民事支持起訴的實(shí)踐與完善

陸瑞芳

摘 要：近年來(lái)，各地檢察機(jī)關(guān)在支持起訴方面進(jìn)行了積極探索和有益嘗試，為完善支持起訴制度提供了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，由于法律規(guī)定不完善、民事訴訟理論制約等因素，檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作仍存在許多現(xiàn)實(shí)困境。為保障依法、依規(guī)開展支持起訴工作，檢察機(jī)關(guān)需進(jìn)一步明確開展支持起訴工作的原則、范圍、程序、方式等，完善支持起訴制度，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代民事檢察工作的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：權(quán)利救濟(jì) 民事支持起訴 檢察機(jī)關(guān) 制度完善

一、T市民事支持起訴案件基本情況

（一）案件數(shù)量回歸理性，案件質(zhì)量得以提升

按照年份分類，支持起訴案件數(shù)量逐年上升達(dá)到頂峰后回歸理性，支持起訴率、支持起訴意見采納率相對(duì)穩(wěn)定在高位。究其原因：一是T市所在的S省檢察院一直以來(lái)非常重視支持起訴工作，連續(xù)8年在全省部署開展針對(duì)農(nóng)民工等弱勢(shì)群體支持起訴專項(xiàng)活動(dòng);二是通過(guò)歷年工作經(jīng)驗(yàn)積累，各地支持起訴案件線索來(lái)源逐步增多;三是發(fā)揮業(yè)績(jī)考核指揮棒的作用，2018年以前支持起訴案件的考核指標(biāo)為采納支持起訴意見數(shù)，因此辦理案件數(shù)量逐年增加，2017年達(dá)到頂峰考核指標(biāo)調(diào)整為支持起訴意見采納率后，案件數(shù)量回歸理性;四是隨著辦案數(shù)量的理性回歸，辦案精力集中在高質(zhì)量的案件線索上，辦案質(zhì)量得以提升。

（二）案件數(shù)量地域分布不均衡，案件質(zhì)量整體平衡

按照地域分類，T市10個(gè)基層檢察院辦理的支持起訴案件數(shù)量分布不均衡。從各地辦理的支持起訴案件數(shù)量來(lái)看，案件數(shù)量與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖有一定關(guān)系，如I院、J院所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)較少，支持起訴案件數(shù)量也較少，但并不完全一致，如C院所在地區(qū)為T市老城區(qū)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)較多，但支持起訴案件較少。除個(gè)別院因某一年度系列案件不支持起訴或訴前調(diào)解終結(jié)審查導(dǎo)致支持起訴率、支持起訴意見采納率較低外，整體支持起訴率、支持起訴意見采納率較高。究其原因：一是工作重點(diǎn)不同，如有的檢察院民商事案件數(shù)量大，工作重點(diǎn)主要集中在生效裁判、審判和執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督上，支持起訴案件數(shù)量相對(duì)較少。有的檢察院民商事案件數(shù)量相對(duì)較少，工作重點(diǎn)主要集中在支持起訴等通過(guò)主觀努力能有所突破的案件上;二是工作主動(dòng)性存在差異，如有的檢察院廣泛拓展案件線索來(lái)源，有的檢察院通過(guò)典型案件使檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能廣為人知，案件線索增多，而個(gè)別檢察院工作主動(dòng)性不強(qiáng)，案件線索相對(duì)較少。

（三）支持起訴案由多樣化，但仍以支持農(nóng)民工起訴的勞動(dòng)爭(zhēng)議為主

按照案由分類，支持起訴案件類型由單一的勞動(dòng)爭(zhēng)議擴(kuò)展至人格權(quán)糾紛、婚姻家庭繼承糾紛、物權(quán)糾紛、其他合同糾紛、侵權(quán)糾紛等，種類豐富。其中勞動(dòng)爭(zhēng)議案由占到60.9%，仍是支持起訴案件的主要類型，支持起訴的對(duì)象主要是農(nóng)民工，占到勞動(dòng)爭(zhēng)議案由的半數(shù)以上。究其原因：一是檢察機(jī)關(guān)高度重視支持農(nóng)民工討薪工作，連續(xù)組織開展專項(xiàng)活動(dòng)支持、幫助農(nóng)民工討薪;二是農(nóng)民工欠薪問(wèn)題已成為社會(huì)問(wèn)題，開展支持起訴工作是檢察機(jī)關(guān)用心解決好群眾揪心事、操心事、煩心事的積極探索，切實(shí)增強(qiáng)了人民群眾的司法獲得感;三是農(nóng)民工維權(quán)能力差，專業(yè)知識(shí)和訴訟能力欠缺，經(jīng)濟(jì)條件有限，需要給予特殊關(guān)注，這關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定，關(guān)系到公平正義的實(shí)現(xiàn)。

二、成功經(jīng)驗(yàn)和做法

（一）多措并舉，廣泛拓展支持起訴案件線索來(lái)源

一是內(nèi)強(qiáng)本領(lǐng)，不斷提高自身發(fā)現(xiàn)案件線索能力，既注重從日常社會(huì)生活中發(fā)現(xiàn)支持起訴案件線索，又通過(guò)基層派駐檢察室、其他部門移送線索等方式發(fā)現(xiàn)線索。二是外擴(kuò)影響，一方面積極開展對(duì)外宣傳，將弱勢(shì)群體作為維權(quán)宣傳重點(diǎn)，介紹法律維權(quán)渠道，宣傳檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能，另一方面加強(qiáng)與黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、法律援助中心、勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)、勞動(dòng)仲裁委會(huì)員、婦聯(lián)、殘聯(lián)等機(jī)關(guān)和部門的信息溝通，多渠道及時(shí)了解弱勢(shì)群體維權(quán)需求，引導(dǎo)其依法理性維權(quán)。

（二）規(guī)范創(chuàng)新，不斷優(yōu)化支持起訴案件辦理程序

一方面S省檢察院下發(fā)辦理支持起訴案件規(guī)定，使各地開展支持起訴工作有章可循。另一方面S省檢察院鼓勵(lì)各地進(jìn)行探索創(chuàng)新，積極在全省推廣先行先試成果。如T市檢察院為優(yōu)化支持起訴案件辦理程序，提高支持起訴案件質(zhì)量，下發(fā)文件對(duì)支持起訴案件的辦理提出明確要求，嚴(yán)格把握程序標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，防止湊數(shù)案，提高案件質(zhì)量。T市Q縣院建立健全“三優(yōu)先、三快速”辦案機(jī)制，即“優(yōu)先受理、優(yōu)先立案、優(yōu)先審查”“快速受理審查、快速協(xié)作辦案、快速司法救助”，實(shí)現(xiàn)支持起訴案件有案快辦、有案必果。

（三）加強(qiáng)協(xié)作，努力形成弱勢(shì)群體維權(quán)工作合力

對(duì)內(nèi)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)各部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成民事檢察、行政檢察、刑事檢察共同維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益局面。對(duì)外加強(qiáng)與公安、法院、法律援助中心、人社、信訪等單位的協(xié)作配合。T市檢察院與司法局會(huì)簽《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察與法律援助協(xié)作配合的意見》，派員參與市人社局組織的協(xié)助農(nóng)民工討薪大接訪活動(dòng)，各基層檢察院積極與法律援助中心、勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)、勞動(dòng)仲裁委員會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門溝通協(xié)調(diào)，共同幫助弱勢(shì)群體維權(quán)，同時(shí)爭(zhēng)取法院支持，保證支持起訴工作取得實(shí)效。如T市Q縣檢察院辦理的73位農(nóng)民工討薪案，該院與縣勞動(dòng)仲裁委、法律援助中心等單位溝通協(xié)作，對(duì)符合仲裁條件的農(nóng)民工及時(shí)引導(dǎo)、幫助其申請(qǐng)仲裁，對(duì)符合起訴條件的，支持其向法院提起訴訟，糾紛最終得以解決。

（四）檢調(diào)對(duì)接，有效化解弱勢(shì)群體維權(quán)矛盾糾紛

將依法辦案與化解矛盾結(jié)合起來(lái)，把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”運(yùn)用在辦理支持起訴案件中，對(duì)于當(dāng)事人具有和解意愿的，充分運(yùn)用和解機(jī)制，促進(jìn)案件及時(shí)了結(jié);注重把社會(huì)調(diào)解力量引入檢察環(huán)節(jié)，會(huì)同相關(guān)部門貫徹調(diào)解優(yōu)先原則，注重做好當(dāng)事人息訴服判工作，不斷創(chuàng)新息訴機(jī)制，努力達(dá)到三個(gè)效果的統(tǒng)一。

（五）跟進(jìn)監(jiān)督，確保支持起訴工作取得實(shí)效

為提升民事檢察監(jiān)督質(zhì)效，T市檢察院制定了《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范民事行政檢察監(jiān)督辦案行為的工作辦法》，要求承辦人摒棄“一訴了之”的理論，對(duì)包括支持起訴在內(nèi)的案件，進(jìn)行持續(xù)跟蹤督促。各院在辦理支持起訴案件過(guò)程中，充分發(fā)揮訴訟參與者與法律監(jiān)督者的雙重身份，努力做到從案件受理到法院執(zhí)行的全程參與，通過(guò)支持起訴實(shí)現(xiàn)對(duì)審判活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)、生效裁判的監(jiān)督，確保支持起訴效果。

三、實(shí)務(wù)困境及破解嘗試

（一）法律依據(jù)不足，操作性規(guī)則不夠明確

各地檢察機(jī)關(guān)在支持起訴的探索實(shí)踐中雖取得了一些成績(jī)，但該項(xiàng)工作從法律層面沒有明確規(guī)定，各地開展此項(xiàng)工作無(wú)統(tǒng)一模式，做法各異，參與程度和支持方式做法不一，不利于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的支持起訴職能。S省檢察院在2018年制定出臺(tái)了辦理支持起訴案件的規(guī)定，對(duì)統(tǒng)一、規(guī)范當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)支持起訴工作具有重要意義。但該規(guī)定位階較低，仍需進(jìn)一步完善。

（二）民事訴訟理論制約，法檢兩院尚未達(dá)成共識(shí)

民事訴訟理論中關(guān)于當(dāng)事人、訴訟代理人、訴訟參加人以及訴訟參與人的內(nèi)容，均沒有明確支持起訴機(jī)關(guān)的訴訟地位。訴訟構(gòu)造平衡理論、當(dāng)事人主義的訴訟模式對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)支持一方當(dāng)事人起訴，打破了原有的訴訟構(gòu)造，不僅改變了雙方原來(lái)的平衡狀態(tài)，而且由于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的地位，還會(huì)對(duì)審判機(jī)關(guān)施加影響，不利于對(duì)相對(duì)人一方的保護(hù)。法院和檢察院就檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作尚未達(dá)成共識(shí)。司法實(shí)務(wù)中，有部分法院對(duì)支持起訴工作不配合，如在收到支持起訴意見后不予回復(fù)，不通知檢察機(jī)關(guān)開庭，不將檢察機(jī)關(guān)支持起訴內(nèi)容寫入裁判文書，不向檢察機(jī)關(guān)送達(dá)裁判文書等。這就要求檢察機(jī)關(guān)要處理好支持與中立的關(guān)系，擺正地位，一方面幫助合法權(quán)益受到侵害、存在難以或不敢維權(quán)的當(dāng)事人，另一方面又要在履職中保持客觀公正立場(chǎng)，在正確認(rèn)定事實(shí)的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確適用法律，而不是一味迎合當(dāng)事人的訴求。相反，如果認(rèn)為當(dāng)事人的訴求不合理，不能支持起訴的，就當(dāng)作出不支持起訴決定。

（三）案件數(shù)量虛高、質(zhì)量參差不齊

從T市檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)辦理的支持案件來(lái)看，支持起訴對(duì)象單一，主要以農(nóng)民工為主，案件除支持起訴的原告不同、訴訟金額有差異外，其他內(nèi)容高度同質(zhì)，串案、類案大量存在，案件數(shù)量虛高。個(gè)別檢察院對(duì)法院已經(jīng)立案的案件仍進(jìn)行支持起訴，有的案件線索是與相關(guān)部門協(xié)商得來(lái)，存在湊數(shù)案等，質(zhì)量參差不齊。為改變這一現(xiàn)狀，T市檢察院制定《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)把“三類案件”辦理質(zhì)量 嚴(yán)格規(guī)范“三類案件”辦理程序的通知》，嚴(yán)格限定支持起訴對(duì)象，進(jìn)一步提高支持起訴案件質(zhì)量。

四、民事支持起訴制度的完善

支持起訴制度僅有民事訴訟法第15條的原則性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)、明確的法律規(guī)范指引，要解決這些問(wèn)題需要完善制度設(shè)計(jì)，需明確檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作的原則、范圍、程序、方式等基本法律問(wèn)題，保障檢察機(jī)關(guān)依法、規(guī)范開展支持起訴工作。

（一）確立支持起訴的原則

結(jié)合民事訴訟的基本原則、支持起訴的特點(diǎn)，支持起訴的原則可以設(shè)定為：

1.合法性原則。“法無(wú)授權(quán)即禁止”是公權(quán)力行使的一個(gè)基本原則，檢察權(quán)是憲法、法律明確賦予的，具有法定性，這就要求檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作也要依法進(jìn)行，防止濫用權(quán)力，因此合法性原則是檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作的首要原則。

2.尊重當(dāng)事人處分權(quán)原則。當(dāng)事人自主處分是指在民事權(quán)利義務(wù)糾紛中，當(dāng)事人有自主決定是否起訴、起訴誰(shuí)的權(quán)利，在當(dāng)事人沒有作出最終抉擇之前，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)。弱勢(shì)群體維護(hù)自身民事權(quán)益提起民事訴訟亦應(yīng)遵循民事訴訟中私權(quán)自治和處分原則。檢察機(jī)關(guān)不得支配當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，在支持起訴過(guò)程中要尊重當(dāng)事人意愿。如果當(dāng)事人自愿放棄自己的民事訴權(quán)，或者部分實(shí)體權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)不得干預(yù)。

3.謙抑性原則。謙抑性原則與合法性原則、尊重當(dāng)事人處分權(quán)原則是檢察機(jī)關(guān)支持起訴原則的一體兩面，正是基于支持起訴活動(dòng)要遵循合法性原則，要最大程度尊重當(dāng)事人處分權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的支持起訴活動(dòng)才必須受到限制，避免檢察權(quán)濫用。具體表現(xiàn)為：一是當(dāng)事人必須窮盡救濟(jì)手段，避免檢察機(jī)關(guān)過(guò)多、過(guò)早介入;二是辦理支持起訴案件，以當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督為原則，以依職權(quán)監(jiān)督為例外，而且依職權(quán)監(jiān)督也需要以當(dāng)事人同意提起訴訟為前提;三是嚴(yán)格限制檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，如對(duì)調(diào)查核實(shí)的范圍有一定限制，調(diào)取的證據(jù)需經(jīng)當(dāng)庭質(zhì)證才可作為法院裁判的依據(jù)。謙抑性原則與檢察機(jī)關(guān)通過(guò)支持起訴暢通權(quán)利救濟(jì)渠道的初衷并不違背。對(duì)于通過(guò)非正常手段進(jìn)行維權(quán)的當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)作為，理性、及時(shí)引導(dǎo)當(dāng)事人，最大限度將糾紛納入訴訟范疇，發(fā)揮民事訴訟解決矛盾紛爭(zhēng)，保護(hù)民事主體合法權(quán)益的功能。

4.尊重審判獨(dú)立原則。審判獨(dú)立是指人民法院依照法律規(guī)定對(duì)民事案件獨(dú)立進(jìn)行審判，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干預(yù)。在支持起訴過(guò)程中，不能影響法院獨(dú)立行使審判權(quán)。當(dāng)然，如果法院的裁判確有錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)可以對(duì)生效裁判啟動(dòng)審判監(jiān)督程序。

（二）嚴(yán)格支持起訴的范圍

民事支持起訴主要集中在對(duì)弱勢(shì)群體的司法保護(hù)。弱勢(shì)群體主要有兩類：一類是自身能力有所欠缺的人，如農(nóng)民工、下崗職工、老年人、婦女、兒童、殘疾人等，由于生理和社會(huì)原因，缺乏訴訟的能力和交涉的能力，往往不知、不能或不敢通過(guò)訴訟保護(hù)其合法權(quán)益，迫切需要法律的幫助;另一類是限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)原因，其訴訟能力比對(duì)方明顯較低的，如消費(fèi)者、勞動(dòng)者、特定事故受害人等。在勞動(dòng)爭(zhēng)議、工傷糾紛、醫(yī)療事故糾紛、保險(xiǎn)理賠糾紛、產(chǎn)品責(zé)任糾紛等案件中，責(zé)任方在專業(yè)知識(shí)和訴訟能力及社會(huì)動(dòng)員能力上具有顯著優(yōu)勢(shì)，訴訟結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重失衡，受害人得到賠償十分困難，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公平正義。[1]

（三）明確支持起訴的程序

支持起訴職能作為一項(xiàng)民事檢察職能，其程序同檢察機(jī)關(guān)辦理的民事檢察監(jiān)督案件的辦案程序保持一致，參照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》開展支持起訴工作。具體包括受理、審查、作出決定、出庭支持起訴等。需要注意的是辦案期限在遵循民事檢察監(jiān)督案件3個(gè)月辦案期限的基礎(chǔ)上，綜合考量支持起訴案件的特殊性，如為了盡快幫助當(dāng)事人權(quán)益得到救濟(jì)可以縮短辦案期限，而對(duì)于需要進(jìn)行大量調(diào)查核實(shí)的案件可以適當(dāng)延長(zhǎng)辦案期限。

（四）區(qū)分支持起訴的方式

民事支持起訴應(yīng)貫穿于整個(gè)民事訴訟全過(guò)程。訴前，一方面對(duì)訴訟能力欠缺的一方當(dāng)事人提供法律支持，幫助當(dāng)事人增強(qiáng)運(yùn)用法律和訴訟途徑解決糾紛的能力;另一方面，在特殊情況下可以指導(dǎo)當(dāng)事人收集證據(jù)、進(jìn)行一定的調(diào)查核實(shí)，補(bǔ)強(qiáng)當(dāng)事人收集證據(jù)的能力。訴中，出席法庭發(fā)表支持起訴意見，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集的證據(jù)進(jìn)行舉證、質(zhì)證，參與法庭辯論等，注意應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人獨(dú)立的訴訟地位和當(dāng)事人處分權(quán)。訴后，跟蹤監(jiān)督，確保支持起訴實(shí)效。在裁判生效前繼續(xù)通過(guò)支持起訴的方式，幫助被支持對(duì)象上訴，在裁判生效后，如果生效裁判確有錯(cuò)誤可以以監(jiān)督者的身份對(duì)生效裁判進(jìn)行監(jiān)督。執(zhí)行階段，對(duì)法院的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，確保生效裁判執(zhí)行到位。

（五）注意支持起訴功能的延伸

在辦理支持起訴案件過(guò)程中對(duì)符合司法救助條件的，主動(dòng)移送線索，將司法救助與支持起訴結(jié)合，彰顯檢察溫情;對(duì)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的制度缺陷或某一特定領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，可向負(fù)有管理義務(wù)的單位發(fā)出綜治檢察建議，以延伸檢察機(jī)關(guān)履職觸角，助力社會(huì)綜合治理。

[1] 參見王國(guó)宏主編：《民事行政檢察案例教程》，中國(guó)檢察出版社2014年版，第253頁(yè)。

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