好的品德。

（二）發(fā)揮警務(wù)助理的持續(xù)“助力”作用。警務(wù)助理是易地搬遷集中安置區(qū)警力的有力補(bǔ)充，警務(wù)助理在推進(jìn)易地搬遷集中安置區(qū)平安法治建設(shè)過(guò)程中，由于自身的特點(diǎn)，在化解日常糾紛、提高居民防范意識(shí)和處理各項(xiàng)事務(wù)方面起著不可替代的作用。招錄的警務(wù)助理一般優(yōu)先考慮居住在易地搬遷集中安置區(qū)居民，他們有較高群眾威望，基層經(jīng)驗(yàn)足，“人熟、地熟、情況熟”是不二法寶，當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)同警務(wù)助理宣傳的相關(guān)法律知識(shí)，有利于提高廣大居民防范意識(shí)和法治觀念，構(gòu)建最密防控。并且，由于警務(wù)助理要求保持24小時(shí)通信暢通，同時(shí)配置了高機(jī)動(dòng)性的警用摩托車(chē)，方便處理事務(wù)，提高了街面見(jiàn)警率，推動(dòng)了與群眾的“零距離”接觸，為開(kāi)展常態(tài)化巡邏、治安防范和信息采集等公安工作提供了更多有利條件。

（三）推進(jìn)跨區(qū)域搬遷安置區(qū)派駐民警制度。城市社區(qū)公共服務(wù)供給的保障是“穩(wěn)得住”的基礎(chǔ)。同縣域內(nèi)搬遷戶相比，跨區(qū)域搬遷安置區(qū)居民在辦理醫(yī)療保險(xiǎn)、戶籍遷移、教育就學(xué)等行政事務(wù)時(shí)往往更加困難，需要花費(fèi)更多人力物力，推進(jìn)在跨區(qū)域搬遷安置區(qū)派駐民警制度能夠有效解決這方面問(wèn)題。派駐民警制度是通過(guò)年度輪崗制，選拔優(yōu)秀民警擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員，派駐到跨區(qū)域搬遷安置區(qū)所在的轄區(qū)派出所，負(fù)責(zé)對(duì)接兩地的政府職能部門(mén)，幫助跨區(qū)域搬遷安置區(qū)的搬遷戶打通聯(lián)系渠道，讓他們能夠平等地享受公共服務(wù)。通過(guò)創(chuàng)新性地推行新市民居住證辦理，讓兩地的政府職能部門(mén)能夠第一時(shí)間辨識(shí)出搬遷安置區(qū)居民，提供更加細(xì)致、貼心和熱情的服務(wù)，做到搬遷安置區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給。

（四）加快構(gòu)建安置區(qū)社區(qū)文化陣地。切實(shí)做好易地扶貧搬遷“后半篇文章”就需要建設(shè)好安置區(qū)社區(qū)文化陣地，提供后續(xù)扶持，配套建設(shè)文體活動(dòng)中心、室外文體活動(dòng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、平價(jià)購(gòu)物中心和新時(shí)代文明實(shí)踐中心等服務(wù)設(shè)施。以社區(qū)擔(dān)任責(zé)任主體，定期舉行有益于促進(jìn)居民融合的各項(xiàng)健康活動(dòng)，注重結(jié)合民族相關(guān)節(jié)日突出特色，以此調(diào)適社區(qū)關(guān)系，舒緩社區(qū)矛盾，拉近居民關(guān)系。加強(qiáng)人文關(guān)懷，考慮實(shí)際問(wèn)題以及服務(wù)的延續(xù)性，幫助居民重新進(jìn)行自我認(rèn)知，鼓勵(lì)居民積極參加社區(qū)內(nèi)的就業(yè)技能培訓(xùn)，挖掘自身潛能，達(dá)到自助的目的，真正做到“授人以漁”，以社區(qū)活動(dòng)的形式解決搬遷安置區(qū)居民返遷心理、依賴心理和迷茫的生活態(tài)度。