健全城鄉(xiāng)基層治理體系

周恒新

黨的十九大報告提出，打造共建共治共享的社會治理格局；黨的十九屆六中全會提出，健全城鄉(xiāng)基層治理體系；黨的二十大報告進一步強調，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。習近平總書記指出，一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。要把基層社會治理創(chuàng)新作為系統(tǒng)工程加以推進，讓服務開展在基層、問題解決在基層、矛盾化解在基層，讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。

一、基層社會治理創(chuàng)新的重要意義

社會治理是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等多種主體通過合作、對話、協(xié)商、溝通等方式，依法對社會事務、社會組織和社會生活加以規(guī)范和引導，最終實現公共利益最大化的過程?！吧鐣卫怼辈皇菍υ小吧鐣芾怼钡暮唵紊?，而是與時俱進的理論創(chuàng)新?；鶎由鐣卫硪跃S護社會穩(wěn)定、增進社會團結、實現社會和諧為目標，在治理價值上強調公平正義，在治理主體上強調多元性，在治理方式上強調互動協(xié)商，在治理手段上強調剛柔并濟，在治理目標上強調秩序與活力并存。

社會轉型倒逼社會治理創(chuàng)新。我國已全面建成小康社會并開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程，正處于并將長期處于深刻的社會轉型之中。轉型期必然存在諸多矛盾，并在城鄉(xiāng)基層社會建設領域表現出如下突出特征：社會的組織性降低，并呈現碎片化狀態(tài)；人口老齡化速度加快，導致人口紅利消失、撫養(yǎng)系數上升、社會負擔加重；社會財富分配失衡，階層分化明顯；人口流動加劇、職業(yè)身份頻繁變動，以血緣、地緣、業(yè)緣關系等為基礎的傳統(tǒng)紐帶趨向瓦解。諸多因素疊加對基層社會治理提出更多挑戰(zhàn)，倒逼社會治理創(chuàng)新以適應經濟社會的發(fā)展變化。

城鄉(xiāng)社區(qū)治理是新時代社會治理的重要落腳點。社會治理創(chuàng)新是一場深刻的思想變革和行為變革，其實質是國家與社會相結合治理模式的不斷完善。社會治理的核心要求是以人為本、為人民服務，這就要求社會治理的重心要落到基層。習近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)?！奔訌姾蛣?chuàng)新基層社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，一方面要發(fā)揮各級黨委政府的引領作用，另一方面要引導多元主體共同參與。

二、江蘇基層社會治理的現狀與問題

基層組織建設日漸完善?！笆濉逼陂g，省人大修訂了《江蘇省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》《江蘇省村民委員會選舉辦法》，將村（社區(qū)）換屆由3年任期改為5年。“兩委”換屆同步推進，2020年9月至2021年一季度，全省21140個村（社區(qū)）進行了“兩委”換屆。選優(yōu)配強村（社區(qū)）書記和“兩委”班子成員，村（社區(qū)）書記通過依法選舉擔任村（居）委會主任，換屆后村、社區(qū)“一肩挑”比例分別為97.5%、94%。加強基層群眾性自治組織規(guī)范化建設，全省城市、農村和諧社區(qū)建設達標率分別達到99%、97%。持續(xù)加強基層群眾性自治組織“五個民主”建設，涌現出“馬莊精神”“掌上云社區(qū)”等基層自治鮮活案例。實現村（居）務監(jiān)督全覆蓋，形成了連云港市“一委三會”、宿遷市宿豫區(qū)“社區(qū)小微權力清單制度”等地方特色基層治理模式。

多元社會主體持續(xù)發(fā)展?！笆濉逼陂g，全省社會組織、社會工作者、慈善機構、志愿者等多元社會主體迅速發(fā)展壯大。全省共登記備案社會組織19.6萬個，其中縣級社會組織占比86%以上。建立省社會組織綜合黨委，推動社會組織黨組織和黨的工作“兩個全覆蓋”。全省取得職業(yè)證書的專業(yè)社會工作者數量已達7.93萬人，培育社會工作服務機構1693家，登記注冊志愿者數量超過1600萬人。在第四屆、第五屆全國城市公益慈善指數百強榜上，江蘇上榜城市數量分別達到29個和31個，連續(xù)五屆領跑全國。

為民服務成效不斷彰顯。加強基層服務平臺建設，累計實施社區(qū)綜合服務設施建設項目5276個，新建改造面積185.3萬平方米，全省社區(qū)綜合服務設施實現全覆蓋，其中85%的社區(qū)達到每百戶30平方米的國家標準。推行“一門受理、一站服務、全科社工”服務模式，開展“政社互動”“三社聯動”，構建多元主體有效銜接的社區(qū)綜合服務體系。通過政府購買服務等方式，推動社會力量積極參與基層社會治理。截至目前，全省社會組織實施脫貧攻堅項目5224個，累計投入資金22.1億元，受益人數超過600萬；1.53萬家社會組織、30萬名志愿者、3萬余名社工參與新冠肺炎疫情防控工作；各類慈善組織累計接收抗疫捐贈資金17.47億元、物資4118.62萬件。

總的來看，江蘇基層社會治理近年來取得了明顯成效，但與新時代新要求相比仍存在很多短板，與人民群眾日益增長的美好生活期待相比還存在很多不足。主要表現在：政府與社會之間的權責劃分不夠明晰，社會主體發(fā)展空間受限；相關法律法規(guī)相對滯后，社會組織領域的法律修訂進程遲緩，相關扶持政策和經費保障力度有待加強；社會力量和基層群眾的參與意識不夠，對政府依賴性較強，有時還存在“等、靠、要”思想；多方聯動機制雖已初步建立，但仍然存在服務資源碎片化、服務方式單一化等問題，資源整合力度有待進一步加強；社會組織服務能力和專業(yè)水平不足，省級以下社會組織普遍小而弱，社會工作人才隊伍總量不足且結構不盡合理；信息化建設碎片化、條線化傾向明顯，信息化應用服務難以滿足基層群眾需求。

三、加快基層社會治理創(chuàng)新的對策與建議

“十四五”期間，江蘇要立足省情實際，夯實基層社會治理基礎，不斷完善基層社會組織建設，暢通社會組織、社會工作者、志愿者等多元主體參與社會治理的途徑，強化城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務體系建設，更好地發(fā)揮群眾自治作用，推動建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層社會治理共同體。

堅持黨建引領，健全基層社會治理格局。一是完善黨領導的基層群眾自治制度。加強基層群眾性自治組織建設，推行與完善村（社區(qū)）黨組織書記“一肩挑”和村（社區(qū)）“兩委”成員交叉任職制度。推動基層群眾性自治組織規(guī)范化建設，切實減輕村級黨組織負擔。二是健全社會組織黨建工作體制。發(fā)揮基層黨組織引領作用，落實黨建工作與登記、年檢（年報）、評估“三同步”制度，探索功能型黨組織建設，確保黨的基層組織和黨的工作有效覆蓋。打造社會組織專職黨務工作者隊伍，鼓勵社會組織負責人和黨組織書記依法依規(guī)交叉任職，完善社會組織主要負責人（法定代表人）“紅色輪訓”機制。實施“紅社工程”，培育扶持一批政治堅定、誠信自律、作用明顯的社會組織。三是明晰基層政府職能?；鶎诱畱M一步強化責任意識，明確自身社會治理職責，在社會保障、社會安全、教育、衛(wèi)生、基礎設施、生態(tài)環(huán)境等方面推動公共服務化轉型。理順基層政府與群眾性自治組織、社會組織之間的關系，為社會力量參與社會治理提供廣闊空間。改變政府把自治組織作為行政延伸的思維定勢，促進政府自律、權力約束和基層減負。改變基層自治組織的習慣性行政依賴，增強基層自治能力，促進政府管理與群眾自治有效銜接。建立政府與社會組織之間的“伙伴關系”，引導和支持社會組織參與基層社會事務管理。

深化“三社聯動”，發(fā)展基層社會治理主體。建立與完善社區(qū)、社會組織、社會工作者“三社聯動”機制，是提升基層社會治理能力的基礎工程和重要抓手。一是引導基層社會組織健康有序發(fā)展。深化社會組織領域改革，加快社會組織法治化建設，完善與落實基層社會組織扶持政策。健全社會組織法人治理結構，完善社會組織綜合監(jiān)管體系，提升社會組織服務基層、服務群眾的能力。加快建設社會組織孵化基地，實施社區(qū)社會組織專項行動，動員和引導社會組織有序參與基層社會治理。二是推動基層社會工作能力穩(wěn)步提升。優(yōu)先發(fā)展以老年人、殘疾人、困境兒童、農村留守人員、流動人口、“家庭暴力”受害人等為重點服務對象的社會工作服務機構，通過制定社會工作服務機構標準和規(guī)范提升服務能力。加強基層社會工作者專業(yè)教育和職業(yè)培訓，推動專業(yè)社會工作人才隊伍建設。三是促進基層慈善事業(yè)健康發(fā)展。積極發(fā)揮慈善在三次分配中的重要作用，創(chuàng)新慈善供需精準對接機制，打造“政社互動、精準對接”的江蘇慈善品牌。全面落實慈善綜合指標評價體系和區(qū)域慈善指標發(fā)布制度。鼓勵基層慈善組織和慈善信托發(fā)展，規(guī)范發(fā)展“互聯網+慈善”。四是健全基層志愿服務參與機制。貫徹落實《江蘇省志愿服務條例》，建立健全志愿服務激勵、褒獎、優(yōu)待、保障制度，推廣志愿服務“時間銀行”模式。大力發(fā)展基層志愿服務組織，推動志愿服務站點建設，為基層群眾參與和接受志愿服務提供便利條件。五是完善“三社聯動”機制。堅持以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社會工作者為支撐，強化與慈善力量、志愿服務的協(xié)同，形成“三社聯動”常態(tài)化模式。支持基層社會力量參與重大國家戰(zhàn)略實施，共同應對新冠肺炎疫情等突發(fā)事件。建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作服務站點并向村（社區(qū)）延伸，引導社會力量共同為基層群眾提供專業(yè)化、多樣化、個性化服務，共同推進基層社會治理創(chuàng)新。

推進協(xié)商民主，建設基層社會治理共同體。堅持人民主體地位，創(chuàng)造有利于基層群眾共同參與的組織形式。一是依法保障基層群眾自治權利。將原本屬于自治組織的管理空間歸還給城鄉(xiāng)居民，保障基層群眾的民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理等權利。政府對村居自治范圍內的事，要做到“施策不施令、評估不考核、指導不干預、包容不包攬”。二是健全城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度。在公共事務決策中引入協(xié)商民主機制，既保證決策的合法性又增進群眾對政府的信任感。按照“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的要求，搭建民主協(xié)商平臺，完善村級議事協(xié)商目錄，拓展議事內容，提升基層群眾的參與意識和參與能力。尤其是對涉及社區(qū)公共利益和居民切身利益的事項，要通過居民議事會、理事會、民情懇談等平臺，找到民意的“最大公約數”。充分發(fā)揮居民公約、村規(guī)民約在城鄉(xiāng)基層治理中的作用，積極推行“院落自治”“樓宇自治”“村民小組自治”等“微自治”方式，暢通基層社會治理的“毛細血管”。三是嚴格落實村（居）務監(jiān)督制度。加強和規(guī)范村（居）務監(jiān)督委員會建設，推動全面從嚴治黨向基層延伸，從源頭上遏制群眾身邊的不正之風。以促進小微權力透明運行、有效監(jiān)督為重心，以村（居）務公開和村（居）務監(jiān)督工作程序化、規(guī)范化建設為重點，健全村（居）務監(jiān)督相關制度，對惠民政策落實、村級重大事項決策、“三資”管理、工程項目建設等實施全方位、全過程、無死角監(jiān)督。

完善服務體系，提升基層社會治理效能。堅持和完善“大數據+網格化+鐵腳板”江蘇經驗，牢牢抓住“人”這一核心，緊緊圍繞滿足人民群眾美好生活需要，不斷提升城鄉(xiāng)居民服務水平、促進基層民生共享。一是加強社區(qū)綜合服務設施建設。通過改造或新建社區(qū)綜合服務中心，改善社區(qū)綜合服務設施建設水平，力爭到2025年全省社區(qū)綜合服務設施達標率達到90%；推動資源、管理、服務向社區(qū)下沉，擴大城鄉(xiāng)社區(qū)服務有效供給，提升社區(qū)便民惠民服務水平。二是明確基層政府和群眾自治組織的權責關系。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府和村（居）民委員會的權責邊界，嚴格村（居）事務準入，推動社區(qū)減負增效。重點做好“三項減法”，即減機構、減評比、減臺賬；推進“兩個統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌各級黨政部門、群團組織下沉到社區(qū)的資源、資金、項目，統(tǒng)籌進入社區(qū)的各條線信息網絡。通過“三減兩統(tǒng)籌”，促進社區(qū)回歸自治本位、提升服務效能。三是完善基層公共服務體系。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會治理創(chuàng)新，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府公共服務功能，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府公共服務職責，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務服務能力和村（社區(qū)）公共服務效率，實行“一站式”服務和“一窗式”辦理。依托城鄉(xiāng)網格和社區(qū)服務設施，引導就業(yè)創(chuàng)業(yè)、民生保障、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老育幼、心理咨詢、家庭教育指導等專業(yè)服務和購物、餐飲、家政、物流配送等便民服務進社區(qū)、進村居。激發(fā)物業(yè)管理、環(huán)境衛(wèi)生工作者參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理的熱情，充分發(fā)揮其“前哨作用”。實施“互聯網+社區(qū)”行動計劃，為群眾提供“線上+線下”優(yōu)質便捷服務。四是加強重點人群服務。聚焦困難群體、老年人、兒童、殘疾人等重點人群，落實落細民生保障政策，確保全面小康路上“一戶不少、一個不落”。建立與完善困難群眾主動發(fā)現、主動救助機制，動態(tài)掌握城鄉(xiāng)居民急難愁盼事項并及時予以救助。大力發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老，做好農村“三留守”人員關愛服務，尤其是要確保農村所有“留守兒童”都能得到暖心監(jiān)護、所有獨居“留守老人”都能得到悉心照顧。通過購買服務、建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站等方式，發(fā)動專業(yè)社會組織和社會工作者廣泛參與，提升關愛服務的多樣性、專業(yè)性。推進城鄉(xiāng)社區(qū)志愿服務、公益服務常態(tài)化，形成人人參與、自我服務、自我治理的良好氛圍。