城市更新如何落地國(guó)家城市更新協(xié)調(diào)實(shí)踐探索

文/中國(guó)集團(tuán)公司促進(jìn)會(huì)城鄉(xiāng)融合指導(dǎo)協(xié)調(diào)辦(籌） 劉 菁

黨的二十大報(bào)告提出：加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，打造宜居、韌性、智慧城市。

“十四五”期間，承擔(dān)高質(zhì)量“內(nèi)循環(huán)”發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)該如何擔(dān)綱，讓城市更新主體在新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)扮演主角搭臺(tái)唱戲，締造區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的范本？

住建部及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有老舊小區(qū)約17萬(wàn)個(gè)，涉及居民超過(guò)4200萬(wàn)戶，建筑面積約為40億平方米，初步估算的投資額將高達(dá)4萬(wàn)億元，另外，中國(guó)有600多個(gè)城市，房地產(chǎn)總市值已超300萬(wàn)億元，按照2%的更新比例，粗略估算的投資額將高達(dá)10萬(wàn)億元（基礎(chǔ)配套設(shè)施未計(jì)入）。

在稅收收入中，與土地和房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入占比從2020年的12.8%回落至2021年的12%。2022年受增值稅稅收返還等因素影響，占比略有回升，但預(yù)計(jì)可持續(xù)性不強(qiáng)。土地出讓收入中能夠用于基建的資金比例在15%左右。據(jù)此推算，2020年—2021年，土地出讓金收入中能夠用于基建的規(guī)模在1.2萬(wàn)億元左右，占基建投資資金來(lái)源的比重7.8%左右。

隨著國(guó)內(nèi)大地產(chǎn)周期迎來(lái)下行拐點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇階段的城市更新，將成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的最佳“替補(bǔ)”，完成地產(chǎn)去化后的經(jīng)濟(jì)拉升效能。而巨量的市場(chǎng)規(guī)模正是城市更新作為經(jīng)濟(jì)源動(dòng)力的基石。

不可或缺

有城市的地方，就需要城市更新。那些比我們更早進(jìn)入工業(yè)化的國(guó)家，也更早地開(kāi)啟了城市更新的進(jìn)程。而這一進(jìn)程必然是隨著人們生活持續(xù)演進(jìn)的，也是永續(xù)而不可或缺的。

我國(guó)的城市更新發(fā)展由地方探索先行，具有典型的“自下而上”特征。同時(shí)，城市更新存在明顯的城市群特征，大體分為四大區(qū)域：大灣區(qū)、長(zhǎng)三角、京津冀和大西南。直轄市及一線城市中，以北京、廣州具有特色，其中廣州最為突出。

期間伴隨和見(jiàn)證城市更新歷程的，還有各地政府在這條探索之路上推出的政策法規(guī)：2013年開(kāi)始，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出要提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，城市建設(shè)要以盤活存量為主，不能無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)大建設(shè)用地。

同年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》作為政策引導(dǎo)。

2015年，中央城市工作會(huì)議再次指出，要堅(jiān)持集約發(fā)展，要求框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，強(qiáng)化城市發(fā)展要存量?jī)?yōu)化，奠定了城市更新的廣泛開(kāi)展基礎(chǔ)。

2019年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、財(cái)政部辦公廳三個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，進(jìn)一步落實(shí)2019年《政府工作報(bào)告》有關(guān)部署。

2020年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要有力推進(jìn)城市更新和開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2021年3月，《政府工作報(bào)告》和《十四五規(guī)劃綱要》相繼發(fā)布，共同提出要“實(shí)施城市更新行動(dòng)”。“城市更新”首次寫入我國(guó)政府工作報(bào)告和五年規(guī)劃?！笆奈濉睍r(shí)期以及未來(lái)一段時(shí)間，城市更新的重要性提升至前所未有的高度。

2021年11月4日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，決定在北京等21個(gè)城市（區(qū)）開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作，自2021年11月開(kāi)始，為期2年，以此推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

我國(guó)城市發(fā)展經(jīng)歷了大規(guī)模、快速化的階段，但也遺留了居住環(huán)境差、環(huán)境污染嚴(yán)重、配套資源不足、交通擁堵等系列問(wèn)題；城市發(fā)展已從規(guī)模快速擴(kuò)張進(jìn)入到注重品質(zhì)提升的整體轉(zhuǎn)型階段。據(jù)測(cè)算，預(yù)計(jì)2020年—2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化率每年提升約0.85%，顯著低于過(guò)去10年年均1.27%的升速。從重點(diǎn)城市群城市化水平來(lái)看，珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀整體城鎮(zhèn)化率已超過(guò)國(guó)家“十四五”規(guī)劃確定的常住人口城鎮(zhèn)化率65%的目標(biāo)，其中珠三角地區(qū)城市化水平超過(guò)80%。主要城市發(fā)展模式由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已開(kāi)始從注重增量轉(zhuǎn)向存量挖潛的必然過(guò)渡。

落地打法

目前城市更新的需求量巨大，而符合要求的服務(wù)提供者依然稀缺。我們現(xiàn)在看到的，更多是外表的修繕和修理，如何通過(guò)有效的資金投入帶動(dòng)更加深層次的社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是當(dāng)前所面臨的難點(diǎn)和問(wèn)題。面向新發(fā)展格局，對(duì)照過(guò)去的城市更新，需要總結(jié)適宜和落地的打法。

當(dāng)前應(yīng)著力發(fā)掘城市更新背后的社會(huì)責(zé)任效能，將城市可持續(xù)發(fā)展通過(guò)系統(tǒng)化履責(zé)的實(shí)施內(nèi)化成社會(huì)資本，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為區(qū)域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，同時(shí)支持和培育有產(chǎn)業(yè)投資價(jià)值的創(chuàng)價(jià)機(jī)制，塑造有活力有魅力的產(chǎn)業(yè)閉環(huán)，通過(guò)傳播、賦能再造和資本加油，創(chuàng)建由內(nèi)而外的產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力，真正帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和文化的共同促進(jìn)，落實(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。這也將是社會(huì)性系統(tǒng)履責(zé)的城市更新最大亮點(diǎn)。

城市更新必須站在城市發(fā)展的高度去探討城市未來(lái)的發(fā)展，包括注入城市功能、產(chǎn)業(yè)功能，煥發(fā)地區(qū)活力。從城市運(yùn)營(yíng)角度來(lái)探討區(qū)域中長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃，由空間建設(shè)開(kāi)發(fā)向城市功能提升轉(zhuǎn)變。探索國(guó)家力量在城市更新上的合理綜合運(yùn)用以及更多金融工具的探索，建立國(guó)家層面的社會(huì)協(xié)同、系統(tǒng)履責(zé)、流程監(jiān)管、市場(chǎng)激勵(lì)的四輪驅(qū)動(dòng)模式，讓更多的參與者分享區(qū)域成長(zhǎng)的收益，不再依賴一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)收益。符合以下三個(gè)基本要求：

精準(zhǔn)：科學(xué)把握新發(fā)展階段，在我國(guó)發(fā)展環(huán)境復(fù)雜變化階段，需要我們研究解決發(fā)展不平衡問(wèn)題，重點(diǎn)環(huán)節(jié)改革任務(wù)艱巨的問(wèn)題，創(chuàng)新能力和高質(zhì)量發(fā)展之間差異問(wèn)題。完成城市更新理念層面的拓展，通過(guò)持續(xù)的資源匹配和市場(chǎng)實(shí)踐，調(diào)整與協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的職責(zé)分工，建構(gòu)兼具政府主導(dǎo)、市場(chǎng)指導(dǎo)和社會(huì)引導(dǎo)的城市更新協(xié)同治理機(jī)制。

提質(zhì)：深入貫徹新發(fā)展理念，既要發(fā)揮舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)，又要擺脫體制僵化的束縛，充分認(rèn)識(shí)人才的關(guān)鍵作用，從社會(huì)履責(zé)創(chuàng)新入手，將城市更新從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。在城市更新工作中，完成制度層面的共識(shí)構(gòu)建，用社會(huì)責(zé)任的各類“軟聯(lián)合”凝聚自上而下廣泛的社會(huì)共識(shí)和行動(dòng)合力。研究解決痛點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題的解決方案，解決城市更新中的“硬難題”。

增效：加快構(gòu)建新發(fā)展格局，在“國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體”的新發(fā)展格局下，城市更新的協(xié)同治理實(shí)踐主題，及其該主題下通過(guò)鄉(xiāng)村振興和城市更新兩個(gè)方面的工作聯(lián)合。一方面做好政策指導(dǎo)和導(dǎo)入，同時(shí)發(fā)動(dòng)和組織城市更新各相關(guān)部門專家企業(yè)等，做好信息、人員、物資等治理要素的有效配置和良性流動(dòng)，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的步伐。期間系統(tǒng)搭建供給側(cè)改革深化方式，深化意識(shí)引領(lǐng)，均是區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)中中國(guó)式現(xiàn)代化的重要開(kāi)局和起步實(shí)踐。

履責(zé)創(chuàng)新

總的來(lái)說(shuō)，履責(zé)創(chuàng)新中的城市更新最重要的幾個(gè)步驟是：

第一，保持理念更新。

下一步城市更新的首要條件便是清晰明確每一個(gè)參與其中的主體和組織在其中肩負(fù)的“社會(huì)責(zé)任”，以及履行職責(zé)方式的自我設(shè)計(jì)和參與設(shè)計(jì)。

理念更新將有助于在項(xiàng)目日益增多的互動(dòng)中構(gòu)建共同的文化，以及完成共識(shí)和目標(biāo)的建設(shè)。為下一步系統(tǒng)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和達(dá)成奠定堅(jiān)實(shí)信念的基礎(chǔ)。

第二，保持價(jià)值創(chuàng)造。

在此期間進(jìn)入城市更新階段的政府和企業(yè)都越來(lái)越深刻地體會(huì)到：土地是一種有限的資源，以更高要求、更好的目標(biāo)進(jìn)行適應(yīng)性再利用，是城市更新的一個(gè)重要部分。在投資者越來(lái)越關(guān)注其投資組合的碳足跡的時(shí)候，現(xiàn)有資產(chǎn)的再利用，包括現(xiàn)有政策工具的把握，以及合適金融工具的運(yùn)用，要讓更新城市具有財(cái)務(wù)和環(huán)境兩方面的優(yōu)勢(shì)，因此成熟的城市更新行為，應(yīng)該專注于運(yùn)用運(yùn)營(yíng)相關(guān)資源，融合城市更新和雙碳，將當(dāng)前和未來(lái)的投資組合價(jià)值最大化。從而通過(guò)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

第三，保持創(chuàng)新和共贏。

與原有的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)相比，城市更新的盈利模式發(fā)生了巨大的變化，在調(diào)整心態(tài)和價(jià)值創(chuàng)造的前提下，在運(yùn)營(yíng)和模式設(shè)計(jì)上，持續(xù)的創(chuàng)新和同步共贏的心態(tài)及模式就顯得尤為重要，精耕細(xì)作的“緩共生”將受到褒獎(jiǎng)，項(xiàng)目定位和戰(zhàn)略創(chuàng)新，在系統(tǒng)環(huán)節(jié)各個(gè)節(jié)點(diǎn)的盈利模式設(shè)計(jì)，都是對(duì)團(tuán)隊(duì)和組織社會(huì)履責(zé)的持續(xù)考驗(yàn)，而與之對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)主體都將成為新一輪城市更新的主要力量。

在未來(lái)的城市更新中形成多主體共建共治共享的基層治理新格局，其操作的要點(diǎn)和關(guān)鍵是發(fā)揮黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，在甄選合格的城市更新試點(diǎn)示范項(xiàng)目過(guò)程中，組建項(xiàng)目協(xié)同聯(lián)合中心，為項(xiàng)目協(xié)調(diào)和導(dǎo)入政策扶持，圍繞試點(diǎn)項(xiàng)目形成一支由國(guó)家引領(lǐng)、地方政府帶隊(duì)、城市更新運(yùn)營(yíng)服務(wù)商組隊(duì)、不同專業(yè)領(lǐng)域的履責(zé)志愿者團(tuán)隊(duì)參與服務(wù)和監(jiān)督的三位一體，依靠不同專業(yè)的專家和城市更新各類專業(yè)組織和企業(yè)，構(gòu)建科學(xué)、民主、高效的基層治理核心，通過(guò)城市更新試點(diǎn)示范項(xiàng)目的落地實(shí)踐把黨建下沉到基層一線，從而真正形成“一核多元”社會(huì)基層治理主體結(jié)構(gòu)。