“三治融合”基層治理模式的探索

何 青 張曉彤

在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記指出：“完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！崩ド皆凇叭稳诤稀被鶎又卫砟Ｊ浇ㄔO(shè)上做出了實(shí)踐探索，但在基層治理過(guò)程中也面臨著一些困難和挑戰(zhàn)。

一、昆山推行“三治融合”基層治理模式的實(shí)踐探索

習(xí)近平總書(shū)記對(duì)昆山“勾畫(huà)現(xiàn)代化目標(biāo)”的殷殷囑托，江蘇省委、省政府賦予昆山現(xiàn)代化建設(shè)試點(diǎn)的重大任務(wù)，蘇州市委、市政府全力支持昆山打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)縣域示范，其中目標(biāo)之一就是要爭(zhēng)當(dāng)社會(huì)綜合治理的縣域示范?；鶎又卫硎菄?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)成要素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。昆山堅(jiān)持“三治融合”的社會(huì)治理理念，筑牢網(wǎng)格為基的社會(huì)治理體系，提升多元共治的社會(huì)治理能力，堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先，激發(fā)基層治理新活力，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。

堅(jiān)持“三治融合”的社會(huì)治理理念?！叭稳诤稀辈皇亲灾?、法治、德治三者簡(jiǎn)單相加或者組合，而是一個(gè)系統(tǒng)性的概念，是一個(gè)“你中有我，我中有你”的有機(jī)整體。昆山著力打造“尚法昆山”，以法治精神和法治制度保障社會(huì)治理運(yùn)作環(huán)境，豐富社會(huì)治理道德內(nèi)涵，積極探索修訂自治章程，堅(jiān)持“三治融合”的社會(huì)治理理念。一是將法治與傳統(tǒng)文化、精神文明建設(shè)互融。通過(guò)深入挖掘昆山先賢法治思想，將“責(zé)文化”“和文化”“廉文化”融入“尚法昆山”建設(shè)，加強(qiáng)法治文化的地方特色。推動(dòng)法治精神融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀、融入“開(kāi)放、融合、創(chuàng)新、卓越”的昆山城市精神，推進(jìn)法治和德治雙向互動(dòng)。二是探索修訂法治、德治框架下的自治章程。2015年，昆山市市北村《村規(guī)民約》在多方力量經(jīng)過(guò)10余次的意見(jiàn)征集與協(xié)商探討下修訂完成，新修訂的《村規(guī)民約》凸顯了“法”元素的融入，將近幾年農(nóng)村社會(huì)矛盾中涉及互聯(lián)網(wǎng)侵權(quán)、廣場(chǎng)舞擾民等新興糾紛的預(yù)防措施納入其中，通過(guò)制定村民“誠(chéng)信積分”制度，督促村民尊重和遵守《村規(guī)民約》。

筑牢網(wǎng)格為基的社會(huì)治理體系。昆山堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，從2017年起全面推行網(wǎng)格化社會(huì)治理實(shí)體運(yùn)作，建立“黨建+網(wǎng)格”機(jī)制，推進(jìn)“黨群服務(wù)點(diǎn)設(shè)在網(wǎng)格內(nèi)、黨支部（黨小組）建在網(wǎng)格上”，把黨員力量統(tǒng)籌編入網(wǎng)格中，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)格一組織”，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)中心向基層下移。昆山建立了市、鎮(zhèn)、村(社區(qū)）三級(jí)網(wǎng)格化管理平臺(tái)，推進(jìn)“專業(yè)+綜合”網(wǎng)格建設(shè)，其中綜合網(wǎng)格1654個(gè)、專屬網(wǎng)格 494個(gè)，每個(gè)網(wǎng)格配強(qiáng)“1+3+N”工作團(tuán)隊(duì)?！?”即網(wǎng)格長(zhǎng)，由村(社區(qū))干部兼任；“3”即網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格警務(wù)員和專職網(wǎng)格員，分別由黨員干部、社區(qū)民警和警務(wù)協(xié)管員擔(dān)任；“N”包括民政、城管、應(yīng)急管理和環(huán)保等部門專業(yè)網(wǎng)格員，以及樓道長(zhǎng)、保安、物業(yè)人員、社工、志愿者和群眾代表等網(wǎng)格輔助員。昆山把“網(wǎng)格化”作為創(chuàng)新社會(huì)治理、提升治理能力的有效抓手，積極發(fā)揮網(wǎng)格的第一陣地作用、第一窗口功能。

提升多元共治的社會(huì)治理能力。一是自治，群眾議事自拿決策。強(qiáng)化“主人翁”自治意識(shí)，豐富群眾參與自治的渠道，鼓勵(lì)群眾參與基層事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督。昆山淀山湖鎮(zhèn)創(chuàng)新推出“公眾評(píng)判庭”矛盾糾紛化解模式，參照“模擬法庭”形式，由群眾評(píng)判團(tuán)及旁聽(tīng)代表依據(jù)法律、政策和事實(shí)發(fā)表評(píng)論，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。通過(guò)搭建面對(duì)面平等協(xié)商平臺(tái)，保證“公眾評(píng)判庭”的群眾性和自治性，做到“群眾的事情群眾評(píng)，公眾的利益公眾判”。二是法治，村村有顧問(wèn)，事事依法行。昆山深入實(shí)施村居法律顧問(wèn)工作鞏固提升工程，根據(jù)本地區(qū)“合村并鎮(zhèn)”實(shí)際情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整村（社區(qū)）法律顧問(wèn)，一對(duì)一分配至全市345個(gè)村（社區(qū)），做到村（社區(qū)）100%配備，形成“村村有顧問(wèn)、事事依法行”的長(zhǎng)效機(jī)制。2021年，法律顧問(wèn)共計(jì)提供咨詢服務(wù)1978件，開(kāi)展法治講座868場(chǎng)，提供業(yè)務(wù)指引158次，參與人民調(diào)解5018起，“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”的良好氛圍逐漸形成。三是德治，融入先賢傳統(tǒng)文化，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。發(fā)揮道德的教化作用，深入挖掘先賢德治思想，學(xué)習(xí)《朱柏廬治家格言》主要內(nèi)容，弘揚(yáng)家庭和睦、寬以待人的公序良俗，引導(dǎo)群眾傳承良好的家風(fēng)家訓(xùn)。弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，發(fā)布“昆山市民文明12條”3.0版，因地制宜制定“群眾公約”，從職業(yè)道德、個(gè)人品德、家庭美德、社會(huì)公德、移風(fēng)易俗等5個(gè)方面規(guī)范群眾日常行為，不斷提升社會(huì)文明程度，夯實(shí)社會(huì)善治的思想基礎(chǔ)。

二、昆山推行“三治融合”基層治理模式的問(wèn)題挑戰(zhàn)

當(dāng)前，昆山正處于城市能級(jí)提升的蝶變期，推行“三治融合”基層治理模式面臨著大社區(qū)數(shù)量多、治理力量薄弱，群眾參與基層治理的主體性和主動(dòng)性不強(qiáng)，“三治融合”機(jī)制尚未建立等問(wèn)題挑戰(zhàn)。

大社區(qū)數(shù)量多，治理力量薄弱。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等13部門印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板行動(dòng)的意見(jiàn)》相關(guān)要求，原則上單個(gè)居住社區(qū)以0.5萬(wàn)—1.2萬(wàn)人口規(guī)模為宜。昆山總?cè)丝诔^(guò)300萬(wàn)，常住人口超過(guò)209萬(wàn)，共有221個(gè)城市社區(qū)，其中有41個(gè)社區(qū)人口超過(guò)5000戶、1.5萬(wàn)人口，部分社區(qū)人口將近3萬(wàn)人。社區(qū)規(guī)模大，大社區(qū)數(shù)量多，但由于縣級(jí)市建制，基層治理力量十分有限，“小馬拉大車”的問(wèn)題較為突出。比如，在網(wǎng)格隊(duì)伍方面，根據(jù)《江蘇省城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務(wù)管理辦法》相關(guān)要求，每個(gè)網(wǎng)格需按照300—500戶、1000—1500人的標(biāo)準(zhǔn)劃分，全市應(yīng)設(shè)置網(wǎng)格2024個(gè)。目前全市僅設(shè)置網(wǎng)格1654個(gè)，網(wǎng)格數(shù)量不足。由于網(wǎng)格建立在村(社區(qū))基礎(chǔ)上，網(wǎng)格長(zhǎng)均由村(社區(qū))干部兼任，網(wǎng)格長(zhǎng)配備不足。在社工隊(duì)伍方面，根據(jù)《蘇州市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作方案》有關(guān)要求，社會(huì)工作專業(yè)人才應(yīng)不低于全市戶籍人口的1‰，但目前昆山社工人數(shù)較少，通常2萬(wàn)—3萬(wàn)人的社區(qū)，工作人員只有8—10人。全市社工待遇的標(biāo)準(zhǔn)和差距較大，社工工作積極性不高，可以說(shuō)基層治理力量薄弱而治理任務(wù)重的矛盾突出。

群眾參與基層治理的主動(dòng)性不強(qiáng)。在志愿服務(wù)方面，昆山志愿者年平均服務(wù)時(shí)長(zhǎng)僅14.7小時(shí)，在蘇州全市處于相對(duì)靠后位置。截至2021年10月，昆山志愿者注冊(cè)數(shù)量達(dá)38.66萬(wàn)人，雖位居蘇州地區(qū)前列，但從志愿服務(wù)供需缺口來(lái)看，仍有較大提升空間。在平安城市創(chuàng)建方面，2022年昆山獲評(píng)平安中國(guó)建設(shè)示范縣，但僅有15.71%的群眾參與或知曉此項(xiàng)工作，群眾參與面不廣、自發(fā)性不高等問(wèn)題逐步凸顯。

“三治融合”機(jī)制尚未建立?；鶎又卫頎可嬷T多單位部門，它們各自擁有自主行政權(quán)限和執(zhí)行空間，一定程度上帶來(lái)了社會(huì)治理主體的職責(zé)、權(quán)限不明晰等問(wèn)題。例如，自治由民政、組織部門管，法治由政法部門管，德治由宣傳、教育部門管。各部門從自身利益出發(fā)，各自為政，多頭管理，常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有待建立，不同主體對(duì)接力度、聯(lián)系頻次有待提高，“三治融合”基層治理模式尚未真正形成。

三、完善“三治融合”基層治理模式的對(duì)策建議

完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道等是黨的二十大關(guān)于社會(huì)治理的最新要求。昆山要通過(guò)完善“三治融合”社會(huì)治理體系、健全“三治融合”社會(huì)治理制度、提升“三治融合”社會(huì)治理效能，持續(xù)推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

完善“三治融合”社會(huì)治理體系。明確各級(jí)黨委和政府基層治理職能，努力打造權(quán)責(zé)明晰、高效聯(lián)動(dòng)、上下貫通、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的社會(huì)治理體系。充分發(fā)揮平安昆山建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督辦落實(shí)作用，加強(qiáng)源頭治理、動(dòng)態(tài)管理和應(yīng)急處置，相關(guān)單位(部門)以及區(qū)鎮(zhèn)建立常態(tài)化溝通機(jī)制和平臺(tái)，打破交流壁壘，暢通溝通渠道，構(gòu)建各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的新格局，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化。同時(shí)充分考慮地域面積、人口規(guī)模、區(qū)鎮(zhèn)功能、居民認(rèn)同等因素，推動(dòng)行政區(qū)劃與功能區(qū)劃職能更聚焦、權(quán)責(zé)更清晰、運(yùn)行更高效，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理的職能，提升公共服務(wù)效能和水平，適應(yīng)城市精細(xì)化管理要求。

健全“三治融合”社會(huì)治理制度?！叭稳诤稀敝卫砟Ｊ揭笸苿?dòng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。健全社會(huì)治理制度，加強(qiáng)社區(qū)治理改革，不斷給大社區(qū)“瘦身”，劃小社區(qū)管理單元，社區(qū)規(guī)?？刂圃?000戶、6000人，最多不超過(guò)3000戶、9000人，探索按每110戶至150戶居民安排1名工作人員的標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)社區(qū)工作人員配備不少于9人。在社工隊(duì)伍建設(shè)方面，實(shí)現(xiàn)社工隊(duì)伍招錄、管理、運(yùn)用的制度化。提高社工福利待遇，按照不低于上一年度社會(huì)平均工資水平的標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。探索解決社工發(fā)展瓶頸問(wèn)題，公務(wù)員和事業(yè)編制招考中優(yōu)先招錄優(yōu)秀社工，堅(jiān)持培育、激勵(lì)、選拔、考核并重，讓各類治理力量在社會(huì)治理一線履職盡責(zé)、展現(xiàn)擔(dān)當(dāng)。

提升“三治融合”社會(huì)治理效能。人是社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)際承擔(dān)者，“三治融合”治理模式必須充分鼓勵(lì)各治理主體參與到制度建設(shè)和機(jī)制運(yùn)行中，夯實(shí)“三治融合”的社會(huì)基礎(chǔ)，提升社會(huì)治理效能。加快健全人民群眾參與社會(huì)治理的組織形式和渠道，最大程度拓展人民群眾參與社會(huì)治理的廣度和深度，著力構(gòu)建政法隊(duì)伍、群團(tuán)組織、社會(huì)工作者和廣大志愿者等治理隊(duì)伍，動(dòng)員更多力量參與社會(huì)治理。實(shí)施社區(qū)治理“樂(lè)居工程”，開(kāi)展社區(qū)規(guī)模優(yōu)化、隊(duì)伍成長(zhǎng)、分類共建、融合治理、智慧建設(shè)“五大行動(dòng)”，完善社區(qū)治理架構(gòu)，激發(fā)居民自治活力，提升市民文明素養(yǎng)和城市文明程度。只有多種治理主體平等積極參與，多種治理方式綜合運(yùn)用，基層治理才能充滿民主、法治精神和道德價(jià)值，才能推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升社會(huì)治理效能，使人民群眾獲得感幸福感安全感更有保障。