改革開(kāi)放以來(lái)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的變遷與未來(lái)政策空間

呂武 祝成林

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)經(jīng)歷了緩慢探索、快速發(fā)展和逐漸邊緣化三個(gè)比較明顯的階段。進(jìn)入新時(shí)代，隨著以師范院校為主體、高水平綜合大學(xué)參與的，開(kāi)放、包容的教師教育體系的形成和發(fā)展，曾為教師培養(yǎng)做出重要貢獻(xiàn)的職業(yè)院校在教師教育體系中的地位越來(lái)越邊緣化。近年來(lái)，隨著國(guó)家教師教育和職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)逐步清晰，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的困境也愈發(fā)凸顯，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)已然到了亟須重新考慮的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。研究該問(wèn)題無(wú)論對(duì)當(dāng)前參與教師培養(yǎng)的職業(yè)院校的發(fā)展，還是思考今后職業(yè)院校在教師教育體系中的地位與作用，都有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的歷史較長(zhǎng)，一些職業(yè)院校本身就是由中等師范學(xué)?；蛴變簬煼秾W(xué)校升格而來(lái)的，繼承了中等師范教育的良好傳統(tǒng)和培養(yǎng)體系，在教師教育方面有著良好的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，隨著近年來(lái)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的不斷完善，也形成了中高等職業(yè)教育相互銜接、職普融通的立體體系，這為職業(yè)院校繼續(xù)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、高質(zhì)量地參與教師培養(yǎng)奠定了良好基礎(chǔ)和條件。此外，當(dāng)前社會(huì)教育、家庭教育、早期托育等新教育形態(tài)也給以就業(yè)和市場(chǎng)為導(dǎo)向的職業(yè)院校參與這些領(lǐng)域的教師培養(yǎng)提供了巨大需求。在此背景下分析我國(guó)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的演進(jìn)，思考政策變遷的特點(diǎn)，探求和明晰新時(shí)代職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的政策空間，具有重要的政策價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、分析框架的選擇與確定

20世紀(jì)后半葉以來(lái)，關(guān)于政策演變的研究極大地推動(dòng)了政策變遷理論的發(fā)展。目前關(guān)于政策變遷的理論主要有三種解釋框架：一是理性主義的框架，二是漸進(jìn)主義的框架，三是間斷均衡主義的框架。隨著社會(huì)發(fā)展，公共政策的演變過(guò)程也越來(lái)越復(fù)雜，前兩種分析框架在使用中面臨越來(lái)越多的困難。同時(shí)，20世紀(jì)末以來(lái)間斷均衡主義框架本身也不斷發(fā)展，越來(lái)越得到研究者的認(rèn)可，成為當(dāng)前解釋政策變遷運(yùn)用最廣泛的理論框架。

（一）間斷均衡理論的基本概念與要素

20世紀(jì)90年代初，鮑姆加特和瓊斯將生物進(jìn)化理論中的間斷平衡學(xué)說(shuō)引入公共政策領(lǐng)域，用來(lái)解釋政策變遷過(guò)程，標(biāo)志著間斷均衡理論的確立。根據(jù)鮑姆加特和瓊斯對(duì)間斷均衡理論的解釋以及我國(guó)學(xué)者的修正，間斷均衡理論主要包括以下幾個(gè)方面：

1.問(wèn)題界定與政策議程。問(wèn)題界定和政策議程是間斷均衡理論的兩個(gè)基本環(huán)節(jié)。鮑姆加特和瓊斯認(rèn)為，政策變遷的實(shí)現(xiàn)首先需要對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行邊界清晰的界定。當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)僅僅是一個(gè)問(wèn)題域，將問(wèn)題從問(wèn)題域中清晰地加以界定是其能夠進(jìn)入政策議程的基本前提。如果政策問(wèn)題進(jìn)入政策議程，那么政策將出現(xiàn)間斷變遷；如不能進(jìn)入議程，則仍處于平衡狀態(tài)。

2.注意力分配與注意力瓶頸。鮑姆加特和瓊斯為解釋政策的受關(guān)注程度問(wèn)題引入了注意力分配概念，將決策者對(duì)自己的注意力在不同問(wèn)題上的配置稱(chēng)為注意力分配，并認(rèn)為政策制定者或決策者在一定時(shí)期內(nèi)的注意力是有限的。注意力瓶頸就是政策制定者對(duì)該問(wèn)題給予的注意力很少或不給予注意的狀況。

3.政策圖景。政策圖景指社會(huì)政策在社會(huì)公眾當(dāng)中被如何理解和想象。一項(xiàng)政策的政策圖景與一定時(shí)期的社會(huì)整體價(jià)值觀、社會(huì)氛圍、社會(huì)情緒、社會(huì)期待等密切關(guān)聯(lián)，是這些要素的綜合體，同時(shí)也是這些要素的結(jié)果。按照瓊斯的解釋?zhuān)鐣?huì)圖景還存在性質(zhì)上的不同。當(dāng)公眾從正向的方向理解會(huì)形成積極的政策圖景，從負(fù)向的方向理解則會(huì)形成消極的政策圖景。積極的政策圖景會(huì)讓政策固化加強(qiáng)，平衡階段更加穩(wěn)固；消極的政策圖景會(huì)讓政策更替，加速走向間斷。

4.制度結(jié)構(gòu)、政策固化和政策更替。制度結(jié)構(gòu)是間斷均衡理論分析的制度基礎(chǔ)，包括政策宏系統(tǒng)和政策子系統(tǒng)兩個(gè)方面。政策固化是指政策中具有決定性影響的主體形成對(duì)政策嚴(yán)密掌握的封閉狀況。在政策固化狀態(tài)下，具有決定性影響的政策主體或聯(lián)盟傾向于排除其他參與者，政策會(huì)處于比較穩(wěn)定的均衡發(fā)展階段。政策更替是其他政策參與者突破了政策固化者的限制，進(jìn)入政策制定或決策過(guò)程中，打破之前政策，導(dǎo)致已有政策出現(xiàn)較大的改變或更替。當(dāng)政策更替時(shí)，政策處于間斷期，會(huì)出現(xiàn)變遷。

（二）間斷均衡理論框架的分析結(jié)構(gòu)

如前所述，間斷均衡理論的解釋框架總體上包括兩個(gè)基本環(huán)節(jié)，一是問(wèn)題界定，二是議程設(shè)置。具體分析框架如圖1所示。

圖1 間斷均衡理論分析框架

一個(gè)問(wèn)題在被政策制定者或決策者發(fā)現(xiàn)之前處于注意力分配之外，即處于圖1中的注意力瓶頸階段。社會(huì)重大事件、新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)或媒體報(bào)道等引起社會(huì)關(guān)注之后，社會(huì)公眾對(duì)該問(wèn)題的政策圖景就逐步形成。政策圖景形成后，該問(wèn)題就會(huì)進(jìn)入政策制定者或決策者的注意范圍，并對(duì)其所包含的政策問(wèn)題進(jìn)行清晰的界定。政策問(wèn)題被清晰地界定出來(lái)后就會(huì)進(jìn)入政策議程階段。在議程階段，經(jīng)過(guò)政策議題的廣泛動(dòng)員，該項(xiàng)政策的相關(guān)者參與政策討論，政策場(chǎng)域就會(huì)發(fā)生變化，這時(shí)政策就能夠進(jìn)入國(guó)家層面引起政策制定者的關(guān)注，繼而進(jìn)入政策宏系統(tǒng)，制定出新的政策或?qū)σ延姓咦龀鲋卮蟾淖?，?dǎo)致政策變遷。政策變遷后即進(jìn)入新的均衡狀態(tài)。這是間斷均衡理論分析框架下一項(xiàng)政策間斷均衡的基本過(guò)程。在政策變遷過(guò)程中，任何一步不能完成或向前推進(jìn)到下一步，該問(wèn)題就都會(huì)重新回到政策制定者或決策者的注意力分配之外，直到其下一次重新突破注意力瓶頸，獲得政策制定者和決策者的注意力分配。將間斷均衡理論放在較大的時(shí)間跨度上，其就能夠比較充分和多維地揭示一項(xiàng)政策變遷的基本過(guò)程，展示其變遷的特征和趨勢(shì)，進(jìn)而為更清晰地認(rèn)識(shí)和優(yōu)化該政策提供支撐和依據(jù)。

三、改革開(kāi)放以來(lái)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的變遷及其邏輯

隨著職業(yè)教育的發(fā)展和師范教育的開(kāi)放，尤其是20世紀(jì)90年代高等教育的快速發(fā)展，職業(yè)院校廣泛參與教師培養(yǎng)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）發(fā)布后，隨著教師教育體系的進(jìn)一步發(fā)展，職業(yè)院校在教師培養(yǎng)中的地位逐漸邊緣化。不過(guò)，新時(shí)代隨著職業(yè)教育頂層設(shè)計(jì)的清晰以及社會(huì)需求的改變，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)又出現(xiàn)了以學(xué)前和托育教師培養(yǎng)為主要方向的新的政策空間。

（一）改革開(kāi)放初至20世紀(jì)末：職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策緩慢探索

改革開(kāi)放初期到20世紀(jì)末，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策處于緩慢的探索時(shí)期，用間斷均衡理論分析，其處于均衡階段。

1.改革開(kāi)放初期至20世紀(jì)90年代末職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的變遷。改革開(kāi)放初期，職業(yè)教育和普通教育發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)。1978年全國(guó)教育工作會(huì)議指出，要興辦更多的中專(zhuān)、技工學(xué)校等，促進(jìn)各級(jí)各類(lèi)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。十一屆三中全會(huì)后，伴隨著整個(gè)社會(huì)秩序和政策的調(diào)整，職業(yè)教育和師范教育快速發(fā)展。不過(guò)在國(guó)家層面，職業(yè)教育政策和教師教育政策沿循各自邏輯進(jìn)行建構(gòu)。這一時(shí)期兩者在國(guó)家層面政策中的交集主要集中在職業(yè)院校的教師培養(yǎng)方面。中等職業(yè)學(xué)校專(zhuān)業(yè)設(shè)置沿用20世紀(jì)60年代教育部制定頒行的《中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校專(zhuān)業(yè)目錄》，其中包括幼兒教育、小學(xué)教育專(zhuān)業(yè)，這為職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

隨著20世紀(jì)90年代職業(yè)教育的快速發(fā)展，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的范圍越來(lái)越廣泛。1993年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出，其他院校也要積極承擔(dān)培養(yǎng)中小學(xué)師資的任務(wù)。1996年國(guó)家教委發(fā)布的《關(guān)于師范教育改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步提出，健全和完善以獨(dú)立設(shè)置的各級(jí)各類(lèi)師范院校為主體、非師范類(lèi)院校共同參與的師范教育體系。這為職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)明確了政策空間。20世紀(jì)90年代末，隨著高等教育的快速發(fā)展，很多中等師范學(xué)校、幼兒師范學(xué)校升格為高等職業(yè)院校，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的層次提升，范圍越來(lái)越廣，成為教師培養(yǎng)的重要主體之一。

2.這一時(shí)期政策變遷的邏輯分析。按照間斷均衡理論分析框架，十一屆三中全會(huì)作為對(duì)我國(guó)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有里程碑意義的重大事件，打破了之前國(guó)家對(duì)教育問(wèn)題的注意力瓶頸。這一時(shí)期教育面臨恢復(fù)和發(fā)展，職業(yè)教育、義務(wù)教育、教師教育等都是問(wèn)題界定的范圍。由于不同系統(tǒng)政策之間的交疊，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)具備了政策層面的可行性。此時(shí)社會(huì)形成的政策圖景是師資數(shù)量要能夠滿足教育發(fā)展的需求，職業(yè)院校畢業(yè)生能夠較好就業(yè)等，這些要求疊加之后就出現(xiàn)了職業(yè)院校畢業(yè)生從事教師工作的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)。隨著對(duì)中小學(xué)教師的需求增加，政策場(chǎng)域發(fā)生了明顯變化，職業(yè)院校參與中小學(xué)教師培養(yǎng)成為政策宏系統(tǒng)給出的基本政策方向。雖沒(méi)有明確的具體規(guī)定，但政策框架和現(xiàn)實(shí)路徑已形成。隨著高等教育的大發(fā)展，這一政策框架和趨勢(shì)進(jìn)一步強(qiáng)化。整體上，從改革開(kāi)放初期到20世紀(jì)末，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的政策處于緩慢探索的政策均衡期。

（二）21世紀(jì)初：職業(yè)院校廣泛參與教師培養(yǎng)政策的確立和發(fā)展

世紀(jì)之交，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的政策發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變。隨著20世紀(jì)末職業(yè)院校參與中小學(xué)教師培養(yǎng)政策框架和實(shí)踐路徑的確立，21世紀(jì)初職業(yè)院校開(kāi)始廣泛而深度地參與其中。

1.21世紀(jì)初職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的變遷。1998年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部制定的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，提出高等職業(yè)院校面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要，培養(yǎng)社會(huì)需要的實(shí)踐性人才，這為職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)提供了方向指引。為進(jìn)一步優(yōu)化師范教育結(jié)構(gòu)，1999年教育部發(fā)布了《關(guān)于師范院校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，提出中等師范學(xué)校可升格為高等師范學(xué)校，可并入高等師范學(xué)校或改為其他學(xué)校。大量中等師范學(xué)校、幼兒師范學(xué)校都升格為職業(yè)學(xué)院，這也讓職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)有了更好的基礎(chǔ)和傳承。1999年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》和2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，重申建立與基礎(chǔ)教育發(fā)展相適應(yīng)、師范院校為主體、其他高校共同參與的教師教育體系。至此，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的政策框架和實(shí)踐路徑已確立，職業(yè)院校通過(guò)設(shè)置教育院系和專(zhuān)業(yè)廣泛地參與教師培養(yǎng)。2002年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》和2004年教育部發(fā)布的《普通高等學(xué)校高職高專(zhuān)教育指導(dǎo)性專(zhuān)業(yè)目錄（試行）》，為高等職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)提供了規(guī)章層面的依據(jù)，同時(shí)也進(jìn)行了規(guī)范。

2.這一時(shí)期政策變遷的邏輯分析。從間斷均衡理論框架分析，世紀(jì)之交，隨著職業(yè)教育和師范教育政策的改革，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)緩慢探索的政策間斷，職業(yè)院校廣泛而深度參與的政策逐步確立并快速推行。這一時(shí)期我國(guó)整個(gè)教育事業(yè)處于大變革時(shí)期，高等教育規(guī)模的擴(kuò)大帶來(lái)了教育事業(yè)的體系性變革。中小學(xué)教師數(shù)量短缺問(wèn)題急需師范院校以外的其他高校廣泛而深度地參與。職業(yè)院校參與中小學(xué)教師培養(yǎng)，既能滿足這一時(shí)期職業(yè)教育和高等教育發(fā)展的需要，也是基礎(chǔ)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。在此背景下，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)很快進(jìn)入議事日程，從政策子系統(tǒng)進(jìn)入政策宏系統(tǒng)，已有的緩慢探索的政策路徑被打破，緩慢探索的政策階段間斷，職業(yè)院校廣泛和深度參與教師培養(yǎng)的政策體系快速地建構(gòu)和發(fā)展起來(lái)。

（三）《綱要》頒行后職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的衰微

《綱要》發(fā)布對(duì)我國(guó)各級(jí)各類(lèi)教育發(fā)展都具有重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)意義，對(duì)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的影響尤為深遠(yuǎn)。

1.《綱要》頒行后職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的變化。《綱要》針對(duì)教師培養(yǎng)，提出要構(gòu)建以師范院校為主體、綜合大學(xué)參與、開(kāi)放靈活的教師教育體系。這里的政策變化已非常明顯。隨著21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)高等教育的快速發(fā)展，開(kāi)放多元的教師培養(yǎng)體系逐步建立，教師培養(yǎng)的主要問(wèn)題已經(jīng)從數(shù)量短缺轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量不高。國(guó)家對(duì)教師培養(yǎng)體系發(fā)展的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詭煼对盒橹黧w、綜合性大學(xué)參與的開(kāi)放靈活的體系，職業(yè)院校在教師培養(yǎng)體系中的地位開(kāi)始邊緣化。這一時(shí)期我國(guó)教師培養(yǎng)也出現(xiàn)新問(wèn)題，那就是學(xué)前教育階段教師短缺問(wèn)題突出。為擴(kuò)大學(xué)前教師培養(yǎng)，2010年教育部新修訂的《中等職業(yè)學(xué)校專(zhuān)業(yè)目錄（2010修訂）》增加了學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)，并在繼續(xù)學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)舉例中列出專(zhuān)科和本科階段的學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)。這為職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)提供了新的參與空間。接著，教育部出臺(tái)的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃》提出系統(tǒng)構(gòu)建從中職、專(zhuān)科、本科到專(zhuān)業(yè)學(xué)位研究生的培養(yǎng)體系，為職業(yè)院校建立立體的發(fā)展通道和路徑，也為職業(yè)院校提高教師教育質(zhì)量和層次提供了更好的基礎(chǔ)和條件。

2.這一時(shí)期政策變遷的邏輯分析。21世紀(jì)初，職業(yè)院校在參與教師培養(yǎng)過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如專(zhuān)業(yè)設(shè)置混亂、因就業(yè)導(dǎo)向?qū)е碌呐囵B(yǎng)質(zhì)量下滑、培養(yǎng)條件較差等。隨著教師教育的發(fā)展，教師數(shù)量短缺問(wèn)題在21世紀(jì)前十年得到緩解。在此背景下，《綱要》確立了以師范院校為主體、綜合性大學(xué)參與的教師教育體系。從間斷均衡理論分析，這意味著職業(yè)院校廣泛而深度參與教師培養(yǎng)的政策間斷。這一時(shí)期社會(huì)媒體對(duì)師德問(wèn)題的傳播、個(gè)別教師不當(dāng)行為的擴(kuò)大化等讓社會(huì)對(duì)教師培養(yǎng)問(wèn)題更為敏感，社會(huì)逐漸形成了高質(zhì)量教師的社會(huì)需求與政策圖景。政策倡導(dǎo)者開(kāi)始進(jìn)入，政策場(chǎng)域開(kāi)始發(fā)生變化，高質(zhì)量教師進(jìn)入政策宏系統(tǒng)的視野中，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策發(fā)生了方向性變革，職業(yè)院校廣泛和深度參與中小學(xué)教師培養(yǎng)的政策間斷，在教師培養(yǎng)體系中逐漸邊緣化。

《綱要》的頒行意味著職業(yè)院校廣泛而深度參與教師培養(yǎng)的政策衰微，在整體政策設(shè)計(jì)中為職業(yè)院校參與提供的空間越來(lái)越小。事實(shí)上，《綱要》頒布實(shí)施以來(lái)，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)就是在這微小的政策空間中逐步探索和建構(gòu)的，結(jié)果就是形成了以學(xué)前教師培養(yǎng)為主的新發(fā)展路徑。從間斷均衡理論分析，《綱要》的實(shí)施意味著職業(yè)院校廣泛參與教師培養(yǎng)政策的間斷，同時(shí)也意味著開(kāi)啟了以學(xué)前教師培養(yǎng)為主要方向的新的政策體系的探索。

（四）新時(shí)代職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的新空間與政策建構(gòu)

進(jìn)入新時(shí)代，隨著職業(yè)教育和教師教育頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化以及社會(huì)新需求的涌現(xiàn)，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)在已有基礎(chǔ)上出現(xiàn)了新的空間。不過(guò)，新的政策體系仍不健全，仍處于探索和建構(gòu)中。

1.新時(shí)代職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的發(fā)展演變。2018年初，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》，提出要加大對(duì)師范院校的支持力度，支持高水平綜合大學(xué)開(kāi)展教師教育，全面提升中小學(xué)教師培養(yǎng)質(zhì)量。該意見(jiàn)同時(shí)提出要前移培養(yǎng)起點(diǎn)，大力培養(yǎng)初中畢業(yè)起點(diǎn)的五年制專(zhuān)科層次幼兒園教師等。職業(yè)院校直接參與中小學(xué)教師培養(yǎng)的難度越來(lái)越大，但在學(xué)前教育階段仍給職業(yè)院校留下了比較廣闊的政策空間。2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，2021年中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，這兩個(gè)文件均指出職業(yè)院校在學(xué)前教育和托育等領(lǐng)域擴(kuò)大招生和培養(yǎng)規(guī)模，服務(wù)學(xué)前教育和托育事業(yè)發(fā)展，這意味著今后職業(yè)院校至少在學(xué)前和托育領(lǐng)域仍是教師培養(yǎng)的重要力量。

2.這一時(shí)期政策變遷的邏輯分析。隨著近年來(lái)學(xué)前教育和早期托育師資需求的不斷增長(zhǎng)，培養(yǎng)基礎(chǔ)較好、能夠準(zhǔn)確和快速把握市場(chǎng)和社會(huì)需求的職業(yè)院校又一次進(jìn)入政策視野。進(jìn)入新時(shí)代，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)基本形成了以學(xué)前教師為主要方向的新路徑。運(yùn)用間斷均衡理論分析，中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)意見(jiàn)的發(fā)布標(biāo)志著職業(yè)院校以學(xué)前教師培養(yǎng)為方向的政策探索間斷，以學(xué)前教師培養(yǎng)為方向的快速建構(gòu)期開(kāi)啟。這一時(shí)期教師培養(yǎng)面臨的主要問(wèn)題是學(xué)前教師和托育教師數(shù)量嚴(yán)重不足。社會(huì)逐步形成了這兩類(lèi)教師急需擴(kuò)大培養(yǎng)的積極政策圖景。在這種背景下，職業(yè)院校、社會(huì)媒體等相關(guān)主體開(kāi)始進(jìn)入政策場(chǎng)域，已有的政策場(chǎng)域發(fā)生改變，政策討論從教育系統(tǒng)內(nèi)部的政策子系統(tǒng)進(jìn)入政策宏系統(tǒng)，已有的政策發(fā)展階段間斷，以學(xué)前和托育教師為主要方向的全面建構(gòu)的政策階段開(kāi)啟。

四、改革開(kāi)放以來(lái)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策變遷的特征分析

從整體分析，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的變遷在不同時(shí)期反映出不同特征；從不同階段分析，每個(gè)階段政策變遷的動(dòng)力、政策圖景、啟發(fā)事件等不盡相同。結(jié)合整體和不同階段，改革開(kāi)放以來(lái)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策演進(jìn)變遷有以下重要特征。

（一）職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策變遷的總體特征

改革開(kāi)放初期到20世紀(jì)末，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策緩慢探索和發(fā)展，按照間斷均衡理論分析，其處于一個(gè)比較穩(wěn)定的均衡期。世紀(jì)之交，隨著職業(yè)教育和教師教育體系的發(fā)展，這一緩慢探索階段間斷，廣泛而深度參與的階段開(kāi)啟，之后進(jìn)入比較穩(wěn)定的均衡發(fā)展期?！毒V要》頒布后，職業(yè)院校廣泛而深度地參與教師培養(yǎng)的政策間斷，以學(xué)前教師培養(yǎng)為主要方向的政策開(kāi)始探索。進(jìn)入新時(shí)代，隨著社會(huì)需求以及國(guó)家政策變化，以學(xué)前和托育教師為主要方向的政策探索間斷，開(kāi)啟了以學(xué)前和托育教師培養(yǎng)為方向的政策全面建構(gòu)期。整體上，改革開(kāi)放以來(lái)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的變遷經(jīng)歷了三次間斷期和四次均衡期，當(dāng)前處于以學(xué)前和托育教師培養(yǎng)為主要方向的建構(gòu)期。職業(yè)院校參與學(xué)前和托育教師培養(yǎng)在政策宏系統(tǒng)中已經(jīng)得到了關(guān)注和認(rèn)可，積極的政策圖景也已經(jīng)形成。不過(guò)，職業(yè)院校參與學(xué)前和托育教師培養(yǎng)政策的未來(lái)前景與職業(yè)院校的培養(yǎng)質(zhì)量、社會(huì)需求等的狀況及其變化緊密相關(guān)。

（二）職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策變遷的動(dòng)力特征

按照間斷均衡理論，政策發(fā)展變遷的主要?jiǎng)恿τ袃蓚€(gè)來(lái)源：一是子系統(tǒng)的政策進(jìn)入國(guó)家層面的宏系統(tǒng)，二是政策宏系統(tǒng)的政策變化推動(dòng)政策子系統(tǒng)的政策變化。從改革開(kāi)放以來(lái)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的政策變遷過(guò)程分析，這一時(shí)期政策變遷的主要?jiǎng)恿?lái)源是國(guó)家宏系統(tǒng)政策的推動(dòng)，即國(guó)家層面的宏觀政策推動(dòng)子系統(tǒng)政策變化。職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的形成最終還是源自改革開(kāi)放這一宏觀政策的推動(dòng)，世紀(jì)之交政策的間斷發(fā)展主要源自這一時(shí)期國(guó)家層面教育政策的調(diào)整，《綱要》發(fā)布后政策的間斷主要源自當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)整個(gè)教育體系改革的要求，新時(shí)代國(guó)家對(duì)教育的頂層設(shè)計(jì)則是新時(shí)代職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策變革的基本動(dòng)力。因此，國(guó)家層面關(guān)于教育政策的調(diào)整和改革是職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策變遷的基本動(dòng)力，教育政策子系統(tǒng)中的重大事件主要促進(jìn)了相關(guān)政策操作層面的具體化。

（三）職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策變遷的啟發(fā)事件特征

在間斷均衡理論中，重大社會(huì)事件、科學(xué)技術(shù)突破、社會(huì)輿論是間斷均衡理論中最重要的三類(lèi)啟發(fā)事件。從改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策分析，重大社會(huì)事件是這一時(shí)期政策變遷最重要的啟發(fā)事件。間斷均衡理論中重大社會(huì)事件是一個(gè)比較概括的描述，具體而言就是這一時(shí)期國(guó)家重大事件或變革，如改革開(kāi)放、高等教育和師范教育改革、《綱要》發(fā)布等事件就是職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，也是不同時(shí)期職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策變遷的啟發(fā)事件。政策變遷啟發(fā)事件是推動(dòng)政策變遷實(shí)質(zhì)性開(kāi)始的事件，而非誘發(fā)或影響的事件。每一個(gè)階段都有很多影響該政策進(jìn)程的事件、輿論等，但推動(dòng)政策從一個(gè)階段向下一個(gè)階段變遷的都是國(guó)家層面的重大社會(huì)事件。這也表明國(guó)家層面對(duì)于職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的政策一直保持相對(duì)的穩(wěn)定性，不會(huì)因?yàn)閭€(gè)別輿論事件、技術(shù)事件而改變方向和進(jìn)程，這也為今后職業(yè)院校的改革探索提供了比較穩(wěn)定的政策環(huán)境。

（四）職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策變遷的制度保障特征

營(yíng)造積極的政策圖景是改革開(kāi)放以來(lái)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)政策推進(jìn)過(guò)程中形成的基本經(jīng)驗(yàn)，也是這一時(shí)期政策的基本特征。職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)在不同時(shí)期的重要性有所不同，在教師數(shù)量短缺時(shí)受到特別關(guān)注和支持，在教師數(shù)量供需矛盾緩和時(shí)則會(huì)提高要求，加強(qiáng)監(jiān)管。不過(guò)，一旦改革方向確定后，國(guó)家層面則會(huì)營(yíng)造積極的政策圖景和配套制度來(lái)保障政策的順利推進(jìn)和實(shí)施。改革開(kāi)放后，職業(yè)院校在參與教師培養(yǎng)的過(guò)程中由于方向不明確，并沒(méi)有清晰的政策圖景。當(dāng)20世紀(jì)90年代末職業(yè)院校深度參與教師培養(yǎng)政策確定后，國(guó)家通過(guò)政策引導(dǎo)、媒體宣傳等營(yíng)造職業(yè)院校參與的積極政策圖景，并實(shí)施了制度、經(jīng)費(fèi)等一系列支持舉措，為政策按計(jì)劃和要求推進(jìn)提供了保障。隨著師范院校培養(yǎng)能力提升和教師培養(yǎng)質(zhì)量要求越來(lái)越高，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)同樣需要國(guó)家層面的引導(dǎo)，保障政策順利推進(jìn)。

此外，國(guó)家層面對(duì)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)持開(kāi)放和靈活的態(tài)度，對(duì)其給予持續(xù)的政策注意，也是一個(gè)重要特征?！毒V要》實(shí)施后，國(guó)家層面對(duì)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的政策注意有所減弱，但2018年隨著職業(yè)院校培養(yǎng)質(zhì)量的提升以及教師需求的結(jié)構(gòu)性變化，關(guān)于職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)又進(jìn)入一個(gè)以學(xué)前教師為主要方向的新發(fā)展時(shí)期。這也進(jìn)一步表明國(guó)家層面對(duì)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)保持持續(xù)的關(guān)注和期待。

五、職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的未來(lái)政策空間探析

改革開(kāi)放以來(lái)，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)一方面保障了社會(huì)對(duì)教師的多元和多重的需求，另一方面也推動(dòng)了職業(yè)院校教師培養(yǎng)能力的提升。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)教師培養(yǎng)體系更為完善，但社會(huì)和教育系統(tǒng)對(duì)教師的需求也更為龐大和多元，當(dāng)前教師教育體系對(duì)這些新需求仍面臨困難，如學(xué)前教師缺口仍較大、嬰幼兒托育教師尚沒(méi)有師范院校培養(yǎng)等。因此，在教師培養(yǎng)方面擁有良好基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)的職業(yè)院校在今后教師培養(yǎng)中仍擁有較為明確和廣闊的政策空間。

（一）優(yōu)質(zhì)職業(yè)院校仍是教師教育體系的重要組成部分

以師范院校為主體、高水平綜合性大學(xué)參與的教師教育培養(yǎng)培訓(xùn)體系是我國(guó)當(dāng)前教師教育體系的基本方向。這一目標(biāo)的確立既是我國(guó)教師培養(yǎng)體系發(fā)展的時(shí)代要求，也體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)教師培養(yǎng)的期待。不過(guò)，正如前面分析的，當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育和高中教育階段的教師培養(yǎng)體系已經(jīng)比較完善，學(xué)前教育教師的培養(yǎng)體系還存在較大的不足。按照當(dāng)前教師教育和職業(yè)教育本身的頂層設(shè)計(jì)，基礎(chǔ)較好、經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)質(zhì)職業(yè)院校仍是學(xué)前教育教師培養(yǎng)的重要組成部分。因此，在職業(yè)院校不作為培養(yǎng)義務(wù)教育和高中教育階段教師重要力量的條件下，探索與師范院校、高水平綜合性大學(xué)共同培養(yǎng)教師，是職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的重要政策空間。

（二）推動(dòng)職業(yè)院校教師培養(yǎng)力量?jī)?yōu)化整合和質(zhì)量持續(xù)提升

職業(yè)教育和教師教育之間存在目標(biāo)和方向上的明顯不同，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)并非職業(yè)教育發(fā)展的重要方向。隨著國(guó)家和社會(huì)對(duì)教師的要求越來(lái)越高，對(duì)職業(yè)教育參與教師培養(yǎng)的要求必然會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格。當(dāng)前承擔(dān)教師教育的職業(yè)院校質(zhì)量參差不齊，一些院?；A(chǔ)好、資源充沛、力量較強(qiáng)，也有一些院校培養(yǎng)目標(biāo)和方向不明確、培養(yǎng)質(zhì)量不高。職業(yè)院校持續(xù)參與教師培養(yǎng)的基本前提是培養(yǎng)質(zhì)量有基本保障，對(duì)此，政府須進(jìn)一步完善對(duì)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，通過(guò)政策引導(dǎo)推進(jìn)當(dāng)前職業(yè)院校教師培養(yǎng)力量的優(yōu)化和整合，讓符合規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、有基礎(chǔ)、有質(zhì)量的職業(yè)院校深度參與，不合格的逐漸退出，從而推動(dòng)培養(yǎng)能力持續(xù)提升，這是當(dāng)前和今后的重要任務(wù)。當(dāng)前中職學(xué)校、職教中心、職業(yè)高中、職業(yè)技術(shù)學(xué)院等力量分散，一些職業(yè)院校培養(yǎng)能力較弱，通過(guò)多種方式推動(dòng)這些力量的整合，既是職業(yè)院校能力提升的必需，也是教師培養(yǎng)的基本要求。

（三）營(yíng)造積極政策圖景，強(qiáng)化職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)過(guò)程的監(jiān)管

職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)以學(xué)前和托育教師為主要方向的政策頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)形成，政策體系也在快速建構(gòu)。在此背景下，一方面需要通過(guò)媒體等營(yíng)造積極的政策圖景，讓職業(yè)院校參與學(xué)前、托育教師的途徑、優(yōu)勢(shì)、成功典型等形成積極認(rèn)知，避免因個(gè)別負(fù)面事件導(dǎo)致的負(fù)向政策圖景的形成和傳播；另一方面，需加強(qiáng)職業(yè)院校在教師培養(yǎng)過(guò)程中的質(zhì)量監(jiān)管。教師教育體系是一個(gè)不斷發(fā)展變化的、開(kāi)放的體系，只有確保培養(yǎng)質(zhì)量并不斷提升，才能使職業(yè)院校在教師教育培養(yǎng)體系中保持地位并不斷取得新進(jìn)展，職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)的政策才能在現(xiàn)有的政策框架持續(xù)推進(jìn)，否則，職業(yè)院校參與教師教育培養(yǎng)的空間可能越來(lái)越小，職業(yè)院?？赡苊媾R更嚴(yán)重的政策困境。

（四）職業(yè)院校也需依據(jù)自身優(yōu)勢(shì)不斷探索和開(kāi)拓教師培養(yǎng)的新領(lǐng)域

隨著我國(guó)教育形態(tài)的多樣化和社會(huì)對(duì)教育需求的多元化，對(duì)教師本身的要求也在變化。師范院校培養(yǎng)教師主要依靠學(xué)校教育，其在反映社會(huì)新需求方面有一定的滯后性。職業(yè)院校在教師培養(yǎng)中具有師范院校不具備的優(yōu)勢(shì)，它以市場(chǎng)需求和學(xué)生就業(yè)為導(dǎo)向，能夠?qū)崟r(shí)反映市場(chǎng)和社會(huì)需求，為教師教育探索新的方向和空間。近年來(lái)，早期教育、兒童健康與管理、兒童營(yíng)養(yǎng)與衛(wèi)生保健等專(zhuān)業(yè)都是職業(yè)院校根據(jù)社會(huì)需求先行先試、積極探索的結(jié)果。這種探索一方面反映了社會(huì)的呼聲和需求，另一方面也為教師教育拓展了新的方向和新領(lǐng)域。隨著學(xué)前教育越來(lái)越受到重視，職業(yè)院校探索的這些新方向和新領(lǐng)域可能進(jìn)入師范教育體系。隨著教育形態(tài)和教育需求的不斷演化，職業(yè)院校也要積極嘗試和開(kāi)拓新領(lǐng)域。

當(dāng)前職業(yè)院校以學(xué)前和托育教師為主要方向的政策建構(gòu)仍處于政策建構(gòu)期，政策制度體系仍在充實(shí)過(guò)程中。隨著師范教育培養(yǎng)能力提升，以及學(xué)前和托育師資需求逐漸趨于緩和，該政策方向可能會(huì)出現(xiàn)新的變化，職業(yè)院校以學(xué)前教育教師培養(yǎng)為主的政策可能出現(xiàn)新的間斷。因此，國(guó)家層面需要對(duì)職業(yè)院校參與教師培養(yǎng)持續(xù)保持政策注意，職業(yè)院校自身也要不斷提升質(zhì)量，緊跟社會(huì)需求不斷調(diào)整和優(yōu)化。