甘孜州鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維及能力調(diào)查報(bào)告

中共甘孜州委黨校 張建瓊

一、法治思維及能力的內(nèi)涵

（一）法治思維

“法治思維”最早是在黨的文件中出現(xiàn)，但并不是憑空而出，而是黨由靜態(tài)的法制建設(shè)，向動(dòng)態(tài)的治體系推進(jìn)過程中，對法的理論成果文本化體現(xiàn)。法治思維內(nèi)涵：以法治觀念、法治原則和法律規(guī)范為基礎(chǔ)，從合法性目的出發(fā)，運(yùn)用法律規(guī)則方式思考的一種理性思維方式，強(qiáng)調(diào)遵守合法性的底線，將法律條文、法律常識(shí)及法治相關(guān)的規(guī)制及要求踐行到認(rèn)識(shí)、處理問題上的一種邏輯化且以法為中心的思維方式。

（二）法治能力

法治能力內(nèi)涵：屬于認(rèn)知與決策能力的一種，權(quán)力者在法治理性思維模式指引下，運(yùn)用法治方法決策、認(rèn)識(shí)和科學(xué)處理相關(guān)問題、事務(wù)的能力。法治能力的理論核心在于正確的認(rèn)識(shí)，實(shí)踐核心在于處理與決策，認(rèn)識(shí)是處理與決策的前提，處理與決策是認(rèn)識(shí)的實(shí)踐。

二、甘孜州鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維及能力的調(diào)查分析

（一）基本情況概述

筆者通過問卷，甘孜州鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做了調(diào)查，調(diào)查問卷從年齡、學(xué)歷等方面，了解調(diào)查對象的基本情況。見表1。

據(jù)調(diào)研分析：第一、年齡占比以中青年為主，31到45歲年齡段人數(shù)，約是問卷總?cè)藬?shù)的五分之四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部呈現(xiàn)年輕化現(xiàn)狀趨勢。第二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作年限大多在8年以下，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的年限受文化水平的影響比較明顯，學(xué)歷越高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作年限越短。第三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)歷水平相對較低，專科占比最高，在調(diào)研數(shù)占比總?cè)藬?shù)52.42%，取得學(xué)歷形式為函授教育。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對法治思維及能力的主觀認(rèn)識(shí)

1.對于自身法治思維及能力的主觀認(rèn)識(shí)

問卷設(shè)置兩個(gè)問題來考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對法治思維及能力的主觀認(rèn)識(shí)。如圖1、圖2所示。

圖1 您認(rèn)為法治思維及能力的本質(zhì)是什么？

圖2 您認(rèn)為自身的法治思維及能力如何？

據(jù)調(diào)研分析：第一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于法治思維及能力的認(rèn)識(shí)當(dāng)中，權(quán)利制約和公平正義占比相近，分別為41%和38%。表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充分認(rèn)識(shí)，作為社會(huì)治理的力量，維護(hù)公平的重要性。第二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于自身法治思維及能力的認(rèn)定，較差和一般占比相當(dāng)，分別為43%和46%。雖鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于自身法治思維及能力認(rèn)為不高，但民眾層面得到了提升，調(diào)研中60%認(rèn)為，所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治素養(yǎng)相較于5年前有所提升。

2.對于客觀環(huán)境中運(yùn)用法治思維及能力現(xiàn)狀的主觀認(rèn)識(shí)

調(diào)查設(shè)置四個(gè)問題來了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治思維及能力的環(huán)境現(xiàn)狀。見表2。

表2 客觀環(huán)境中運(yùn)用法治思維及能力現(xiàn)狀的主觀認(rèn)識(shí)

據(jù)調(diào)研分析：第一、總體客觀環(huán)境相對較好。對于同事或者領(lǐng)導(dǎo)具備法治思維及能力的認(rèn)定，呈現(xiàn)肯定現(xiàn)狀；尤其是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法辦事的認(rèn)知得到了肯定，在“您認(rèn)為我國當(dāng)前是否存在領(lǐng)導(dǎo)干部不依法辦事的現(xiàn)象”的5個(gè)選項(xiàng)中，C選項(xiàng)的占比達(dá)到了73.67%。但是比較有意思的是，在“您在行使職權(quán)的過程中，比較苦惱的問題包括哪些？”這個(gè)問題的5個(gè)選項(xiàng)中，A選項(xiàng)和B選項(xiàng)占比是36.33%和47.67%，合計(jì)達(dá)到該選項(xiàng)的84%。通過分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)當(dāng)將身份定義為“干部”在工作中，法治思維及能力呈現(xiàn)向好的趨勢，但將身份定義為“群眾”的時(shí)候，法治思維及能力呈現(xiàn)向下的趨勢；換言之，作為公職人員的時(shí)候“守法、用法”，但作為民眾就“不懂法”，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維及能力是需要提升的。第二、“熟人社會(huì)”依然是當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)狀。在您身邊有“遇事不找法找熟人”問題5個(gè)選項(xiàng)當(dāng)中，選擇“有”的選項(xiàng)分別占比分別是，31.50%、58.00%、8.58%，三項(xiàng)合計(jì)占比達(dá)到了總數(shù)的98.08%，而且就單獨(dú)的“經(jīng)常聽說”就占了總數(shù)的一半以上。

（三）甘孜州鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維及能力的客觀現(xiàn)狀調(diào)查分析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律基本知識(shí)相對粗淺

問卷設(shè)置兩個(gè)問題來了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律知識(shí)。如圖3、圖4所示。

圖3 法律基礎(chǔ)知識(shí)測試題得分情況

圖4 您是否了解依法治國與法治政府建設(shè)的基本內(nèi)容

據(jù)調(diào)研分析：第一、法律基礎(chǔ)知識(shí)相對欠缺且粗淺。試題難度屬于常識(shí)性的問題，如：假定是執(zhí)法人員，因不當(dāng)行政行為，引起行政復(fù)議及訴訟是否應(yīng)訴等常識(shí)性問題，但60分以下的占總數(shù)的47%，可見，基本法律知識(shí)的了解淺薄。第二、對于國家的頂層設(shè)計(jì)關(guān)心不夠。在“您是否了解依法治國與法治政府建設(shè)的基本內(nèi)容”問題當(dāng)中，“只知道這些名詞，但對內(nèi)容不了解”占比達(dá)到了61%，“很了解”占比是3%，這個(gè)現(xiàn)狀的出現(xiàn)是不應(yīng)該的。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對法律至上原則認(rèn)識(shí)不清

調(diào)查問卷，共設(shè)置了四個(gè)問題來考察調(diào)查對象。見表3。

表3 法律至上原則問卷調(diào)查分析統(tǒng)計(jì)表

據(jù)調(diào)研分析：第一、法律的信仰還沒有樹立。在關(guān)于“如果發(fā)現(xiàn)制定的政策與現(xiàn)行憲法、法律相抵觸，您會(huì)如何處理？” C選項(xiàng)占比最重達(dá)到65.17%，而最具有法治思維及能力的選項(xiàng)A占比只有4%。第二、改革就是突破法律條條框框的思想還存在。在關(guān)于“如何理解‘經(jīng)濟(jì)要上，法律要讓’這句話”問題4個(gè)選項(xiàng)當(dāng)中，選項(xiàng)C選擇占比只有8.25%，相對其他選項(xiàng)的占比是較為低的。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對權(quán)力制約理解不當(dāng)

問卷共設(shè)置了兩個(gè)問題來考察調(diào)查對象對權(quán)力制約的認(rèn)識(shí)。如圖5、圖6所示。

圖5 您對于權(quán)利是如何理解的？

圖6 公民權(quán)力和國家權(quán)力之間存在什么關(guān)系？

依據(jù)調(diào)研得出：第一、“法律明確授權(quán)的就是權(quán)力”的選項(xiàng)占比最高，達(dá)到了86%，看起來是對權(quán)力制約有成熟的認(rèn)識(shí)。第二、“公民權(quán)力和國家權(quán)力之間存在什么關(guān)系”的選項(xiàng)占比最高的是，“公民權(quán)利來源于國家權(quán)力”達(dá)到了總數(shù)的52.6%，而“國家權(quán)力來源于公民”占比只有31.28%，可見還有部分干部對公權(quán)力的認(rèn)識(shí)有誤差，沒有認(rèn)識(shí)到國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，必須受到法律的規(guī)制和約束，權(quán)力必須為民所用。

4.甘孜藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治培養(yǎng)機(jī)制不完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處在一線，日常工作繁雜而冗長，很難有充足的精力和時(shí)間去學(xué)習(xí)，法律知識(shí)呈現(xiàn)出碎片化和表面化。根據(jù)調(diào)研了解造成的原因?yàn)椋?/p>

第一，培訓(xùn)的機(jī)會(huì)偏少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級司法派出機(jī)構(gòu)，派出參加法律知識(shí)培訓(xùn)一年僅有1次左右，作為執(zhí)法的主體專業(yè)培訓(xùn)太少。第二、培訓(xùn)的方式單一。會(huì)議自學(xué)、主題宣傳等，不具有系統(tǒng)性。

四、甘孜州鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維及能力養(yǎng)成提升建議

（一）營造全民學(xué)法氛圍，以普法提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律知識(shí)

全面依法治國的實(shí)現(xiàn)有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部正確的運(yùn)用公權(quán)力，想要正確的運(yùn)用公權(quán)力，法治思維及能力就是基層干部的必備要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于法律知識(shí)的儲(chǔ)備是非常重要，學(xué)法才能懂法，懂法才能用法。在調(diào)查問卷當(dāng)中，針對“您認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部不遵守法律的主要原因什么？”6個(gè)選項(xiàng)當(dāng)中，“領(lǐng)導(dǎo)干部不懂法”占比達(dá)到了問卷數(shù)的百分之九十九，加之問卷調(diào)查當(dāng)中試卷成績的不及格分?jǐn)?shù)占比高的現(xiàn)狀，提升法律知識(shí)的儲(chǔ)備較為緊迫。普法教育學(xué)習(xí)，在營造學(xué)法氛圍和提升法律知識(shí)儲(chǔ)備有一定的正向作用，甘孜州建立的法治宣傳欄、法律服務(wù)聯(lián)系點(diǎn)，培養(yǎng)寺廟法律“明白人”，法治廣場，已經(jīng)在一定程度上營造了良好的學(xué)法氛圍，甘孜州制定了《甘孜州國家工作人員學(xué)法用法實(shí)施意見》要求會(huì)前學(xué)法在一定程度上提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律知識(shí)儲(chǔ)備。

（二）樹立憲法法律的權(quán)威，奉行法律至上，堅(jiān)持權(quán)力為民

憲法是法律體系的核心，是國家的根本大法。在問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)當(dāng)中，關(guān)于“在法治思維當(dāng)中，您最關(guān)心哪種法治思維”的多項(xiàng)選擇中，“憲法思維”以100%的關(guān)切被調(diào)查者選擇，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憲法的熟知度。樹立了憲法法律的權(quán)威，明白了憲法法律的“最大公約數(shù)”價(jià)值，才能奉行法律至上原則，干部一切舉措行為都能按照法律法規(guī)做事，實(shí)現(xiàn)學(xué)好和用好法律；堅(jiān)持權(quán)力為民原則，權(quán)力自我約束理念樹立，才能在運(yùn)用權(quán)力的過程中“不越界”。

（三）創(chuàng)新法治培訓(xùn)的方式，破除“套餐式、模式化”

一是突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需求的導(dǎo)向，發(fā)揮新媒體新技術(shù)的運(yùn)用。注重運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)媒體：微信、學(xué)習(xí)強(qiáng)國平臺(tái)等學(xué)習(xí)，并且打通上述學(xué)習(xí)平臺(tái)之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容、形式創(chuàng)新。如：建立甘孜州數(shù)字化公眾號(hào)，并對進(jìn)行分類分級管理，針對不同的人，推送相關(guān)的法律知識(shí)，以此來滿足干部對于法律知識(shí)的不同需求。二是整合資源，與科研院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建立全方位多層次的培訓(xùn)模式。培訓(xùn)前收集學(xué)員意見，從“套餐式”向“點(diǎn)餐式”轉(zhuǎn)變，這樣才能滿足學(xué)員學(xué)法需求度。三是以案釋法。制作《系列身邊重大案件警示錄》、建立干部庭審旁聽活動(dòng)，使干部能夠“零距離”接受法治教育。

（四）健全考核制度，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治能力提升

一是提高招錄“法律門檻”。在新任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的招錄中，增加對于法律基礎(chǔ)知識(shí)相關(guān)的內(nèi)容，能夠促使考生學(xué)法，讓學(xué)法成為常態(tài)化的社會(huì)現(xiàn)象。二是立法層面推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)法的常態(tài)化。在《甘孜州國家工作人員學(xué)法用法實(shí)施意見》推動(dòng)落實(shí)的基礎(chǔ)上，制定完善的配套制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)法工作常態(tài)化和制度化。三是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升的法治思維及能力的考核。在任用和選拔干部的過程中，提出對于干部法治思維及能力的專門審查內(nèi)容，讓干部是否具備法治思維及能力作為晉升的必要依據(jù)。在問卷調(diào)查當(dāng)中，關(guān)于“您認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部提升法治思維及能力有效的方式方法有哪些？”的多項(xiàng)選擇當(dāng)中，選項(xiàng)C“在錄用領(lǐng)導(dǎo)干部的前期，把具備一定的法治思維作為晉升的必備條件”以100%的占比成為問題的最佳選項(xiàng)。在干部選拔任用階段，考察法治思維及能力，能夠讓干部職業(yè)生涯一開始，就嚴(yán)格要求自己。