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    山西支持轉(zhuǎn)型綜改的財政政策研究

    2022-03-19 23:00:00張婷
    經(jīng)濟(jì)師 2022年2期
    關(guān)鍵詞:政策支持山西財政

    摘 要:通過對近年來山西財政支持轉(zhuǎn)型改革的大動作和新動作進(jìn)行論述,從總體上分析了財政支持轉(zhuǎn)型綜改的現(xiàn)狀,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步剖析,指出山西在財政支持方面的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題。聚焦于關(guān)鍵問題,文章從財政視角出發(fā),給出支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、提升科技創(chuàng)新供給水平、激發(fā)市場主體活力、提升生態(tài)環(huán)保保障水平等方面的政策建議。

    關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)型綜改 財政 政策支持 山西

    中圖分類號:F127

    文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

    文章編號:1004-4914(2022)02-019-03

    山西省作為全省域的資源型省份,在過去的發(fā)展中形成了以煤焦冶電等重工業(yè)為主的單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),同時造成了創(chuàng)新能力不足、生態(tài)環(huán)境破壞等問題,對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了影響。從20世紀(jì)90年代開始,省政府已經(jīng)意識到山西省資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切性,并出臺了一系列財政政策推動轉(zhuǎn)型發(fā)展,目前來看,雖然這些政策起到了一定的效果,但是轉(zhuǎn)型之路依舊漫長,多年來積攢的問題的解決需要更長的周期、更多的智慧。2021年是山西“十四五”轉(zhuǎn)型開局之年,財政應(yīng)立足新發(fā)展階段,不斷優(yōu)化政策供給,為全省重大戰(zhàn)略和轉(zhuǎn)型改革提供更加強(qiáng)有力的資金支持和政策保障。

    一、支持轉(zhuǎn)型綜改的財政政策及實(shí)施效果

    為推動資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,山西充分發(fā)揮財政引導(dǎo)性和支撐性作用,不斷優(yōu)化政策供給,為全省轉(zhuǎn)型改革提供了資金支持和政策保障,全省轉(zhuǎn)型綜改取得了初步成效。

    (一)施展財政職能,支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

    在支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級方面,山西一方面安排財政資金加大技改投入力度,提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端化發(fā)展;另一方面突出重點(diǎn)定向發(fā)力,助力新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展步伐。2017—2019年,全省連續(xù)三年共安排55億元支持企業(yè)實(shí)施技術(shù)改造,同時發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)示范作用,撬動更多社會資本投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)領(lǐng)域。2018年,通過技改資金的引導(dǎo)共帶動全省工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造投資455億元,較上年增長13.9%。2019年,省、市兩級全部設(shè)立技改資金,為企業(yè)參與重大科技專項(xiàng)或重點(diǎn)研發(fā)計劃、首購首用首臺套重大技術(shù)裝備、重大創(chuàng)新產(chǎn)品給予補(bǔ)貼或獎勵,當(dāng)年工業(yè)技改投資增長20.9%。支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造的同時,財政通過定向施策,推動新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,包括積極推動太行產(chǎn)業(yè)投資基金實(shí)體化運(yùn)作,引導(dǎo)社會資金投向以高端制造業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè);對重大新興產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目給予資金補(bǔ)助,加快新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐;將縣級第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的稅收收入增量省級分成部分,全部用于縣級新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在一系列政策作用下,全省傳統(tǒng)、落后的產(chǎn)能不斷下降,新動能、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增速逐漸上升,而且上升的幅度逐漸加大。

    (二)加大財政科技支出,推動創(chuàng)新驅(qū)動

    資源型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型離不開科技創(chuàng)新。2018年,山西省級科技投入近20億元,較上年增長45.5%,資金總量和增幅為5年來最多。同時,科技成果轉(zhuǎn)化獎勵力度也大幅提高,省級科技獎勵資金由500萬元增加到6000萬元。2019年,全省科技經(jīng)費(fèi)投入力度進(jìn)一步加大,財政科學(xué)技術(shù)支出84.25億元,占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的1.79%?!吨袊鴧^(qū)域創(chuàng)新能力評價報告2019》指出,2019年區(qū)域創(chuàng)新能力排名上升的7個地區(qū)中,山西上升了3位,排名得到了明顯提升,全省轉(zhuǎn)型動力愈發(fā)強(qiáng)勁。2020年,全省財政科學(xué)技術(shù)支出穩(wěn)步增加,全年支出87.3億元,研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入較快增長,增速達(dá)到10.4%。

    (三)支持國資國企改革,助力民營企業(yè)發(fā)展

    圍繞國資國企改革,山西出臺了財政支持國企國資改革九條政策意見,累計安排300多億元注入和轉(zhuǎn)增資本金支持國企改革脫困,并投入97.28億元財政補(bǔ)助資金用于深化剝離國企辦社會職能,多措并舉推動解決“三供一業(yè)”和廠辦大集體等國有企業(yè)改革歷史遺留問題。對國有資本經(jīng)營收益分配比例進(jìn)行了優(yōu)化,將30%的國有資本經(jīng)營收益調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用,另外的70%用于省屬國有企業(yè)培育新動能、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、解決歷史遺留問題及相關(guān)改革成本等支出。在激活民營企業(yè)發(fā)展方面,山西出臺了支持民營經(jīng)濟(jì)“30條”政策,政策工具不僅多樣,而且含金量較高,對緩解企業(yè)融資難題起到不小作用。2019年,財政撥付中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金2.7億元支持小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,出臺鼓勵知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資財政支持政策及政府采購支持創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)施細(xì)則,支持中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。此外,還率先搭建起全國領(lǐng)先的省級“政采智貸”平臺,累計為102戶企業(yè)發(fā)放貸款2.5億元。

    (四)加大生態(tài)環(huán)保投入力度,改善生態(tài)環(huán)境

    在推動環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境改善方面,山西財政突出重點(diǎn),采取了不少有力舉措。2018—2020年,山西投入近211億元省級生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金,全力推進(jìn)污染防治和生態(tài)環(huán)境綜合整治,資金投入年均增速達(dá)到20%以上。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度不斷加大,全省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金投入規(guī)模由2008年的1.98億元增加到2020年的14.64億元。在加大財政投入的基礎(chǔ)上,山西還積極鼓勵各市運(yùn)用股權(quán)投資、建立基金、PPP等多種模式,引導(dǎo)社會資本進(jìn)入生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,推動形成政府、企業(yè)和社會多元化的生態(tài)環(huán)保投入格局。截至2021年3月份,全省生態(tài)環(huán)保PPP項(xiàng)目36個,項(xiàng)目投資額共計198.42億元,其中,引導(dǎo)社會資本投資額達(dá)到185億元。

    (五)助力綜改示范區(qū)發(fā)展,推進(jìn)綜改主陣地建設(shè)

    綜改示范區(qū)是山西轉(zhuǎn)型綜改的主陣地。山西出臺了多項(xiàng)財稅方面的政策助力綜改示范區(qū)發(fā)展,從財政資金直接支持企業(yè)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型,到設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)新基金等間接支持方式的應(yīng)用,構(gòu)成了一個相對完整的政策體系。如,用于支持示范區(qū)科技創(chuàng)新的專項(xiàng)資金每年達(dá)到1億元,建立起對省級科技計劃、示范區(qū)研發(fā)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的穩(wěn)定支持機(jī)制,同時還規(guī)定了轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)、開發(fā)區(qū)稅收增量兩個100%獎勵政策,各種獎勵的名目及其數(shù)額都大大超過以前,稅收方面對企業(yè)的優(yōu)惠力度也有很大提高。可以說,綜改示范區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展在較短時間內(nèi)取得了很大的成功,財稅政策的作用巨大。

    二、存在的問題

    財政在推進(jìn)轉(zhuǎn)型綜改中取得的成效可圈可點(diǎn),但若結(jié)合山西當(dāng)前發(fā)展階段特點(diǎn),從政策實(shí)施效果的角度分析,財政支持政策依然存在以下幾個方面的突出問題。

    (一)產(chǎn)業(yè)升級的財力支撐不足,支持方式有待完善

    山西作為典型的資源型經(jīng)濟(jì)省份,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的市場內(nèi)在動力不足,政府需要給予更加有效的財政支持和引導(dǎo)。從目前情況來看,對于產(chǎn)業(yè)升級與新舊動能轉(zhuǎn)換不論是在財力支撐上還是政策創(chuàng)新上仍存在一些不足。首先,山西對技改的投入規(guī)模雖有擴(kuò)大,但與中部其他省份相比,差距仍然比較明顯。其次,從現(xiàn)有政策看,無論是對過剩產(chǎn)能的整改和清退,還是對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式等創(chuàng)新型高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的挖掘,財政多是以各種名稱設(shè)立專項(xiàng)扶持資金,在操作過程中,存在設(shè)立的專項(xiàng)資金名目繁多、資金過于分散、不能精準(zhǔn)對焦等問題,最終導(dǎo)致資金的使用效果較差。最后,從政策內(nèi)容上看,大部分扶持政策仍然是原有政策的延續(xù),在扶持方式,主要以直接補(bǔ)助方式為主,基金等間接扶持方式仍然較少,容易造成過度依賴財政直接投入及效率低下等問題。

    (二)科技投入存在差距,創(chuàng)新激勵政策需要改進(jìn)

    從山西科技投入水平看,科學(xué)技術(shù)支出在財政支出中的占比持續(xù)偏低。2017—2020年,山西財政科學(xué)技術(shù)支出占當(dāng)年財政支出的比重僅維持在1.3%左右,2020年為1.29%,而全國平均水平已經(jīng)達(dá)到4.1%,山西與全國相比存在不小差距。從研發(fā)投入強(qiáng)度看,山西2020年為1.2%,而全國同期為2.4%,山西處于全國較低水平。從創(chuàng)新激勵政策看,目前的財稅激勵主要體現(xiàn)在對創(chuàng)新成果的事后獎勵,財稅優(yōu)惠適用于創(chuàng)新成果產(chǎn)生之后,主要是針對已經(jīng)成功的科研成果所帶來的收益,而對于那些有創(chuàng)新需求卻缺乏創(chuàng)新實(shí)力的企業(yè)來說扶持就相對較弱。這種事后獎勵并不符合創(chuàng)新型企業(yè)的階段性需求,在很大程度上有違于創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展規(guī)律。而且,能享受到政策支持的企業(yè)范圍比較有限,政策工具較為單一的問題也較為明顯。

    (三)國有資本預(yù)算功能定位存在偏差,民營經(jīng)濟(jì)政策效應(yīng)釋放有限

    隨著國資國企改革的探索和不斷深化,目前整體改革已取得了重大進(jìn)展,但依然存在一些問題尚待解決。國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府預(yù)算的重要組成部分,其功能定位不僅在于實(shí)現(xiàn)國有資本回報,更重要的是構(gòu)建了國有資本的配置機(jī)制,但因受到多方面因素制約,國有資本經(jīng)營預(yù)算目前還主要是“國有資本收益”預(yù)算,而不是真正意義上的“國有資本”預(yù)算,宏觀調(diào)配國有資本的功能需要進(jìn)一步強(qiáng)化。對于民營企業(yè),山西已有不少支持民營經(jīng)濟(jì)和中小微企業(yè)發(fā)展的財政政策,特別是近年來密集出臺了多項(xiàng)為民營企業(yè)紓困解難的融資政策,但是,這些政策對于金融機(jī)構(gòu)而言更多是一種“軟約束”,民營企業(yè)融資難、融資貴的問題依然難解。

    (四)生態(tài)環(huán)保投入能力有限,多元投入機(jī)制尚不健全

    經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐,山西的生態(tài)環(huán)保支出得到明顯增長,但同時也面臨著有限的可用財力與不斷上升的生態(tài)環(huán)保資金需求缺口較大的問題。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和歷史性因素的影響,山西能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞,采煤生態(tài)破壞欠賬較多,不少地方財政尚是以“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”為主,用于民生事業(yè)改善的可用財力極其有限,用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財力更是捉襟見肘。對于山西而言,不僅要面對歷史欠賬,解決存量問題,又要整治層出不窮的新生污染,新老問題交織導(dǎo)致修復(fù)資金缺口較大,僅靠財政自身難以支撐,而多元化投入機(jī)制尚不健全,生態(tài)補(bǔ)償資金總體不足且來源較為單一。

    三、政策建議

    根據(jù)山西當(dāng)前發(fā)展階段和財政實(shí)際,結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展要求,未來支持轉(zhuǎn)型綜改的財政政策應(yīng)以補(bǔ)短板為核心,發(fā)揮財政政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、提升科技創(chuàng)新供給水平、激發(fā)市場主體活力、提升生態(tài)環(huán)保保障水平的重要功能,為順利推進(jìn)全省轉(zhuǎn)型綜改提供更加有效的財力支撐和財政政策支持。

    (一)支持加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

    傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中必不可少的環(huán)節(jié),山西應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級資金規(guī)模,通過無償資助、政策獎勵、貸款貼息等方式,加快傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐。充分利用引導(dǎo)基金,積極爭取國家專項(xiàng)建設(shè)基金、工業(yè)強(qiáng)基等國家重大專項(xiàng)支持,針對全省煤炭、電力、焦化、鋼鐵等“老字號”“原字號”“初字號”能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造,每年給予一定資金支持,建立起穩(wěn)定的技術(shù)改造財政投入機(jī)制。加強(qiáng)對重點(diǎn)新興產(chǎn)業(yè)支持,在全省支柱型、支撐型、潛力型新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展示范應(yīng)用,省財政每年重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)化示范應(yīng)用項(xiàng)目5個,按照項(xiàng)目實(shí)際完成投資的相應(yīng)比例給予補(bǔ)助。發(fā)揮政府投資基金作用,通過設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金等政府投資基金,引導(dǎo)社會資本加大對新興產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)領(lǐng)域投入力度。創(chuàng)新財政資金使用的方式方法,改“撥”為“投”,針對專項(xiàng)扶持資金過于分散的問題,建議設(shè)立新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金,由省市政府共同出資,通過引導(dǎo)基金注資和市場化募集,吸引企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)以及社會資本進(jìn)入形成基金群,對新動能培育重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行精準(zhǔn)支持。

    (二)構(gòu)建合理的創(chuàng)新投入體系,提升科技創(chuàng)新供給水平

    科技創(chuàng)新是資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本推動力。山西應(yīng)緊扣“轉(zhuǎn)型出雛型”的重要階段性戰(zhàn)略目標(biāo),加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和前沿尖端領(lǐng)域的科研投入力度,通過省級統(tǒng)籌整合資金、安排債券資金、引導(dǎo)市縣投入,全力支持“六新”建設(shè)[3]。聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域,持續(xù)加大關(guān)鍵共性技術(shù)創(chuàng)新投入力度,對由山西牽頭的國家科技重大專項(xiàng)以及國家重點(diǎn)研發(fā)計劃項(xiàng)目,且對全省新舊動能轉(zhuǎn)換和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠起到重要支撐作用的,省財政擇優(yōu)按照1∶1比例給予配套支持。將政府投資引導(dǎo)基金和創(chuàng)新專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用于創(chuàng)新型企業(yè),培育創(chuàng)新領(lǐng)軍企業(yè)和技術(shù)攻關(guān)的中堅力量。逐漸改變資金直接劃撥到企業(yè)的方式,主要采取以財政資金注入投資平臺公司或基金的方式,進(jìn)行股權(quán)投資或跟進(jìn)投資,撬動更多社會資本支持創(chuàng)新。強(qiáng)化對企業(yè)的創(chuàng)新激勵,充分運(yùn)用研發(fā)費(fèi)用加計扣除、加速折舊、投資抵免、提取準(zhǔn)備金等間接優(yōu)惠方式激勵更多企業(yè)投入到科技創(chuàng)新中。壯大高新技術(shù)企業(yè)隊(duì)伍,將中型企業(yè)納入“小微企業(yè)升級高新技術(shù)企業(yè)”財政補(bǔ)助范圍,由省財政給予一次性引導(dǎo)補(bǔ)助。對于利用利潤來擴(kuò)大或重新投資的高新技術(shù)項(xiàng)目,給予再投資退稅的優(yōu)惠政策,按照投資額的大小,按比例抵扣應(yīng)納企業(yè)所得稅稅額。

    (三)支持國資國企深化改革,幫助民營企業(yè)化解融資難題

    國資國企改革是事關(guān)山西轉(zhuǎn)型綜改全局的重大戰(zhàn)略問題。財政支持新時期國資國企改革,不僅需要在微觀層面合理承擔(dān)國有企業(yè)改革的成本,強(qiáng)化公共服務(wù),更應(yīng)當(dāng)作為國有資本的公共管理者和市場機(jī)制的保障者,管理好、調(diào)配好、使用好企業(yè)國有資本,健全國有資本宏觀管理,進(jìn)一步完善相關(guān)財政治理制度和機(jī)制。要按照國家戰(zhàn)略和公共意志管理和調(diào)配國有資本,不僅是將現(xiàn)在的國有資本收益納入財政預(yù)算,而應(yīng)將國有資本存量調(diào)整納入國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍,以預(yù)算編制的形式體現(xiàn)國家意志,決定國有資本退出和投入事項(xiàng)。針對民營企業(yè)面臨的融資難題,政府應(yīng)加強(qiáng)財政資源與市場主體的對接,通過財政金融聯(lián)動,努力化解企業(yè)“燃眉之急”。實(shí)施財政金融互動獎補(bǔ)政策,引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大民企支持力度,幫助民營企業(yè)獲得信貸支持。建立新型政銀擔(dān)風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制,加大政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本金投入力度,為中小微企業(yè)融資擔(dān)保增信。對于為民營企業(yè)發(fā)行債務(wù)融資工具提供主承銷服務(wù)的金融機(jī)構(gòu),按其年度累計發(fā)行額的一定比例進(jìn)行獎勵。

    (四)支持市場化融資模式應(yīng)用,提升生態(tài)環(huán)保保障水平

    生態(tài)修復(fù)是山西轉(zhuǎn)型綜改的重點(diǎn)任務(wù)之一,山西應(yīng)牢固樹立生態(tài)優(yōu)先理念,全方位加大生態(tài)環(huán)保投入,建立起財政資金對生態(tài)文明建設(shè)的長效投入機(jī)制。應(yīng)明確資金投放重點(diǎn),聚焦重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域,使財政資金向污染防治攻堅戰(zhàn)傾斜,確保財政投入與生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)相匹配。面對有限的可用財力與不斷上升的生態(tài)環(huán)保資金需求缺口較大的壓力,財政政策也勢必要支持推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場化融資模式的應(yīng)用。一是設(shè)立綠色產(chǎn)業(yè)基金,支持利用綠色債券、綠色證券、綠色發(fā)展基金等政策工具為生態(tài)保護(hù)服務(wù);二是通過專門發(fā)行一定量的生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)債券,為生態(tài)保護(hù)提供專項(xiàng)資金支持;三是通過PPP模式引入社會資金,運(yùn)用債券、基金等金融工具,為PPP項(xiàng)目提供持續(xù)不斷的資金支持,撬動社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

    [基金項(xiàng)目:2021年度山西省社會科學(xué)院(省政府發(fā)展研究中心)規(guī)劃課題(YNYB202104)。]

    參考文獻(xiàn):

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    (作者單位:山西省社會科學(xué)院(省政府發(fā)展研究中心) 山西太原 030032)

    [作者簡介:張婷(1981—),女,山西太原人,碩士,副研究員,主要從事財政經(jīng)濟(jì)研究。]

    (責(zé)編:李雪)

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