農(nóng)村積分制運行的基本框架與治理機制
——以山西省L 市P 縣“道德銀行”為例

王婷婷，郝 煒

（山西農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，山西 太谷 030801）

黨的十九大報告將治理有效作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心目標之一，并要求加強鄉(xiāng)村基層基礎工作，健全鄉(xiāng)村治理新體系，構建共建、共治、共享的社會治理格局［1］。《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》指出將增強農(nóng)村治理能力作為工作重點，強調(diào)應當總體規(guī)劃農(nóng)村治理機制?？梢?，通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理對于中國推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施具有重要意義。正如習近平總書記所指出“鄉(xiāng)村振興要夯實鄉(xiāng)村治理這個根基”。因此，破解當前中國鄉(xiāng)村治理困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化應當成為基層實踐和理論研究的重大課題。在這一背景下，政策創(chuàng)新的趨動與鄉(xiāng)村社會多樣化發(fā)展需要共同導致鄉(xiāng)村治理實踐日益呈現(xiàn)出多元化趨向，這種趨向不僅體現(xiàn)為多元治理主體和規(guī)則的共生與協(xié)同，而且表現(xiàn)為多元化治理機制的并存與融合。

近年來，以鄉(xiāng)村積分制管理為載體的鄉(xiāng)村治理機制受到了廣泛關注。由于在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興推進過程中，基層政府與鄉(xiāng)村自治主體間關系失衡、農(nóng)民主體性不足、基層黨組織能力弱化等現(xiàn)象成為制約鄉(xiāng)村有效治理的主要因素，在這種背景下，2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》將鄉(xiāng)村積分制管理作為推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益探索。按照文件精神，鄉(xiāng)村治理中運用積分制，是在鄉(xiāng)村基層黨組織領導下，通過民主程序，將鄉(xiāng)村治理各項事務轉化為數(shù)量化指標，對農(nóng)民日常行為進行評價形成積分，并給予相應精神鼓勵或物質(zhì)獎勵，形成一套有效的激勵約束機制。各地在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制也形成了諸多有益探索和寶貴經(jīng)驗，從實際運行效果來看，鄉(xiāng)村積分制的運行機制在鄉(xiāng)村治理過程中取得了很大的成功。鄉(xiāng)村積分制是在基層社會治理突破傳統(tǒng)的行政化治理和村干部治村的困境，向多元主體協(xié)同治理轉變的治理機制創(chuàng)新和實現(xiàn)“三治融合”的有益探索。其以提升鄉(xiāng)村自治能力為核心，圍繞根本制度保障和文化資源基礎的治理支撐，向鄉(xiāng)村全方位、多方面的展開治理實踐，逐步提升鄉(xiāng)村治理能力和水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村真正意義上的振興。基于此，本研究以山西省L 市P 縣“道德銀行”為個案來探討鄉(xiāng)村積分制的運行機理和成功經(jīng)驗。

1 “道德銀行”與鄉(xiāng)村積分制運行的基本框架

1.1 “道德銀行”案例背景

P 縣位于山西省西南部，呂梁山南端，全縣總面積1 510.61 km2，下轄4 鎮(zhèn)5 鄉(xiāng)，88 個行政村，總人口10 萬人，2019 年末常住人口11.21 萬人，其中鄉(xiāng)村人口5.67 萬人，曾是省定貧困縣之一，但2019 年5 月21 日該縣正式退出省定貧困縣序列，評定等次為“好”，其正是通過學習借鑒、試點示范、宣傳推廣的方式，因地制宜地構建了適應該縣實際情況的鄉(xiāng)村積分制——“道德銀行”，創(chuàng)造了鄉(xiāng)村“精神扶貧”的新模式。

2014 年，P 縣有貧困村27 個，建檔立卡貧困人口6 063 戶，共18 906 人，貧困發(fā)生率為23.37%［2］，遠超于省定貧困發(fā)生率的標準。各村中存在不同程度的“精神貧困”問題，如一些貧困戶“等、靠、要”現(xiàn)狀嚴重，自主脫貧意識不強，還有村民對政策措施不清楚，庭院和村內(nèi)衛(wèi)生不整潔、鄰里關系不和等。各級黨組織和政府部門根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求，根據(jù)全面加強基層組織建設、構建共建共治共享的社會治理格局等政策精神，為解決好P 縣存在的“外力有余而內(nèi)力不足”問題、尋找破解“精神貧困”的有效載體，從根本上推動鄉(xiāng)村全力脫貧、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興而開始學習借鑒其他村的模式經(jīng)驗，并結合本地實際情況共同探索出了以“道德銀行”為有力抓手的“扶貧扶志，扶貧扶智”的鄉(xiāng)村治理新模式。

1.2 積分制運行框架

山西省P 縣“道德銀行”是鄉(xiāng)村積分制的一種典型模式，它可以成功嵌入鄉(xiāng)村治理體系，并構建有效基層自治結構的關鍵在于順勢而為、因地制宜［3］。這一體系以“讓有德者有所得”為主要價值取向，借鑒銀行模式，整體建構“縣級總行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)支行、村級網(wǎng)點”的主要框架，依靠評選、獎懲、監(jiān)督和資源保障4個機制，把村民的美德善舉實際量化，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，形成了“黨建引領，全員參與，自治、法治、德治相融合”的鄉(xiāng)村治理路徑。

1.2.1 評選機制 P 縣“道德銀行”的評選機制針對的對象是縣域范圍內(nèi)的農(nóng)戶和外來常住人口，以村為單位，根據(jù)村莊發(fā)展階段、人員組成結構、主要矛盾問題和組織架構健全程度等情況設立具體有效的評選機制，主要包括評選主體、評選標準和評選過程3 部分。

第一，縣鄉(xiāng)村各級評選主體承擔不同的職責?！暗赖裸y行”模式由黨組織統(tǒng)領，黨組織書記擔任領導組組長，行政一把手擔任第一副組長，掌握運行大局，調(diào)配資源，調(diào)整治理側重點。P 縣各村則組織構建評定工作小組，把評分權交給村干部、第一書記和駐村工作隊，并充分發(fā)揮村民自主性，公推公選出各村德高望重者擔任村民代表作為“道德銀行”的評星員，這樣形成“縣級主導、鄉(xiāng)級主管、村級主抓”的三級聯(lián)動建設推進體系，完善縣域積分制整體運行框架。

第二，評選主體結合實際制定了嚴格的評選標準。評選小組通過入戶走訪調(diào)查的方式，將勤勞創(chuàng)業(yè)、孝老愛親、衛(wèi)生整潔、熱心公益、移風易俗、綠色生態(tài)、道德品行、個人征信、資產(chǎn)負債、經(jīng)營效益等多個內(nèi)容納入評選范圍，并實行積分制確定評級，有AAA、AA 和A、B、C 幾個等級，每個等級又下設不同的分數(shù)限制。

第三，評選過程做到了民主公開。首先由村兩委負責，廣泛征求村民意見，發(fā)動村民參與協(xié)商，共同制定本村公認可行的評分細則，通過評選小組入戶調(diào)查確定積分，經(jīng)過“個人掙分、分散積分、集中發(fā)分”流程，采用“集中兌換和隨時兌換”2 種方式，并召開評議大會，主動公示評定結果，接受群眾現(xiàn)場監(jiān)督，盡可能做到民主科學、公平公正。這種由群眾考試、干部打分的評選機制，不僅密切了黨群、干群關系，還激發(fā)村民主動參與“道德銀行”建設和鄉(xiāng)村治理事宜，實現(xiàn)了“黨建引領、全員參與”的目標。

1.2.2 獎懲機制 P 縣“道德銀行”根據(jù)縣鄉(xiāng)村各級情況制定具體有效的獎勵和懲罰制度來更好地激勵和約束村民群眾。

一方面是獎勵機制。P 縣“道德銀行”基于村民強烈的經(jīng)濟和物質(zhì)需求，由各級黨組織、村干部、村民為主體，引入第三方金融機構——銀行，根據(jù)優(yōu)秀程度、積分累計數(shù)量、進步占比、道德表現(xiàn)等，為村民群眾專門設立了物質(zhì)和精神2 種獎勵手段。前者能夠?qū)⒋迕駸o形的“道德資本”化為積分超市和積分卡上可兌換實物的積分，化為其最迫切需要的生活資金，這樣的物質(zhì)獎勵是有效的，在達到獎勵村民目的的同時，還充分激發(fā)了村民外化“道德資本”的主觀能動性，尤其對縣級的“星級農(nóng)戶”采用了發(fā)放“綠卡”的方式，引入信用評價體系，結合整村授信能夠使農(nóng)戶享受貸款、體檢、技能培訓等方面的優(yōu)惠政策，這種擴充手段有效擴大了獎懲涵蓋的范圍，進一步刺激更多村民積極參與到治理中。另外“道德銀行”巧妙利用人情關系和“面子”對于村民的重要性，運用“十星農(nóng)戶”表彰大會的公開性和廣泛性，進行全村、全鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至全縣的獎牌表彰，激發(fā)埋藏于村民思想意識中對道德風尚的隱性追求，使其外化為星級和獎牌。

另一方面是懲罰機制。P 縣“道德銀行”的運行離不開村民共同制定的退出機制，以表現(xiàn)情況、違法違規(guī)和違背公序良俗為評判標準，以黨組織、干部、村民為主體，針對表現(xiàn)不好的貧困戶和星級農(nóng)戶采取核減積分、摘星摘牌甚至列入“道德銀行”黑名單的懲罰方式，使“星級農(nóng)戶”們居“安”思“?！保詈蟀l(fā)群眾不斷進步，形成良性競爭的治理氛圍。

1.2.3 監(jiān)督機制“道德銀行”的順利運行離不開各方面監(jiān)督。針對財務情況，各村積分超市供貨出貨的備案由上一級市場監(jiān)督管理局負責備案，村委會計擔任記賬員對臺賬和財務進行管理。針對評星評級，村民代表全程參與，評議大會公開透明，接受村民現(xiàn)場監(jiān)督，并將結果公示3 d，以接受質(zhì)詢。

針對個人，除日常監(jiān)督外，“道德銀行”采取跟蹤管理方式進行動態(tài)考評，以防出現(xiàn)“應付調(diào)查”“裝樣子”現(xiàn)象，并且由銀行介入個人征信、負債資產(chǎn)等方面的監(jiān)督，全方位、多主體協(xié)作，增強鄉(xiāng)村主體之間的信任感，樹立主體意識，堅定保障“道德銀行”公平公正運行。

1.2.4 資源保障機制 鄉(xiāng)村治理的不斷展開得益于堅實的資源保障機制。P 縣“道德銀行”能夠多渠道確保資金來源，包括財政專項經(jīng)費、村集體經(jīng)濟收入和社會捐助，三者均制定了嚴格的使用規(guī)范和去向。

首先，財政專項經(jīng)費由國家和政府出資，以銀行為載體，將原有的扶貧專項資金轉化為“道德銀行”保障資金，根據(jù)各村情況，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)總戶數(shù)預算，每村5 萬元不等。其次，村集體經(jīng)濟收入則是由各村村委根據(jù)村集體經(jīng)濟情況予以支持，按照有關規(guī)定用于積分超市和人才引進等方面。再次，社會捐助是由社會組織、企業(yè)、個人等主體自發(fā)或引入支持“道德銀行”建設，由村委嚴格按照規(guī)定使用，做到公開透明。穩(wěn)定的資金來源為“道德銀行”的推進提供了經(jīng)濟基礎，也有利于后續(xù)資金和人才的持續(xù)輸入，保障鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)推進。

整體來看，山西省L 市P 縣“道德銀行”模式依靠評選、獎懲、監(jiān)督、資源保障等機制，在保障鄉(xiāng)村治理有效性上發(fā)揮了重要作用，也給P 縣發(fā)展取得了很好的成果和轉變（圖1）。

圖1 P 縣“道德銀行”運行框架

第一，突出黨建引領。P 縣將強化黨的領導作為推動“道德銀行”制度化、長效化的根本保證，不斷促進基層黨組織實現(xiàn)全面進步，使各級黨組織書記擔任“道德銀行”的一把手，全面負責模式建設和運行，如山中鄉(xiāng)的村務監(jiān)督委員會就是推動全面從嚴治黨向基層延伸的一種治理方式，不僅逐漸建立了黨群之間的信任關系，而且能夠積極發(fā)揮村民監(jiān)督作用，從源頭上遏制作風問題的出現(xiàn)，促進鄉(xiāng)村和諧發(fā)展。黨組織發(fā)揮著提綱挈領的作用，在“道德銀行”運行過程中提升了政治領導力，深入引領了群眾思想，增強了群眾組織力和社會號召力，激發(fā)了P 縣積極響應“道德銀行”建設的氛圍和環(huán)境。

第二，協(xié)調(diào)政府鄉(xiāng)村權責關系。在黨組織的帶領下，“道德銀行”機制運行使原本“等、靠、要”的村民逐漸掌握了鄉(xiāng)村發(fā)展的主動性，消解了鄉(xiāng)村部分村民對于干部扶貧的抵觸情緒，政府及其結對幫扶的干部不再擔心“入不了戶、說不上話、辦不了事”的問題。政府幫扶干部和貧困群眾的“運動員”“裁判員”角色實現(xiàn)了互換，政府讓渡了部分權力空間給鄉(xiāng)村，各村、村民擁有了自治的空間和自由，二者各歸其位，各負其責，縣級和鄉(xiāng)級工作人員和幫扶干部成為村民群眾的向?qū)?，成為鄉(xiāng)村激發(fā)內(nèi)生動力、達成脫貧目標的“打分員”。“道德銀行”充分發(fā)揮黏合劑的作用，不僅融洽了干群關系，還使得政府鄉(xiāng)村關系得到了很大的改善，使得各級政府進行整體布局和導向，各村和村民實現(xiàn)因地制宜，保證了主體性。

第三，盤活村莊發(fā)展資源。P 縣各村資源稟賦不同，在建設“道德銀行”過程中，各級依照實際情況對癥下藥，充分盤活村莊土地資源和文化資源等，如創(chuàng)業(yè)帶頭人亢俊翠帶領村民主動拾起本村優(yōu)秀的草編文化，發(fā)展草編產(chǎn)業(yè)，進行草編培訓，帶動村民加入為鄉(xiāng)村治理添磚加瓦的行列中來；山中鄉(xiāng)村民結合當?shù)刎S富的土地和氣候條件，大力種植水果經(jīng)濟林和花椒，不僅獲得豐富的收益，還帶動群眾共同致富。

第四，激發(fā)村民內(nèi)生動力。“道德銀行”模式聚焦扶貧扶志，村民群眾從“要我改變”到“我要改變”的思想態(tài)度轉變，喚醒了群眾主動脫貧、爭先致富的內(nèi)生動力，也全面提升了村民的生活水平，如P 縣山中村村民劉元平是之前有名的“釘子戶”，通過積分鼓勵和教育引導，一改當初爭著要當貧困戶的態(tài)度，積極創(chuàng)業(yè)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，僅用一年時間便還清外債，還影響周邊村民主動參與鄉(xiāng)村治理，也有像鄭俊花這樣的地震檢測員閑暇之余進行創(chuàng)意舊物改造，并引領全村婦女打造專業(yè)的文藝隊。思想和生活水平的提高促進了村民對美好生活的向往，人居環(huán)境的“蝶變”，公益力量的增強，整村授信的開展，都不斷推動治理水平和治理能力提升，村民不再拘泥于短淺的眼前利益，而是將目光放長遠，把握治理主動權，真正實現(xiàn)了精神脫貧和物質(zhì)脫貧。

2 鄉(xiāng)村積分制運行的實踐機理

2.1 情感治理機制：共識、行動和輿論場

鄉(xiāng)村發(fā)展過程中血緣宗族、人情面子是重要的影響因素，運用村民共有的鄉(xiāng)土情結來進行治理是鄉(xiāng)村積分制重要的機制之一，這與目標管理責任制理論中的社會團結度相對應。社會團結度是衡量血緣、地緣等先賦性關系對村莊人際關聯(lián)的凝聚程度［4］，主要包括信任和共識、村莊集體行動能力、社會輿論3 個因素，這些集中體現(xiàn)在家風文明的塑造、村規(guī)民約的制定、矛盾糾紛的調(diào)解和特色文化的傳承等方面［5］。

第一，情感共識和信任機制。錢理群［6］曾指出當下中國最大的問題就是沒有精神追求，只能靠本能生存，趨利避害。當前鄉(xiāng)村治理場域中“鄉(xiāng)風民情”是考量農(nóng)民精神追求重要的標準，鄉(xiāng)情能夠激發(fā)村民的公共精神和信任，它可以通過聲譽、互惠、信任、共識等一系列微觀機制作用于鄉(xiāng)村治理體系中［7］?！暗赖裸y行”的核心思想便是“讓有德者有所得”，運用精神和物質(zhì)獎勵將無形的“道德資本”轉化為有形資本，利用人情和“面子”競爭，結合各村傳承的風俗習慣使村民形成情感共識，并制定誠信正義、移風易俗、團結互助等彰顯高尚品德的星級稱號來激勵村民對鄉(xiāng)情民風的更高追求，并及時展開教育和宣傳活動，使“有德”深深扎根于村民心中。這種以德為中心塑造起來的情感共識激發(fā)了村民的積極性和自覺性，有效鏈接村民之間、村民與村干部之間、村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的信任，營造公共價值引導村民不斷將“不經(jīng)意”內(nèi)化為高尚的道德情操和思想共識，如星級農(nóng)戶評選中孝老敬親、衛(wèi)生整潔等本就是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化中的固有習慣，現(xiàn)如今卻成為了獲得獎勵的重要標準。共識和信任的達成是鄉(xiāng)村情感治理的首要一步，信任在一定程度上發(fā)揮凝聚價值、整合社會、構建秩序的作用［8］，它作為評判村民行為的道德規(guī)范和維系村莊團結的紐帶［9］，為鄉(xiāng)村治理奠定了堅實的情感基礎。

第二，村莊集體行動能力的提升。其包括村民個人和村集體兩方面。在鄉(xiāng)村，民俗風情產(chǎn)生的非正式規(guī)則對鄉(xiāng)村個人和集體的選擇和行為均產(chǎn)生影響，其經(jīng)由群體歸屬感和社會認同而來［10］，強調(diào)對個體和集體行為的激勵和約束。而如何更好地維系村民情感，推動其付諸實踐，最終獲得幸福感和歸屬感是P 縣“道德銀行”構建的問題基礎。為了激發(fā)村民行為塑造，加強參與治理的主動性，P 縣將優(yōu)秀的日常行為習慣經(jīng)過共同商議確定為評級標準，設立道德評判團和監(jiān)督小組，采取入戶走訪調(diào)查的方式，著眼于民風民情突出問題，并開展“十星農(nóng)戶”表彰日等優(yōu)秀道德模范評選活動，充分利用鄉(xiāng)村“面子”關系，對表現(xiàn)優(yōu)良的村民進行公開表彰獎勵，這種默認的非正式規(guī)則促進了村民間的良性競爭。該模式還引入銀行作為第三方評判機構進行整村授信，使村民更加認同村集體，形成了個人妥協(xié)、集體合作共容的行動機制，便于利益協(xié)調(diào)和集體行動［11］，推動鄉(xiāng)村集體行動能力的提升。

第三，社會民情輿論場。情感共識和信任機制與村莊集體行動能力共同作用下的社會輿論場是針對鄉(xiāng)村的外部控制和約束機制，在形成或轉移社會風氣方面具有不可估量的影響力［9］。這里輿論場所指一方面是公眾的意見或言論，另一方面則是形成的鄉(xiāng)村社會治理環(huán)境。需要注意的是，宗族和血緣是維系鄉(xiāng)村關系和團結凝聚的重要依據(jù)，姓氏和血緣關系構成的村莊社會和觀念意義上的宗族形態(tài)，使村莊凝聚力更強，而這種鄉(xiāng)村固有的內(nèi)生動力如果被很好地激發(fā)，將會呈現(xiàn)出團結型的鄉(xiāng)村社會結構樣態(tài)［12］，即較高的社會認同度。P 縣從山中村“一約兩團三會”的治理試點到向全縣推廣教育，雖然時間短，卻迅速形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的氛圍，按照以點帶面、整體推進的治理思路，P 縣及時挖掘和提煉各處出現(xiàn)的包括劉保才父子的學用技能之星案例、趙有全和趙雙全兄弟的孝老愛親故事在內(nèi)的基于血緣和宗族基礎上的示范典型，并向全縣推廣，著力培育不同層次的建設示范村，對于村級和鄉(xiāng)級獲獎農(nóng)戶給予積分獎勵，而對縣級的“十星農(nóng)戶”除表彰外，還會實行整村授信，享受貸款、體檢等優(yōu)惠政策，進一步建立起村民的集體榮譽感和團結意識，在村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至全縣都構建起積極向善、整體提升的良好文化氛圍。這種所謂的“民風淳樸”，不單是個體自覺履行和遵守規(guī)范的產(chǎn)物，還是社會輿論壓力的結果［13］。傳統(tǒng)鄉(xiāng)風民情能夠很好地彌補法律制度規(guī)則的滯后性，這不僅能鼓勵和拉動村民參與治理的意愿和行動，還能進一步增加村民內(nèi)部關聯(lián)度，營造鄉(xiāng)村善治氛圍。

2.2 規(guī)范化治理機制：制度供給和社會矛盾調(diào)解

法治是民主理念引導構筑起來的社會控制機制，是社會治理民主實踐的基本框架［14］，是依法治國戰(zhàn)略對鄉(xiāng)村治理提出的剛性要求，內(nèi)涵著平等、自由、正義等價值［15］，有利于鄉(xiāng)村實現(xiàn)規(guī)范治理，維護村民和集體權益。雖然中國法律體系逐漸完善，但鄉(xiāng)村區(qū)域依舊存在法律制度“缺位”和“越位”的問題。P 縣積分制為保障其運行順暢，融合本土鄉(xiāng)風文明，共同商議形成了有針對性的村規(guī)民約，制定了“道德銀行”運行規(guī)范，完善鄉(xiāng)村法律制度規(guī)范治理。

第一，制度供給與村治規(guī)范化。制度是一種規(guī)則、習慣，也可作為一種組織框架，可以人為地規(guī)范行為模式、提供行動預期，以減少不確定性和降低交易成本［16］。在基層治理實踐中，因為法律制度自上而下貫徹的條件不完全充分或治理實情不相符等問題，導致規(guī)范化治理只能包括基層治理“整體”的局部，尚且存在著空白地帶需要地方性村規(guī)民約來彌合［17］。村規(guī)民約是根據(jù)法律法規(guī)和相關政策，適應村民自治要求，經(jīng)過村民代表大會審議通過的約束全村的行為規(guī)范，其作為內(nèi)生于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的道德和文化規(guī)范，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容，對鄉(xiāng)村基層治理有一定的保障作用［18］。P 縣下轄村莊根據(jù)國家法律基本內(nèi)容和制度規(guī)范，結合本村實際情況，形成村規(guī)民約，其中以山中村為例，其村規(guī)民約共16 句，精簡短小，但內(nèi)容豐富，大到堅持黨的領導、愛國和諧、遵紀守法，小到村中的婚喪嫁娶、鄰里互助、掃黑除惡等，基本囊括了村民生活的方方面面，提供了全面的規(guī)則依據(jù)。除此之外，“道德銀行”運行過程中的獎懲制度、評分細則以及資金人才分配方法均有嚴格的制度規(guī)定，做到了資金合理調(diào)配、獎懲公開透明，形成了全面的制度供給，是規(guī)范和約束村民行為的一種依據(jù)，不僅使國家制度規(guī)范在鄉(xiāng)村基層貫徹落實，還將“隱性”的村規(guī)民約顯性化、規(guī)范化［19］。

第二，社會矛盾調(diào)解器。治理規(guī)則來自國家自上而下推動［20］，不斷嵌入鄉(xiāng)村基層治理中。在嵌入的過程中也要遵循因地制宜的原則，結合鄉(xiāng)村環(huán)境的特殊性，及時化解矛盾糾紛。與普通村莊一樣，P縣各村中接受能力強、文化素質(zhì)較高的青壯年都外出務工，村中善用規(guī)則者少，制度體系也不完善，矛盾糾紛常有，但鄉(xiāng)村治理中，制度規(guī)范又是規(guī)范行為、解決糾紛的重要方式，是鄉(xiāng)村治理有序進行的堅實保障。因此為化解鄉(xiāng)村社會矛盾、保障“道德銀行”順利運行，各村將這一內(nèi)容納入了“星級用戶”的評分標準中，以嚴格的制度規(guī)則和法律法規(guī)來約束鄉(xiāng)村矛盾的擴大，爭取實現(xiàn)“矛盾不上交，化解在基層”的鄉(xiāng)村建設目標。如“孝老愛親之星”評判中有專門針對家庭矛盾處理的內(nèi)容，促進了家庭和睦關系的建立；而對于能夠自覺主持公道，出面化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛，有力維護村民和集體合法權益的群眾授予“熱心公益之星”稱號并給予獎勵，這種評分標準不僅有效減少了村民之間不必要的摩擦，還有利于調(diào)節(jié)好村與村之間的矛盾，從整體上塑造基層和諧友好的民風。“道德銀行”機制中基層法律制度規(guī)范發(fā)揮著社會矛盾調(diào)解器的作用，通過因地制宜的評分內(nèi)容，在保證制度供給的同時，將社會矛盾糾紛化解納入評判標準中，并逐步向村民輸送法律制度知識，為村民開拓出一條維護自身權益、和諧鄰友關系的渠道，完善和推進了整體治理進程。

2.3 政社協(xié)同機制：自主性與多元化的協(xié)調(diào)

鄉(xiāng)村掌握治理自主性是實現(xiàn)基層治理向好的重要條件，是基于現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化沖擊下各鄉(xiāng)村的現(xiàn)實需要，能夠使村民、社會組織有更大的主動性來治理本村事務，這不僅強調(diào)自治主體內(nèi)生治理動力的激發(fā)，更強調(diào)政社協(xié)同實現(xiàn)治理效能。

第一，治理自主性與適度放權。鄉(xiāng)村治理的展開要保證鄉(xiāng)村的治理自主性和基層政府的適度放權。村民自治是要保障農(nóng)民直接參與鄉(xiāng)村政治生活，掌握話語權［21］，是一種鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力；放權則是基層政府作為治理主體將部分治理權力賦予鄉(xiāng)村［22］，增強鄉(xiāng)村治理自主性。在脫貧攻堅中，P 縣下轄的鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村交織的“現(xiàn)代熟人社會”［23］樣態(tài)，再加之長期貧困造成的大多數(shù)農(nóng)戶“精神貧困”問題嚴重［24］，如何激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力、增強社會凝聚力和樹立主體意識等成為了該縣亟待解決的重要問題。因此，為使鄉(xiāng)村在自治中獲得更多主動性，P 縣以黨組織建設為引領，設立了以村為單位，“縣級總行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)支行、村級網(wǎng)點”的縣級積分制，這種由縣級主導、各村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的運行機制從一開始就保證了因地制宜，獲得了基層政府的支持和認可，為P 縣實現(xiàn)政社協(xié)同提供了堅實的政策和制度基礎。這種基于鄉(xiāng)村治理的特殊性，由基層政府依賴鄉(xiāng)村組織化資源，運用村莊與政府間并非簡單的上下級關系［25］而構建的更加靈活、適應性更強的“道德銀行”治理體系，能夠應對鄉(xiāng)村治理環(huán)境的復雜問題，在政府適度放權背景下很好地保障了治理自主性。

第二，多元主體協(xié)同實現(xiàn)治理效能。鄉(xiāng)村治理主體提升治理水平，實現(xiàn)效能是鄉(xiāng)村治理的關鍵。P 縣在制定積分制度時，均以鄉(xiāng)村實際情況為導向，注重村民治理主體功能的發(fā)揮，全程參與積分累計和發(fā)放，激活了村民、銀行、監(jiān)管局等多元主體的監(jiān)督作用，改變了政府機械下達任務、村民被動應對的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀。如在制定積分制運行內(nèi)容時，P 縣以黨組織為引領，鼓勵村“道德銀行”辦公室召集村民代表和村委干部共同商討制定，并對評議結果通過廣播電視、板報、微信群等方式向村民和社會進行為期3 d 的公示，實現(xiàn)過程、結果公開透明。并且依靠政府下?lián)茇斦ｍ椊?jīng)費，巧用村集體經(jīng)濟收入，發(fā)動社會組織力量進行捐助，這種協(xié)調(diào)多元主體獲取資金的方式更為構建“道德銀行”積分超市提供了堅實的資源保障。在政社協(xié)同作用下基于物質(zhì)誘導和規(guī)則強制性而建立起來的村民治理能力隨著積分制運行的深入和推廣逐漸內(nèi)化為村民生活的一種習慣和方式，增強了村民對鄉(xiāng)村的認同感，相較于私利的價值取向，公利激勵使村民主動追求自我價值和治理效能的實現(xiàn)，使村莊真正成為滕尼斯所講的共同體，即不僅是空間生活上的共同體，而且也是群體成員之間因親密關系形成的基于歸屬感和認同感的精神共同體［26］。

在P 縣鄉(xiāng)村積分制構建與運行過程中，情感治理機制、規(guī)范治理機制和政社協(xié)同機制是缺一不可的整體性治理手段，三者互相融合貫通［27］。制度保障和情感基礎下的協(xié)同意識和精神的培育，是維護鄉(xiāng)村基層民主權利，有效整合村莊資源，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力的有效路徑；以制度規(guī)范為主，為鄉(xiāng)村治理提供安定有序的治理環(huán)境，鄉(xiāng)情作補充，為制度建設的剛性提供了“軟約束”，體現(xiàn)了積分制剛柔相濟的治理藝術?？傮w而言，P 縣積分制的運行，以“讓有德者有所得”的價值取向促進了鄉(xiāng)村情感共識和信任的構建，激發(fā)了內(nèi)生動力，不斷發(fā)揮農(nóng)民的主體性，制定了符合鄉(xiāng)村風俗習慣和人情“面子”的制度規(guī)范，體現(xiàn)“乘數(shù)效應”［28］，有效破解了基層鄉(xiāng)村治理中的“精神貧困”問題。

3 小結與討論

鄉(xiāng)村建設要精準施策，因地制宜，需要構建具體的鄉(xiāng)村實踐機制，潛移默化地影響村民群眾在鄉(xiāng)風民情基礎和相互信任之下，規(guī)范參與公共事務治理，實現(xiàn)基層政府社區(qū)協(xié)同治理。P 縣依托“道德銀行”建設，走出了一條“堅持黨的領導，多元協(xié)同、情法共容”的鄉(xiāng)村治理新路徑，其主要體現(xiàn)在以下3 個方面：第一，將鄉(xiāng)村社會的道德資源轉化為治理資源，構建“三治融合”的情感治理機制。第二，通過制度供給和內(nèi)容嵌入，體現(xiàn)“三治融合”的規(guī)范治理機制。第三，通過構建政府社區(qū)協(xié)同機制夯實“三治融合”的自治底色，涵養(yǎng)治理能力。

通過上述研究發(fā)現(xiàn)，P 縣“道德銀行”模式之所以能夠取得成功的條件有以下4 點：首先，堅持黨的領導，完善黨組織建設，發(fā)揮黨提綱挈領的作用；其次，以道德規(guī)范為引領，依托鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和道德規(guī)范構建共識和信任機制，提升村莊集體行動能力，營造民情輿論場；再次，以嚴格的制度規(guī)章為輔，依托人情關系和“面子”競爭機制，國家法律制度和村規(guī)民約基礎上保證制度供給和規(guī)范體系構建，增強黨群、政民互動，聯(lián)結村民關系，發(fā)揮其調(diào)解社會矛盾的作用；最后，以治理自主性為基礎，靈活運用經(jīng)濟和政策支持促進政府放權，遵循協(xié)同治理原則，充分調(diào)動縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村的組織機構權責關系，充分發(fā)揮“裁判員”和“掌舵人”的能動作用，實現(xiàn)自治效能。

新時代鄉(xiāng)村建設的焦點不再是如何因地制宜搭建治理機制，更多地是在于如何維持機制長效運行，保護實踐成果。P 縣積分制治理模式是在借鑒學習之后進行的本土試點推廣，符合當?shù)仫L土人情，促進了鄉(xiāng)村治理有序發(fā)展。P 縣積分制從2018 年8 月試點，9 月開始全縣推廣至今，其實際運行時間并不長，實踐中也存在很多可能的問題：首先，機制設計與實踐分離。鄉(xiāng)村治理問題隨時代不斷發(fā)展，但構建治理機制需要很長的時間，如何使治理模式緊跟鄉(xiāng)村治理實踐具有一定的難度，若運行不當可能使成本耗損大，最終導致治理體系流于形式。其次，機制融合無法實現(xiàn)長效運行。現(xiàn)如今有鄉(xiāng)村實踐追求自身治理能力提高，忽視制度保障，又缺乏激發(fā)內(nèi)生動力的情感共識，也有鄉(xiāng)村治理堅實制度保障，卻忽略本地的傳統(tǒng)文化底蘊，治理內(nèi)容厚此薄彼或者資金、人才支持不足導致鄉(xiāng)村治理“壽命”短，無法保障長效運行，背離了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的初衷。

鄉(xiāng)村的發(fā)展是國家發(fā)展的重要一部分，濃縮著國家現(xiàn)代化治理中社會的矛盾和問題，所以對鄉(xiāng)村發(fā)展的研究和關注便是對社會問題的深入剖析，要想解決好社會問題，關鍵在鄉(xiāng)村。鑒于此，做好鄉(xiāng)村建設，實現(xiàn)有效治理可以從幾個方面來考慮：首先，堅持黨在鄉(xiāng)村治理體系中的領導，通過協(xié)商民主提升農(nóng)民自主治理水平；其次，為維護農(nóng)民的利益和自主性，要厘清治理中的權責關系，治理中相關組織和人員崗位應當根據(jù)其需要履行哪些職責來設立［22］，同時也要保留鄉(xiāng)村基層一定的自主空間，致力于建設政府與社會的互惠共生關系［29］，實現(xiàn)長效發(fā)展；最后，根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的差異性酌情調(diào)整鄉(xiāng)村治理側重點，既要保證制度規(guī)范，又要夯實本土民情基礎，推動鄉(xiāng)村有序發(fā)展。